摘 要：當(dāng)前中國農(nóng)村存在一些問題村, 給基層治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)�；谥卫韱栴}村的現(xiàn)實需求, 華北A縣創(chuàng)造了“選派書記”制度, 并且取得了不錯的實踐效果。在縣委組織部的多方協(xié)調(diào)下, 縣鄉(xiāng)共建了農(nóng)村人才后備庫, 然后再向問題村選派合適的干部任職村書記, 實現(xiàn)人才與村莊的精準(zhǔn)對接。選派書記在實際的治理過程中, 通過建構(gòu)村莊權(quán)力的整合機(jī)制、治理資源的調(diào)動機(jī)制以及應(yīng)對瑣碎事務(wù)的扁平化治理機(jī)制, 實現(xiàn)了對問題村的有效治理�！斑x派書記”制度是黨建引領(lǐng)基層治理的重要舉措, 為基層治理能力建設(shè)提供了重要方向。
黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 推動基層治理從“管理民主”轉(zhuǎn)向“治理有效”, 完善基層治理體系和治理能力建設(shè)就蘊(yùn)含在這一戰(zhàn)略目標(biāo)中。20世紀(jì)80年代以來, 中國農(nóng)村確立了村民自治的制度形式, 奠定了“鄉(xiāng)政村治”[1]的基層治理模式。自此, 學(xué)界掀起了對村民自治的研究熱潮, 并形成了兩條主要研究進(jìn)路:一是民主進(jìn)路, 強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村民主的價值取向, 將民主選舉作為村民自治的核心[2,3];二是治理進(jìn)路, 強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村民主的治理取向, 注重發(fā)揮村民自治的治理機(jī)制[4,5]。其中, 治理進(jìn)路的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn), 村民自治在實踐中可能會遭到扭曲, 不僅沒有改善農(nóng)村的治理面貌[6], 反而產(chǎn)生了一些治理比較混亂的問題村, 給基層治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。問題村帶來的嚴(yán)峻形勢對基層治理體系改革形成了倒逼態(tài)勢, 建立能夠有效治理問題村的基層組織體系成為緊迫任務(wù)。
問題村的主要表現(xiàn)是村級組織軟弱渙散, 治理問題村需要提升村級組織戰(zhàn)斗力。村干部是黨和國家在農(nóng)村的代理人, 選好村干部是提升村級組織戰(zhàn)斗力的關(guān)鍵。問題村自身難以選出合適的村干部, 往往需要依靠黨委組織輸入干部力量, 常見的做法是下派第一書記和動員鄉(xiāng)賢回村。這兩種做法能夠取得一定成效, 但是也面臨一些風(fēng)險。第一書記能夠超越村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)以及給村莊帶來大量資源[7], 但是也容易將群眾工作變成了行政任務(wù), 出現(xiàn)資源輸入代替村莊能力培養(yǎng)的現(xiàn)象。鄉(xiāng)賢有資材、有知識、有道德、有情懷[8], 但是鄉(xiāng)賢回村也容易遭遇“自利性”和“嵌入性”1問題, 出現(xiàn)損害農(nóng)民利益和“水土不服”的現(xiàn)象。組織輸入干部力量是治理問題村的重要舉措, 但是如何有效規(guī)避干部輸入帶來的意外后果還值得進(jìn)一步探討。
華北A縣的村民自治實踐遭到過扭曲, 農(nóng)村基層治理比較混亂, 問題村也不在少數(shù)�；诩訌�(qiáng)治理問題村的現(xiàn)實需求, 華北A縣建立了“選派書記”制度�！斑x派書記”制度在A縣已經(jīng)實行了數(shù)年, 在2018年換屆選舉時進(jìn)行了全面推廣, 其核心是選派合適的干部到問題村任職村書記, 以提高村級組織的治理能力。實踐表明, “選派書記”制度對有效治理問題村作出了重大貢獻(xiàn), 已經(jīng)形成了一套行之有效的運(yùn)作模式。本文將主要結(jié)合“選派書記”制度, 以問題村為研究對象, 討論有效治理問題村的邏輯與機(jī)制, 由此為新時期的基層治理能力建設(shè)提供參考。本文采用的是質(zhì)性研究方法, 經(jīng)驗材料來自筆者在華北A縣農(nóng)村的田野調(diào)研, 調(diào)研方法主要是深度訪談法和參與觀察法, 訪談對象有縣組織干部、鄉(xiāng)村干部以及村民等。
一、華北A縣“選派書記”制度建設(shè)實踐
黨的十八大以來, 中央高度重視基層黨建工作, 強(qiáng)調(diào)要以基層黨建引領(lǐng)基層社會治理創(chuàng)新[9]。為了有效治理問題村, 華北A縣通過發(fā)揮黨建引領(lǐng)的功能, 建立了一套“選派書記”制度。基層黨組織是黨在農(nóng)村的戰(zhàn)斗堡壘, 而村書記是基層黨組織的關(guān)鍵力量, 選好了村書記就等于選好了村莊帶頭人。A縣主要向治理比較混亂的問題村選派書記, 這類村莊一般很難選出合適的村書記, 只能通過縣委組織部選派村書記。選派合適的村書記包括兩個層面的含義:一是村書記的門檻比較高, A縣的要求是“好中選好”;二是村書記要與問題村相契合, A縣的要求是精準(zhǔn)對接。因此, “選派書記”制度需要解決好兩個重點問題:一是人才從哪里來的問題, 二是人才與村莊怎么對接的問題。
為了解決農(nóng)村人才不足的問題, 在縣委組織部的牽頭下, 縣鄉(xiāng)共建了農(nóng)村人才后備庫。農(nóng)村人才后備庫成員主要是退居二線和已經(jīng)退休的黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位人員, 他們在入庫之前還需要接受縣委組織部的嚴(yán)格審查。一是思想政治素質(zhì)審查, 要求具備較高的政治素質(zhì)和奉獻(xiàn)精神;二是工作能力審查, 要求具備豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗;三是身體狀況審查, 只要人員身體健康, 一般沒有年齡限制。符合條件的人員都可以納入農(nóng)村人才后備庫, 截至2018年6月已經(jīng)有500多人的規(guī)模了。農(nóng)村人才后備庫在政治和能力方面進(jìn)行了嚴(yán)格把關(guān), 體現(xiàn)了黨委對基層治理的科學(xué)化領(lǐng)導(dǎo)。把控政治關(guān)是為了解決村書記的“自利性”問題, 把控能力關(guān)是為了解決村書記的“嵌入性”問題。農(nóng)村人才后備庫成員具有較高的政治素質(zhì)和農(nóng)村工作能力, 完全能夠勝任基層治理工作, 這類人也被有的學(xué)者稱之為農(nóng)村的“中堅干部”[10]。
農(nóng)村人才后備庫只是一個比較寬泛的人才備用平臺, 在選派書記的時候還需要進(jìn)行再次篩選, 以實現(xiàn)書記與村莊的精準(zhǔn)對接。首先, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委將名單和材料上報給縣委組織部, 縣委組織部要對材料進(jìn)行審查;其次, 縣委組織部審查通過后, 其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委一起做被選派人的思想工作, 要是涉及跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派, 還需要做其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的工作;再次, 被選派人同意回村任職之后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要到村莊摸底民意, 并進(jìn)行宣傳動員;最后, 被選派人的黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)回到村莊, 參加村支部換屆選舉。選派書記并不是組織直接任命, 而是縣鄉(xiāng)黨委要提前做好多方工作, 以此保證書記與村莊的精準(zhǔn)對接。選派書記一般是從本村走出去的人, 他們既擁有熟人社會資源, 又具有一定的超越性�？h委組織部保留回村任職人員的原有待遇不變, 同時對他們進(jìn)行相應(yīng)的激勵, 保證了回村任職人員的工作積極性。這些人算是榮歸故里了, 比較在乎村民對他們的社會評價, 能夠積極地開展基層治理工作, 不至于弄得晚節(jié)不保。
當(dāng)前, “選派書記”制度運(yùn)行的比較成熟了, 正在從試點階段走向全面推廣階段。A縣D鎮(zhèn)是選派書記的主要試點鄉(xiāng)鎮(zhèn), 全鎮(zhèn)共有20個行政村, 已經(jīng)選派了11個村書記, 占書記總數(shù)的55%。大量的選派書記進(jìn)村之后, D鎮(zhèn)的基層治理面貌也煥然一新, 從一個落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成了先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鑒于D鎮(zhèn)取得了良好的實踐效果, A縣計劃在2018年10月的村支部換屆選舉中大力推廣“選派書記”制度。為了更好地貫徹落實市委“五個好”“十不能”的換屆要求, A縣黨委提出了“今年不是改頭換面, 而是脫胎換骨”的指示精神, 加強(qiáng)向問題村選派合適的村書記。全縣共有263個行政村, 之前已經(jīng)選派了49個村書記, 預(yù)計在本次選舉中還將選派50個左右。在本次換屆選舉中, D鎮(zhèn)黨委又向縣委組織部提交了3個選派書記的材料, 進(jìn)一步夯實基層治理的組織基礎(chǔ)。因此, “選派書記”制度是有效治理問題村的一項重要制度創(chuàng)新, 有助于推進(jìn)基層治理能力建設(shè)。
二、“選派書記”制度的運(yùn)行機(jī)制
“選派書記”制度是治理問題村的重要制度創(chuàng)新, 并且取得了不錯的實踐效果�？偟膩砜�, “選派書記”制度的運(yùn)行機(jī)制包括以下幾個方面內(nèi)容。
1. 村莊權(quán)力的整合機(jī)制
自20世紀(jì)80年代以來, 國家逐漸放松了對村莊的管制。特別是進(jìn)入21世紀(jì), 開放性的競爭選舉成為村民自治的核心內(nèi)容。在這種民主管理實踐中, A縣的村級民主逐漸淪為“唯票制”的形式化民主, 結(jié)果是農(nóng)村持續(xù)不斷地產(chǎn)生了治理比較混亂的問題村。在這些問題村中, 家族勢力圍繞著村莊權(quán)力展開了激烈的競爭, 村莊形成了十分發(fā)達(dá)的派系政治。村莊各主體依靠勢力和關(guān)系等社會資源參與村莊治理, 而不是依靠國家的制度規(guī)則進(jìn)行治理, 村莊治理邏輯演變?yōu)樗饺酥卫?span>[11]。在私人治理邏輯中, 村莊治理成為私人力量的角斗場, 村莊形成了依靠私人權(quán)力支配的“叢林秩序”。私人治理導(dǎo)致村莊治理去政治性和去規(guī)則性, 加劇了熟人社會間的裂痕, 給村莊治理造成了極其惡劣的影響。
問題村的權(quán)力運(yùn)行處于分散、無序狀態(tài), 整合村莊權(quán)力是治理問題村的重要前提�？h委組織部在選人的時候嚴(yán)格把控了政治關(guān), 重點是要突出選派書記的公共身份, 讓其能夠超越村莊派系政治, 重塑村莊治理的公共性。選派書記代表的是政府公權(quán)力, 但是他并不會獨自主導(dǎo)村莊權(quán)力, 而是積極協(xié)調(diào)村莊各主體的關(guān)系, 讓他們有序表達(dá)自己的利益訴求。首先, 選派書記對村莊各主體進(jìn)行走訪和調(diào)查, 摸清他們之間的關(guān)系和訴求, 分析村莊權(quán)力格局的現(xiàn)狀與成因, 找到影響村莊權(quán)力格局的關(guān)鍵人物;其次, 選派書記以村級組織為平臺吸納村莊主要精英, 建立一個類似“董事會”的權(quán)力結(jié)構(gòu), 保持他們在干部數(shù)量和話語權(quán)上的相對均衡, 并通過耐心細(xì)致地做思想工作, 增強(qiáng)兩委班子的凝聚力;再次, 選派書記積極營造民主協(xié)商的氛圍, 開會時先讓村干部和村民代表充分表達(dá)意見, 然后再根據(jù)討論的情況進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)商, 落實好民主集中制原則。總之, 選派書記通過建立公共治理平臺, 積極協(xié)調(diào)村莊各主體的關(guān)系, 最終讓村莊權(quán)力化私為公, 保證了村莊權(quán)力的有序運(yùn)行。
除此之外, 整合村莊權(quán)力還需要激活村莊制度規(guī)則, 讓村莊權(quán)力在公共規(guī)則下運(yùn)行。A縣農(nóng)村并不是沒有國家輸入的制度規(guī)則, 而是它們很少能夠運(yùn)行起來, 主要原因是它們?nèi)狈珯?quán)力的保護(hù), 最后大多淪為了空洞的文本與條例。選派書記進(jìn)入村莊之后, 梳理和激活了村莊的制度規(guī)則。一方面選派書記會積極引導(dǎo)村莊各主體按照公共規(guī)則參與治理, 為他們提供合法有序表達(dá)利益訴求的平臺;另一方面選派書記還會對破壞制度規(guī)則的行為進(jìn)行打擊, 堅決維護(hù)村莊公共規(guī)則的權(quán)威性與合法性。如此一來, 選派書記就成為國家制度規(guī)則的監(jiān)督者, 從而推動村莊制度規(guī)則的正常運(yùn)行。村莊各主體能夠在公共規(guī)則下參與村莊治理, 等于是恢復(fù)了村莊各主體的“政治人”身份, 村莊也從私人治理回歸到了公共治理。因此, 選派書記通過整合村莊權(quán)力, 規(guī)范了村莊權(quán)力運(yùn)作, 進(jìn)而提高了村莊治理的有效性。
2. 治理資源的調(diào)動機(jī)制
鄉(xiāng)村社會不同于城市社會, 村級組織在進(jìn)行公共治理的時候, 往往需要配置治理資源形成治權(quán)。村莊治權(quán)是指村級組織凝聚、配置治理資源從而進(jìn)行村莊治理的權(quán)力[12], 它不是一套固定的、被規(guī)定性的權(quán)力集群, 它的大小、作用范圍和能量視資源配置而定[13]。村級組織可以配置的資源主要包括權(quán)威性資源和物質(zhì)性資源, 前者是指村級組織支配農(nóng)民的手段和制度, 后者是指村級組織所擁有的物質(zhì)和財政資源。從A縣問題村的治理實踐看, 村莊內(nèi)部的派性爭權(quán)十分嚴(yán)重, 村級組織呈現(xiàn)出消極作為與難以作為兩種樣態(tài)[14]。一方面問題村的村級組織處于軟弱渙散狀態(tài), 難以在村莊獲取權(quán)威性資源, 村莊公共事務(wù)很容易遭遇“釘子戶”的阻撓;另一方面村級組織的物質(zhì)性資源越來越依靠上級政府的項目資源, 但是上級政府大都不愿意向問題村投入項目資源, 擔(dān)心項目資源無法順利落地。由于村級組織難以有效配置治理資源, 村莊公共事務(wù)基本上處于無人管理狀態(tài), 從而誘發(fā)了很多治理性危機(jī)。
村莊公共治理往往具有較強(qiáng)的外部性, 這就需要村級組織配置相應(yīng)的治理資源。選派書記嵌入在體制內(nèi)外關(guān)系之中, 人脈關(guān)系比較發(fā)達(dá), 能夠調(diào)動和配置的治理資源比較豐富。在權(quán)威性資源方面, 一是選派書記具有體制性身份, 能夠代表政府的權(quán)威, 使用正式的管理制度和手段, 二是村落共同體的地方性以及共同體的整體性特征依然留存[15], 選派書記還可以動員村莊中的社會精英, 以及使用非正式的鄉(xiāng)土社會規(guī)則。在物質(zhì)性資源方面, 一是A縣農(nóng)村受到了大城市財政的輻射, 項目資源比較豐富, 而且選派書記的原單位也能提供物質(zhì)性支持, 二是村莊走出去的富人、能人也比較多, 選派書記與他們的關(guān)系大都不錯, 可以動員他們?yōu)榇迩f公益事業(yè)捐款捐物資等。社會變遷和稅費(fèi)改革在一定程度上弱化了村莊治理資源, 但是選派書記能夠調(diào)動和配置較多的治理資源, 有助于實現(xiàn)村莊公共治理目標(biāo)。
另外, 選派書記是村莊公共身份的象征, 十分關(guān)心村莊公共事務(wù), 能夠積極地配置治理資源進(jìn)行公共治理。A縣的問題村大都不是缺乏可以配置的治理資源, 而是缺乏配置治理資源的能力, 從而無法將治理資源轉(zhuǎn)化為治理能力。選派書記的重要功能在于:一是他們的資源稟賦比較豐富, 能夠為村莊治理注入大量的資源;二是他們能夠激活這些治理資源, 將其真正轉(zhuǎn)化為村莊治理能力。在村莊公共治理過程中, 選派書記通過調(diào)動和配置治理資源, 能夠?qū)崿F(xiàn)村莊公共治理目標(biāo), 最為典型的就是村莊公共品供給。選派書記一方面通過整合村莊精英、發(fā)動群眾力量、激發(fā)村民面子觀等形成治理權(quán)威, 另一方面通過體制資源和人脈關(guān)系爭取項目資源, 有效解決了村莊內(nèi)部利益協(xié)調(diào)和成本分擔(dān)的問題, 從而保證了村莊公共品的有效供給;隨著村莊公共品供給能力不斷提高, 上級政府也會不斷地向村莊投入項目資源, 很快就改變了問題村的村容村貌。因此, 選派書記增強(qiáng)了村級組織配置治理資源的能力, 從而極大地提高了村莊的治理能力, 使得村級組織處于積極有為的狀態(tài)。
3. 應(yīng)對瑣碎事務(wù)的扁平化治理機(jī)制
關(guān)心的“大事”, 能否辦好“小事”, 體現(xiàn)著村級組織的服務(wù)能力和水平, 也影響著村民對村級組織的態(tài)度。這些“小事”具有不規(guī)則性、偶發(fā)性、綜合籠統(tǒng)性、連帶性等特征, 治理它們不需要太多的技術(shù)和復(fù)雜的制度, 但是又不能不去治理, 而且要是治理不好這些“小事”, 它們還可能向“大事”轉(zhuǎn)化。在A縣的問題村中, 村干部熱衷于搞派系斗爭以及為自己家族謀取好處, 不愿意去處理關(guān)切村民利益的“小事”, 而且他們的官僚主義作風(fēng)十分明顯, 遇到這些事情能推就推或者能拖就拖。村民的實際需求長期得不到回應(yīng), 他們也逐漸對村干部失去了信任, 最終很多“小事”轉(zhuǎn)化成了“大事”和“難事”, “小事出村”成為當(dāng)前村莊治理面臨的嚴(yán)峻問題。
“小事出村”給基層治理帶來了巨大挑戰(zhàn), 當(dāng)?shù)卣ㄟ^建立“選派書記”制度, 逐漸緩解了這一治理困境。選派書記進(jìn)入村莊之后, 改變了村級組織的運(yùn)行模式, 建構(gòu)了扁平化的治理機(jī)制。首先, 選派書記通過整合村莊權(quán)力, 緩解了村莊派系爭權(quán)的局面, 逐漸引導(dǎo)村干部將精力放在本職工作上, 重新確立為人民服務(wù)的理念。其次, 選派書記對村干部和黨員進(jìn)行思想政治教育, 動員他們多關(guān)心村民的實際需求, 改變官僚主義不良作風(fēng), 并對他們采取相應(yīng)的考核措施。再次, 選派書記對村莊的基本情況比較了解, 而且具有豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗, 能夠經(jīng)常深入群眾, 了解群眾需求, 及時處理村民關(guān)心的“小事”。在選派書記的持續(xù)引導(dǎo)和教育下, 村級組織逐漸恢復(fù)了扁平化的治理功能, 能夠及時有效地回應(yīng)村莊“小事”。村民重新對村級組織產(chǎn)生了信任, 也就更愿意找村干部處理事情了, 從而將“小事”化解在村莊內(nèi)部。
基層組織要是脫離了千千萬萬的群眾, 不會為群眾辦“小事”, 黨在農(nóng)村的執(zhí)政權(quán)就會面臨危險[16]。A縣的問題村就讓當(dāng)?shù)卣诸^疼, 經(jīng)常將政府力量卷入到村莊“小事”治理中, 不僅極大地增加了政府治理的風(fēng)險, 而且科層化的機(jī)構(gòu)或者組織處理這些“小事”往往成本高、效率低。村民并不是偏愛政府公力救濟(jì)的治理方式, 而是村級組織失去了應(yīng)對日�，嵥槭聞�(wù)的扁平化治理功能, 導(dǎo)致村民關(guān)心的“小事”無法在村莊內(nèi)部得到有效的回應(yīng)。選派書記是農(nóng)村的“中堅干部”, 具有較高的政治素質(zhì)和工作能力, 通過采用群眾路線的工作方式, 重新建構(gòu)了扁平化的村級組織, 低成本地處理了這些“小事”, 真正實現(xiàn)了“小事不出村”。因此, 選派書記為處理村莊“小事”建構(gòu)了組織平臺, 增加了村民在村莊治理中的效能感和獲得感, 從而強(qiáng)化了基層組織權(quán)威。
三、“選派書記”制度的實踐效果
華北A縣的“選派書記”制度是治理問題村的重要創(chuàng)新, 充分尊重了農(nóng)村基層治理的實際和規(guī)律, 提高了村莊治理的有效性, 取得了良好的治理績效。D鎮(zhèn)是A縣“選派書記”制度的重要試點, 目前已經(jīng)運(yùn)行的比較良好, 下面主要以D鎮(zhèn)為例分析其實踐效果。
第一, 穩(wěn)定了村莊治理格局。派性政治有助于基層公共權(quán)力的民主化運(yùn)行, 但這首先要以公共規(guī)則的有效運(yùn)行為基礎(chǔ)[17]。D鎮(zhèn)問題村的派性政治就演變成為無規(guī)則的派性爭權(quán), 村莊各派勢力為了自身利益相互斗爭, 村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)缺乏有效整合。村干部更替十分頻繁, 村治格局也極其不穩(wěn)定, 甚至有一個村莊三年換了五個村書記。在選派書記的領(lǐng)導(dǎo)下, D鎮(zhèn)問題村的政治生態(tài)比較和諧, 村莊治理格局漸趨穩(wěn)定。首先, 村兩委班子比較團(tuán)結(jié), 派性爭權(quán)的意識逐漸淡化。選派書記整合了村莊權(quán)力, 并且激活了村莊公共規(guī)則, 村莊精英能夠進(jìn)行有序競爭, 村莊權(quán)力運(yùn)行日益規(guī)范化。其次, 村民與村干部之間形成了信任關(guān)系, 村民對村干部越來越支持和認(rèn)可。選派書記改變了村干部的形象, 真心為村民做了很多好事, 村民就會一直支持他們當(dāng)村干部, 村干部基本上能夠?qū)崿F(xiàn)連任, 而且90%的村書記還兼任了村主任。總的來看, 選派書記有效整合了村莊權(quán)力, 穩(wěn)定了村莊治理格局。
第二, 減少了農(nóng)村矛盾糾紛。從D鎮(zhèn)的治理實踐看, 問題村的村級組織軟弱渙散, 難以有效配置治理資源進(jìn)行治理, 而且村干部的官僚主義作風(fēng)比較明顯, 也很少介入村民關(guān)心的問題, 這就導(dǎo)致村莊事務(wù)無人管理, 最終在村莊中積累了大量的矛盾糾紛。D鎮(zhèn)的問題村經(jīng)常有人去政府上訪或者群訪, 但是政府難以有效解決他們的問題, 使得政府的維穩(wěn)壓力特別大。還有的村民直接利用私人暴力解決矛盾糾紛, 不但無法有效解決問題, 結(jié)果還制造出了更多的矛盾糾紛。選派書記進(jìn)村之后, 新的問題矛盾糾紛得到及時處理, 歷史遺留的矛盾糾紛逐漸得到化解, 村莊的矛盾糾紛正在大量減少。選派書記通過走群眾路線, 積極回應(yīng)村民的訴求, 在村莊建立了安全閥機(jī)制[18]。大部分村民并不是無理取鬧, 他們只是希望自己關(guān)心的問題能夠得到回應(yīng), 自己反映的治理性需求能夠得到滿足。選派書記具有豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗, 而且能夠積極回應(yīng)村民的需求, 村民心中的氣就能夠得到有效釋放, 事情就會朝著解決的方向發(fā)展, 而不會在村莊積累成矛盾糾紛。
第三, 化解了公共品供給困境。D鎮(zhèn)位于大城市郊區(qū), 項目資源十分充裕, 但是問題村缺乏承接項目資源的能力, 資源下鄉(xiāng)容易遭遇“最后一公里”難題[19]和“分利秩序”困境[20], 導(dǎo)致村莊的公共品供給嚴(yán)重不足。在競爭性項目資源方面, 由于問題村存在項目資源無法落地的風(fēng)險, 政府就會將項目資源優(yōu)先投給治理好的村, 結(jié)果是問題村很難爭取到這些項目資源。在普惠性項目資源方面, 由于問題村的私人治理邏輯盛行, 村干部就會從項目資源中謀取好處, 導(dǎo)致項目資源的利用效率比較低下。隨著選派書記進(jìn)入村莊, 問題村的公共品供給困境得到了緩解。選派書記規(guī)范了村莊權(quán)力的運(yùn)作方式, 同時注重發(fā)揮民主協(xié)商的作用, 提高了村莊承接項目資源的能力, 使得項目資源能夠在村莊順利落地。選派書記還具有高質(zhì)量的人脈關(guān)系, 而且政府也相信選派書記的工作能力, 因而能夠從上級政府爭取較多項目資源。進(jìn)入村莊的項目資源進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為村莊治理能力, 項目資源利用進(jìn)入了良性循環(huán), 村莊公共品供給基本上不存在問題了。
四、結(jié)論與討論
村民自治制度作為農(nóng)村的基本治理制度, 但在實踐中會遭遇不同程度的扭曲, 進(jìn)而產(chǎn)生出了一些問題村。問題村帶來的嚴(yán)峻形勢對基層治理體系改革形成了倒逼態(tài)勢, 如何有效治理問題村成為地方政府的緊迫任務(wù)�；诩訌�(qiáng)治理問題村的現(xiàn)實需求, 華北A縣創(chuàng)造性地建立了“選派書記”制度, 并在實踐中取得了不錯的治理效果, 這為有效治理問題村提供了一條可行路徑。在縣委組織部的多方協(xié)調(diào)下, 縣鄉(xiāng)共建了農(nóng)村人才后備庫, 然后再向問題村選派合適的干部任職村書記, 實現(xiàn)人才與村莊的精準(zhǔn)對接。選派書記是鄉(xiāng)村社會的“中堅干部”, 他們具有十分豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗和較高的思想政治素質(zhì), 已然成為農(nóng)村基層治理的中堅力量。選派書記在治理問題村的過程中, 通過建構(gòu)村莊權(quán)力的整合機(jī)制、治理資源的調(diào)動機(jī)制以及應(yīng)對瑣碎事務(wù)的扁平化治理機(jī)制, 提高了村莊治理的有效性, 化解了村莊治理的危機(jī)。
“選派書記”制度是我黨解決農(nóng)村問題的制度創(chuàng)新, 進(jìn)一步深化了我黨的群眾路線實踐。首先, “選派書記”制度不同于傳統(tǒng)的代理人模式。選派書記是通過民主選舉與組織培養(yǎng)相結(jié)合的方式產(chǎn)生的, 而且人員來自全縣統(tǒng)籌的農(nóng)村人才后備庫, 黨委組織部建立了一個供給—需求平臺, 實現(xiàn)了跨區(qū)域的人才與村莊的精準(zhǔn)對接。這種代理人模式更能夠有針對性地解決農(nóng)村問題, 體現(xiàn)了黨對基層治理的科學(xué)化領(lǐng)導(dǎo)。其次, “選派書記”制度也不同于“第一書記”制度。雖然兩者都是組織向重點村輸入干部力量的工作方式, 但是兩者在基層治理邏輯上存在較大差異。第一書記大多是各部門準(zhǔn)備提拔的年輕人, 在基層治理中容易變成行政邏輯和資源導(dǎo)向;選派書記是農(nóng)村的“中堅干部”, 要在村莊當(dāng)專職村書記, 而不是在短期內(nèi)完成某項中心任務(wù), 因而在村莊內(nèi)生性治理能力培養(yǎng)方面具有持續(xù)性。最后, “選派書記”制度還是黨建引領(lǐng)基層治理的重要舉措, 黨委組織讓體制內(nèi)的老干部繼續(xù)發(fā)揮余熱, 實現(xiàn)了對體制內(nèi)人力資源的再利用, 有助于完善中國特色的鄉(xiāng)村治理體系, 對新時期我國基層治理能力建設(shè)具有啟發(fā)意義。
作者簡介： 冷波 (1991-) , 男, 博士研究生;研究方向:農(nóng)村社會學(xué)、鄉(xiāng)村治理。;
基金： 國家社會科學(xué)基金青年項目“新鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村社區(qū)治理的模式和路徑研究” (18CSH010); 教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大課題攻關(guān)項目“完善基層社會治理機(jī)制研究” (14JZD030);
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