【內(nèi)容提要】將農(nóng)民組織起來是實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本前提。如何將農(nóng)民組織起來？本文提出了一個可供學界和政策部門討論的方案。其關鍵是，充分利用中國農(nóng)村土地集體所有制的優(yōu)勢，借助農(nóng)地“三權分置”制度將土地所有權、承包權和經(jīng)營權分別賦權，讓農(nóng)地回歸生產(chǎn)資料這一本質(zhì)，重建新型集體經(jīng)濟，再造村社集體。只有建立了村莊內(nèi)村民之間基于利益分配的利益關聯(lián)機制，村民才會真正介入到村莊事務中，農(nóng)民也才可能組織起來。
［關鍵詞］農(nóng)村集體經(jīng)濟 生產(chǎn)資料 農(nóng)地“三權分置” 農(nóng)民組織 鄉(xiāng)村振興
鄉(xiāng)村振興的前提是將農(nóng)民組織起來，而組織農(nóng)民最有利的制度條件就是中國農(nóng)村集體經(jīng)濟制度，包括農(nóng)村土地集體所有制。本文試圖提供一個將農(nóng)民組織起來，再造村社集體的方案或者建議。
一、 分田到戶以來的土地制度
中國實行土地公有制，農(nóng)村土地集體所有。分田到戶、實行家庭承包責任制后，農(nóng)村土地屬于村社集體所有，農(nóng)民具有土地承包經(jīng)營權。為了保障農(nóng)民相對獨立的土地經(jīng)營自主權，中央強調(diào)土地承包期限為十五年以上，到第二輪土地承包時中央要求土地承包期限延長三十年不變，2017年習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。
分田到戶后，農(nóng)民具有生產(chǎn)經(jīng)營自主權，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，有了剩余索取權，農(nóng)民煥發(fā)出巨大的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力被挖掘出來，在很短時間內(nèi)，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出大幅增加，農(nóng)村形勢一片大好。
不過，分田到戶后仍然存在兩個問題。第一，農(nóng)戶個體經(jīng)營規(guī)模太小，不僅對接市場很困難，而且諸多共同生產(chǎn)事務難以解決，比如抗旱排澇、農(nóng)技推廣、防蟲防病、機耕機收等，都會因農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模過小而產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟的問題。更糟糕的是，為了公平，分田到戶時往往將集體土地分等分級，再按人均分，導致農(nóng)戶承包土地不僅規(guī)模很小，而且地塊分散，由此造成普遍“一家一戶不好辦、辦不好”的生產(chǎn)困境。第二，在農(nóng)戶規(guī)模很小且農(nóng)業(yè)收入有限的情況下，國家向農(nóng)戶收取稅費的成本很高。理論上“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，但實際上，農(nóng)戶是獨立的生產(chǎn)經(jīng)營者，農(nóng)業(yè)收入有限，甚至收不抵支，他們可能無力或不愿“交夠國家”和“留足集體”�，F(xiàn)實正是如此，在20世紀90年代，“收糧派款”被公認為“天下第一難事”。為了完成稅費任務，就可能采取強制措施，地方政府為了調(diào)動村干部的協(xié)稅積極性，傾向獎勵及時完成協(xié)稅任務的村干部，從而很容易形成“鄉(xiāng)村利益共同體”，并因此造成嚴重的干群矛盾。“三農(nóng)問題”成為黨和國家工作中的重中之重。
當國家向農(nóng)民收取稅費之時，地方政府和鄉(xiāng)村兩級都借國家收稅來搭車收費，比較典型的是“三提五統(tǒng)”、共同生產(chǎn)費和各種集資。共同生產(chǎn)費主要用于解決一家一戶“辦不好、不好辦和辦起來不合算”的事務，比如抗旱排澇。雖然“收糧派款”很困難，但借“收糧派款”收起來的共同生產(chǎn)費卻可以解決農(nóng)戶分散經(jīng)營本身的規(guī)模不經(jīng)濟問題，倒也具有一定的合理性。
進入21世紀，國家進行農(nóng)村稅費改革并在2006年取消了農(nóng)業(yè)稅和各種專門針對農(nóng)民的收費，之前的農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”、集資、共同生產(chǎn)費以及農(nóng)民“兩工”義務一并取消。為了解決農(nóng)村公共事業(yè)建設的籌資問題，國家允許在村民會議同意的情況下按不超過人均15元收取“一事一議”專項建設費用。然而現(xiàn)實情況是，因為召開村民會議很困難，加之向農(nóng)戶收取“一事一議”經(jīng)費仍然面臨有農(nóng)戶不交的困境，全國絕大多數(shù)農(nóng)村“一事一議”未能落實，超出一家一戶的公共事業(yè)建設缺少經(jīng)費。
村社集體無法從農(nóng)民那里籌集到公共事業(yè)經(jīng)費，絕大多數(shù)村社集體不僅沒有收入，而且普遍負債。取消農(nóng)業(yè)稅后，為緩解農(nóng)村公共品供給的不足，國家開始向農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，主要是用于建設農(nóng)村基礎設施和提供農(nóng)村基本公共服務，比如醫(yī)療、教育等。轉(zhuǎn)移支付的主要方式是“項目制”。
按照憲法規(guī)定，中國農(nóng)村實行“家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”，其中的“統(tǒng)”就是由村社集體來解決“一家一戶辦不好、不好辦和辦起來不合算”的共同生產(chǎn)事務，農(nóng)戶則自主經(jīng)營。村社集體要有能力為一家一戶提供共同生產(chǎn)服務，就需要有兩個權力：一是調(diào)整農(nóng)戶土地的權力；二是向農(nóng)民收費的權力，向農(nóng)戶收費不只是籌集共同生產(chǎn)費，同時還是分配農(nóng)戶責任與義務、形成責權利均衡的重要方面，也就是村社集體內(nèi)“算平衡賬”，即分配每一個農(nóng)戶從村社集體建設中的獲益以及每一個農(nóng)戶應當承擔的責任。沒有無義務的權利，沒有無責任的利益，土地調(diào)整可以進一步強化村社集體籌資機制，從而達到平衡：凡是不承擔義務的農(nóng)戶就不能享受權利，包括從土地中獲取收益的權利。
實踐中，“雙層經(jīng)營”的集體統(tǒng)籌一直效果一般，尤其是第二輪土地延包要求“增人不增地、減人不減地”，使得村社集體喪失了調(diào)整土地的權利，也無法再借調(diào)整土地來“算平衡賬”。相對來講，在第二輪土地承包期延長后很長一段時期，山東等一些農(nóng)村仍然具有通過調(diào)整土地來調(diào)整村莊內(nèi)村民權利義務關系的能力，且越是有土地調(diào)整能力的村莊，其治理也越好。不過，經(jīng)過2016年以來的土地確權，山東農(nóng)村調(diào)整土地變得越來越困難了。
造成“雙層經(jīng)營”更大困難的是取消農(nóng)業(yè)稅費之后，村社集體不再能向農(nóng)民收取費用。集體雖有土地所有權，卻不能向承包集體土地的農(nóng)戶收取任何地租或其他費用，這樣一來，村社集體就無法與承包土地的農(nóng)戶建立起雙向平衡的權利義務、責任利益關系，從而喪失了借此將農(nóng)民按權責利相一致原則組織起來的條件，最終造成了“雙層經(jīng)營”的困境。
20世紀90年代，中國城市化加速，越來越多的農(nóng)村勞動力進城務工、經(jīng)商。剛開始時，農(nóng)民進城只是要緩解農(nóng)村勞動力的過剩。隨著中國城市化的加速，越來越多的農(nóng)戶家庭全家進城，不再種地，他們將土地流轉(zhuǎn)給仍然留村務農(nóng)的農(nóng)戶耕種。因為無法確定是否有能力在城市安居，這些進城農(nóng)戶傾向保留回農(nóng)村的退路，他們一般都是將土地非正規(guī)、無期限、無合同地私下流轉(zhuǎn)給親朋鄰里耕種，以便隨時返鄉(xiāng)就能要回土地耕種。留村務農(nóng)戶通過流入土地擴大了經(jīng)營規(guī)模，但流入的土地卻因無固定流轉(zhuǎn)期限而只有很有限的土地使用權。由此造成留村務農(nóng)戶雖然經(jīng)營土地面積不大（比如50畝），卻因地權分散、地塊細碎而難于經(jīng)營。若能集中地權，將分散細碎土地集中連片，留村務農(nóng)戶可能要降低1／3的生產(chǎn)投入和減少一半的勞動投入。
集中地權的辦法之一是將進城農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權通過有固定期限的合同流轉(zhuǎn)出來。其存在的問題是，進城農(nóng)戶若進城失敗，他們回村就無地可種。進城農(nóng)戶為了以防萬一，傾向非正規(guī)、無固定期限地流轉(zhuǎn)土地。
二、 農(nóng)地“三權分置”
中國的土地制度是公有制，土地是生產(chǎn)資料，這一點很重要，后面我們要重點討論。
我們先討論當前為應對農(nóng)民進城所產(chǎn)生的土地承包者與經(jīng)營者分離的政策安排。當前，國家的應對之策是對農(nóng)村土地進行“三權分置”，主要是將“承包經(jīng)營權”分置為“承包權”和“經(jīng)營權”。
之所以提出“三權分置”，是因為“隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進，農(nóng)村勞動力大量進入城鎮(zhèn)就業(yè)，相當一部分農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，家家包地、戶戶務農(nóng)的局面發(fā)生變化，催生了大量新型經(jīng)營主體，形成了集體擁有所有權、農(nóng)戶享有承包權、經(jīng)營主體行使經(jīng)營權的新格局”。
一般的“三權分置”策略是通過推動承包土地的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體享有土地經(jīng)營權，“經(jīng)營主體有權使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應收益”，并且“經(jīng)承包農(nóng)戶同意，經(jīng)營主體可以依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設施并按照合同約定獲得合理補償”。問題是，承包土地的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體往往只有較低租金，且租金一般一年一結清，承包土地的農(nóng)戶當然不愿意通過正規(guī)合同將土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體，更不愿意新型經(jīng)營主體對土地進行改造，因為一旦改造了，農(nóng)戶再收回經(jīng)營權將很困難。
正因如此，“三權分置”在保護農(nóng)民承包權和新型經(jīng)營主體經(jīng)營權之間存在著難以調(diào)和的矛盾。
“據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)，2016年，我國實際耕種的耕地面積為16.8億畝，其中流轉(zhuǎn)面積3.9億畝，占實際耕地面積的23.4%。由此可見，76.6%的耕地仍然是由承包者自家在經(jīng)營。”當前的現(xiàn)實情況是，農(nóng)戶家庭耕種自家承包土地并非全家耕種，一般是中老年父母種地，年輕子女進城務工、經(jīng)商，通過家庭代際分工來獲得務工和務農(nóng)的兩筆收入。土地主要是在親朋鄰里之間非正規(guī)地流轉(zhuǎn)，正是這一土地流轉(zhuǎn)形成了當前農(nóng)村社會結構中十分重要的“中堅農(nóng)民”。僅有少數(shù)耕地通過正規(guī)合同按固定期限流轉(zhuǎn)給以大戶為主的新型經(jīng)營主體，并且這樣一種有正規(guī)合同、固定期限的土地流轉(zhuǎn)，多半有地方政府的推動，有國土整治項目的支持。更糟糕的是，從我們在全國調(diào)研的情況來看，雖然新型經(jīng)營主體與農(nóng)戶簽訂了固定期限的正規(guī)土地流轉(zhuǎn)合同，卻仍然普遍存在流出土地農(nóng)戶毀約的情況以及更加普遍的資本跑路的情況。一旦資本跑路，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶就找地方政府要說法，地方政府就只好挪用惠農(nóng)資金來安撫農(nóng)民。“三權分置”保護土地經(jīng)營權滋生了一種可能，即新型經(jīng)營主體一年一付的土地租金，可用經(jīng)營權來抵押，以及有學者還主張經(jīng)營權物權化，這就可能產(chǎn)生新型經(jīng)營主體跑路而承包權利益受損的情況。而如果要求新型經(jīng)營主體一次性付清土地流轉(zhuǎn)租期的全部租金，在農(nóng)業(yè)利潤空間本身就不大且農(nóng)業(yè)風險還很高的情況下，新型經(jīng)營主體又根本不可能獲利。
小結一下，在農(nóng)村城市化背景下，隨著農(nóng)地承包者與經(jīng)營者的普遍分離，國家試圖通過農(nóng)地“三權分置”的方式，既保護農(nóng)民的土地承包權又保護土地經(jīng)營權，既讓承包土地農(nóng)民有保障，又讓土地經(jīng)營主體形成預期，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)�，F(xiàn)實卻可能是，億萬承包土地農(nóng)戶為了保障自己的土地權利，并不傾向用固定期限的正式合同流轉(zhuǎn)土地。地方政府為了推動土地流轉(zhuǎn)，往往會強勢介入。到目前為止，真正通過正規(guī)合同流轉(zhuǎn)的土地十分有限。
概括起來，“三權分置”主要是要解決兩個問題：一是保護農(nóng)民的承包權，其中最重要的是保證進城失敗的農(nóng)戶有返鄉(xiāng)種地的權利；二是將承包者與經(jīng)營者分離以后的農(nóng)地整合好，以便于生產(chǎn)經(jīng)營，比如耕地連片成塊、建設基礎設施、方便農(nóng)業(yè)投入等。
要解決以上兩個問題，也許有一個很簡單的辦法，就是回歸農(nóng)地生產(chǎn)資料的性質(zhì)，當前國有農(nóng)場的土地制度安排就是一個典型。具體而言，國有農(nóng)場土地國有，農(nóng)場代行所有權。國有農(nóng)場普遍實行租賃承包制，將土地租賃給農(nóng)場職工，為了做到公平，一般都要保障每個農(nóng)場職工相對平等的租賃權利。與農(nóng)村體制不同的是，農(nóng)場仍然強調(diào)土地是生產(chǎn)資料，具體表現(xiàn)在四個方面：其一，農(nóng)場職工租賃農(nóng)場土地必須承擔土地租賃費；其二，租賃土地不得流轉(zhuǎn)，職工只有耕種租賃土地的權利，不再耕種的租賃土地需退回農(nóng)場，由農(nóng)場重新進行土地招租，農(nóng)場職工有優(yōu)先租賃權；其三，農(nóng)場租賃土地每隔幾年調(diào)整一次，一般是五年調(diào)整一次；其四，農(nóng)場對土地有較大的生產(chǎn)經(jīng)營管理權限，比如對灌溉、病蟲害防治，甚至播種季節(jié)、種植作物有統(tǒng)一要求。國有農(nóng)場這樣一種制度安排同時達到了三個目的：第一，所有農(nóng)場職工都有同等的土地租賃權，只要他們愿意種地就可以獲得土地，同時，他們進城務工、經(jīng)商也沒有后顧之憂，他們從城市回到農(nóng)場，隨時可以再從農(nóng)場租賃土地耕種；第二，不種地的職工將土地退還農(nóng)場，農(nóng)場就可以按生產(chǎn)便利的原則安排土地重新招租，從而防止地塊細碎以及地權分散造成的農(nóng)業(yè)效率損失；第三，因為土地收取租賃費以及土地可以調(diào)整，就使得農(nóng)場具有很強的統(tǒng)一經(jīng)營能力，真正形成了“統(tǒng)分結合、雙層經(jīng)營”的體制。
正是因為農(nóng)場保持了土地生產(chǎn)資料的性質(zhì)，農(nóng)場經(jīng)營體制較好地解決了當前農(nóng)村經(jīng)營體制中存在的弊病，擇要有三：一是真正保證了職工以土地作為生產(chǎn)資料進行生產(chǎn)的權利，其外出務工、經(jīng)商，不再種地，將租賃土地退回農(nóng)場，不外出或外出回來要種地可以隨時租賃土地耕種（有時需要有一個周期，比如五年一調(diào)整，很多農(nóng)場有一定的機動地，可以隨時滿足職工租賃土地的需求）；二是地權相對集中以及經(jīng)營戶（農(nóng)場職工家庭等）可以將租賃土地相對集中，對于降低生產(chǎn)成本、提高農(nóng)業(yè)效率十分關鍵；三是農(nóng)場具有相當強的統(tǒng)一經(jīng)營能力，國有農(nóng)場的農(nóng)業(yè)社會化服務、抗旱排澇、病蟲害防治，普遍比農(nóng)村要好很多。
除此之外，農(nóng)場還有兩個優(yōu)勢：可以通過收取租賃費來均衡分配經(jīng)營戶（職工家庭）的權責關系，以及具有很強的對接國家資源的能力。以土地整理項目為例，國有農(nóng)場普遍要比農(nóng)村高效得多。這兩個優(yōu)勢其實都在于農(nóng)場具有高度的組織能力。
三、重新設計農(nóng)村土地制度的可能性
回到農(nóng)村集體土地制度，如果強調(diào)土地生產(chǎn)資料的性質(zhì)，農(nóng)村集體土地制度就可能大為不同。
當前農(nóng)地制度強調(diào)兩點：第一，集體所有的土地承包給全體村社集體成員，村社集體成員具有土地承包權，土地承包關系穩(wěn)定且長久不變；第二，承包土地的經(jīng)營權可以流轉(zhuǎn)，獲得土地經(jīng)營權的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，其土地經(jīng)營權受到與所有權、承包權同等的保護，以提高土地經(jīng)營效益。問題是，當前中國農(nóng)地確權確地，具有土地承包權的農(nóng)戶同時也具有土地經(jīng)營權，農(nóng)戶是否愿意將經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓以及能轉(zhuǎn)讓到什么程度，土地承包者都會依據(jù)個人實際來與土地流入方簽訂合同，無論如何，由承包權派生出來的經(jīng)營權很難與承包權同等重要。在農(nóng)業(yè)利潤很少、土地租金普遍很低的情況下，土地承包者肯定不會在流轉(zhuǎn)土地時給土地經(jīng)營權以巨大權能。也就是說，新型經(jīng)營主體即使流入了適度規(guī)模的土地，也往往面臨地權分散、地塊分散的困境，難以便利、高效地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
參照國有農(nóng)場的機制，當前農(nóng)村土地制度只要微調(diào)就可能極大地優(yōu)化，其中的要點是將農(nóng)地回歸到生產(chǎn)資料，重建村社集體經(jīng)營這個層次，并真正重建農(nóng)村集體經(jīng)濟。有了農(nóng)村集體經(jīng)濟，不僅可能順利解決土地經(jīng)營中的難題，而且可以將農(nóng)民組織起來對接國家資源，建設農(nóng)民自己的美好生活。
具體而言，當前農(nóng)村土地制度安排需做出三點調(diào)整：第一，土地所有權、承包權、經(jīng)營權分置，所有村社成員平等享有土地承包權，以及從土地中獲取收益的權利；承包土地的農(nóng)戶，土地經(jīng)營權不能流轉(zhuǎn)，只能自種；不再耕種土地的農(nóng)戶仍然保留土地承包權，經(jīng)營權退回村社集體，村社集體給予相應的土地租金補償（類似返租）。第二，土地確權不確地，具體地塊可以調(diào)整，每戶所確土地承包面積不變。第三，村社集體收回的土地經(jīng)營權，本村社農(nóng)戶有優(yōu)先招標權。村社集體也有義務盡可能將招標土地集中連片，以便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
在越來越多農(nóng)民進城務工經(jīng)商、不再種田的背景下，相應地，有越來越多的土地經(jīng)營權退回到村社集體，村社集體將這部分土地經(jīng)營權優(yōu)先流轉(zhuǎn)給本村社愿意種地的農(nóng)戶家庭。這樣，村莊里就會同時有三種農(nóng)戶：第一種是留守家庭種地的中老年農(nóng)民，他們主要耕種自家承包地；第二種是留守村莊種地的青壯年勞動力，通過優(yōu)先流入外出農(nóng)戶退出的土地經(jīng)營權而形成適度經(jīng)營規(guī)模，變成村莊中的“中堅農(nóng)民”；第三種是具有土地承包權卻進城不再種地，將土地經(jīng)營權退還村社集體同時從村社集體獲取地租補償，可以隨時回村要地耕種的農(nóng)戶。進城農(nóng)戶越多，退給村社集體的土地經(jīng)營權越多，村社集體就可以優(yōu)先將這部分土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)給留村的青壯年農(nóng)民，這部分青壯年農(nóng)民就越可能在不離村的情況之下擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，獲得不低于外出務工的收入，成為“中堅農(nóng)民”。進城不再種地的農(nóng)民越多，他們讓渡出來的農(nóng)村獲利機會（包括讓渡出經(jīng)營權的土地）就越多，村莊就可以容納越多的“中堅農(nóng)民”，從而保持村莊原住民的主體性，而不是由外來新型經(jīng)營主體占有原住民的土地。只要本村的“中堅農(nóng)民”仍在堅守，進城農(nóng)民就可以隨時退回農(nóng)村，以及保持與村莊的血肉聯(lián)系，留住“鄉(xiāng)愁”。
這樣一來，既可以保障農(nóng)戶的承包權，又可以保障經(jīng)營者的經(jīng)營權，同時可以從便利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)效率等方面進行有效的地權整合和地塊集中。更重要的是，因為農(nóng)戶經(jīng)營權只能退回村社集體，村社集體可以通過地權整合和地塊集中，優(yōu)先將經(jīng)營權向本村社集體成員流轉(zhuǎn)，從而形成一個相當穩(wěn)定的“中堅農(nóng)民”群體。
在新時期，國家試圖通過設計農(nóng)地“三權分置”制度同時達到保障農(nóng)民承包權與保護經(jīng)營者的經(jīng)營權的雙重目標，以上設想有可能達到目標。
四、將農(nóng)民組織起來
更重要的是，通過以上設想可以在兩個層面將農(nóng)民組織起來，而這兩個層面都是通過“三權分置”來培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，化解農(nóng)村城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)業(yè)困境所不具備的。
這兩個層面分別是：第一個層面，為所有農(nóng)戶提供集體層面的農(nóng)業(yè)公共服務，比如土地集中連片、抗旱排澇、病蟲害防治、機耕道修建以及統(tǒng)一機耕機收等；第二個層面，重在重新將農(nóng)民組織起來，真正讓農(nóng)民成為建設其美好生活的主體。
第一個層面，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的共同生產(chǎn)和統(tǒng)一經(jīng)營問題，可以在五個方面回應農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。
其一，可以比較有效地解決農(nóng)地細碎化的問題。主要是通過地塊調(diào)整，盡可能做到一個農(nóng)戶一塊地，讓耕地連片成塊，集中經(jīng)營。其二，針對當前農(nóng)村土地承包者與經(jīng)營者分離，土地經(jīng)營權過于細碎以及地塊過于分散的問題，由村社集體統(tǒng)一（有償）收回外出打工者退回的土地經(jīng)營權，再按本村社成員優(yōu)先原則進行土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)的招標，可以將（有償）收回的土地承包權按便利生產(chǎn)原則進行整合，從而防止當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的無序問題。其三，可以為農(nóng)戶提供統(tǒng)一的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務，比如集體灌溉、機耕機收。其四，可以為退出土地經(jīng)營權的農(nóng)民保留承包權，提供退出經(jīng)營權的補償，以及提供隨時返回農(nóng)村種地的保障。正是因為退出經(jīng)營權后有地租補償，且仍然保留了承包權，可以隨時要回經(jīng)營權自行耕種，進城農(nóng)戶就會依據(jù)家庭實際情況進行理性決策，而不會為了保留返鄉(xiāng)退路，不理性地抓住具體的土地，從而為依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要進行土地整理提供了條件。其五，不再種地的農(nóng)戶退出的土地經(jīng)營權為仍然留村種地的農(nóng)戶提供了擴大土地經(jīng)營規(guī)模的機會，從而孕育出一批村莊中的新“中堅農(nóng)民”。當前農(nóng)村土地自發(fā)流轉(zhuǎn)形成的“中堅農(nóng)民”通過流入外出農(nóng)戶的土地形成了一定經(jīng)營規(guī)模，這些“中堅農(nóng)民”普遍存在流入土地地塊細碎、地權分散的問題。新“中堅農(nóng)民”則可以通過村社集體統(tǒng)一進行土地整理與招標來解決這一問題。
第二個層面，相對于具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務，新土地制度設計更重要的方面是以土地制度為基礎，重建一個基于土地集體所有制而組織起來的機制。
具體來說，村社集體擁有土地的所有權，農(nóng)戶具有土地的承包經(jīng)營權和土地收益權。農(nóng)戶承包土地只能自己經(jīng)營，不能流轉(zhuǎn)。自己不經(jīng)營就要將土地退還給村社集體，獲得村社集體的租金補償。集體在村社集體成員優(yōu)先的基礎上將收回土地經(jīng)營權公開招標，招標獲得土地租金。這樣，在農(nóng)地制度安排中就涉及五個主體：村社集體、承包并經(jīng)營土地的農(nóng)戶、退出經(jīng)營權仍擁有承包權的農(nóng)戶、流入土地經(jīng)營權的農(nóng)戶，此外還可能有外來流入土地經(jīng)營的資本。主要是前面四個主體。
村社集體的土地面積是相對固定的，比如，一個村社集體有3000畝土地，全村有300戶，那么，按人均分配到戶，平均每戶有10畝承包地。承包土地的300戶中，有120戶年輕人進城，年老父母種地，自家種自家地，既不流入土地，也不流出土地；有150戶全家進城不再種地，將土地經(jīng)營權共計1500畝退還村社集體，村社集體將這1500畝土地經(jīng)營權分成30份成塊連片的土地進行招標，村社集體成員優(yōu)先。村莊有30戶青壯年夫妻勞動力家庭通過招標，獲得了每戶50畝的土地經(jīng)營權，加上自家10畝承包地，就有60畝成片連塊、適度規(guī)模的土地，這個土地經(jīng)營收入加上其他農(nóng)村副業(yè)收入，可能讓這些農(nóng)戶的家庭收入不低于外出務工水平的收入，從而成為農(nóng)村“中堅農(nóng)民”。
外出農(nóng)戶退回土地經(jīng)營權，村社集體應當保留農(nóng)戶承包權，同時支付一定的地租補償，比如每畝300元，村社集體再按照本村社成員優(yōu)先原則將收回土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)給“中堅農(nóng)民”，按每畝400元收取租金。這樣就建立了一個基于土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)而來的村社集體制度。
國有農(nóng)場體制不存在給退出經(jīng)營權農(nóng)戶以地租補償?shù)臋C制，因為在農(nóng)村取消農(nóng)業(yè)稅時，國有農(nóng)場并沒有取消租賃費，如前已述，當前國有農(nóng)場仍然向租賃土地職工家庭收取土地租賃費。正是土地租賃費和按耕地面積收取的共同生產(chǎn)費，使得農(nóng)場有能力為職工提供農(nóng)業(yè)公共服務。
當前再向農(nóng)戶收取稅費當然是不可能的，不過，國家有大量的農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付資源，如果將一部分轉(zhuǎn)移資源按承包耕地面積轉(zhuǎn)移到村社集體，比如每畝300元，則3000畝耕地就可以有90萬元國家轉(zhuǎn)移的服務農(nóng)業(yè)的資金，該資金只能用于為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供公共服務，且必須要經(jīng)由村民通過民主程序討論決策。
將農(nóng)民組織起來的一個基本前提是要讓農(nóng)民真正成為一個集體，這個集體有“算平衡賬”的能力或權利。算平衡賬就是算分配，其主要依據(jù)是勞動和生產(chǎn)資料的投入。具體而言，村社集體每年獲得的總收入有四項：第一，國家按承包耕地面積給予的專項補貼，相當于國有農(nóng)場向租賃農(nóng)場土地職工家庭收取的租賃費（因為已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)稅費，再向承包土地農(nóng)戶收取承包費已不可能，通過國家專項補貼來替代向農(nóng)戶收取承包費，可以為重建村社集體經(jīng)濟提供基礎）；第二，通過招標將不再種地的農(nóng)戶家庭退回村社集體的土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)出去，獲得土地經(jīng)營權的租金收入；第三，向種田農(nóng)戶收取共同生產(chǎn)費，據(jù)實收取；第四，村社集體提供各種農(nóng)業(yè)有償服務所得。
村社集體每年支出有三項：支付退出土地經(jīng)營權農(nóng)戶家庭的土地租金補償；進行農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)服務的投入，包括勞動工資、管理費、購買設備、電費等；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施建設投資，包括農(nóng)田整理等，這方面的大型工程項目可以申請政府立項，獲得國家財政資源的支持。
這樣一來，每年村社集體總收入減去總支出，就是每年的集體收入。集體收入可以用于分配，分配主要按土地權利進行，比如將村社集體全部土地承包經(jīng)營權賦予權能分，土地承包權為每畝1分，經(jīng)營權為每畝1分，若農(nóng)戶既承包又經(jīng)營，則為每畝2分，村社3000畝承包耕地，可以獲得6000分的分配總分。再依據(jù)村莊具體承包經(jīng)營情況，將分配總分計算到每一個農(nóng)戶，比如有一個“中堅農(nóng)戶”經(jīng)營60畝土地，其中10畝為自己承包地自己耕種，可以獲得20分，另外流轉(zhuǎn)50畝土地經(jīng)營權，可以獲得50分。一個有10畝承包地的農(nóng)戶，全家進城將土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)出去，就只能獲得10分。如果全村當年總收入減去總支出的節(jié)余有60萬元，這60萬元就是集體收入。按全村6000分的分配總分計算，每分的賦值就是：60萬元 ÷ 6000分=100元／分。一個有70分的“中堅農(nóng)民”就有7000元的年終集體分配收入，有10分的進城農(nóng)戶就只有1000元的年終集體分配收入。反之亦然，即超支了也要分攤。
建立以上集體經(jīng)濟分配機制的關鍵不是能分配到多少收入，而是形成村莊內(nèi)的利益關聯(lián)機制。只有建立了基于利益分配的利益關聯(lián)機制，村莊民主決策才能真正落地，村民也才會真正介入到村莊事務中，成為村莊事務的主體，農(nóng)民也才可能借此組織起來。
基于土地權利進行分配，形成責權利的平衡機制，將農(nóng)民組織起來，有可能激活村莊的各種關系，建立與村社集體的利益聯(lián)系，促使所有村民關注村社集體，形成農(nóng)民的主體性，只有這樣，農(nóng)民才會具有解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活中遭遇各種難題的積極性與主動性。
五、擴展性討論
基于土地權利設置而建立起所有農(nóng)戶家庭與村社集體的利益聯(lián)系，將農(nóng)民組織起來，在當前快速城市化和國家大量向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的背景下，就可能具有更為重大的意義。
有一個顯而易見的事實，就是僅靠單家獨戶的農(nóng)戶力量很難達到“治理有效”。如前已述，在農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模很小且土地細碎的情況下，“一家一戶辦不好、不好辦、辦起來不合算”的事情需依靠農(nóng)民組織起來。同時，無論是從農(nóng)村提取資源還是向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，國家都無力直接對接分散的億萬小農(nóng)戶。分田到戶以后，國家向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅時缺少組織抓手，“收糧派款”很快引發(fā)各種矛盾，三農(nóng)問題演變成黨和國家工作的重中之重。當前國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的難度不低于向農(nóng)民收取稅費，道理同樣在于國家無法直接面對分散的億萬小農(nóng)戶。因此，將農(nóng)民組織起來，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展才有抓手。
當前國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源主要通過兩種方式：一種是“項目制”，由國家部辦委局通過“條條”直接為農(nóng)民建設基礎設施或提供公共服務；一種是通過“一卡通”直接將國家資源發(fā)給農(nóng)戶。兩種方式的共同點都在于不通過村社集體組織及村社集體，原因是為了防止村社組織截留資源，改變資源用途。問題是，這樣的資源輸入雖然提高了農(nóng)村基礎設施條件和公共服務水平，卻沒有同時提高農(nóng)民的組織能力，更沒有激發(fā)農(nóng)民自己建設美好生活的動力。相反，倒是農(nóng)民普遍產(chǎn)生了“等靠要”思想。在中國農(nóng)村情況千差萬別、農(nóng)民需求差異極大的情況下，缺少了農(nóng)民的組織，國家資源輸入農(nóng)村的效果就要大打折扣。而一旦農(nóng)村建立了前述基于土地權利設置形成的村社集體，國家向農(nóng)村的資源轉(zhuǎn)移就可以通過村社集體來對接。一個具有利益再分配能力或可以“算平衡賬”的村社集體，應該具有很強的對接國家資源的能力。
村社集體經(jīng)濟一旦被激活，這個村社集體就可以向各方面延展形成影響力，舉兩個例子：第一個例子是借村社集體再分配的能力，建立“村莊內(nèi)置金融”。“村莊內(nèi)置金融”是李昌平發(fā)明的一個概念，在實踐中已有一些成果，其中的關鍵是將集體資金借貸給本村農(nóng)民，收取一定利息，比如10%的年息。一方面村莊總有農(nóng)戶需要借貸進行生產(chǎn)，另一方面，每個農(nóng)戶都可以以自己的土地權利作為抵押擔保，村莊集體就可以獲得相對穩(wěn)定的利息收入，以此提高村社組織能力。第二個例子是將農(nóng)村老年人組織起來。在當前農(nóng)村的農(nóng)業(yè)機械化的條件之下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要是田間管理，身體健康的老年人完全可以繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有很強的季節(jié)性，老年人農(nóng)閑時間很多，將老年人農(nóng)閑時組織起來進行文化活動，就可以極大地提高老年人的幸福指數(shù)。比組織文化活動更重要的是組織養(yǎng)老互助，比如由相對年輕的老年人照料生活不能自理的老年人，并通過“實踐銀行”形成“道德券”等計分，被照料老人的子女承擔部分費用，國家提供部分補貼，村社集體組織和支持老年人互助，就可能在農(nóng)村形成一個相當有效的互助養(yǎng)老體系。
六、結語
在快速城市化背景之下，大量具有土地承包權的農(nóng)戶家庭進城，造成土地承包權與經(jīng)營權的分離。通過重新對土地所有權、承包權和經(jīng)營權賦權，以此再造村社集體經(jīng)濟，激活農(nóng)民主體性，重建農(nóng)村組織體系，是當前農(nóng)村工作尤其是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎性工程，應當引起理論界和政策部門的高度重視。
本文只是一個設想，權作拋磚引玉。
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