當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 理論精華 >> 主輔協(xié)作：社區(qū)治理的基本結(jié)構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制
——基于若干社區(qū)案例的討論[①]
王德福
（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系，湖北武漢，430072）
摘要：我國(guó)社區(qū)治理實(shí)踐尚未出現(xiàn)“多元共治”格局，而是存在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的主輔結(jié)構(gòu)。主輔結(jié)構(gòu)是以基層組織為主導(dǎo)性力量、以積極分子等社會(huì)力量為輔助性力量的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，基層組織在社區(qū)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，社會(huì)性力量則發(fā)揮著信息媒介和應(yīng)付任務(wù)等輔助性作用。主輔結(jié)構(gòu)的形成與群眾動(dòng)員的傳統(tǒng)有關(guān)，情面關(guān)聯(lián)、社會(huì)性報(bào)酬和利益回饋等構(gòu)成了主輔結(jié)構(gòu)的維持與再生產(chǎn)機(jī)制。社會(huì)分化加劇會(huì)弱化主輔協(xié)作的運(yùn)作效果，通過(guò)發(fā)展靈活簡(jiǎn)約的居民自組織是構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制的有效途徑。強(qiáng)化基層組織建設(shè)和壯大輔助性力量并舉，是探索建立我國(guó)社區(qū)治理模式的有益嘗試。
關(guān)鍵詞：社區(qū)治理 多元共治 主輔結(jié)構(gòu) 社區(qū)參與
一、問(wèn)題的提出
單位制解體以來(lái)，社區(qū)已經(jīng)逐步發(fā)展成為我國(guó)城市基層治理的基本單元。社區(qū)不僅承擔(dān)著國(guó)家公共服務(wù)“最后一公里”的職責(zé)，而且承擔(dān)著重要的社會(huì)管理責(zé)任。不可否認(rèn)的是，當(dāng)下的社區(qū)治理狀況與城市基層治理轉(zhuǎn)型需求相比還有一定差距，其中表現(xiàn)比較突出的問(wèn)題就是社區(qū)治理中的參與性嚴(yán)重不足，社會(huì)活力尚未被有效激發(fā)出來(lái)，社區(qū)治理仍然呈現(xiàn)以居委會(huì)為核心的基層組織一元主導(dǎo)格局。
學(xué)術(shù)界解釋上述問(wèn)題的主導(dǎo)范式是“多元共治”。從單位制到社區(qū)制被認(rèn)為是從一元主體到多元主體的線性演進(jìn)。其中或明或暗地預(yù)設(shè)著“一元”是落后的，“多元”是先進(jìn)且現(xiàn)代的價(jià)值判斷。從具體理論來(lái)看，社會(huì)學(xué)的“市民社會(huì)”理論、政治學(xué)的“治理”理論、公共行政學(xué)的“新公共管理”理論是具有主導(dǎo)性的理論框架，具有諸多共通之處，即都強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)多元主體的合作關(guān)系[1]。比如，“治理”的具體內(nèi)涵界定雖然尚無(wú)共識(shí)，但使其區(qū)別于“統(tǒng)治”的基本特點(diǎn)被普遍認(rèn)為是多元主體平等參與到管理過(guò)程中，它“表示政府與社會(huì)之間的友好合作，它有賴于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同，要求公民的積極參與，其基礎(chǔ)就是公民社會(huì)”[2]，也就是說(shuō)，當(dāng)學(xué)者應(yīng)用“治理”概念進(jìn)行問(wèn)題研究的時(shí)候已經(jīng)接受了“一種新的民主精神”和“對(duì)協(xié)商和公眾參與的好處和合法化的信任”[3]。正是在這樣的理論關(guān)懷下，社區(qū)治理研究呈現(xiàn)出高度趨同的判斷，即社區(qū)治理正在從傳統(tǒng)的“一元治理”向“多元治理”轉(zhuǎn)變，治理方式也從“自上而下”向“雙向互動(dòng)”“多元互動(dòng)”方式轉(zhuǎn)變[4]。但是，真實(shí)的社區(qū)治理實(shí)踐顯然并未如學(xué)者預(yù)想的那樣實(shí)現(xiàn)多元共治。首先，居民的社區(qū)參與長(zhǎng)期處于低水平狀態(tài)，居民對(duì)社區(qū)事務(wù)關(guān)注度非常有限，一些貌似有居民參與的社區(qū)活動(dòng)實(shí)際上不過(guò)是“虛假參與”[5]。其次，社區(qū)多元主體發(fā)育不足且不均衡。業(yè)主維權(quán)運(yùn)動(dòng)高漲曾被視為“公民社會(huì)的先聲”[6]，然而另外一些實(shí)證研究卻發(fā)現(xiàn)，業(yè)主維權(quán)運(yùn)動(dòng)內(nèi)部存在利益紛爭(zhēng)和寡頭統(tǒng)治[7]，大多數(shù)社區(qū)中的業(yè)主自治組織并沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，業(yè)主自治陷于瓶頸。另外，社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展也非常不均衡，雖有成功案例，但大多數(shù)社區(qū)的社會(huì)組織發(fā)育不足，主要是群眾性團(tuán)體，對(duì)社區(qū)治理的參與程度有限。因?yàn)槎嘣α堪l(fā)育的非均衡性，導(dǎo)致所謂的多元共治有流于形式之嫌[8]。最后，一些學(xué)者開(kāi)始反思和檢討“多元共治”理論的本土適應(yīng)性，比如李友梅指出這種理論共識(shí)很大程度上使參照西方現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)形成的，過(guò)多關(guān)注了規(guī)范性而忽視了實(shí)踐性[1]。王輝認(rèn)為中國(guó)社區(qū)中不存在占據(jù)主導(dǎo)地位的中產(chǎn)階級(jí)，因此多元合作治理難以實(shí)現(xiàn)[9]。也因此，有學(xué)者基于中國(guó)社區(qū)的實(shí)際情況提出“有領(lǐng)導(dǎo)的合作治理”，指出要發(fā)揮社區(qū)基層組織的主導(dǎo)作用，在此基礎(chǔ)上整合社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)社區(qū)合作治理[10]。
“多元共治”范式主導(dǎo)的社區(qū)治理研究存在的不足有：一是流于對(duì)社區(qū)多元主體參與形式的考察，缺乏對(duì)其內(nèi)在實(shí)質(zhì)的探究。研究者往往基于對(duì)多元主體參與的表面狀況便急于下判斷，實(shí)際上，表面的參與樣態(tài)并不完全反應(yīng)社區(qū)治理的內(nèi)在機(jī)理。比如筆者調(diào)研的南京某社區(qū)存在數(shù)十個(gè)社會(huì)組織，它們廣泛介入到社區(qū)治理當(dāng)中，表面上似乎形成了多元共治格局，仔細(xì)探究會(huì)發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織影響非常有限。二是多元共治存在過(guò)強(qiáng)的平等主義預(yù)設(shè)，強(qiáng)調(diào)多元主體的平等合作，不能認(rèn)識(shí)各主體的真實(shí)關(guān)系，更無(wú)法揭社區(qū)治理中各主體的互動(dòng)機(jī)制。盡管有研究注意到基層組織的主導(dǎo)性作用，但缺乏對(duì)其主導(dǎo)作用運(yùn)作機(jī)制的考察。三是忽視了對(duì)本土社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)的客觀分析，往往將社區(qū)治理預(yù)設(shè)為“一元”到“多元”的線性演進(jìn)，沒(méi)有看到社區(qū)治理實(shí)踐的路徑依賴性，更沒(méi)有看到本土社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)的獨(dú)特意義。本文基于筆者近年來(lái)在全國(guó)若干城市社區(qū)的實(shí)地調(diào)研，提出我國(guó)城市社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)是一種多元共治理論難以解釋的“主輔結(jié)構(gòu)”，這種主輔結(jié)構(gòu)是我國(guó)獨(dú)特的社區(qū)建設(shè)和社會(huì)動(dòng)員模式的結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，本文將討論主輔結(jié)構(gòu)在社會(huì)治理實(shí)踐中的運(yùn)作機(jī)制，并分析其有效性和有限性。
二、社區(qū)多元共治的實(shí)踐樣態(tài)
除居委會(huì)和基層黨組織外，當(dāng)下各地社區(qū)中最活躍的組織化的治理主體是社會(huì)組織和業(yè)主自治組織（相應(yīng)的還包括物業(yè)服務(wù)公司）。社會(huì)組織既有內(nèi)生型的居民自組織，也有外生型的專業(yè)社會(huì)組織，業(yè)主自治組織主要是業(yè)主委員會(huì)。除此之外，社區(qū)居民總體上組織化程度不高，通過(guò)組織化方式參與社會(huì)治理更是少之又少，其獨(dú)特的參與形式在現(xiàn)有研究中基本被忽視了，也很難用西方參與理論解釋‚。對(duì)此，筆者將在后文詳述。這里要重點(diǎn)呈現(xiàn)的是社會(huì)組織和業(yè)主自治組織在社區(qū)治理實(shí)踐中的參與樣態(tài)。
（一）社會(huì)組織：“有了社會(huì)組織，社區(qū)還是這么忙”
社會(huì)組織在社區(qū)治理中被寄予相當(dāng)高的期待。十六個(gè)部委聯(lián)合印發(fā)的《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016-2020年）》提出到2020年，城市社區(qū)平均擁有不少于10個(gè)社區(qū)社會(huì)組織。無(wú)論是南京、杭州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市，還是黃岡這樣經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中小城市，政府均投入大量資源用于培育和引入社會(huì)組織。比如杭州S區(qū)現(xiàn)有登記注冊(cè)的社區(qū)社會(huì)組織700多家，政府計(jì)劃3年內(nèi)投入5000萬(wàn)元予以扶持，并將發(fā)展社會(huì)組織數(shù)量納入社區(qū)考核。黃岡市C街道財(cái)力薄弱，社區(qū)工作人員工資都不能完全按時(shí)足額發(fā)放，但仍然每年拿出十余萬(wàn)元引入了兩家社會(huì)組織進(jìn)社區(qū)提供服務(wù)。但是從調(diào)研情況來(lái)看，社會(huì)組織發(fā)揮的實(shí)際效果與政府預(yù)期和支持力度相比是不相稱的。
南京D社區(qū)常駐專業(yè)社會(huì)組織30多個(gè)，涵蓋青少年教育、鄰里調(diào)解、為老服務(wù)（包括臨終關(guān)懷服務(wù)）等眾多群體和服務(wù)內(nèi)容。該社區(qū)是民政部認(rèn)定的社會(huì)組織培育示范社區(qū)，其特殊性在于該社區(qū)是村改居社區(qū)，尚有集體產(chǎn)業(yè)收入，社區(qū)年辦公經(jīng)費(fèi)達(dá)800萬(wàn)元，有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力扶持社會(huì)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)。問(wèn)題是，這些社會(huì)組織實(shí)際上提供的服務(wù)過(guò)于專業(yè)化，輻射人群過(guò)于特殊而范圍有限，且其面臨的主要群體是生活習(xí)慣依然農(nóng)村化的村改居居民，存在嚴(yán)重的“水土不服”。社區(qū)主任坦言“我社區(qū)養(yǎng)他們就是錦上添花，主要工作還不是我社區(qū)來(lái)做，讓他們做也做不了”。佛山L社區(qū)常駐一家家庭綜合服務(wù)中心，其負(fù)責(zé)人總結(jié)兩年工作經(jīng)歷后說(shuō)“很困惑，基本上每天來(lái)的就那幾個(gè)老面孔，我們（政府購(gòu)買服務(wù)）合同上要為幾個(gè)社區(qū)提供服務(wù)，實(shí)際上來(lái)的主要是這個(gè)社區(qū)的”。南京C社區(qū)是當(dāng)?shù)刈钤缫慌鷩?guó)際化居住小區(qū)，社區(qū)一些居民自發(fā)組建了眾多社會(huì)組織，其社區(qū)領(lǐng)袖甚至到全國(guó)其他城市建立分支機(jī)構(gòu)提供培訓(xùn)服務(wù)，是一個(gè)典型的以內(nèi)生型社會(huì)組織為特色的社區(qū)。有趣的是，該社區(qū)的治理狀況并沒(méi)有因?yàn)榇罅可鐣?huì)組織的存在而比其他社區(qū)更好，反倒長(zhǎng)期陷入業(yè)主派系斗爭(zhēng)、業(yè)委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)困難以及居委會(huì)邊緣化的問(wèn)題中，社區(qū)基層組織、社會(huì)組織與業(yè)主自治組織的良性互動(dòng)關(guān)系始終沒(méi)有建立，而是各自為戰(zhàn)，南京市力推的“三駕馬車聯(lián)席會(huì)議制度”在該社區(qū)已基本形同虛設(shè)。筆者調(diào)研的諸多社區(qū)中，唯一一個(gè)在社區(qū)治理中發(fā)揮了積極作用的社會(huì)組織是杭州C社區(qū)的花友會(huì)，這個(gè)由社區(qū)退休老人自發(fā)組成的以種花養(yǎng)花為活動(dòng)內(nèi)容的自組織與基層組織互動(dòng)良好，并積極參與到社區(qū)環(huán)境美化等工作中，花友會(huì)的骨干成員（基本上都是黨員）同時(shí)也是社區(qū)積極分子，承擔(dān)了樓組長(zhǎng)、退管組（退休人員管理）組長(zhǎng)、護(hù)河員等諸多社會(huì)角色。不過(guò)仔細(xì)辨析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，表面上是花友會(huì)這個(gè)社會(huì)組織，實(shí)質(zhì)上是這些骨干力量在發(fā)揮作用，其作用機(jī)制實(shí)際上與花友會(huì)組織關(guān)系不大，而是后文將要詳述的一種本土的社區(qū)治理機(jī)制。
目前，社會(huì)組織在社區(qū)治理中參與形式主要有三種：一是提供專業(yè)化服務(wù)，主要是針對(duì)老年人、兒童、殘疾人等特殊人群的特殊服務(wù)，這是目前各地重點(diǎn)支持對(duì)象。服務(wù)類社會(huì)組織是直接對(duì)接目標(biāo)人群，與社區(qū)最大多數(shù)普通居民和社區(qū)常規(guī)治理關(guān)系不大，其存在的主要問(wèn)題是專業(yè)化服務(wù)無(wú)法對(duì)接普通居民的普通需求，使得購(gòu)買此類服務(wù)的公共財(cái)政使用存在公平性質(zhì)疑。二是承辦社區(qū)活動(dòng)，包括開(kāi)展環(huán)保宣傳、承辦社區(qū)節(jié)日慶�；顒�(dòng)（如舉辦晚會(huì)、給老年人慶祝生日、端午節(jié)包粽子等）�，F(xiàn)在有些地方確實(shí)出現(xiàn)了這種類似“職業(yè)活動(dòng)承包商”的所謂社會(huì)組織，它們只是因活動(dòng)而進(jìn)入社區(qū)，自然與居民和社區(qū)關(guān)聯(lián)度極弱，不可能深度介入社區(qū)治理。值得深思的是，它們某種意義上是在擠壓和排斥基層組織的活動(dòng)空間，因?yàn)檫@些活動(dòng)原本可由居委會(huì)或居民自組織來(lái)開(kāi)展，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式實(shí)施，實(shí)際上剝奪了基層組織的機(jī)會(huì)，而這本應(yīng)是密切基層組織與居民關(guān)系的重要渠道ƒ。三是組織居民興趣活動(dòng)。這類主要是社區(qū)內(nèi)生性的居民自組織，比如廣場(chǎng)舞隊(duì)、合唱隊(duì)、圍棋小組等，實(shí)際上其組織化程度很低，人員流動(dòng)性比較高，以組織形式參與到社區(qū)治理中的比較少，基本上還是骨干成員以個(gè)人身份參與為主。所以，總體來(lái)看社會(huì)組織在社區(qū)治理中發(fā)揮的實(shí)際效果是比較有限的，至少并不像外界想象和其宣傳的那樣理想。用杭州H社區(qū)書(shū)記的話表述就是“有了社會(huì)組織，我社區(qū)還是這么忙”
實(shí)踐中一些社會(huì)組織本質(zhì)上更是一個(gè)經(jīng)營(yíng)社會(huì)事務(wù)或社會(huì)服務(wù)的市場(chǎng)組織，市場(chǎng)性遠(yuǎn)大于其社會(huì)性。社會(huì)組織更像懸浮在社區(qū)的一層油，游離在社區(qū)治理實(shí)踐之外，無(wú)論是促進(jìn)社區(qū)整合、推動(dòng)社區(qū)建設(shè)，還是解決社區(qū)治理的實(shí)際問(wèn)題，作用都微乎其微。社會(huì)組織本質(zhì)上這一點(diǎn)不改變，社會(huì)組織很難作為一支積極力量為社區(qū)治理發(fā)揮作用。
（二）業(yè)主自治的困境
業(yè)委會(huì)是另外一個(gè)新興的治理主體。隨著住房市場(chǎng)化，越來(lái)越多市民擁有了具有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的房子，住進(jìn)了商品房小區(qū)，成立業(yè)主委員會(huì)，引入物業(yè)管理公司，實(shí)施小區(qū)業(yè)主自治。然而，調(diào)研時(shí)接觸到有關(guān)業(yè)委會(huì)的信息多是“負(fù)面”的。主要有以下幾種情況：一是業(yè)主難以有效監(jiān)督業(yè)委會(huì)，業(yè)委會(huì)陷入利益紛爭(zhēng)。南京C社區(qū)某高檔商品房小區(qū)（當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)最早突破4萬(wàn)/平方米的小區(qū)）連續(xù)幾屆業(yè)委會(huì)陷入派系斗爭(zhēng)，往往是前任業(yè)委會(huì)被指集體腐敗，不僅貪污小區(qū)公共收益，而且與物業(yè)公司存在利益輸送，所有業(yè)委會(huì)成員都被免受物業(yè)費(fèi)和停車費(fèi)。近年來(lái)新交付的住宅小區(qū)大多擁有數(shù)千萬(wàn)甚至上億元的專項(xiàng)維修資金，每年公共部位經(jīng)營(yíng)收益動(dòng)輒數(shù)百萬(wàn)上千萬(wàn)，利益巨大，分散的業(yè)主如何有效監(jiān)督業(yè)委會(huì)已成為極為迫切的治理難題。二是業(yè)委會(huì)與社區(qū)基層組織不能形成良性的協(xié)同治理關(guān)系。南京C社區(qū)業(yè)委會(huì)極其強(qiáng)勢(shì)，不配合居委會(huì)工作，以小區(qū)屬業(yè)主所有為由，對(duì)居委會(huì)在小區(qū)內(nèi)的各種活動(dòng)處處設(shè)卡（比如不允許居委會(huì)掛宣傳橫幅，舉辦活動(dòng)需要找業(yè)委會(huì)申請(qǐng)場(chǎng)地等），用社區(qū)書(shū)記的話說(shuō)“業(yè)委會(huì)凌駕于居委會(huì)之上，不接受居委會(huì)指導(dǎo)”，這位書(shū)記甚至反復(fù)強(qiáng)調(diào)業(yè)委會(huì)不能跟居委會(huì)并列，二者不是平等的關(guān)系。不過(guò)總體看來(lái)，還是居委會(huì)主導(dǎo)作用明顯，南京H社區(qū)的情況相對(duì)較少，業(yè)主也好，業(yè)委會(huì)也好，還是認(rèn)為應(yīng)該在居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)支持下開(kāi)展工作，從實(shí)際來(lái)看，居委會(huì)在協(xié)調(diào)業(yè)委會(huì)與物業(yè)的關(guān)系，以及當(dāng)業(yè)主自治陷入困境后出來(lái)善后，支撐困局，都發(fā)揮著關(guān)鍵作用。三是業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司普遍存在對(duì)立情況。從調(diào)研情況來(lái)看，業(yè)委會(huì)與物業(yè)的具體互動(dòng)關(guān)系各地有較大差異，但大多數(shù)小區(qū)業(yè)委會(huì)與物業(yè)關(guān)系比較對(duì)立，不少業(yè)委會(huì)認(rèn)為他們天然是監(jiān)督物業(yè)的。雖然從法律關(guān)系上看二者是平等的合約主體，實(shí)際上要么物業(yè)因業(yè)委會(huì)組織性不強(qiáng)而強(qiáng)勢(shì)，要么業(yè)委會(huì)組織性太強(qiáng)而影響物業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，其后果都是影響小區(qū)物業(yè)管理質(zhì)量，以致近年來(lái)各地物業(yè)糾紛頻發(fā)并出現(xiàn)剛性化趨勢(shì)。今年在佛山和杭州連續(xù)遇到兩位新上任的業(yè)委會(huì)主任，在經(jīng)過(guò)多年亂局之后，兩位主任都認(rèn)為業(yè)委會(huì)與物業(yè)的關(guān)系是合作與監(jiān)督的關(guān)系，既要監(jiān)督更要合作，堅(jiān)決不能變成對(duì)立關(guān)系。
至于其他有可能成為多元力量的，各地政府也在積極倡導(dǎo)和推動(dòng)的，主要是轄區(qū)單位了，尤其是機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國(guó)有性質(zhì)的企業(yè)。實(shí)踐中常見(jiàn)的提法叫做“社區(qū)共建”，尤以黨建推動(dòng)為多，比如佛山的“1+N+X”的“區(qū)域化黨建”模式。轄區(qū)單位參與社區(qū)共建，主要還是希望激活他們擁有的優(yōu)勢(shì)資源，為社區(qū)提供必要的支持。所以，單位對(duì)共建的實(shí)質(zhì)性參與其實(shí)并不多，開(kāi)放活動(dòng)場(chǎng)地、支持活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、派人參與社區(qū)活動(dòng)（比如醫(yī)院的義診）等為主，也就是物質(zhì)支持和聯(lián)合辦活動(dòng)為主。一定程度上有助于增加社區(qū)的治理資源，但指望通過(guò)共建，讓單位實(shí)質(zhì)性地解決社區(qū)治理中的基本問(wèn)題，不太現(xiàn)實(shí)。
三、主輔結(jié)構(gòu)及其形成
（一）主輔結(jié)構(gòu)
實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，至少在當(dāng)下的社區(qū)治理中，社會(huì)組織和業(yè)主自治組織等多元主體發(fā)揮的作用還比較有限，他們的作用與社區(qū)黨組織和居委會(huì)完全不能等量齊觀�；鶎咏M織在社區(qū)治理中的主體地位和主導(dǎo)作用依然不可動(dòng)搖。這些多元力量充其量可以在社區(qū)治理中發(fā)揮補(bǔ)充作用，顯然夠不上與基層組織并駕齊驅(qū)的地位。在這個(gè)意義上，所謂的多元共治就仍然主要是一種規(guī)范性、應(yīng)然性的理論期待，遠(yuǎn)未變成一種現(xiàn)實(shí)。多元共治在社區(qū)治理實(shí)踐中呈現(xiàn)的依然是，基層組織為主、其他社會(huì)力量發(fā)揮程度不等的輔助作用的主輔結(jié)合的基本格局。
在眾多輔助性力量中，與基層組織互動(dòng)最密切、參與社區(qū)治理最積極有效的，其實(shí)是另外一股尚未組織化的社會(huì)力量，這就是社區(qū)干部最常提到的“居民骨干”“積極分子”。如果將社區(qū)比作國(guó)家延伸到社會(huì)中的特殊的手或腿，那么這些積極分子便是社區(qū)基層組織彌散在居民中間的特殊的手或腿（眼睛或耳朵）。社區(qū)治理最活躍最有行動(dòng)能力的是基層組織與積極分子組成的這樣一個(gè)“主輔結(jié)構(gòu)”。由積極分子構(gòu)成的社區(qū)輔助力量，實(shí)際上也是業(yè)委會(huì)和社區(qū)內(nèi)生型社會(huì)組織的主要組成力量。透過(guò)外在的組織形式而更多關(guān)注行動(dòng)主體，便可以更準(zhǔn)確的把握這些社會(huì)力量本身的作用機(jī)制，而不糾結(jié)于業(yè)委會(huì)、樓組長(zhǎng)等外在符號(hào)。在這個(gè)意義上，筆者以為，我國(guó)社區(qū)治理獨(dú)特的治理結(jié)構(gòu)是主輔結(jié)構(gòu)。主輔結(jié)構(gòu)的概括不諱言各治理主體在治理實(shí)踐中的地位與作用是非均質(zhì)、不平衡的，籠統(tǒng)地用價(jià)值色彩明顯的“平等”并不能揭示這一點(diǎn)，這正是“多元共治”理論應(yīng)用到中國(guó)實(shí)踐的內(nèi)在困境。在既有的研究中，作為社區(qū)治理主要輔助力量的積極分子，一直處于“關(guān)注有余，解釋不足”的狀況。受理論范式的局限，研究者大多將這些人視為居民參與中的特殊情況，有的還會(huì)將其視為居民參與不足的表現(xiàn)，畢竟這個(gè)群體年齡偏大數(shù)量有限。相比之下，研究者的學(xué)術(shù)興趣和關(guān)注重點(diǎn)，都放在了社會(huì)組織、維權(quán)精英等“新興”力量上去了，以至于后者任何一點(diǎn)行為都會(huì)被進(jìn)行不適當(dāng)?shù)倪^(guò)度解讀。
主導(dǎo)性的社區(qū)基層組織+輔助性的社會(huì)力量這樣一個(gè)基本結(jié)構(gòu)由來(lái)已久。單位制時(shí)代，居委會(huì)實(shí)際上就是靠兼職的居委會(huì)干部與社區(qū)積極分子支撐起來(lái)的。上世紀(jì)八九十年代，這種狀況并沒(méi)有發(fā)生根本改變，雖然居委會(huì)的專職化程度在提高，有的城市出現(xiàn)了專職居干，但數(shù)量很少，許多工作依然需要積極分子們的參與。佛山調(diào)研時(shí)，一位剛退休的居委會(huì)主任回憶說(shuō)，那時(shí)候居委會(huì)就她一個(gè)主任是專職的，工作離不開(kāi)積極分子們的幫助，計(jì)劃生育、收取衛(wèi)生費(fèi)、糾紛調(diào)解等等，積極分子們幾乎介入到居委會(huì)的全部工作當(dāng)中[②]。如今，社區(qū)制日益成熟，居委會(huì)已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)專職化，社工人數(shù)也空前增加。盡管如此，社區(qū)工作還是離不開(kāi)積極分子們的參與。當(dāng)然，如今的參與程度與以往相比已經(jīng)不能同日而語(yǔ)，一方面社區(qū)工作中的專業(yè)化技術(shù)化程度提高，需要專職社工來(lái)做，另一方面積極分子群體本身的角色意識(shí)也發(fā)生了變化，他們更多的愿意參與那些社會(huì)性的事務(wù)，而遠(yuǎn)離行政色彩明顯的事務(wù)。積極分子的“積極”程度要比以前弱了很多。
（二）主輔結(jié)構(gòu)的形成
積極分子之所以能夠一直成為社區(qū)基層組織主要的輔助力量，是因?yàn)樯鐣?huì)始終具有內(nèi)生出這個(gè)群體的機(jī)制。社區(qū)中總是有一些性格比較外向，為人比較熱情，愛(ài)操心愛(ài)管閑事的人，而且，這個(gè)群體集中在剛退休，子女尚未結(jié)婚或者婚后尚未生育或者第三代已經(jīng)長(zhǎng)大的老人，也就是家庭負(fù)擔(dān)比較輕、時(shí)間充裕，其中一些人愿意通過(guò)參與公共事務(wù)打發(fā)時(shí)間。相應(yīng)的，其實(shí)大多數(shù)普通居民對(duì)公共事務(wù)天然的不太關(guān)心，上班族早出晚歸，對(duì)社區(qū)依賴性很小，自不必說(shuō)，即使大多數(shù)老人，也更愿意輕輕松松過(guò)自己的生活。實(shí)際上，正是在退休后，個(gè)人與社區(qū)的關(guān)聯(lián)度要比工作期間大很多，年紀(jì)大了，生活半徑也會(huì)縮小，對(duì)社區(qū)生活的依賴性也增加了，對(duì)社區(qū)宜居狀況也更加敏感更加在意，對(duì)社區(qū)管理的要求也提高了。正是在這個(gè)意義上，社區(qū)積極分子并不一定屬于社區(qū)精英。博克斯將公民分為“搭便車的人”、“積極分子”進(jìn)而“看門人”三種，認(rèn)為社區(qū)中大部分居民屬于“看門人”或“搭便車的人”，真正需要發(fā)揮的是“積極分子”中的精英力量[11]。國(guó)內(nèi)有些研究也認(rèn)為社區(qū)自治應(yīng)發(fā)揮精英的主導(dǎo)作用[12]。這其實(shí)誤解了社區(qū)積極分子的真實(shí)構(gòu)成和作用機(jī)制。作為輔助性力量，積極分子主要是那些與社區(qū)利益關(guān)聯(lián)度高又具有一定個(gè)人稟賦的群體，相比之下，社區(qū)精英倒不一定真正愿意積極參與社區(qū)事務(wù)，因?yàn)榫⒃谏鐓^(qū)之外獲取利益和滿足需求的能力更高，他們“用腳投票”的能力也更高，換言之，社區(qū)精英更容易通過(guò)搬離治理差的社區(qū)而獲得更好的居住條件，這在客觀上表現(xiàn)為居住區(qū)的“過(guò)濾”現(xiàn)象�？偠灾�，與社區(qū)關(guān)聯(lián)度緊密是基礎(chǔ)和前提，個(gè)人秉性則決定了這個(gè)群體數(shù)量不會(huì)太多，但可以發(fā)掘、培育和壯大，可以再生產(chǎn)，也即可以始終維持一定的數(shù)量。于是，基層組織與積極分子一起，構(gòu)成了社區(qū)治理相對(duì)比較穩(wěn)定的主輔結(jié)構(gòu)。
主輔結(jié)構(gòu)的自我維持與再生產(chǎn)機(jī)制實(shí)際上比較簡(jiǎn)單，主要依靠三種方式：一是基層社工尤其是社區(qū)干部與積極分子之間的情面關(guān)聯(lián)，包括經(jīng)常性的慰問(wèn)關(guān)心，優(yōu)先回應(yīng)他們的訴求等，一般來(lái)說(shuō)主要干部在社區(qū)工作時(shí)間越久，其與積極分子之間積累的情面關(guān)聯(lián)就越厚重，能夠動(dòng)員的積極分子數(shù)量也就越多。需要指出的是，這其中并不存在庇護(hù)關(guān)系，因?yàn)榉e極分子的參與是可退出的。二是社區(qū)參與本身所提供的社會(huì)性報(bào)酬和自我實(shí)現(xiàn)體驗(yàn)。社會(huì)性報(bào)酬和自我實(shí)現(xiàn)體驗(yàn)是相輔相成的，很難完全區(qū)分開(kāi)。對(duì)一些剛退休而突然閑下來(lái)的人來(lái)說(shuō)，通過(guò)參與社區(qū)公共事務(wù)，既能充實(shí)閑暇時(shí)間，而且可以在參與過(guò)程中獲得基層組織、普通居民的認(rèn)同、肯定，這是一種自我價(jià)值的社會(huì)性確認(rèn)，是非常重要的參與動(dòng)力來(lái)源，這其中不排除存在部分志愿者精神的內(nèi)在激勵(lì)。三是一定數(shù)量的利益回饋。社區(qū)資源本就有限，能夠用來(lái)激勵(lì)積極分子的啟示數(shù)量并不多，最常見(jiàn)的是主要節(jié)日的物質(zhì)慰問(wèn)和少量補(bǔ)貼，此外也包括社區(qū)協(xié)調(diào)來(lái)的義診、保健講座、免費(fèi)電影、演出等機(jī)會(huì)，這些也可以優(yōu)先安排給積極分子。
四、主輔協(xié)作的運(yùn)作邏輯
社區(qū)是國(guó)家與社會(huì)交界的場(chǎng)域，越來(lái)越多的學(xué)者體認(rèn)到，社區(qū)治理中國(guó)家與社會(huì)并非二元對(duì)立的關(guān)系，而是呈現(xiàn)“粘連”等內(nèi)在關(guān)聯(lián)[13]。這種混合狀態(tài)正是社區(qū)治理的獨(dú)特性質(zhì)，其中所體現(xiàn)的正是主輔結(jié)構(gòu)協(xié)作治理的邏輯。盡管社區(qū)基層組織一直存在嚴(yán)重的行政化問(wèn)題，但在具體的治理實(shí)踐中，尤其是需要與居民直接打交道的工作中，完全行政化的運(yùn)作是非常罕見(jiàn)且不經(jīng)濟(jì)的�；鶎咏M織會(huì)利用其在日常工作中積累的非正式資源達(dá)成治理目標(biāo)，同時(shí)，作為社會(huì)本身一部分的積極分子也會(huì)利用其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)發(fā)揮輔助性作用。
首先是作為基層組織的信息媒介。社區(qū)是國(guó)家延伸到社會(huì)中的神經(jīng)末梢，一方面要為國(guó)家治理需要提供某些方面的基礎(chǔ)信息，比如社區(qū)要承擔(dān)的人口普查、經(jīng)濟(jì)普查等周期性的戰(zhàn)略性數(shù)據(jù)采集，以及常規(guī)性的流動(dòng)人口、計(jì)劃生育等信息采集，這類信息變動(dòng)性強(qiáng)，社區(qū)更有能力及時(shí)獲取，還有一類就是特殊需要的信息采集。比如杭州迎接G20峰會(huì)期間社區(qū)就做了很多特殊數(shù)據(jù)的采集工作，包括排查瓶裝煤氣、空置房等，這些數(shù)據(jù)可能在國(guó)家常規(guī)治理中必要性不高，但在特殊時(shí)期會(huì)有特殊需要。L社區(qū)書(shū)記說(shuō)，社區(qū)在采集基礎(chǔ)信息方面的優(yōu)勢(shì)得天獨(dú)厚，以排查瓶裝煤氣為例，職能部門和燃?xì)夤径甲霾涣�，社區(qū)只用一周時(shí)間就完成了80%，而且準(zhǔn)確性極高。另一方面，社區(qū)要及時(shí)將社情民意收集起來(lái)，或作為社區(qū)工作的參考，以回應(yīng)居民訴求，提高社會(huì)管理能力，或向上匯報(bào)，這是國(guó)家治理必不可少的基礎(chǔ)能力。在上述兩個(gè)方面，積極分子都發(fā)揮著不可或缺的作用。積極分子彌散在居民中間，本身就是居民。在社工職業(yè)化以后，社工幾乎都不是本社區(qū)居民，且行政任務(wù)繁重，也影響了他們?nèi)霊糇咴L的頻率，這時(shí)就更加需要積極分子能夠及時(shí)反映社區(qū)情況了。小區(qū)哪里堆了垃圾，樓棟里哪家又換了新租客，或者有什么搬進(jìn)搬出，居民又對(duì)社區(qū)工作有什么議論、意見(jiàn)、要求，等等，都可以由積極分子傳遞到社區(qū)。除了“上傳”，還要“下達(dá)”。上面和社區(qū)有什么工作部署，積極分子們可以幫忙發(fā)發(fā)通知，告知居民，并利用與居民聊天、跳舞等各種時(shí)機(jī)進(jìn)行宣傳。信息媒介也就是常說(shuō)的“橋梁”作用。缺乏這個(gè)橋梁，社區(qū)對(duì)社情民意的靈敏度要大為弱化，而且也會(huì)因?yàn)槿鄙俜e極分子這種社會(huì)性力量的“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”一樣的“幫腔”，很多工作會(huì)更加被動(dòng)。值得注意的是，在絕大多數(shù)居民社區(qū)參與意愿和行動(dòng)比較低的情況下，積極分子其實(shí)發(fā)揮了重要的“替代性參與”功能，即他們代替居民傳遞訴求，某種意義上可視為一種間接參與或媒介式參與。正是這個(gè)媒介的存在，可以使基層組織面對(duì)一個(gè)普遍冷漠的居民群體能夠保持基本的信息靈敏度。這種媒介式參與與基層干部主動(dòng)入戶走訪的“逆向政治參與”一起[14]，構(gòu)成了對(duì)居民直接參與不足的有效補(bǔ)充。
其次，積極分子要發(fā)揮應(yīng)付性作用。所謂應(yīng)付性作用，就是幫助基層組織完成上級(jí)要求的一些需要居民參與的活動(dòng)。比如，哪里有個(gè)什么健康講座，或者什么宣講，每個(gè)社區(qū)都會(huì)被分配一定的參與任務(wù)，這時(shí)就要找?guī)讉�(gè)積極分子去湊人數(shù)。同樣，社區(qū)活動(dòng)也是如此，一方面舉辦活動(dòng)要靠積極分子，參與活動(dòng)實(shí)際上也是靠他們。其實(shí)，有些活動(dòng)本身也算一種福利，讓積極分子參加也是對(duì)他們的一種回報(bào)，比如義診、企業(yè)宣傳（會(huì)有禮品發(fā)放）等。許多活動(dòng)沒(méi)有積極分子帶動(dòng)，普通居民的參與效果會(huì)更差。畢竟，活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)先由積極分子們把場(chǎng)面撐起來(lái)，其他居民也會(huì)有個(gè)從眾心理，扎堆效應(yīng)。由于這方面的事情大多是為了應(yīng)付上級(jí)任務(wù)，或者為了對(duì)外展示，實(shí)質(zhì)意義不一定很大，所以可稱之為應(yīng)付性的。讓積極分子幫忙應(yīng)付是要欠人情的，欠人情自然是要還的。
再次，還有一類屬于特殊性作用。特別是在遇到政治任務(wù)時(shí)，包括重大活動(dòng)和應(yīng)對(duì)重大公共事件（防非典、登革熱等公共衛(wèi)生事件）等，積極分子們會(huì)被動(dòng)員起來(lái)，做志愿者，協(xié)助社區(qū)完成任務(wù)。這類事件往往時(shí)間比較集中，需要緊急動(dòng)員，需要居民參與，而且參與越廣泛越好。實(shí)際上，普通居民的參與人情并不一定因?yàn)檫@是政治任務(wù)就會(huì)特別提高，事不關(guān)己者還是多數(shù)。所以，積極分子就成為社區(qū)動(dòng)員的主要力量。此時(shí)，一些平時(shí)不是太積極但是又比普通居民熱情稍高的準(zhǔn)積極分子們，就會(huì)在社區(qū)動(dòng)員和其他積極分子帶動(dòng)下，被激活。一來(lái)二去的，其中一些準(zhǔn)積極分子就變成了積極分子，補(bǔ)充進(jìn)社區(qū)的輔助性力量中來(lái)。
綜上所述，積極分子們體現(xiàn)著他們對(duì)社區(qū)的輔助性作用。作為主導(dǎo)力量的基層組織，則一方面要完成行政服務(wù)和行政任務(wù)，另一方面要開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，進(jìn)行社會(huì)管理，當(dāng)他們可以使用的正式性的治理資源不足時(shí)，或者使用非正式手段更有效時(shí)，積極分子們就會(huì)被動(dòng)員起來(lái)。二者相輔相成，相互協(xié)同，共同完成社區(qū)治理。
五 結(jié)語(yǔ)與討論
我國(guó)城市社區(qū)治理并未出現(xiàn)理想意義上的多元共治格局，無(wú)論是被寄予厚望的社會(huì)組織還是業(yè)主自治，目前力量都還比較弱，在社區(qū)治理中發(fā)揮的實(shí)質(zhì)效果有限。在多元力量不足的情況下，社區(qū)治理中一直存在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的以基層組織與積極分子等社會(huì)性力量相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)，基層組織發(fā)揮主導(dǎo)性作用，積極分子等社會(huì)性力量發(fā)揮輔助性力量，主輔力量的協(xié)作治理成為社區(qū)治理的基本特點(diǎn)。“主輔結(jié)構(gòu)”的概括比“多元共治”范式更能準(zhǔn)確揭示社區(qū)治理主體的實(shí)然關(guān)系�！岸嘣仓巍狈妒筋A(yù)設(shè)了多元主體的平等地位，具有明顯的規(guī)范性和應(yīng)然性色彩，而且容易造成對(duì)社區(qū)治理主體的模糊化認(rèn)識(shí)。正如有研究指出的那樣，這種源自西方社會(huì)的治理理論并不適用于解釋中國(guó)政治社會(huì)語(yǔ)境下的治理實(shí)踐，其中比較關(guān)鍵的就是正確認(rèn)識(shí)基層組織的地位與作用。必須承認(rèn)，包括黨組織在內(nèi)的基層組織在社區(qū)治理中發(fā)揮著“穩(wěn)定的社會(huì)和政治生活軸心”的作用[15]，這不僅是一種應(yīng)然要求，更是實(shí)然樣態(tài)。但是，基層組織的主導(dǎo)性并非孤立的發(fā)揮作用，而是輔之以輔助性力量的，這在社區(qū)治理中就是以積極分子為代表的社會(huì)性力量。盡管已經(jīng)有研究注意到積極分子在社區(qū)治理中的作用[16]，但均沒(méi)有將其上升到一般層次，作為社區(qū)治理基本結(jié)構(gòu)的重要組成部分，并將其歸結(jié)和提煉為我國(guó)社區(qū)治理的基本經(jīng)驗(yàn)。本文提出“主輔結(jié)構(gòu)”概念并對(duì)其做了初步闡釋，試圖為恰切地認(rèn)識(shí)本土社區(qū)治理實(shí)踐提供一個(gè)視角。
主輔結(jié)構(gòu)的形成與中國(guó)共產(chǎn)黨的治理傳統(tǒng)是緊密相關(guān)的，從某種意義上說(shuō)這是執(zhí)政黨群眾動(dòng)員模式的產(chǎn)物。群眾動(dòng)員是群眾路線的重要組成部分，無(wú)論是革命年代還是單位制時(shí)代，群眾動(dòng)員都很好的起到了效果，盡管隨著政治社會(huì)條件的變遷，群眾動(dòng)員的具體方式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但將群眾動(dòng)員起來(lái)支持和參與黨和政府工作的傳統(tǒng)一直被堅(jiān)持下來(lái)。其實(shí)與革命年代和單位時(shí)代的政治運(yùn)動(dòng)相比，基層群眾動(dòng)員發(fā)生的更根本性變革不在于動(dòng)員方式，而在于動(dòng)員群體和目標(biāo)的變化。在常規(guī)治理工作中，群眾動(dòng)員無(wú)需直接地、大范圍地動(dòng)員全部居民參與，而是主要針對(duì)少數(shù)具備一定素質(zhì)與能力的群體，當(dāng)下的群眾動(dòng)員更是受動(dòng)員對(duì)象本身的參與意愿影響，被動(dòng)員起來(lái)的積極分子們參與的工作也局限于信息傳遞和簡(jiǎn)單的基礎(chǔ)性工作，他們的輔助性作用實(shí)際上是在不斷弱化的。更值得注意的一個(gè)現(xiàn)象，或者說(shuō)主輔協(xié)作治理的困境是，隨著社會(huì)分化向深度推進(jìn)，社會(huì)異質(zhì)性增加，積極分子們與普通居民的關(guān)聯(lián)度是在降低的，他們對(duì)居民差異化訴求的敏感度也在相應(yīng)下降。這就意味著他們?cè)诨鶎咏M織和普通居民之間的媒介作用在減弱，這會(huì)加劇參與度低的普通居民與社區(qū)的疏離，也會(huì)降低基層組織對(duì)基層社會(huì)的信息收集能力。在這個(gè)意義上，近年來(lái)日益強(qiáng)化的網(wǎng)格化管理要求基層社工主動(dòng)深入居民當(dāng)中就顯得更為必要了。
主輔協(xié)作的長(zhǎng)效機(jī)制可能在于通過(guò)發(fā)展更多內(nèi)生型社會(huì)組織將分散的居民組織起來(lái)。異質(zhì)化的城市居民會(huì)更加傾向于通過(guò)趣緣群體結(jié)合起來(lái)，其差異化需求可能會(huì)表現(xiàn)得非常細(xì)致，比如一個(gè)社區(qū)內(nèi)可能出現(xiàn)多個(gè)廣場(chǎng)舞組織。這些群眾性組織既是滿足居民需求的重要方式，也是培養(yǎng)和發(fā)掘社區(qū)積極分子的重要平臺(tái)。其差異化的組織目標(biāo)和組織方式也能一定程度上反應(yīng)社會(huì)本身的異質(zhì)性與豐富性，基層組織可以通過(guò)它們更好地掌握社區(qū)信息并發(fā)掘積極分子等輔助性力量。要更好地發(fā)揮居民自組織的作用，除了予以資源支持外，更重要的是保持其“從群眾中來(lái)到群眾中去”的靈活性和簡(jiǎn)約性， 過(guò)度推動(dòng)其進(jìn)行正規(guī)化建設(shè)甚至去登記注冊(cè)可能無(wú)助于保持其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。
社區(qū)治理需要主輔結(jié)構(gòu)有效發(fā)揮其協(xié)作作用，既要加強(qiáng)基層組織建設(shè)，也要構(gòu)建壯大輔助性力量的長(zhǎng)效機(jī)制。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，將有助于我們探索出真正基于國(guó)情的社區(qū)治理模式。
注釋
本文所用社區(qū)案例均來(lái)自筆者的田野調(diào)查，主要涉及南京、佛山、黃岡、杭州等地多個(gè)社區(qū)，調(diào)研時(shí)間分別為2015年7月、2016年3月、2016年5月和2016年7月，具體社區(qū)名稱和人名均按照學(xué)術(shù)慣例做了技術(shù)處理。
‚托馬斯·海貝勒等指出，中國(guó)社區(qū)的參與形式與西方社會(huì)不同，西方參與理論也因?yàn)轭A(yù)設(shè)了“自愿性”和“政治性”而很難解釋中國(guó)人的參與行為。參見(jiàn)托馬斯·海貝勒、君特·舒耕德著：《從群眾到公民——中國(guó)的政治參與》，張文紅譯，中央編譯出版社2009年版，第10-11頁(yè)。
ƒ杭州H社區(qū)書(shū)記說(shuō)“這些活動(dòng)社區(qū)也能搞，就是花點(diǎn)錢花點(diǎn)精力，他們搞了也沒(méi)什么意義，解決不了實(shí)際問(wèn)題”，Z社區(qū)書(shū)記認(rèn)為“（這些活動(dòng)）交給我們來(lái)搞比他們搞的還好，花錢也更少�，F(xiàn)在變成我社區(qū)來(lái)配合他們搞，還要幫他們找人參與”。
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[①] 本文為教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目《多元共治視角下城市社區(qū)物業(yè)糾紛化解機(jī)制研究》的階段性成果。
[②] 時(shí)至今日，那位老主任還跟當(dāng)時(shí)的積極分子們保持著深厚的私人情誼，生病了會(huì)去探望，有人去世還要去吊唁。
本文發(fā)表于《湖湘論壇》2019年第1期
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