當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 理論精華 >> 需求對(duì)接與協(xié)同供給：社區(qū)服務(wù)體系運(yùn)作機(jī)制的完善路徑[①]
王德福[②]
（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系，湖北武漢，430074）
摘要：社區(qū)是國(guó)家公共服務(wù)資源惠及居民的“最后一公里”，社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)直接影響著人民群眾的生活質(zhì)量和對(duì)小康社會(huì)的獲得感與滿(mǎn)意度。本文探討了居民分化與需求偏好的類(lèi)型，分析了社區(qū)服務(wù)供給的四種方式及其存在的問(wèn)題，提出完善的社區(qū)服務(wù)體系是建立完整的信息采集、服務(wù)供給和評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元服務(wù)供給主體的良性協(xié)作，關(guān)鍵是明確社區(qū)服務(wù)的需求表達(dá)、服務(wù)供給和評(píng)估監(jiān)督中各主體的定位與作用，形成責(zé)任邊界明晰、相互分工協(xié)作的關(guān)系模式。
關(guān)鍵詞：社區(qū)服務(wù) 基層組織 需求對(duì)接 協(xié)同供給
一、問(wèn)題的提出
“十三五”期間是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)階段，社區(qū)是國(guó)家與社會(huì)的“接點(diǎn)”，是國(guó)家公共服務(wù)惠及居民的“最后一公里”，社區(qū)服務(wù)水平和質(zhì)量，直接關(guān)切到人民群眾的生活質(zhì)量，影響著他們對(duì)小康社會(huì)的獲得感與滿(mǎn)意度。因此，“十三五規(guī)劃”將“增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能”作為重要的目標(biāo)要求，《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016－2020年）》則對(duì)十三五期間社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)做出了具體安排，提出“推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)精細(xì)化、專(zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化，構(gòu)建機(jī)構(gòu)健全、設(shè)施完備、主體多元、供給充分、群眾滿(mǎn)意的城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系，讓城鄉(xiāng)居民共享全面建成小康社會(huì)的發(fā)展成果�！北仨氄J(rèn)識(shí)到，同人民群眾對(duì)社區(qū)服務(wù)的需求相比，同實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比，現(xiàn)階段我國(guó)社區(qū)服務(wù)體系在建設(shè)和運(yùn)行中還存在諸多不適應(yīng)的地方。
當(dāng)下社區(qū)服務(wù)的顯著特點(diǎn)是，一方面居民訴求多元化，這不僅表現(xiàn)為不同類(lèi)型社區(qū)的居民需求分化，也表現(xiàn)為同一社區(qū)內(nèi)不同群體的需求差異化，另一方面，社區(qū)服務(wù)供給主體多元化，既有社區(qū)黨組織和居委會(huì)，也有新興的物業(yè)服務(wù)公司、專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織等，不同主體的的服務(wù)對(duì)象、內(nèi)容與方式也存在差異。建立有效的社區(qū)服務(wù)體系，應(yīng)該是多元主體在服務(wù)供給過(guò)程中能夠高效協(xié)作，實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源供給與居民差異化需求的有效對(duì)接。各界普遍認(rèn)為應(yīng)該建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、多元協(xié)同的社區(qū)服務(wù)體系。然而，作為社區(qū)服務(wù)主導(dǎo)力量的社區(qū)居委會(huì)長(zhǎng)期陷于“行政化”困境，難以充分發(fā)揮服務(wù)居民的作用，因此，應(yīng)該大力發(fā)展社會(huì)組織，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式支持、培育社區(qū)社會(huì)組織，構(gòu)建以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才為支撐的“三社聯(lián)動(dòng)”的社區(qū)服務(wù)機(jī)制。目前，相關(guān)研究大多關(guān)注某一類(lèi)社區(qū)服務(wù)主體的運(yùn)行狀況，比如，對(duì)社區(qū)居委會(huì)行政化問(wèn)題的探討[1]，對(duì)專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織在社區(qū)服務(wù)供給體系中的定位問(wèn)題[2]、社會(huì)組織運(yùn)行問(wèn)題[3]等方面的研究，以及對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的邊界問(wèn)題[4]、評(píng)估問(wèn)題[5]、風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題[6]的研究等。此外，也有研究關(guān)注到“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制在實(shí)踐中的“分動(dòng)多而聯(lián)動(dòng)少，工作協(xié)調(diào)力度不夠”等問(wèn)題[7]�？傮w來(lái)看，尚缺乏從整體層面對(duì)當(dāng)前社區(qū)服務(wù)體系運(yùn)行實(shí)踐的研究，對(duì)居民需求分化與社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)聯(lián)性也缺乏深入辨析。筆者認(rèn)為，建立高效的社區(qū)服務(wù)體系，有兩點(diǎn)非常重要，一是要建立服務(wù)體系與居民差異化需求的有效對(duì)接機(jī)制，要能夠精準(zhǔn)識(shí)別和采集居民的需求信息，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給與服務(wù)對(duì)象的精確瞄準(zhǔn)，二是要建立多元服務(wù)主體間的有效協(xié)作機(jī)制，各主體實(shí)現(xiàn)有分工有合作的良性協(xié)作關(guān)系。本文將在分析當(dāng)前居民需求分化和社區(qū)服務(wù)供給狀況的基礎(chǔ)上，探討完善社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制的路徑選擇。
二、居民需求類(lèi)型與需求分化
（一）居民需求類(lèi)型
居民的服務(wù)訴求，大致可以分為三類(lèi)，一類(lèi)是基礎(chǔ)性需求，是指絕大多數(shù)普通居民的社會(huì)文化生活、居住環(huán)境條件、安全保障等方面的基本需要。具體的，對(duì)絕大多數(shù)普通居民來(lái)說(shuō)，社會(huì)文化生活的基礎(chǔ)需求主要是有公共活動(dòng)場(chǎng)所，這樣的場(chǎng)所能夠自由進(jìn)出，自由開(kāi)展他們有興趣有能力參與的活動(dòng)，比如打牌聊天和簡(jiǎn)單的體育運(yùn)動(dòng)等。這樣公共活動(dòng)場(chǎng)所需要一定的管理制度，但管理必須是簡(jiǎn)易和自主的，制度越簡(jiǎn)單越容易被人遵守，也才能真正實(shí)現(xiàn)其開(kāi)放性和公共性。除了這類(lèi)相對(duì)集中的公共場(chǎng)所外，每個(gè)小區(qū)都會(huì)被居民開(kāi)發(fā)出一些適合日常聚會(huì)的空間。另外，社區(qū)毗鄰的城市公園、廣場(chǎng)也會(huì)成為重要的公共場(chǎng)所�？梢哉f(shuō)，公園廣場(chǎng)已經(jīng)成為嵌入在社區(qū)生活有機(jī)體中的重要組成部分。居住環(huán)境條件的基礎(chǔ)需求也就是物業(yè)管理相關(guān)的基本的保潔保綠保序要求。這方面需求會(huì)根據(jù)居住社區(qū)基礎(chǔ)條件差異而有所不同，也與物業(yè)管理方式有關(guān)。由于難以形成公認(rèn)的客觀量化的標(biāo)準(zhǔn)，這類(lèi)需求在實(shí)踐中存在較大彈性，模糊空間也比較大，需求方和供給方之間很容易因此發(fā)生糾紛。安全保障需求就是居民對(duì)社區(qū)社會(huì)治安和社會(huì)秩序的要求，主要是指居住的人身財(cái)產(chǎn)安全、鄰里關(guān)系、社區(qū)公共環(huán)境秩序等。
第二類(lèi)是特殊性需求，是指部分居民因?yàn)閭�(gè)人興趣愛(ài)好、經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位和其他特殊因素形成的需求，這類(lèi)需求的滿(mǎn)足大多依賴(lài)比基礎(chǔ)性需求更高的條件，包括個(gè)人稟賦條件、公共設(shè)施條件等。在社區(qū)中，居民的特殊性需求主要是唱歌、跳舞、戲曲、書(shū)法繪畫(huà)等需要一定才藝基礎(chǔ)的興趣愛(ài)好，以及兒童教育、休閑娛樂(lè)等。滿(mǎn)足居民的才藝興趣，需要社區(qū)提供必要的場(chǎng)地、設(shè)備甚至培訓(xùn)條件，擁有這類(lèi)興趣的居民往往同時(shí)也是熱心參與社區(qū)事務(wù)的居民，人數(shù)不會(huì)很多，但在全體居民中會(huì)形成一定的比例，考慮到他們能夠影響到家庭和其他居民，而且社區(qū)將他們組織起來(lái)開(kāi)展大型表演活動(dòng)，也能豐富普通居民的社會(huì)文化生活，所以，其對(duì)于社區(qū)建設(shè)具有很大的積極意義。不過(guò)，需要在特殊性需求中進(jìn)行必要的區(qū)分，這個(gè)區(qū)分也是為了劃定社區(qū)服務(wù)供給的責(zé)任邊界。有一些特殊需求是某些社會(huì)階層的群體，或某些特殊家庭的特殊需要，比如一些全職太太的休閑娛樂(lè)需求，一些家庭對(duì)子女才藝培訓(xùn)和教育的需求等等。這類(lèi)需求的滿(mǎn)足需要特殊的軟硬件條件，且對(duì)服務(wù)供給方也有較高的要求，需求的差異性和彈性都比較大。更重要的是，這類(lèi)需求一般在市場(chǎng)上有供給主體，屬于經(jīng)營(yíng)性的盈利性的服務(wù)業(yè)。也就是說(shuō)，實(shí)際上市場(chǎng)上已經(jīng)存在依據(jù)個(gè)人購(gòu)買(mǎi)力和需求偏好的差異化的服務(wù)供給主體，有這類(lèi)特殊需求的特殊居民應(yīng)該自行支付成本購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。這類(lèi)需求是政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)服務(wù)最容易混淆或者說(shuō)越界的地方。相比之下， 普通居民的特殊需求其實(shí)比較一致，唱歌也好廣場(chǎng)舞也好，并不需要太高的專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)。
第三類(lèi)是專(zhuān)業(yè)性需求。是指這類(lèi)需求的滿(mǎn)足依賴(lài)較為專(zhuān)業(yè)的供給方式，比如高齡失能老人的陪護(hù)、特殊人群（精神病人、吸毒人員、社區(qū)矯正人員）的心理疏導(dǎo)等。專(zhuān)業(yè)型需求涉及到的居民群體更為狹窄，而且這類(lèi)群體大多與社區(qū)普通居民交往不多，是社區(qū)生活中的邊緣群體。當(dāng)然，普通居民也有專(zhuān)業(yè)性需求，比較典型的政策法律方面的需求。比如申請(qǐng)政策性的社會(huì)保障、社會(huì)福利和政府補(bǔ)貼，小區(qū)內(nèi)住改商、飼養(yǎng)寵物，外來(lái)人口申辦居住證及子女入學(xué)等，此外，物業(yè)管理中涉及法律的更多，業(yè)主維權(quán)更是需要專(zhuān)業(yè)的法律和政策知識(shí)。
（二）居民分化與需求偏好
一般來(lái)說(shuō)，老年人比中青年人對(duì)社區(qū)依賴(lài)性更高，弱勢(shì)群體比普通群體對(duì)社區(qū)的依賴(lài)性更高。原因很簡(jiǎn)單，老年人受生理局限，社會(huì)活動(dòng)半徑有限，生活重心在社區(qū)，社區(qū)環(huán)境與其生活體驗(yàn)的關(guān)聯(lián)度更為直接與緊密。弱勢(shì)群體比普通群體更加依賴(lài)政府提供的社會(huì)保障和社會(huì)福利，這些都需要經(jīng)過(guò)社區(qū)這個(gè)中介和平臺(tái)獲取。對(duì)于中青年人來(lái)說(shuō)，他們的生活重心在工作單位和城市公共空間，工作和社交占據(jù)了其主要精力，相比之下，社區(qū)內(nèi)的社會(huì)活動(dòng)比較少。他們的訴求主要集中在社區(qū)物業(yè)管理方面，對(duì)包括停車(chē)管理、社區(qū)治安等物業(yè)服務(wù)敏感度比較高，因?yàn)槠湓谏鐓^(qū)內(nèi)的活動(dòng)主要與此有關(guān)。他們對(duì)社區(qū)公共事務(wù)治理和公共文化生活的參與度相對(duì)來(lái)說(shuō)是最低的，一個(gè)客觀原因是時(shí)間有限。兒童和老年人對(duì)社區(qū)生活的需求是最高的，也可以說(shuō)他們與社區(qū)的黏著度最高�？陀^上，這兩個(gè)群體受生理限制，活動(dòng)半徑本來(lái)就比較小。兒童的需求比較簡(jiǎn)單，主要是社區(qū)內(nèi)同齡群體間的社交、游戲等。社區(qū)對(duì)兒童需求的滿(mǎn)足，實(shí)際上也回應(yīng)了其家庭對(duì)子女課外看護(hù)和教育的需要。隨著教育改革的深入，兒童在校時(shí)間不斷壓縮，校外教育壓力越來(lái)越大。校外教育中既有適合市場(chǎng)供給的個(gè)性化教育需求，也有適合社區(qū)等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)供給的看護(hù)類(lèi)基礎(chǔ)性需求，二者的邊界在實(shí)踐中很容易混淆，尤其會(huì)造成公共服務(wù)供給邊界的擴(kuò)大化。當(dāng)然，通過(guò)吸引兒童參與社區(qū)活動(dòng)，也是間接動(dòng)員作為父母的中青年人的有效手段。老年人的需求是最多的，他們既有對(duì)社區(qū)物業(yè)管理的要求，也有對(duì)社區(qū)提供的公共文化生活的需求，總之，因?yàn)樗麄兊娜粘Ｉ顜缀醵技性谏鐓^(qū)，就有更多與社區(qū)打交道的機(jī)會(huì)。同中青年不同，他們的需求往往是基礎(chǔ)性的，是底線式的：物業(yè)管理能夠維持基本秩序即可，社區(qū)公共文化生活則往往是棋牌室、簡(jiǎn)單的健身運(yùn)動(dòng)、合唱、廣場(chǎng)舞等基本的文藝活動(dòng)等。
住房市場(chǎng)化使得城市社會(huì)階層分布基本上與社區(qū)類(lèi)型重合，這個(gè)問(wèn)題某種程度上也可以轉(zhuǎn)化為不同類(lèi)型社區(qū)的居民訴求差異。對(duì)于中高收入階層的群體來(lái)說(shuō)，他們擁有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力，對(duì)居住環(huán)境和房產(chǎn)價(jià)值更為敏感，更關(guān)心社區(qū)物業(yè)管理水平和社區(qū)提供的公共服務(wù)，由于這個(gè)群體擁有經(jīng)濟(jì)、知識(shí)、社會(huì)資本等方面的優(yōu)勢(shì)，往往是社區(qū)維權(quán)精英的主要來(lái)源�；旧纤械泥彵芸�?fàn)庍\(yùn)動(dòng)和業(yè)主維權(quán)運(yùn)動(dòng)中，都活躍著這個(gè)群體的身影。但是，他們對(duì)社區(qū)基層組織主導(dǎo)的社區(qū)治理參與程度卻并不一定高，他們的社交生活等基本不在社區(qū)，其對(duì)公共生活的訴求也是特殊化的，對(duì)于主要提供基礎(chǔ)性服務(wù)的社區(qū)基層組織來(lái)說(shuō)，很難回應(yīng)他們的訴求，但卻必須承擔(dān)由這個(gè)群體引發(fā)的公共事務(wù)治理問(wèn)題。低收入群體往往聚集在老舊社區(qū)，而且低收入群體中可能集中分布著兩勞釋放人員、精神病患者等特殊群體，這個(gè)群體對(duì)政府提供的社會(huì)保障和社會(huì)福利比較依賴(lài)，對(duì)社區(qū)基層組織的主要訴求就集中在這個(gè)方面。介于兩個(gè)階層之間的大多數(shù)普通居民，主要還是基礎(chǔ)性需求，但在一些社區(qū)維權(quán)精英的動(dòng)員下，也會(huì)表達(dá)出更高的利益訴求。這個(gè)群體是社區(qū)常規(guī)物業(yè)糾紛事件的主體，這些常規(guī)性的糾紛往往是日常性的瑣碎的，但卻是具有積累性的，很容易因?yàn)闊o(wú)法及時(shí)有效化解而累積成劇烈沖突性事件。
分析居民分化的維度還有很多，但上述兩個(gè)維度的分化在社區(qū)治理中是比較明顯的。當(dāng)然，兩個(gè)維度是可以重合的。在不同社區(qū)類(lèi)型中，往往會(huì)形成某種或某些群體的相對(duì)集中，比如，老年人和低收入群體往往集中于老舊社區(qū)，中高收入群體則大多集中在高檔商品房社區(qū)，而且由于這個(gè)群體購(gòu)買(mǎi)力較高，他們很可能在多個(gè)社區(qū)擁有房產(chǎn)，是社區(qū)治理中相對(duì)特殊的力量。而在中高收入群體聚集的商品房社區(qū)中，一般也會(huì)存在相當(dāng)數(shù)量全職家庭婦女。這個(gè)中青年女性群體，由于沒(méi)有工作，與社區(qū)黏著度比較高，對(duì)社區(qū)提供的公共文化生活的訴求比較高，是社區(qū)治理中潛在的積極力量。
居民對(duì)社區(qū)的訴求以基礎(chǔ)性需求為主，特殊性需求為輔。絕大多數(shù)的訴求都是幾乎每個(gè)家庭都要在日常生活中遇到的基本問(wèn)題引發(fā)的，比如樓上漏水、寵物擾民等等，這些問(wèn)題時(shí)時(shí)刻刻都有可能出現(xiàn)，重復(fù)發(fā)生率非常高，很難有一勞永逸的一攬子解決方案，因此社區(qū)必須每天都要面對(duì)。同類(lèi)型社區(qū)中，居民訴求表達(dá)具有一致性，但又存在差異性，實(shí)踐中很少出現(xiàn)利益完全一致的訴求。比如，有車(chē)的居民希望減少社區(qū)綠地面積增加停車(chē)位，而沒(méi)車(chē)或車(chē)少的家庭就不會(huì)同意。也就是說(shuō)，上述依據(jù)年齡和社會(huì)階層進(jìn)行的劃分，在居民訴求表達(dá)實(shí)踐中，可能是比較復(fù)雜的，因時(shí)因地因事而異。社區(qū)是建構(gòu)性的，與鄉(xiāng)村社會(huì)可以通過(guò)情面關(guān)聯(lián)等原生性的社會(huì)資源消弭部分利益分歧不同，居民在表達(dá)個(gè)體利益訴求時(shí)，獨(dú)立程度更高，更少顧忌他人利益和公共利益。這正是社區(qū)回應(yīng)居民利益訴求的復(fù)雜性和困難性所在。
三、社區(qū)服務(wù)供給模式及其困境
（一）社區(qū)服務(wù)供給模式
居民在社區(qū)的需求主要通過(guò)四種方式獲得回應(yīng)，這四種方式分別對(duì)應(yīng)一類(lèi)社區(qū)服務(wù)供給主體和供給模式。
第一種是市場(chǎng)化供給。存在于物業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，供給主體是物業(yè)服務(wù)公司。這種方式普遍存在于商品房社區(qū)和部分老舊社區(qū)，作為業(yè)主的社區(qū)居民通過(guò)選聘物業(yè)企業(yè)，管理和維護(hù)居住小區(qū)的環(huán)境，提供相應(yīng)的物業(yè)服務(wù)。市場(chǎng)化的物業(yè)服務(wù)建立在業(yè)主與物業(yè)公司的服務(wù)契約基礎(chǔ)上，其運(yùn)行有賴(lài)于雙方對(duì)契約的遵守，如果任何一方不履行契約要求，另一方都可以終止，業(yè)主可以解聘物業(yè)公司，物業(yè)公司可以撤出小區(qū)。實(shí)踐的復(fù)雜性在于，我國(guó)現(xiàn)行的物業(yè)管理制度存在前期物業(yè)的設(shè)置，即居住小區(qū)建成后到業(yè)主成立業(yè)委會(huì)之前，由開(kāi)發(fā)商指定物業(yè)公司對(duì)小區(qū)進(jìn)行管理，業(yè)主在購(gòu)房時(shí)要接受這個(gè)前期物業(yè)管理的給定事實(shí)。前期物業(yè)基本都是開(kāi)發(fā)商的子公司，小區(qū)交付后到業(yè)委會(huì)成立前，小區(qū)內(nèi)包括共有產(chǎn)權(quán)部分在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)存在產(chǎn)權(quán)主體缺位等模糊空間，為開(kāi)發(fā)商與物業(yè)公司合謀侵犯業(yè)主利益提供了可能。且到業(yè)委會(huì)成立自主選聘物業(yè)公司時(shí)，前期物業(yè)已在小區(qū)經(jīng)營(yíng)多年，其資源投入已形成利益粘著，并且其擁有信息不對(duì)稱(chēng)的優(yōu)勢(shì)，使得業(yè)主自住更換物業(yè)公司困難重重。物業(yè)服務(wù)具有瑣碎性、重復(fù)性、溫和性和模糊性等特點(diǎn)，伴隨著物業(yè)管理全過(guò)程和業(yè)主的日常生活。物業(yè)公司與數(shù)量眾多且分散的業(yè)主達(dá)成良性互動(dòng)的成本很高，雙方很容易發(fā)生糾紛，且糾紛很容易從細(xì)小瑣碎的個(gè)體糾紛逐步累積擴(kuò)大化為業(yè)主對(duì)物業(yè)公司的群體性不滿(mǎn)，即使個(gè)體服務(wù)訴求能夠基本得到物業(yè)公司的回應(yīng)，但仍然會(huì)成為潛在的業(yè)主拒交物業(yè)費(fèi)的抗辯理由。物業(yè)管理實(shí)踐中最常見(jiàn)的“收費(fèi)難-降服務(wù)”的惡性循環(huán)就是糾紛累積化擴(kuò)大化的典型表現(xiàn)。也即是說(shuō)，物業(yè)服務(wù)的供給雖然是市場(chǎng)化的，但其實(shí)踐過(guò)程很難完全按照市場(chǎng)化的契約規(guī)則運(yùn)行，市場(chǎng)交易問(wèn)題往往演化為治理問(wèn)題，且與業(yè)主自治等糾纏在一起，問(wèn)題更加復(fù)雜化。
第二種是社會(huì)化供給。存在于物業(yè)管理、社區(qū)公共生活等多個(gè)領(lǐng)域，供給主體是社區(qū)居民及其自組織。在一些規(guī)模較小、市場(chǎng)化的物業(yè)公司不愿承接的居住小區(qū)，業(yè)主也可以通過(guò)自我管理的方式進(jìn)行物業(yè)維護(hù)。業(yè)主組成業(yè)委會(huì)，業(yè)委會(huì)收取物業(yè)費(fèi)后，直接招募保安和保潔員，并監(jiān)督其工作。自我管理的好處是，取消了委托-代理關(guān)系，不存在代理人監(jiān)控的問(wèn)題，而且能夠節(jié)省物業(yè)管理成本。但其局限性也比較明顯，只有那些規(guī)模較小、物業(yè)管理內(nèi)容簡(jiǎn)單（如沒(méi)有太多公共區(qū)域的保綠保潔任務(wù)，車(chē)輛較少）且業(yè)主利益共識(shí)度高，物業(yè)費(fèi)收繳比較容易的小區(qū)才可以實(shí)施。相對(duì)而言，社區(qū)公共生活領(lǐng)域的自我供給情況更多，其主要表現(xiàn)就是居民自發(fā)結(jié)成的廣場(chǎng)舞隊(duì)、合唱隊(duì)、門(mén)球隊(duì)等各種自組織，這些組織，有的需要社區(qū)提供場(chǎng)地設(shè)備等支持，有的則完全由居民自我管理自我服務(wù)這些自組織往往組織化程度比較弱，依賴(lài)少數(shù)積極分子的無(wú)私奉獻(xiàn)，居民加入和退出都比較自由，沒(méi)有嚴(yán)格細(xì)致的成文制度，且一般規(guī)模不能太大。這種社會(huì)化的自我供給方式的優(yōu)點(diǎn)是，居民的需求偏好能夠直接得到回應(yīng)，不會(huì)產(chǎn)生供給錯(cuò)位的問(wèn)題，而且成本低效率高。這些居民自組織也往往是社區(qū)基層組織發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)積極分子的主要渠道。
第三種是專(zhuān)業(yè)化供給。也就是現(xiàn)在各地政府力推的購(gòu)買(mǎi)社區(qū)服務(wù)的方式，其主體是專(zhuān)業(yè)型的社會(huì)組織，尤以社工機(jī)構(gòu)為多。引入專(zhuān)業(yè)型社會(huì)組織，被認(rèn)為是政府職能轉(zhuǎn)型、提高公共服務(wù)供給效率的舉措，許多城市，特別是發(fā)達(dá)城市為此不惜重金。這些社會(huì)組織為社區(qū)居民提供的服務(wù)廣泛分布在居家養(yǎng)老、兒童托管、心理咨詢(xún)、社區(qū)文化、環(huán)保宣傳等，具有鮮明的專(zhuān)業(yè)性，由專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者具體操作。專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)供給具有目標(biāo)人群明確、服務(wù)周期固定、服務(wù)內(nèi)容專(zhuān)業(yè)等特點(diǎn)。理想狀態(tài)下，社會(huì)組織應(yīng)該根據(jù)社區(qū)居民的需求偏好提供有針對(duì)性的專(zhuān)業(yè)服務(wù)，而且其供給效率要比其他攻擊方式高，這樣才能達(dá)到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策預(yù)期。然而從實(shí)踐來(lái)看，效果并不理想。
第四種就是以政府和社區(qū)基層組織為供給主體的行政化供給。這類(lèi)服務(wù)主要集中在行政服務(wù)類(lèi)、老舊社區(qū)的物業(yè)管理和社區(qū)公共活動(dòng)等方面，在實(shí)踐中，社區(qū)基層組織提供的服務(wù)幾乎涉及居民生活的方方面面。作為政府行政服務(wù)延伸到居民身邊的受理平臺(tái)和辦事窗口，社區(qū)基層組織大大方便了居民，基層組織在提供行政服務(wù)的同時(shí)，也是向居民進(jìn)行政策宣傳和法律普及的過(guò)程。老舊社區(qū)的物業(yè)管理是基層組織服務(wù)供給的重點(diǎn)和難點(diǎn)，這些社區(qū)因?yàn)橄忍鞐l件限制，以盈利為目的的市場(chǎng)化物業(yè)公司不會(huì)承接，只能依靠政府兜底。上級(jí)政府主要是通過(guò)財(cái)政撥款來(lái)彌補(bǔ)物業(yè)費(fèi)收繳不足（很多城市根本不收物業(yè)費(fèi)）的虧空，但物業(yè)管理的具體實(shí)施需要基層組織負(fù)責(zé)。近年來(lái)，許多城市在探索新的管理模式，杭州的準(zhǔn)物業(yè)管理是比較有代表性的。
這四種社區(qū)服務(wù)供給方式其實(shí)可以歸結(jié)為兩種，市場(chǎng)化供給和社會(huì)化供給實(shí)際上都是社區(qū)居民的自我供給，居民自行承擔(dān)服務(wù)成本，專(zhuān)業(yè)化供給和行政化供給都是政府供給，社區(qū)服務(wù)成本主要通過(guò)政府公共財(cái)政承擔(dān)。服務(wù)供給是對(duì)需求的回應(yīng)，其關(guān)鍵問(wèn)題是供給與需求實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，且盡可能降低對(duì)接成本或者說(shuō)交易成本。有效性是指服務(wù)能夠精準(zhǔn)回應(yīng)居民差異化的需求偏好，低成本則是指合理的供給成本之外的物質(zhì)和非物質(zhì)成本�？梢哉f(shuō)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)與居民需求的高效低成本對(duì)接，是衡量社區(qū)治理效果的重要內(nèi)容。
（二）服務(wù)供給困境分析
1、市場(chǎng)化供給的結(jié)構(gòu)性困境
市場(chǎng)化的物業(yè)服務(wù)很容易發(fā)生服務(wù)糾紛的積累和擴(kuò)大化，最終演變成“收費(fèi)困難-服務(wù)降低”的惡性循環(huán)，其表現(xiàn)是：開(kāi)始出現(xiàn)極少數(shù)拒繳物業(yè)費(fèi)的業(yè)主，其抗辯理由是個(gè)別化的，且不一定合理合法，有的因?yàn)槲飿I(yè)服務(wù)不到位，有的則純粹是搭便車(chē)。少數(shù)不交物業(yè)費(fèi)的行為產(chǎn)生示范效果，并成為更多業(yè)主拒交物業(yè)費(fèi)的抗辯理由，導(dǎo)致物業(yè)公司收益下降。物業(yè)公司主動(dòng)或被動(dòng)采取降成本的方式應(yīng)對(duì)，從而影響物業(yè)服務(wù)水平。這又催生更多物業(yè)服務(wù)糾紛的產(chǎn)生，和業(yè)主拒交物業(yè)費(fèi)行為的普遍化，小區(qū)物業(yè)管理秩序不斷惡化。經(jīng)驗(yàn)表明，物業(yè)服務(wù)中的惡性循環(huán)非常普遍，且這種循環(huán)剛性不可逆：極少出現(xiàn)同一家物業(yè)徹底扭轉(zhuǎn)局面、打破或跳出循環(huán)的現(xiàn)象，除非更換物業(yè)。
物業(yè)服務(wù)陷入惡性循環(huán)困境，與物業(yè)合約本身的結(jié)構(gòu)性缺陷有關(guān)。物業(yè)服務(wù)合約理論上是市場(chǎng)交易行為，業(yè)主與物業(yè)公司通過(guò)雙向選擇簽訂契約，前者付費(fèi)后者提供產(chǎn)品，任何一方違約另一方都有權(quán)獲得賠償直至終止合約。不過(guò)，物業(yè)合約并非存在于理想的市場(chǎng)真空中，而是深嵌在復(fù)雜的政治社會(huì)關(guān)系場(chǎng)域中，這就使得物業(yè)合約表現(xiàn)出與一般市場(chǎng)交易合約的巨大差異。根據(jù)“不完全合約”理論[8]，由于人們的有限理性、信息不完全和交易事項(xiàng)不確定性等因素影響，現(xiàn)實(shí)中“不完全合約”是必然和經(jīng)常的。不過(guò)，物業(yè)合約與一般不完全契約的關(guān)鍵差異在于，二者契約締結(jié)關(guān)系不同：前者并非“一對(duì)一”的市場(chǎng)交易，而是“一對(duì)多”。從表面上看，物業(yè)合約是業(yè)委會(huì)這個(gè)單一主體與物業(yè)公司締結(jié)的，但在現(xiàn)有法律約束下，業(yè)委會(huì)并不具有民事主體資格，業(yè)委會(huì)是受業(yè)主大會(huì)委托行使權(quán)力，而業(yè)主大會(huì)實(shí)際上就是全體業(yè)主。這里發(fā)生了從“雙邊”向“多邊”的合約治理結(jié)構(gòu)的變形[9]，在物業(yè)管理實(shí)踐中，單一的物業(yè)公司不得不面對(duì)成百上千的業(yè)主，這就放大了合約的不完全性，使得雙方履約行為的不確定性更加嚴(yán)重，這中間的作用機(jī)制可以稱(chēng)之為“雙向弱約束”。雙向弱約束是指業(yè)主與物業(yè)公司之間彼此約束力都有限。一方面，由于信息不對(duì)稱(chēng)和前期物業(yè)管理制度等因素的存在，物業(yè)公司享有“自然壟斷”地位[10]。在前期物業(yè)管理期，物業(yè)公司完全可以利用這種優(yōu)勢(shì)侵占業(yè)主權(quán)益，由于其壟斷小區(qū)入住率等信息資源，物業(yè)公司甚至可以決定業(yè)委會(huì)何時(shí)成立。這期間，分散的業(yè)主由于缺乏組織，一致行動(dòng)能力幾乎為零，物業(yè)合約對(duì)物業(yè)公司的約束力實(shí)際上是非常弱的。這是前期物業(yè)管理期埋下諸多利益分配糾紛隱患的基本原因。進(jìn)入?yún)f(xié)同管理期后，業(yè)主與物業(yè)公司的關(guān)系變成業(yè)主-業(yè)委會(huì)-物業(yè)公司的結(jié)構(gòu)，但業(yè)主對(duì)物業(yè)公司的約束能力卻并一定提高，因?yàn)樵谖飿I(yè)合約中又增加了一個(gè)業(yè)主與業(yè)委會(huì)這對(duì)“委托-代理”關(guān)系，代理人風(fēng)險(xiǎn)始終是存在的。在實(shí)踐中，代理人的監(jiān)督不足和激勵(lì)不足幾乎同時(shí)存在，業(yè)委會(huì)既有可能被物業(yè)公司收買(mǎi)，也有可能純粹因?yàn)椴糠謽I(yè)主不信任等原因消極工作�？傊�，業(yè)主對(duì)物業(yè)公司的正常約束能力實(shí)際上是不足的。由于缺乏正常約束方式，一些業(yè)主就會(huì)采取拒交物業(yè)費(fèi)這種經(jīng)常是不合法的方式表達(dá)權(quán)力，造成糾紛一旦發(fā)生就容易剛性化。另一方面，物業(yè)公司對(duì)業(yè)主的約束力也是有限的：首先，面對(duì)個(gè)別業(yè)主拒交物業(yè)費(fèi)的不履約行為，物業(yè)公司能采取的正當(dāng)有效手段非常有限，嚴(yán)格按照程序和法律辦事，在實(shí)踐中效果很差。其次，面對(duì)破壞小區(qū)公共秩序的業(yè)主同樣約束手段有限，勸說(shuō)阻止等柔性手段不能解決所有問(wèn)題，而未解的殘余問(wèn)題逐步積累就會(huì)造成業(yè)主對(duì)物業(yè)公司管理能力不足的判斷。雙向弱約束造成物業(yè)公司與業(yè)主之間難以通過(guò)正常有效的方式及時(shí)化解糾紛，反而會(huì)制造糾紛，并迫使雙方不得不采取非正常方式表達(dá)各自權(quán)利。物業(yè)合約在實(shí)踐中就演變成依靠大量非正式手段支撐的不確定極高的利益博弈，而非正常理性的市場(chǎng)交易過(guò)程。
2、專(zhuān)業(yè)化供給的低效困境
專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織所能提供的只能是針對(duì)少數(shù)居民的特殊性需求和專(zhuān)業(yè)性需求，從實(shí)踐效果來(lái)看，專(zhuān)業(yè)服務(wù)受眾面小，專(zhuān)業(yè)服務(wù)可替代性強(qiáng)，效率低成本高等問(wèn)題非常突出。
社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)后，往往局限于同特定服務(wù)對(duì)象打交道，受眾面非常小。一方面，其提供的專(zhuān)業(yè)性服務(wù)本來(lái)目標(biāo)人群就比較狹窄，問(wèn)題是目標(biāo)人群并不一定愿意接受其提供的服務(wù)。比如針對(duì)社區(qū)矯正人員的心理疏導(dǎo)，這些人員本來(lái)就希望在社區(qū)中匿名化存在，哪怕社會(huì)組織再怎么承諾隱私保護(hù)，仍難有吸引力。另一方面，其提供的特殊性服務(wù)吸引的群體也非常有限，比如佛山某社區(qū)引進(jìn)的家庭綜合服務(wù)中心，根據(jù)合同規(guī)定要為10個(gè)社區(qū)提供服務(wù)，實(shí)際上僅有其所在社區(qū)的少數(shù)居民來(lái)，其余9個(gè)社區(qū)幾乎沒(méi)有居民來(lái)。為了配合社會(huì)組織的活動(dòng)，社區(qū)不得不動(dòng)員居民參加，以至于這也成為社區(qū)的工作負(fù)擔(dān)。專(zhuān)業(yè)化服務(wù)不接地氣的問(wèn)題幾乎是當(dāng)前社會(huì)組織普遍存在的頑疾，他們提供的臨終關(guān)懷、心理咨詢(xún)等服務(wù)與本土社會(huì)文化格格不入，經(jīng)常鬧笑話(huà)。相當(dāng)多的文體活動(dòng)類(lèi)的服務(wù)，其實(shí)專(zhuān)業(yè)化程度并不高，社會(huì)組織并沒(méi)有提供這類(lèi)服務(wù)的排他性?xún)?yōu)勢(shì)，相反，這些服務(wù)供給主體的可替代性非常強(qiáng)，居民自組織和基層組織實(shí)際上都比社會(huì)組織更合適。實(shí)踐中往往是以基層組織為主導(dǎo)，居民自組織和社會(huì)組織配合，社會(huì)組織則將其包裝成服務(wù)業(yè)績(jī)，應(yīng)付考核。社會(huì)組織的服務(wù)供給存在的另一個(gè)突出問(wèn)題是效率低下而成本高昂。幾乎所有為社會(huì)組織提供專(zhuān)門(mén)場(chǎng)所的社區(qū)中都出現(xiàn)這樣的問(wèn)題：一方面社會(huì)組織場(chǎng)所利用率不足，另一方面許多居民尤其是老年人缺乏活動(dòng)場(chǎng)所。原因是社會(huì)組織的場(chǎng)所提供的才藝培訓(xùn)、心理輔導(dǎo)等專(zhuān)業(yè)服務(wù)產(chǎn)生了排斥效果，老人認(rèn)為這些場(chǎng)所“太洋氣”“受拘束”而不肯前往。一些社會(huì)組織還為社區(qū)居民提供青少年教育培訓(xùn)、居民健身等免費(fèi)服務(wù)，這些服務(wù)的市場(chǎng)化供給程度已經(jīng)相當(dāng)成熟，其針對(duì)的又非弱勢(shì)群體，沒(méi)必要由政府供給。居民在環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)治安等方面的基礎(chǔ)性需求，社會(huì)組織既不擅長(zhǎng)也無(wú)能為力。其結(jié)果就是，專(zhuān)業(yè)化服務(wù)與居民基礎(chǔ)性需求錯(cuò)位，造成政府公共服務(wù)供給小眾化、特殊化，大量公共服務(wù)資源被用于滿(mǎn)足極少數(shù)特殊群體的特殊需求，絕大多數(shù)普通居民的基礎(chǔ)性需求得不到有效回應(yīng)，不能提升群眾滿(mǎn)意率，反而增加了群眾不公平感，損傷了政府公信力。
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)本意是由社會(huì)組織低成本高效率地提供服務(wù)，但是社會(huì)組織提供的社區(qū)服務(wù)并不一定經(jīng)濟(jì)。首先，其正常運(yùn)轉(zhuǎn)成本會(huì)稀釋服務(wù)經(jīng)費(fèi)支出。筆者對(duì)佛山某大型家綜中心的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)中僅10%用于開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)，其余經(jīng)費(fèi)都耗費(fèi)在了人員工資、日常管理和辦公上，其中人員工資能占到60%-70%，盡管這樣仍然難以解決一線社工因待遇低而頻繁流失的困境。其次，政府必須建立專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)制，額外支付評(píng)估成本。引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行考核評(píng)估是普遍做法，這是一種看似合理的制度設(shè)計(jì)，實(shí)踐中卻又出現(xiàn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的效率問(wèn)題，即政府在支付了額外的評(píng)估成本后，還不一定獲得真正有效的評(píng)估結(jié)果。第三方評(píng)估重點(diǎn)是對(duì)社會(huì)組織運(yùn)行規(guī)范性的考察，其實(shí)這只是社會(huì)組織服務(wù)供給效率的一部分，更需要考核的是其服務(wù)能夠有效對(duì)接居民需求，恰恰在這個(gè)方面，第三方評(píng)估基本是無(wú)效的。其對(duì)居民采取的電話(huà)調(diào)查和問(wèn)卷調(diào)查等方式，往往不能得到真實(shí)信息。
作為外生型的服務(wù)供給主體，社會(huì)組織在居民需求信息采集、需求回應(yīng)和評(píng)估監(jiān)督機(jī)制上都不適合社區(qū)服務(wù)供給。社會(huì)組織所提供的服務(wù)，并不是根據(jù)社區(qū)居民構(gòu)成和需求偏好在地化設(shè)定的，而是自帶服務(wù)內(nèi)容并承接相應(yīng)的政府項(xiàng)目進(jìn)入社區(qū)，也就是說(shuō)，其進(jìn)入社區(qū)前，服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)群體已經(jīng)是設(shè)定好的。這既是社會(huì)組織自身的問(wèn)題，也是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制的內(nèi)在缺陷。社會(huì)組織過(guò)于專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化的供給方式，也不適合社區(qū)居民對(duì)服務(wù)方式靈活便捷開(kāi)放的要求。從根本上說(shuō)，社會(huì)組織缺乏社區(qū)嵌入性，其自身的人員流動(dòng)性和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的運(yùn)作模式則進(jìn)一步強(qiáng)化了其缺陷。
3、行政化供給的錯(cuò)位困境
政府供給的公共服務(wù)主要是通過(guò)項(xiàng)目方式進(jìn)入社區(qū)的，幾年來(lái)投入比較大的主要是兩類(lèi)，一是老舊社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施改造，包括日常兜底式的物業(yè)服務(wù)；二是針對(duì)特殊人群的服務(wù)，主要是居家養(yǎng)老服務(wù)。其面臨的主要問(wèn)題一是政府標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)供給與居民差異化需求之間的錯(cuò)位，二是行政體系高強(qiáng)度自我動(dòng)員與居民參與率低之間的錯(cuò)位。從前者來(lái)看，無(wú)論是政府主導(dǎo)的物業(yè)管理還是居家養(yǎng)老服務(wù)，都存在供給與需求錯(cuò)位的問(wèn)題。在實(shí)際生活中，居民由于其經(jīng)濟(jì)支付能力和生活習(xí)慣會(huì)形成居住空間的自然分化，支付能力強(qiáng)或有更高居住追求的人會(huì)選擇有良好物業(yè)服務(wù)的居住小區(qū)，而老年人則更愿意居住在小區(qū)環(huán)境一般但社區(qū)生活有機(jī)體發(fā)育成熟的小區(qū)。居民的支付能力和需求偏好很大程度上決定了其居住環(huán)境的環(huán)衛(wèi)保潔標(biāo)準(zhǔn)。換句話(huà)說(shuō)，生活環(huán)境質(zhì)量其實(shí)是一個(gè)非常有彈性的需求，也因此具有明顯的差異性。如果沒(méi)有政府介入，居住小區(qū)的環(huán)境質(zhì)量會(huì)自然形成差異化的樣態(tài)。但是，政府在包括環(huán)衛(wèi)在內(nèi)的城市管理上的要求是標(biāo)準(zhǔn)化的。問(wèn)題是，現(xiàn)實(shí)中政府的標(biāo)準(zhǔn)化要求遠(yuǎn)超居民平均需求水平線。這就產(chǎn)生了比較明顯的張力，這就使得社區(qū)不得不經(jīng)常性地組織垃圾清理運(yùn)動(dòng)，以至于很容易產(chǎn)生與居民的對(duì)立。實(shí)際上，政府這種直接的介入方式，雖然能夠比較高效地實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理的目的，卻因?yàn)闊o(wú)法徹底化解張力而存在不經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。居家養(yǎng)老的政策預(yù)期是社區(qū)提供的居家養(yǎng)老服務(wù)既具有很高的可達(dá)性，又比市場(chǎng)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成本低，這是一個(gè)立足于中國(guó)人傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)實(shí)需求的政策措施。應(yīng)該說(shuō)，從政策初衷來(lái)看確實(shí)比較契合實(shí)際。然而，從各地操作實(shí)踐來(lái)看，很多地方又陷入了“好事做不好”的怪圈。其實(shí)原因并不復(fù)雜，當(dāng)其變成一項(xiàng)政府財(cái)政支持的項(xiàng)目時(shí)，必然要遵循項(xiàng)目供給的固有邏輯，項(xiàng)目建設(shè)要求統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化，甚至有過(guò)分求全的傾向。也就是說(shuō)，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和服務(wù)內(nèi)容，都是有一套自上而下的指標(biāo)的。這當(dāng)然有利于財(cái)政資金使用效率的監(jiān)管，或許背后還有某種公共服務(wù)一體化或公平化的追求，問(wèn)題是，自上而下的標(biāo)準(zhǔn)既忽視了項(xiàng)目落地的社區(qū)的差異性，也忽略了老年人需求偏好的差異性，造成的結(jié)果就是，標(biāo)準(zhǔn)化的居家養(yǎng)老服務(wù)一定程度上超過(guò)了居民的基礎(chǔ)性需求，造成了資源閑置浪費(fèi)。一些引入專(zhuān)業(yè)社工組織的居家養(yǎng)老項(xiàng)目，還出現(xiàn)了其他方面的問(wèn)題。從調(diào)研來(lái)看，主要是資源浪費(fèi)的問(wèn)題。實(shí)際上，在許多政府未做強(qiáng)制性要求的地方，社區(qū)往往策略性地“形式上應(yīng)付一下”，用來(lái)應(yīng)付考核的居家養(yǎng)老場(chǎng)所實(shí)際上平時(shí)都沒(méi)有按照其要求使用，而是被居民自由自在地利用著，這何嘗不是居民需求與社區(qū)策略之間達(dá)成的有益平衡。
第二個(gè)錯(cuò)位是政府動(dòng)用公共資源的高強(qiáng)度自我動(dòng)員與居民低參與率之間的錯(cuò)位。以環(huán)境衛(wèi)生為例，某種意義上，環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題大多是居民個(gè)人行為的后果，而且是負(fù)外部性后果。這些個(gè)人行為主要包括：在公共空間堆放雜物，亂丟垃圾，毀綠種菜種花，寵物排便等等。當(dāng)然，并非所有環(huán)衛(wèi)問(wèn)題都是個(gè)人行為造成的。在有物業(yè)管理的小區(qū)，居民支付的物業(yè)費(fèi)中，包含了其產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題的處理費(fèi)用，也就是說(shuō)，在市場(chǎng)化的物業(yè)管理模式中，居民實(shí)際上為個(gè)人行為的負(fù)外部性后果付出了代價(jià)。政府兜底的物業(yè)管理模式中，實(shí)際上費(fèi)用都是由政府承擔(dān)的。這就意味著，居民個(gè)人行為所產(chǎn)生的負(fù)外部性后果實(shí)際上由政府動(dòng)用公共資源消化了。這里顯然存在權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等問(wèn)題。同時(shí)，政府也沒(méi)有有效的手段約束居民的個(gè)人行為，居民個(gè)人行為具有日常性、靈活性和匿名性的特點(diǎn)，無(wú)論是政府職能部門(mén)還是社區(qū)基層組織，都不可能實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的監(jiān)控，更不可能進(jìn)行精準(zhǔn)的責(zé)任追究。最理想的方式是將居民動(dòng)員起來(lái)，讓居民參與到環(huán)境衛(wèi)生治理當(dāng)中，即實(shí)施居民自治。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，這種方式雖然可以減輕工作壓力，但實(shí)施起來(lái)難度太大，且見(jiàn)效很慢。最高效也是最現(xiàn)實(shí)的方法是，政府將行政體系和基層組織動(dòng)員起來(lái)。動(dòng)員不了群眾就動(dòng)員自己，這是當(dāng)下政府在很多城市管理中的普遍做法。
四、社區(qū)服務(wù)體系的完善路徑
（一）社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制
社區(qū)服務(wù)體系完整的供給機(jī)制應(yīng)該包括三個(gè)方面，基礎(chǔ)是信息采集機(jī)制，也就是居民需求表達(dá)機(jī)制，主體是需求回應(yīng)機(jī)制，即服務(wù)供給，除此之外還需要監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的保障。
需求信息采集是實(shí)現(xiàn)服務(wù)精準(zhǔn)對(duì)接的前提和基礎(chǔ)，只有準(zhǔn)確全面地掌握居民需求信息，才能有針對(duì)性地實(shí)現(xiàn)服務(wù)的有效供給。對(duì)社區(qū)服務(wù)體系來(lái)說(shuō)是信息采集，從居民角度來(lái)看則是需求表達(dá)，主要有三種方式，一是居民的直接表達(dá)，即居民通過(guò)有效途徑直接向服務(wù)供給方表達(dá)訴求。應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)在居民的訴求表達(dá)渠道是暢通的，而且隨著通信技術(shù)的發(fā)達(dá)還在不斷增加。居民可以直接向物業(yè)公司表達(dá)對(duì)其提供的物業(yè)服務(wù)的需求或意見(jiàn)，當(dāng)面反映、服務(wù)電話(huà)、微信群、QQ群、業(yè)主論壇等途徑都可以。建立并保持訴求表達(dá)渠道的暢通，也是物業(yè)服務(wù)的基本內(nèi)容。面向政府和社區(qū)基層組織的直接表達(dá)渠道也是多樣的，現(xiàn)在最典型的就是各城市普遍設(shè)立的市民熱線，包括12345市長(zhǎng)熱線、12319城管熱線等，這些都是居民在日常生活中最常用的渠道。一般來(lái)說(shuō)，市區(qū)兩級(jí)政府或職能部門(mén)會(huì)設(shè)有專(zhuān)門(mén)的受理中心，負(fù)責(zé)將居民訴求信息進(jìn)行分類(lèi)派發(fā)，轉(zhuǎn)交給相關(guān)部門(mén)或社區(qū)處理。第二種是媒介式表達(dá)，即居民通過(guò)社區(qū)積極分子和業(yè)委會(huì)等自組織進(jìn)行的間接式的訴求表達(dá)。社區(qū)積極分子是社區(qū)治理中最關(guān)鍵的信息媒介，是溝通社區(qū)基層組織和普通居民的橋梁。他們本身就是居民的一員，但又比普通居民具備信息收集的優(yōu)勢(shì)，且有意愿和能力向社區(qū)轉(zhuǎn)達(dá)居民訴求，或者向居民傳遞社區(qū)信息。某種意義上說(shuō)，積極分子的社區(qū)參與是對(duì)普通居民社區(qū)參與不足的有效彌補(bǔ)，是一種極具中國(guó)特色的社區(qū)參與模式。第三種是逆向信息采集，即服務(wù)供給方主動(dòng)向服務(wù)對(duì)象采集需求信息。作為市場(chǎng)主體，物業(yè)公司的信息采集不能說(shuō)是“逆向”的，這是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為中正常的客戶(hù)需求調(diào)查。政府和社區(qū)基層組織的信息采集行為，則具有“逆向政治參與”的性質(zhì)。這種逆向的信息采集是群眾路線傳統(tǒng)的一部分，它要求政府公務(wù)人員主動(dòng)下沉到群眾中去，傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，了解群眾疾苦。政府及其職能部門(mén)的逆向信息采集方式，在很多城市有制度化的渠道，其中比較成熟和普遍的是人大代表或政府部門(mén)的社區(qū)聯(lián)系點(diǎn)制度，其主要做法就是將政府公務(wù)人員（包括官員）或政府部門(mén)與社區(qū)建立固定的聯(lián)絡(luò)關(guān)系，定期到社區(qū)了解社區(qū)情況，接待居民反映問(wèn)題。另外一種制度化和組織化的信息采集方式是社區(qū)網(wǎng)格系統(tǒng)，社區(qū)網(wǎng)格系統(tǒng)不僅在社區(qū)社會(huì)治安綜合治理等社會(huì)管理工作中作用突出，而且也成為政府和社區(qū)收集居民訴求的重要手段。網(wǎng)格系統(tǒng)在許多城市是利用現(xiàn)在的社區(qū)基層組織建立的，即社區(qū)工作人員兼任網(wǎng)格員，有些城市則建立了專(zhuān)職的網(wǎng)格員隊(duì)伍，社區(qū)設(shè)有網(wǎng)格管理中心，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)信息采集。
需求回應(yīng)機(jī)制包括三個(gè)層面，首先是服務(wù)供給方的直接回應(yīng)，顧名思義，就是社區(qū)基層組織、物業(yè)公司等供給主體直接針對(duì)居民需求的回應(yīng)。需要注意的是，由于社區(qū)本身的有限性，基層組織的直接回應(yīng)范圍和能力也是有局限性的，比如，行政服務(wù)類(lèi)的，材料受理、信息甄別、結(jié)果反饋等技術(shù)要求低、不涉及法律權(quán)限等的基礎(chǔ)性流程可以社區(qū)完成，社區(qū)也可以調(diào)解一些簡(jiǎn)單的鄰里糾紛。大多數(shù)服務(wù)靠社區(qū)是無(wú)法提供的，因此就需要第二個(gè)層次的回應(yīng)機(jī)制，即協(xié)作回應(yīng)。若干服務(wù)供給主體相互協(xié)作，共同完成服務(wù)供給，主要是指社區(qū)基層組織與上級(jí)政府和職能部門(mén)的分工協(xié)作。比如行政服務(wù)的流程拆解，社區(qū)提供簡(jiǎn)單的受理服務(wù)，最終由擁有行政權(quán)限的職能部門(mén)進(jìn)行審核認(rèn)定。其他一些社區(qū)無(wú)法獨(dú)立解決的居民需求，社區(qū)進(jìn)行信息報(bào)送或協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)。政府直接延伸到社區(qū)的逆向信息采集系統(tǒng)，也有相當(dāng)一部分最終根據(jù)屬地管理原則，分派到社區(qū)或由相關(guān)部門(mén)會(huì)同社區(qū)一起處理。第三種是間接回應(yīng)，主要是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，由專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織代替政府和社區(qū)基層組織提供服務(wù)。間接回應(yīng)同前兩種直接回應(yīng)機(jī)制相比，增加了“委托-代理”環(huán)節(jié)，相應(yīng)提高了評(píng)估監(jiān)督的復(fù)雜性。目前這三個(gè)層次的需求回應(yīng)機(jī)制并存于社區(qū)服務(wù)供給當(dāng)中，且分別適用于不同類(lèi)型服務(wù)的供給，但實(shí)踐中很容易發(fā)生混淆，影響服務(wù)供給效率。
監(jiān)督評(píng)估機(jī)制是控制服務(wù)供給成本，實(shí)現(xiàn)供給高效率的必要保障。在最簡(jiǎn)單的需求-回應(yīng)關(guān)系中，只需要需求方對(duì)供給方的供給過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)而決定合約關(guān)系是否維系。一般來(lái)說(shuō)，關(guān)系鏈越短，監(jiān)督成本越低，供給過(guò)程中的資源流失越容易控制，也越能夠?qū)崿F(xiàn)與需求的精準(zhǔn)對(duì)接。市場(chǎng)化的物業(yè)服務(wù)理論上最符合這種模式，從實(shí)踐來(lái)看，市場(chǎng)化供給機(jī)制中僅靠業(yè)主與物業(yè)公司之間難以形成有效的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，需要引入新的力量，以打破“一對(duì)多”的物業(yè)合約關(guān)系的結(jié)構(gòu)性困境，目前來(lái)看，社區(qū)基層組織是最合適的主體。由政府進(jìn)行的服務(wù)供給，無(wú)論是直接供給，協(xié)作供給還是間接供給，目前的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制都不健全，最關(guān)鍵的是缺少作為需求方的社區(qū)居民的參與�，F(xiàn)在的監(jiān)督評(píng)估主要是政府行政體系的自我監(jiān)督，通過(guò)設(shè)置嚴(yán)格規(guī)范的項(xiàng)目申報(bào)、資金使用與管理和項(xiàng)目評(píng)估制度來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，對(duì)于承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織，除了上述監(jiān)督機(jī)制外，還會(huì)引入所謂獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)制。第三方的專(zhuān)業(yè)評(píng)估確實(shí)有助于彌補(bǔ)政府自我監(jiān)督的不足，并引入居民評(píng)價(jià)，但由于服務(wù)項(xiàng)目天然的模糊性，使得這種評(píng)估方式也存在缺陷。評(píng)估監(jiān)督機(jī)制的欠缺是服務(wù)供給與居民需求錯(cuò)位的重要原因。
（二）社區(qū)服務(wù)體系協(xié)作機(jī)制
構(gòu)建社區(qū)服務(wù)體系的良性協(xié)作機(jī)制，關(guān)鍵是明確社區(qū)服務(wù)的需求表達(dá)、服務(wù)供給和評(píng)估監(jiān)督中各主體的定位與作用，形成責(zé)任邊界明晰、相互分工協(xié)作的關(guān)系模式。
一是擴(kuò)大社區(qū)居民的主體作用。社區(qū)居民是社區(qū)服務(wù)的受益主體，其主體作用應(yīng)該體現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)供給的全過(guò)程，關(guān)鍵是開(kāi)放更多的社區(qū)服務(wù)參與機(jī)會(huì)，擴(kuò)大居民在社區(qū)服務(wù)全流程中的參與空間。居民需求偏好的表達(dá)機(jī)制需要進(jìn)一步完善，尤其是在政府統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)供給（包括購(gòu)買(mǎi)服務(wù)）中，應(yīng)該加大居民需求偏好的表達(dá)空間，在對(duì)居民基礎(chǔ)性需求的服務(wù)供給上可以采取保底式的標(biāo)準(zhǔn)化供給，但在特殊性需求和專(zhuān)業(yè)型需求上，要增加供給彈性，包括調(diào)減服務(wù)供給項(xiàng)目，將更適合由市場(chǎng)或居民自主供給的項(xiàng)目開(kāi)放出去。居民在服務(wù)供給環(huán)節(jié)的參與性邀更加充分，開(kāi)放相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃、實(shí)施環(huán)節(jié)，使居民由被動(dòng)受益變?yōu)橹鲃?dòng)參與，提供服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施的有效性。居民在服務(wù)評(píng)估監(jiān)督環(huán)節(jié)的作用應(yīng)該重點(diǎn)強(qiáng)化，要完善包括第三方評(píng)估在內(nèi)的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，使居民參與不僅局限于滿(mǎn)意度調(diào)查，而是將其與社區(qū)居民自治工作結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮居民積極分子、樓組長(zhǎng)、居民代表等的作用，建立長(zhǎng)效的組織化參與機(jī)制，使居民的評(píng)估監(jiān)督從事后擴(kuò)大到服務(wù)供給全過(guò)程。
二是強(qiáng)化社區(qū)基層組織的主導(dǎo)作用。在多元協(xié)同的服務(wù)供給機(jī)制中，要明確和強(qiáng)化社區(qū)基層組織的主導(dǎo)地位�；鶎咏M織同包括專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織和物業(yè)公司在內(nèi)的其他供給主體相比，其最大優(yōu)勢(shì)是穩(wěn)定性，在長(zhǎng)期的社區(qū)工作中能夠更加全面準(zhǔn)確的獲取居民需求信息，發(fā)現(xiàn)居民中的積極力量。通過(guò)精簡(jiǎn)行政任務(wù)，將基層組織從形式主義的行政事務(wù)中解放出來(lái)，更好地投入到社區(qū)服務(wù)中。增加對(duì)基層組織建設(shè)的資源投入，增加通過(guò)基層組織供給的公共服務(wù)項(xiàng)目，推動(dòng)基層組織工作人員下沉到與居民打交道的第一線，真正盡到為人民服務(wù)的職責(zé)。通過(guò)發(fā)現(xiàn)和動(dòng)員居民積極分子，可以帶動(dòng)普通居民參與到資源使用的討論、決策、實(shí)施、監(jiān)督全過(guò)程中來(lái)。通過(guò)政府資源輸入，可以給居民自治提供良好契機(jī)，可以充分發(fā)揮基層組織群眾工作的優(yōu)勢(shì)，真正將居民自治激活，并實(shí)現(xiàn)資源的節(jié)約高效利用。同時(shí)，基層組織要在與其他服務(wù)供給主體的協(xié)作關(guān)系中更好發(fā)揮主導(dǎo)作用，一是發(fā)揮基層組織為其他供給主體提供居民需求信息的基礎(chǔ)作用，使專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織、物業(yè)公司等主體的服務(wù)供給更有效對(duì)接居民需求，二是通過(guò)強(qiáng)化基層組織的作用，打破市場(chǎng)供給中物業(yè)公司與居民之間“一對(duì)多”的結(jié)構(gòu)性困境，基層組織本身在物業(yè)服務(wù)供給中利益無(wú)涉，能夠較為中立的調(diào)處雙方利益糾紛。三是擴(kuò)大基層組織對(duì)其他服務(wù)主體服務(wù)供給的評(píng)估監(jiān)督作用，基層組織既可以作為獨(dú)立主體參與評(píng)估監(jiān)督，也要發(fā)揮動(dòng)員和組織居民參與評(píng)估監(jiān)督的作用。
三是調(diào)整社區(qū)社會(huì)組織的輔助作用。專(zhuān)業(yè)型社會(huì)組織的流動(dòng)性和專(zhuān)業(yè)性特點(diǎn)，使其在全面準(zhǔn)確獲取居民需求信息、形成長(zhǎng)效服務(wù)機(jī)制方面存在天然不足，其所能供給的也局限于居民的特殊性需求和專(zhuān)業(yè)性需求，這就決定了其服務(wù)對(duì)象相對(duì)有限，且很容易發(fā)生供給錯(cuò)位，在這個(gè)意義上，專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織應(yīng)該定位于社區(qū)服務(wù)的輔助和補(bǔ)充作用，相應(yīng)的公共服務(wù)資源配置要適度。同時(shí)，應(yīng)發(fā)揮社區(qū)基層組織的作用，培育和支持居民自發(fā)的社會(huì)組織建設(shè)，擴(kuò)大居民自我供給社區(qū)服務(wù)的能力。將居民自我供給能力建設(shè)與社區(qū)居民自治結(jié)合起來(lái)，使公共服務(wù)資源輸入真正激活社區(qū)自身的組織能力和行動(dòng)能力，既轉(zhuǎn)化為居民的即時(shí)受益，又能轉(zhuǎn)化為社區(qū)自身活力。
四是完善社區(qū)物業(yè)服務(wù)的合約結(jié)構(gòu)。物業(yè)服務(wù)不僅僅是一種居民與物業(yè)公司之間自主的市場(chǎng)交易行為，更事關(guān)居民切身利益和社區(qū)秩序穩(wěn)定，物業(yè)合約天然的結(jié)構(gòu)缺陷無(wú)法依靠市場(chǎng)自身的交易規(guī)則克服，也不能完全依靠并不成熟的業(yè)主自治克服。要將物業(yè)服務(wù)納入社區(qū)治理中，一方面加強(qiáng)對(duì)物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)行為的政府監(jiān)管，另一方面發(fā)揮基層組織的主導(dǎo)作用，探索居民自治與業(yè)主自治的有效結(jié)合，比如某些地方試行的居委會(huì)與業(yè)委會(huì)交叉任職等，從制度和組織層面化解的物業(yè)服務(wù)供給中的結(jié)構(gòu)困境。
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[②] 王德福，男，山東臨邑人，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授。主要從事城鄉(xiāng)基層治理與社區(qū)建設(shè)研究。
本文發(fā)表于《地方治理研究》2019年第1期。
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