取消農(nóng)業(yè)稅后，國家向農(nóng)村輸入越來越多的資源。為了保證下鄉(xiāng)資源的合理有效使用，國家制定了越來越多也越來越具體的資源使用規(guī)范，這些資源使用規(guī)范在防止基層資源濫用的同時，也極大地限制了基層治理主體的主動性，造成基層治理中的形式主義和內(nèi)卷化。尤其值得討論的是，最近數(shù)年國家提出建設服務型基層組織，變基層的管理為服務，在基層實踐中卻出現(xiàn)了服務主體性喪失和積極性喪失的問題。解決問題的辦法是尋找平衡，一方面要對資源使用進行規(guī)范，一方面又要給基層治理一定的主體性和主動性，允許基層治理有相對靈活的自主空間。
一、問題的緣起：以湖北省兩個村莊為樣本
2018年，筆者到湖北省T縣和X縣調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當前中部農(nóng)業(yè)型地區(qū)村級治理的規(guī)范化要求也已經(jīng)相當嚴格。遺憾的是，這樣一種嚴格的規(guī)范化要求卻似乎沒有在治理上起到應有的作用。相反，嚴格的規(guī)范化要求造成了基層工作的很大困擾，甚至因為有大量上級要求的規(guī)范工作要做，村干部都沒有時間真正接觸村民群眾，了解村民群眾的需要，解決村民群眾的問題了。
T縣A村只有500多人，常年在村200多人，是一個極小的村，三名村干部分別為村支書兼村委會主任、村支部副書記、村婦女主任。按上級要求，村干部周一到周六必須全天上班，時間固定為上午8：00—12：00，下午3：00—6：00，周日村支書值班。除到鎮(zhèn)上開會外，村干部必須在村部辦公室坐班，縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門(組織部、紀委、扶貧辦等)每隔一段時間進行不定期坐班情況督查——實際上幾乎每周都有部門來督查。此外，按照T縣縣委組織部要求，全縣所有行政村都要建面積不低于500平米的村辦公大樓，縣委組織部每村補助30萬元，即使如此，每個村仍然要形成大約40萬元村級負債，在幾乎沒有村集體收入且2003年農(nóng)村稅費改革鎖定村級債務仍未償還的情況下，縣委組織部不僅要求各個行政村在年內(nèi)完成建樓任務，而且要求各個行政村制定償還建樓負債的還債計劃。建新村部成為了一段時期的中心工作，各個村的建樓進度由鄉(xiāng)鎮(zhèn)每日公開、每日督辦，不能按時完成任務的扣發(fā)村干部績效工資。
T縣A村村部一樓是村民服務中心，村婦女主任和副書記輪流坐班，等村民來村部辦事。只不過在一般時期，每周也就兩三個村民來村部找村干部辦事或解決問題，諸如上戶口、辦理低保、申請困難救助以及反映家庭情況。村干部上班主要事情有三項：一是幾乎每天都有村干部要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)開會，二是完成上級交辦各項事務，主要是完成上級要求填報的各種報表，三是完成常規(guī)工作并“辦事留痕”。“辦事留痕”費時費力最多的有兩項工作：一項是精準扶貧，一項是黨建工作。以黨建為例，A村有31名黨員，每月都要召開支部主題日會議，村黨支部副書記每月為整理主題日會議資料“留痕”就要用一周時間。村支書說，最近一年多時間的黨建資料比過去20多年加起來還要多。村支書還說，現(xiàn)在黨建工作形式要占到90%以上，實質(zhì)內(nèi)容不到10%。每個季度上級都要來檢查黨建資料工作，每次檢查也都只是形式要件檢查，而不會也不大可能檢查實質(zhì)內(nèi)容。不僅黨建工作，幾乎所有工作都要“辦事留痕”：維穩(wěn)、網(wǎng)格管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糾紛調(diào)解，都要求有規(guī)范的資料存檔。村支部副書記的重要工作就是整理資料、留痕存檔了。精準扶貧則是“辦事留痕”及規(guī)范管理要求更高的一項工作。A村有兩個上級派駐工作組同志，主要工作也就是整理全村21戶一般貧困戶(另外還有9個五保戶、14個低保戶)的各種資料，村干部只是協(xié)助工作組準備資料。
對村干部工作的規(guī)范化要求同時也就是正規(guī)化、行政化的要求。本來村干部是不脫產(chǎn)干部，上級要求村干部必須脫產(chǎn)坐班，村干部就不可能再從事其他職業(yè)獲得收入，湖北省因此將村干部誤工補貼的報酬改為工資，規(guī)定村支書可以享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職干部的待遇，T縣村支書一年的工資為3.9萬元，其中大約一半為年終績效考核工資，A村各項工作都是完成較好的，書記一般可以拿到3.5萬元，副書記和婦女主任等副職干部工資為書記工資的80%，即2.7萬元/年。湖北省是在2016年大幅度提高村干部工資的，之前村干部誤工補貼大約為1萬元/年。不過湖北省只是規(guī)定了村主職干部工資提至鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職干部的水平，大多數(shù)地區(qū)副職村干部仍然拿誤工補貼。T縣用地方財力提高了副職村干部報酬，所以就要求所有村干部都必須坐班，按時上下班，村干部就職業(yè)化和脫產(chǎn)化了。或者說，正是村干部“誤工補貼”變“工資”加劇了村干部的職業(yè)化、脫產(chǎn)化，村級工作規(guī)范化、程序化、正規(guī)化才有了條件。X縣與T縣不同，即X縣村支書工資化了，每年可以拿3.4萬元工資，其中1.4萬元為年終績效，上級考評好的年終績效可以拿到1萬元左右，不好的只拿得到2000元。副職村干部卻仍然只能拿誤工補貼，每年報酬4000—8000元，因為X縣地方財政無力支付副職村干部工資。因此，X縣也只可能要求村支書坐班，其他村干部則輪流值班。輪流值班是按任務來工作的。在X縣C村，“辦事留痕”做材料的有兩個專職人員，一是村文書，二是村支委。X縣C村村支書稱：“現(xiàn)在農(nóng)村工作千頭萬緒，所有工作都要歸到村里來管，并且所有工作都要辦事留痕，要做詳細記錄，這樣防止出現(xiàn)問題時倒查追責。沒有留痕的工作要么是白做了，要么出事了就會追究責任。”有時做事情很簡單，比如調(diào)解糾紛可以很簡單解決了，“留痕”卻很花功夫，因此，全村4個干部中有兩個干部專門做材料。“上面千條線”，不僅“條條多”，而且“框框多”，每個“條條”所下達的任務都有“框框”，即規(guī)范化要求，稍有不慎就可能犯錯誤，上級就可能追究追查，按照村干部的說法——“條條蛇都咬人”。C村村支書指出：“現(xiàn)在農(nóng)村工作既要搞工作又要有自我保護意識。不然就不知道犯了哪一條，被處分了還不知道為什么�，F(xiàn)在怕干事，不想干，主要是怕追責。干的越多怕的越多，一干事就容易出偏差，所以不如不干。干事要按程序，有沒有效果無所謂，反正不追究責任就算了。”
不僅村一級對“辦事留痕”的形式主義不勝其煩，C村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣深受其害。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導說：“現(xiàn)在是程序合規(guī)最重要，過去是結(jié)果導向。過去是抓住老鼠是好貓，現(xiàn)在講程序，問題是很多程序不見得適用。”他舉了一個例子：上級要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下到村組開“屋場院子會”，開會很好，能拉近與群眾關(guān)系。但是現(xiàn)在開會普遍變成專門準備資料、“辦事留痕”了。上級要求一個月開兩次會，必須要有專人整資料，資料包括：會議方案，時間，會議通知，會議內(nèi)容記錄，參會人員，前一天碰頭會的記錄，資料整理，以及第二天開會時的簽到表、會議記錄、拍照、手機定位，第三天會議處理結(jié)果裝訂、上報鎮(zhèn)扶貧辦。結(jié)果就是，開半天會，整理資料花了三天�，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)做任何工作都要按程序，程序性的事情至少要增加基層干部30%的工作量。這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導說：“縣里有很多人分工負責，所以程序復雜也能搞得了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個人都要做很多事，程序一復雜，事情就做不了了。”
與對工作規(guī)范化要求相一致，近年來湖北省要求村一級設建黨群服務中心，設立辦事大廳，村干部坐班值班，湖北省委組織部要求村村都有陣地，就是要建高標準的村部辦公樓。T縣要求每個村按最低500平米新建或改建村辦公樓，我們調(diào)研的X縣C村因為鄰近縣城，2016年所建村辦公樓面積達2500平米，與村老年日間照料中心合并建成的，花費250萬元，建村部用掉村里征地款200萬元后還剩50萬元債務至今未付。
農(nóng)村稅費改革前后，上級要求村一級化解村級債務，要求村一級將所有能拍賣的集體資產(chǎn)都賣掉還債，有村集體甚至將村部也賣掉了。這兩年湖北省委組織部又以建設陣地的名義，不區(qū)分村大村小及各個行政村的具體情況，一律要求新建村部面積不得低于500平米。T縣A村全部人口才500多人，村干部才3個人，500平米的村部，村干部人均辦公面積可能大大超標，建好的村部將來可能無人使用。最近二十年我們一直在全國農(nóng)村調(diào)研，遇到了很多不切實際的折騰，比如，十多年前全國推行農(nóng)村黨員電化教育，每個村的陣地都建好了，卻幾乎沒有發(fā)揮過作用。
二、由管理型到服務型的村級組織
讓人意外的是，調(diào)研的T縣和X縣村干部普遍認為，取消農(nóng)業(yè)稅前的農(nóng)村工作比現(xiàn)在工作要好做多了。雖然我們一向認為，取消農(nóng)業(yè)稅前，無論是收糧派款還是計劃生育都是“天下第一難”的工作，被稱作“要錢要命”的工作。因為農(nóng)民負擔太重，到上個世紀末，農(nóng)民負擔引發(fā)嚴重的干群沖突，造成嚴重的三農(nóng)問題。不過，從村干部的角度看，取消農(nóng)業(yè)稅之前，村干部工作雖然很難，任務卻是很明確的，且完成任務是有手段的，只要能完成“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”任務，上級就會對村干部的工作進行獎勵。農(nóng)村工作具有很強的季節(jié)性，集中在幾個月時間就大致可以完成上級布置下來的任務，同時可以相對自主地完成村莊各種任務比如糾紛調(diào)解、冬修水利等工作。簡單地說，取消農(nóng)業(yè)稅前，雖然農(nóng)村工作不好做，卻因為任務十分明確，完成任務的手段明確，上級對村干部的支持(有時是求助于村干部)，而使村干部可以集中精力在有限時間完成任務。為了調(diào)動村干部的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往也會對按時足額完成任務的村干部進行獎補，村干部有一定的剩余索取權(quán)，有工作的主動性。
總體來講，取消農(nóng)業(yè)稅前，國家從農(nóng)村提取資源，鄉(xiāng)村關(guān)系中有著相當明確的上下級關(guān)系，因為村干部必須協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成自上而下的國家任務。但是，因為村干部畢竟不同于國家干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動村干部完成國家任務的積極性，就需要給村干部一定的剩余索取權(quán)，就要保護有能力完成上級布置任務的村干部。鄉(xiāng)村干部對農(nóng)戶更多是汲取資源的管理為主。
取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不再向農(nóng)民收取稅費，相反，國家開始向農(nóng)村輸入越來越多資源：一種是通過項目制由國家直接在農(nóng)村進行項目建設，為農(nóng)民改善生產(chǎn)生活基礎設施，這些項目一般都不會經(jīng)過村干部的手。另一種是通過“一卡通”直接發(fā)錢到農(nóng)戶，典型如農(nóng)業(yè)綜合補貼，這也是不經(jīng)過村干部手的。還有一種資源輸入，雖然也是直接發(fā)給農(nóng)戶，不過究竟是發(fā)給哪個農(nóng)戶，必須要經(jīng)過村干部的評議，村干部因此就在國家資源下鄉(xiāng)的過程中有了一定發(fā)言權(quán)，比如農(nóng)村低保以及危房改造項目。農(nóng)村最低生活保障就是將農(nóng)村收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇�的農(nóng)戶納入救助，不過，農(nóng)民收入很難計量，誰是低保戶就需要有一個復雜的評定過程，在評定不規(guī)范的情況下面，村干部就可能在分配低保指標時優(yōu)親厚友，甚至有很多地方將低保指標當作治理資源來使用。農(nóng)村低保實踐中出現(xiàn)了“關(guān)系保”、“人情保”、“維穩(wěn)保”、“治理保”，甚至出現(xiàn)了“開豪車吃低保”的情況。
為了治理農(nóng)村低保亂象，地方開始創(chuàng)造出各種復雜的規(guī)范化的制度出來，最典型的就是河南鄧州為了規(guī)范村級治理而創(chuàng)造的“四議兩公開”制度，這個制度的初衷就是為了治理農(nóng)村低保、危房改造和黨員指標分配中的亂象。比低保制度實踐影響更大的是作為國家世紀戰(zhàn)略的“精準扶貧”，為了防止精準扶貧中再出現(xiàn)扶貧資源的濫用，國家制定了極為詳細復雜的精準扶貧制度體系，包括建立了自下而上的扶貧數(shù)據(jù)庫，貧困戶建檔立卡信息匯集到國家扶貧信息系統(tǒng)，而且國家通過各種辦法來督查扶貧工作，通過各種渠道來獲取扶貧信息，以做到最為精準的扶貧，以讓扶貧資源真正用到扶貧上。從我們調(diào)查的T縣和X縣來看，僅僅精準識別貧困戶就經(jīng)歷了三年時間，投入了巨大人力物力，填寫了無數(shù)表格，經(jīng)歷了很多次“回頭看、再回頭看”的反復，且?guī)缀跛蟹鲐毠ぷ鞫际怯缮霞墖覚C關(guān)下派第一書記長期駐村實施。
在低保、扶貧等等大量國家資源下鄉(xiāng)過程中，為防止資源被濫用，國家開始制定越來越詳細的規(guī)范性要求，從程序和制度上對村干部進行約束。資源越多，約束越細致，督查力度也越大。在最近十年時間，即2010年以來，之前“相對懸浮”的鄉(xiāng)村關(guān)系變得越來越緊密，村級越來越多受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府約束，越來越變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級，越來越依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)了。
隨著國家向農(nóng)村輸入資源的增多，國家各個部門都在資源下鄉(xiāng)的過程中對村干部提出要求，上級不斷向村干部布置任務，并對村干部完成任務情況以及完成任務過程進行考評督查，這樣一種注重過程的要求村干部“辦事留痕”，接受自上而下的督查機制，造成村干部幾乎所有時間和精力都集中到完成上級布置任務，和證明自己按上級規(guī)范要求完成任務之中了。
國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源都是為了改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活基礎設施，為農(nóng)民提供服務，解決各種特殊群體基本保障與服務的問題。這樣村級組織就不再要象取消農(nóng)業(yè)稅前一樣從農(nóng)民那里提取資源，主要功能也就是為農(nóng)民提供服務，所以現(xiàn)在又稱村級組織為服務型組織。國家希望借助村級組織的服務能力將惠農(nóng)資源用到實處，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源越多，就越是要對掌握一定資源支配權(quán)的村干部進行規(guī)范約束與督查，就越是會要求村干部按程序辦事，“辦事留痕”。
取消農(nóng)業(yè)稅前，國家要借助村干部來完成提取資源的任務，因此，就必須要調(diào)動村干部的積極性與主動性，村干部在與上級的談判中就有主動權(quán)。在當前國家資源下鄉(xiāng)的情況下面，國家不再需要村干部完成向農(nóng)民提取資源的任務，而只要求村干部規(guī)范使用國家資源來達到政策目標，所以對村干部最主要的要求就是資源使用權(quán)安全(不被濫用)有效，辦法當然就是使用資源的程序規(guī)范、過程公開，于是就有各種程序性的制度、限制性的規(guī)定、過程中的督查。簡單地說，國家不相信村干部，村干部在使用每一筆資源時都必須按國家規(guī)定使用，國家隨時可以要求村干部提供合法合理使用了資源的自證證據(jù)。
吊詭的是，在國家從農(nóng)村提取資源時，村干部有更大的主體性和主動權(quán)，在國家大量向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源過程中，村干部卻被越來越多自上而下的規(guī)范要求束縛住手腳，失去了主體性和主動權(quán)。
取消農(nóng)業(yè)稅前，主要服務于國家從農(nóng)村提取資源的村級組織，因為具有主體性和主動性，而有大量時間與村民群眾打成一片，也有解決村民群眾問題的能力乃至積極性。當前國家要求建設服務型村級組織，村干部的主要時間與精力卻幾乎都用于應付上級布置下來的各種任務，以及用于“自證清白”的各種形式上，而沒有真正主動服務村民群眾的能力與積極性了。管理型的村干部有服務能力，服務型的村干部卻失去了服務村民的主體性、主動權(quán)與能力。
三、規(guī)則下鄉(xiāng)與基層治理的內(nèi)卷化
在當前自上而下的規(guī)范要求下面，村干部的工作或村級治理變得越來越規(guī)范化、標準化、專門化、程序化，與之相適應的是村部的正規(guī)化，村干部的坐班化、脫產(chǎn)業(yè)、職業(yè)化，村一級越來越成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級，村干部誤工補貼開始變成工資，也由財政發(fā)放，其工資由基礎工資+績效工資構(gòu)成，績效由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按村干部完成任務情況進行評定。村干部喪失了主體性和主動性，時間與精力幾乎都用于完成上級安排的各種任務，包括在完成任務時“辦事留痕”，以應對上級督查考評。問題恰在于，當前村莊一級的情況往往十分復雜，不規(guī)則，各種事情的發(fā)生具有很強季節(jié)性，且往往是低頻次的，比如T縣A村，雖然專門設立了村民服務辦事大廳，每天都有村干部值班，每周卻只有兩三個人來辦事，村部整天也就三個村干部坐班整理材料，填表上報各種數(shù)據(jù)。
當前中國絕大多數(shù)農(nóng)村都是人口流出的一般農(nóng)業(yè)型村莊，這樣的村莊帶有極強的農(nóng)村熟人社會的特點，農(nóng)村各項工作幾乎都是情、理、法力綜合治理的，而且不同地區(qū)農(nóng)村情況又是千差萬別的，這就使得村莊治理事務具有極強的不規(guī)則性和差異性，若強制通過自上而下的規(guī)范程序與專門化專業(yè)化手段進行治理，效果未必好，國家若進一步強化對基層工作規(guī)范的督查，要求基層工作嚴格按制度辦事，就必然會出現(xiàn)普遍的脫離當?shù)貙嶋H的形式主義。具體需要討論以下若干方面：
第一，當前中國農(nóng)村仍然是鄉(xiāng)土性很強的禮俗社會，在這樣的社會中幾乎不存在“對事不對人”的事情，人和事總是糾纏在一起，解決事務總是要“一把鑰匙開一把鎖”的，只有具有地方性知識的村組干部才有能力有效地化解矛盾、解決問題。鄉(xiāng)村工作是擬人化程度很高的工作，具有很強“游擊戰(zhàn)”的特征，僅僅靠自上而下的規(guī)范來解決問題，很難有效解決問題。
第二，不同地區(qū)農(nóng)村情況又是千差萬別的，這種千差萬別不僅體現(xiàn)在東中西部的經(jīng)濟發(fā)展水平差異上，也不僅僅體現(xiàn)在南中北方農(nóng)村村莊社會結(jié)構(gòu)的差異上，幾乎每一個地方農(nóng)村都有自身特殊性，這就使得基層治理必須要有地方的靈活性和策略性。當前自上而下隨著資源輸入而來的強規(guī)范，使得地方失去了自主應對解決問題的能力。
第三，當前農(nóng)村事務不僅不規(guī)則而且往往細小瑣碎，利益密度低，重復性差，發(fā)生頻度也很低，且這些事務往往都是牽一發(fā)而動全身的，專業(yè)性很差，這就使得專業(yè)化的正規(guī)治理很難具有效率。相對來講，城市基層治理專業(yè)性較強，是建立在治理事務可分性比較強(事情比較簡單)、利益高密度以及發(fā)生高頻度基礎上的。城市辦事大廳每天都有很多群眾來辦理事務，極大地節(jié)省了行政成本，為群眾辦事提供了便利。如果村干部坐班，平均一天不到一個村民來辦事，為什么不讓村民預約村干部來辦事呢?既然農(nóng)業(yè)具有季節(jié)性，農(nóng)村主要工作也具有季節(jié)性，為什么不相對靈活地讓村干部集中辦理各類涉及群體利益的事務呢?比如集中辦理養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療繳費。既然半夜三更村民發(fā)生糾紛也要找村干部調(diào)解，為什么村干部在上班時間無事也非得坐在村部辦公?
這樣一來，借助資源下鄉(xiāng)，規(guī)則和規(guī)范下鄉(xiāng)，自上而下規(guī)則一統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理制度下鄉(xiāng)，就使得村干部越來越變成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)，幾乎所有工作以及工作方式、流程、目標、規(guī)范都是唯上的，雖然當前國家并不要求村干部向農(nóng)民提取資源，而是要向農(nóng)村輸入資源來為農(nóng)民服務，國家要求在村一級建設服務型基層組織。問題是，建設服務型基層組織只是國家的目標，村干部的一切行為都越來越圍繞國家目標行動，上級讓村干部做什么村干部就做什么，無論上級要求是否符合本地實際，村干部都必須“扎扎實實搞形式、熱熱鬧鬧走過場”。比如扶貧，雖然村中幾乎沒有真正貧困戶——我們調(diào)查的T縣A村和X縣C村，村干部都認為，除了低保戶和五保戶不可能再有農(nóng)戶家庭收入低于當?shù)刎毨Ь�——扶貧的浩大資料工程卻消耗了村干部幾乎無限的精力與時間。最近兩年，A村僅買復印紙就花去1700元，到鎮(zhèn)上打印花費近兩萬元，而至今上級真正發(fā)到農(nóng)戶的所有扶貧資源折款也就數(shù)萬元。貧困戶沒有得到好處，又天天被折騰，他們就十分不滿。而且上級還安排了兩名專門駐村扶貧干部，要求每周有五天四夜住村，另外還安排了8名幫扶干部，要求幫扶干部每個月都要到幫扶對象家走訪，結(jié)朋友，走親戚，向結(jié)對幫扶貧困戶宣講扶貧政策，結(jié)果每次走訪都成為任務，幫扶干部負擔重，有的被幫扶貧困戶卻表示非常不耐煩。
當前全國基層治理中，普遍出現(xiàn)手段對目標的替代，建服務型基層組織成為應對上級檢查的手段，卻無法為農(nóng)民提供針對性服務，過程代替結(jié)果，形式代替內(nèi)容，表面工作代替實質(zhì)工作，運動就是一切，結(jié)果則根本沒有人關(guān)心。甚至可以說，國家對村級治理要求越是嚴格越是具體，督查力度越大，村干部就越是失去進行治理的主體性和主動性，基層治理就越是會陷于空轉(zhuǎn)與內(nèi)卷化，基層工作就越是勞而無功，脫離農(nóng)民需要和農(nóng)村實際。
四、發(fā)掘村級治理的內(nèi)生資源
總體來講，當前中國農(nóng)村村一級仍然是熟人社會，一個行政村多則兩三千人，少則數(shù)百人，經(jīng)歷過人民公社“三級所有、隊為基礎”的實踐，行政村本身是集體所有村社單位，是土地集體所有的承擔者。中國村莊都有久遠的歷史，村民世世代代居住在村莊，所有農(nóng)戶都有自己的宅基地和住房，都按人口分配了承包地，具有土地的承包經(jīng)營權(quán)。雖然當前中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村大部分中青年勞動力都外出打工去，村莊中以缺少進城務工經(jīng)商機會的老弱病殘為主，但一方面，中青壯年勞動力外出務工經(jīng)商增加了農(nóng)民家庭的收入，擴大了農(nóng)戶家庭的經(jīng)濟能力;第二，留村農(nóng)民是處在鄰里親朋熟人社會關(guān)系中的，因此，當前村莊，不僅所有農(nóng)民都有土地和住房，而且還有歷史形成的各種熟人社會資源、鄉(xiāng)村社會資本。在這樣一個熟人社會中進行治理，很重要的就不是僅僅按外在規(guī)則辦事，而要真正找到村莊節(jié)點性力量來滿足村社農(nóng)民基本生產(chǎn)生活需要。
村莊最為重要的節(jié)點性力量有兩個：一個是未離開農(nóng)村又可以在農(nóng)村獲得不低于外出務工收入的農(nóng)村青壯年勞動力，這種不離村青壯年勞動力就是我們所講“中堅農(nóng)民”，“中堅農(nóng)民”是當前中西部農(nóng)村最佳村組干部人選，他們在農(nóng)村獲得收入，因此對農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序的保持具有強烈內(nèi)在需求。因為要從事生產(chǎn)獲得收入，他們就不太可能當脫產(chǎn)干部。反過來，正因為不脫產(chǎn)，內(nèi)在要求維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，他們就有治理好村莊的動力。這些“中堅農(nóng)民”長期在農(nóng)村生產(chǎn)和生活，他們了解農(nóng)村情況，懂得農(nóng)村實際，有能力解決基層治理出現(xiàn)的各種問題。農(nóng)村另外一個節(jié)點性力量是“負擔不重的低齡老年人”，礙于篇幅，此處不展開論述。
熟人社會的事情都是人格化的，也都是具體的，一事一議，一人一策，加之農(nóng)業(yè)社會本身的季節(jié)性、農(nóng)村事務的低利益密度和重復性較低的特點，就使得鄉(xiāng)村治理必須要有很強的策略性，村干部必須要有很強的主體性和主動性。只有村干部有了主體性和主動性，村干部才會用最低成本和最小代價來維系農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，為村民生產(chǎn)生活提供高效服務。反過來，如果村干部喪失了主體性和主動性，變成上級提線木偶，則村干部無論做多少工作，可能都與村民群眾的需求無關(guān)。結(jié)果就是，村干部越來越忙，村級治理資源越來越多，村級治理效果卻越來越差。
也是因此，當前村級治理的方向不應當是片面的自上而下的規(guī)范化、正規(guī)化，而是要充分調(diào)動村干部的主動性，建立村級治理的主體性。村莊是國家與農(nóng)民關(guān)系中最基層的環(huán)節(jié)，在當前階段，國家還無力直接面對每一個農(nóng)戶，充分發(fā)揮行政村的自治功能，將行政村建設成為國家自上而下要求與農(nóng)民自下而上訴求相對接的平臺，是極為關(guān)鍵的。
要讓行政村具有活力，讓村干部有主體性和主動性，國家在向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源時就不能規(guī)定太死，尤其是在當前全國中西部農(nóng)村集體經(jīng)濟實力十分薄弱的情況下面，國家必須要為村一級提供具有一定自主使用權(quán)力的“活錢”，比如成都市每年為每個行政村提供的村莊具有一定自主使用權(quán)的公共服務資金，就是非常好的嘗試。
五、結(jié)論與討論
村級具有自主使用權(quán)的資源越多，村干部越是可能濫用這些資源，因此就有必要對如何使用資源進行規(guī)范，但這個規(guī)范必須要有度，規(guī)范太細太具體，自上而下的規(guī)范就會造成基層治理活力的不足。當前農(nóng)村基層治理中存在的主要問題是上級要求太高、太具體，這就造成了當前全國農(nóng)村基層普遍的空轉(zhuǎn)與形式主義，造成農(nóng)村基層治理的嚴重內(nèi)卷化。解決問題的一個辦法是對基層治理中出現(xiàn)的問題進行事后追究。當前基層治理中為防止國家輸入農(nóng)村資源的不合理使用，而對資源使用(使用用途及方法)進行了細致規(guī)定，所謂“打醬油的錢不能用來買醋”。實際上，可以允許一部分國家輸入農(nóng)村資源經(jīng)由民主程序相對自由地使用，借資源的使用來激活村莊政治。
換句話說，為了保證國家輸入資源有效使用我們當前采取的主要辦法是防火，即消除一切可能引發(fā)火災的隱患，即使那種極小的隱患也要消除，防早防小、防微杜漸。不過，要杜絕一切火災隱患，成本一定是極高的。所有防火措施都是相對的而不可能絕對，因此火災還是要發(fā)生的，發(fā)生了火災就要救火。防止火災的實踐總是在防火與救火之間形成一定平衡。
要保證國家輸入農(nóng)村資源的絕對安全，就可能極大地損失資源使用的效率，而如果完全信任村干部或村社共同體，不加限制地輸入資源，村干部就可能貪占濫用國家資源。必須尋求二者之間的平衡：一方面對資源使用進行規(guī)范;一方面又必須給基層一定的主體性和主動性，允許基層治理有相當靈活的空間。一旦出現(xiàn)了問題，紀檢監(jiān)察機構(gòu)可以介入進去“救火”。要使基層治理有效，就必須就上級規(guī)定與基層活力之間保持平衡，將村干部使用國家下鄉(xiāng)資源的權(quán)力裝進籠子，同時又要讓籠子有一定自由空間。在國家投入越來越多的資源來建設農(nóng)村，同時又有越來越多的制度和規(guī)則下鄉(xiāng)的情況下，如何完成基層治理由管理向服務的轉(zhuǎn)型，但是又不至于造成其主體性和主動性的喪失，不至于造成嚴重的治理內(nèi)卷化，是擺在我們面前的一個重要課題。中共中央辦公廳近日發(fā)出《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負年”，整治文山會海、改變督查檢查考核過多過頻過度留痕現(xiàn)象、完善問責制度和激勵關(guān)懷機制，正是體現(xiàn)了對于這一問題的重視。
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