新時(shí)期政權(quán)下鄉(xiāng)與雙層治理結(jié)構(gòu)的形成[①]

摘 要 在國家輸入大量財(cái)政資源推動鄉(xiāng)村發(fā)展和振興的新時(shí)期，新一輪政權(quán)下鄉(xiāng)擴(kuò)大了基層行政的范圍和改變了基層治理結(jié)構(gòu)，需要重新探討國家行政與村民自治有機(jī)銜接的體制機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，行政擴(kuò)大化使得村干部職業(yè)化和村級治理規(guī)范化，增強(qiáng)了村級組織的行政能力；一些農(nóng)村地區(qū)通過自治單位下沉的方式創(chuàng)新村民自治制度，提升了村民自治能力。這些農(nóng)村地區(qū)形成了行政與自治有機(jī)銜接的雙層治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)了基層治理現(xiàn)代化。雙層治理結(jié)構(gòu)形成的內(nèi)在動因是國家與農(nóng)民利益一致化，外在條件是國家行政能力和制度能力的提高。將雙層治理結(jié)構(gòu)作為一種理論分析框架，有利于解釋資源輸入時(shí)期的基層治理實(shí)踐，并提供理論指導(dǎo)。

   關(guān)鍵詞 政權(quán)下鄉(xiāng)；雙層治理結(jié)構(gòu)；行政下鄉(xiāng)；村民自治；國家與社會互動

一、問題的提出

政權(quán)下鄉(xiāng)是現(xiàn)代國家建設(shè)和基層治理現(xiàn)代化的必然要求。隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革和城鄉(xiāng)資源配置關(guān)系的逆轉(zhuǎn)，國家與農(nóng)民關(guān)系從資源汲取轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源輸入，黨的十九大進(jìn)一步部署了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在資源下鄉(xiāng)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)和振興的新時(shí)期，國家政權(quán)更為全面而深入地進(jìn)入農(nóng)村社會，將對基層治理過程和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深刻影響。同時(shí)，國家也提出了治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代要求，基層治理現(xiàn)代化構(gòu)成國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。因此，本文主要探討新時(shí)期政權(quán)下鄉(xiāng)對基層治理的影響，試圖提出符合農(nóng)村發(fā)展需要的現(xiàn)代基層治理結(jié)構(gòu)。

近現(xiàn)代以來，政權(quán)下鄉(xiāng)的主要目標(biāo)是汲取農(nóng)村資源，既有研究圍繞資源汲取方式和汲取效益展開了豐富的研究。19世紀(jì)末期“皇權(quán)不下縣”，正式行政體系沒有延伸到鄉(xiāng)村社會，農(nóng)村社會采取地方自治方式，由此形成“雙軌制”[①]治理結(jié)構(gòu)。國家試圖通過控制村莊精英汲取農(nóng)村資源，但因?yàn)?/span>“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”瓦解，出現(xiàn)了“贏利性經(jīng)紀(jì)”體制，導(dǎo)致資源汲取的低效和政權(quán)合法性危機(jī)。²新中國成立后，國家在農(nóng)村社會建立了健全的組織體系和形成一元化治理結(jié)構(gòu)，有效地從農(nóng)村提取了大量用于現(xiàn)代化建設(shè)的資源。³改革開放以后，國家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級設(shè)置正式政權(quán)，在農(nóng)村設(shè)置村民自治制度，形成了“鄉(xiāng)政村治”⁴治理格局。國家依靠基層組織收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，卻形成了“鄉(xiāng)村利益共同體”⁵，導(dǎo)致了嚴(yán)重的“三農(nóng)”危機(jī)。資源輸入時(shí)期，政權(quán)下鄉(xiāng)的目標(biāo)和方式都發(fā)生了變化，圍繞資源汲取形成的基層治理結(jié)構(gòu)及其理論分析框架喪失了解釋力。

在資源下鄉(xiāng)時(shí)期，一些研究者關(guān)注到政權(quán)下鄉(xiāng)的變化對基層治理的影響。一是探討政權(quán)下鄉(xiāng)帶來的村級治理行政化及其影響。國家將村干部納入到統(tǒng)一的行政體系中，強(qiáng)調(diào)形式化規(guī)則的約束和嚴(yán)格按照程序辦事的規(guī)范。⁶村級治理行政化弱化了基層治理能力、導(dǎo)致基層治理 “懸浮”、擠壓了村民自治空間。⁷二是分析政權(quán)下鄉(xiāng)對村民自治制度創(chuàng)新的影響。以自然村和村民小組為單位的“微自治”開始在部分地區(qū)興起，自治下沉的現(xiàn)象日益增多。⁸一些農(nóng)村地區(qū)通過村落理事會建設(shè)重新劃分自治單元、輸入治理資源和治理規(guī)則，提升了村民自治能力。⁹還有農(nóng)村社會探索的“分配型協(xié)商民主”契合了當(dāng)前資源下鄉(xiāng)和村莊政治社會的需要，推進(jìn)了村莊民主治理機(jī)制。¹⁰

現(xiàn)有文獻(xiàn)主要在國家和社會二元論理論視角下將村級治理行政化和村民自治制度創(chuàng)新作為兩個(gè)相互獨(dú)立的過程，或者簡單討論二者此消彼長的零和博弈關(guān)系，忽視了二者之間復(fù)雜的互動關(guān)系。實(shí)際上，行政下鄉(xiāng)與村民自治制度創(chuàng)新構(gòu)成了政權(quán)下鄉(xiāng)的不同面向。中央2015-2018年“一號文件”提出開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作，探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式。這反映了國家也將村民自治制度創(chuàng)新作為新時(shí)期政權(quán)下鄉(xiāng)的一部分。國家與社會互動理論認(rèn)為國家行政與村民自治可以有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)調(diào)國家與社會的相互形塑和共同協(xié)作。¹¹本文引入國家與社會互動理論視角，將行政下鄉(xiāng)與村民自治制度創(chuàng)新作為基層治理結(jié)構(gòu)的共同組成部分進(jìn)行整體性理解。

將行政下鄉(xiāng)和村民自治制度創(chuàng)新共同納入分析框架中會發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村地區(qū)形成了行政與自治有機(jī)銜接的雙層治理結(jié)構(gòu)。本文通過分析雙層治理結(jié)構(gòu)的形成過程、治理績效和形成條件，探討國家行政與村民自治有機(jī)銜接的體制機(jī)制。筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)長期在農(nóng)村調(diào)研基層治理問題，這構(gòu)成本文的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。為便于分析，本文主要以四川成都市和湖北秭歸縣的實(shí)踐為例展開分析。四川成都市從2008年開始結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)探索村級公共服務(wù)與社會管理創(chuàng)新，在加強(qiáng)村級治理規(guī)范化管理的同時(shí)創(chuàng)新村民自治制度，形成了新型村級治理結(jié)構(gòu)。湖北秭歸縣從2012年開始探索“幸福村落”創(chuàng)建，在建立村級行政體系的基礎(chǔ)上，確立了以村落為治理單元、以村落理事會為自治組織的自治體系，也改變了村級治理結(jié)構(gòu)。自2012年以來，筆者所在研究團(tuán)體長期跟蹤調(diào)查這兩個(gè)地區(qū)基層治理結(jié)構(gòu)變動趨勢，本文的調(diào)查資料來源于筆者和團(tuán)隊(duì)成員搜集的一手調(diào)查資料。

二、新時(shí)期行政擴(kuò)大化與村級組織行政化

在新時(shí)期，國家政權(quán)下鄉(xiāng)擴(kuò)大了基層行政的范圍。隨著下鄉(xiāng)資源的增加，地方政府將行政體系延伸到農(nóng)村社會，村級組織行政化成為普遍性的地方實(shí)踐。¹²本節(jié)在分析行政擴(kuò)大化的基礎(chǔ)上，從村干部職業(yè)化和村級治理規(guī)范化兩個(gè)方面分析村級組織行政化的實(shí)踐形態(tài)及其影響。

  （1）政權(quán)下鄉(xiāng)與行政擴(kuò)大化

改革開放四十年以來，國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了重大變化。在資源汲取時(shí)期，國家采取“農(nóng)村支持城市”發(fā)展戰(zhàn)略，政權(quán)下鄉(xiāng)的主要目標(biāo)是汲取農(nóng)村資源。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，國家提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”發(fā)展戰(zhàn)略，將“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”確定為重大的歷史任務(wù)，并進(jìn)一步提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村建設(shè)，向農(nóng)村輸入大量財(cái)政資源推動農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。¹³資源輸入時(shí)期政權(quán)下鄉(xiāng)的目標(biāo)和方式發(fā)生變化，產(chǎn)生了行政擴(kuò)大化的結(jié)果。

       1.政權(quán)下鄉(xiāng)的目標(biāo)系統(tǒng)性與行政目標(biāo)擴(kuò)大。資源汲取時(shí)期，國家政權(quán)下鄉(xiāng)的目標(biāo)較為單一，主要是汲取農(nóng)村資源以及防范由此引發(fā)的社會不穩(wěn)定問題。資源輸入時(shí)期，政權(quán)下鄉(xiāng)的主要目標(biāo)是為農(nóng)民提供公共服務(wù)和全面改造農(nóng)村社會。新一輪國家政權(quán)下鄉(xiāng)從單一目標(biāo)到系統(tǒng)性目標(biāo)轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大了行政下鄉(xiāng)的目標(biāo)。無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的四川成都市推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，還是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的湖北秭歸縣推動貧困治理，行政下鄉(xiāng)都涉及到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會建設(shè)、文化建設(shè)、基層組織建設(shè)等。

2.政權(quán)下鄉(xiāng)的廣度增加與行政任務(wù)擴(kuò)大。資源汲取時(shí)期，基層組織的主要行政任務(wù)是收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和執(zhí)行計(jì)劃生育政策這兩項(xiàng)硬行政指標(biāo)任務(wù)。國家雖然也安排了其他行政任務(wù)，但是對這些行政任務(wù)的考核和監(jiān)督并不嚴(yán)格。農(nóng)村的行政任務(wù)較為固定，“中心工作”長期不變。資源輸入時(shí)期，國家將部分原本屬于村務(wù)范圍的社會事務(wù)納入到國家行政范圍，全面介入到農(nóng)民日常生活之中。簡要來說，目前農(nóng)村社會的行政任務(wù)涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)等，民生保障方面的低保、合作醫(yī)療、精準(zhǔn)扶貧等，村莊建設(shè)方面的村莊規(guī)劃、環(huán)境整治、移風(fēng)易俗等，基層組織建設(shè)方面的黨建、社會組織培育等。行政任務(wù)不僅包括硬行政指標(biāo)、“中心工作”，還包括瑣碎的、不固定的各種公共服務(wù)等。行政任務(wù)的數(shù)量大幅度增加，行政任務(wù)的內(nèi)容也處于變動過程中，復(fù)雜性也隨之增加。

3.政權(quán)下鄉(xiāng)的深度增加與行政內(nèi)容擴(kuò)大。資源汲取時(shí)期，地方政府主要通過加強(qiáng)對村級組織的權(quán)力控制完成行政任務(wù)，基層干部主要依賴村莊內(nèi)部資源完成行政任務(wù)。資源輸入時(shí)期，國家將行政資源、行政權(quán)力和行政管理方式延伸到農(nóng)村社會，試圖在農(nóng)村建立制度化、規(guī)范化和程序化的治理體系。國家政權(quán)下鄉(xiāng)擴(kuò)大了行政下鄉(xiāng)的內(nèi)容，行政下鄉(xiāng)的內(nèi)容不僅包括行政任務(wù)，還包括行政資源和行政管理方式。

表1：資源輸入時(shí)期行政下鄉(xiāng)的變化

（2）村級組織行政化的實(shí)踐過程

隨著行政目標(biāo)的變化和行政任務(wù)的增加，依靠村民自治制度難以完成。因此，行政體系下鄉(xiāng)就成為一個(gè)必然選擇。地方政府將行政體系延伸到農(nóng)村社會內(nèi)部，在村干部職業(yè)化的基礎(chǔ)上推動村級治理規(guī)范化管理。

1.村干部職業(yè)化。2009 年黨的十七屆四中全會提出“通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等建立穩(wěn)定規(guī)范的基層組織工作經(jīng)費(fèi)保障制度”、“切實(shí)解決農(nóng)村基層組織負(fù)責(zé)人基本報(bào)酬和社會保障問題”。成都市和秭歸縣都實(shí)施了“基本工資＋績效津貼”的類公務(wù)員化報(bào)酬制，并實(shí)施非常嚴(yán)格的“坐班＋考勤”管理制度，從而將擔(dān)任村干部轉(zhuǎn)換為一項(xiàng)正式職業(yè)。在傳統(tǒng)時(shí)期，村莊精英出任鄉(xiāng)村治理者往往是義務(wù)性的，主要是出于增加社會威望與榮耀或向大眾負(fù)責(zé)的考慮。¹⁴新中國成立后，村干部的報(bào)酬來源于村莊社會內(nèi)部，并以務(wù)工補(bǔ)貼的方式支付。也就是說，長期以來，擔(dān)任村干部都是兼職的，不需要遵循正式上班方式，獲得的報(bào)酬并不構(gòu)成主要收入來源。當(dāng)前階段，村干部的工資完全由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，享有類公務(wù)員的待遇，村干部也采取“早九晚五”、“上班+雙休”坐班方式，難以再兼職其它職業(yè)。因此，擔(dān)任村干部成為一種可以獲得可觀工資收入的正規(guī)職業(yè)。

2.推行村級治理規(guī)范化。地方政府普遍按照行政管理方式加強(qiáng)對村干部的考核和管理。具體來說，地方政府不斷發(fā)展和細(xì)化對村干部的激勵(lì)考核體系，將考核與工資收入掛鉤；還將村干部納入到嚴(yán)密的監(jiān)管體系中，要求村干部按照行政管理的規(guī)范和程序辦事。在資源汲取時(shí)期，地方政府主要采取目標(biāo)管理責(zé)任制，主要考核村干部是否完成行政任務(wù)，而不關(guān)心村干部采取什么方式。¹⁵當(dāng)前階段，地方政府不僅考核村干部的行政任務(wù)完成情況，還特別重視管理村干部的治理過程。例如，秭歸縣的村級項(xiàng)目工程實(shí)施需要遵循“村級開會提議—工程實(shí)施－預(yù)算—合同—招標(biāo)—審計(jì)—發(fā)票”七個(gè)程序。成都市規(guī)定村級公共資金的使用都需要按照“宣傳動員—收集民意—梳理討論—決議公示—實(shí)施監(jiān)督—評議整改”六個(gè)步驟進(jìn)行操作。

以上做法帶來了村級組織行政化。一是村干部采取對上級政府負(fù)責(zé)的態(tài)度，其工作重心是完成上級政府布置的行政任務(wù)。秭歸縣將公務(wù)員辦公系統(tǒng)和網(wǎng)上辦事系統(tǒng)逐步延伸到行政村，建立了185個(gè)村級行政服務(wù)平臺。村級組織需要完成各級政府部門16項(xiàng)行政審批事項(xiàng)、25項(xiàng)政務(wù)服務(wù)。村干部以往一般只需要花費(fèi)2個(gè)月的時(shí)間就可以完成行政任務(wù)，現(xiàn)在需要花費(fèi)全年的時(shí)間。二是村級組織按照行政程序辦事，村級治理正式化。村干部越來越重視法律法規(guī)和政策文件的作用，不再愿意調(diào)動人情、面子等非正式治理資源。村干部采取辦事留痕方式，聘請專門審計(jì)單位檢查自己的做法是否符合程序要求。在成都市，這些程序性工作花費(fèi)的成本一般占整個(gè)項(xiàng)目資金的20%左右。治理正式化也體現(xiàn)為村干部的職責(zé)明確和工作專門化。常規(guī)性的行政工作由每個(gè)村干部分別負(fù)責(zé)，每個(gè)村干部只了解自己的業(yè)務(wù)工作，不了解其他業(yè)務(wù)工作。

三、自治下沉與雙層治理結(jié)構(gòu)的形成

除了村級組織性質(zhì)外，基層治理結(jié)構(gòu)的形態(tài)還取決于村民自治的運(yùn)行狀況。正如上述文獻(xiàn)普遍指出的，村級組織行政化導(dǎo)致組織懸浮和對村民自治的擠壓。實(shí)踐中，一些農(nóng)村地區(qū)采取自治單元下沉的村民自治制度創(chuàng)新方式化解村級組織行政化產(chǎn)生的不利影響。如果說村級組織行政化是國家政權(quán)下鄉(xiāng)的必然結(jié)果，那么自治下沉是基層社會對國家政權(quán)下鄉(xiāng)的適應(yīng)性調(diào)整。這些農(nóng)村地區(qū)的村級組織行政化和村民自治制度創(chuàng)新有效銜接與良性互動，形成了雙層治理結(jié)構(gòu)。

(1)自治下沉的實(shí)踐過程

在以往的村民自治實(shí)踐中，行政村是主要的自治單元和自治組織，承擔(dān)主要的自治功能。行政化使得村級組織難以發(fā)揮自治功能。一些農(nóng)村地區(qū)將自治單元下沉到村民小組或者自然村，試圖通過村民自治制度創(chuàng)新激發(fā)村民自治的活力。這表明國家政權(quán)下鄉(xiāng)不僅加深了村級組織行政化，還促進(jìn)了村民自治的新實(shí)踐。¹⁶根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，自治下沉主要包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容。

1.重新劃分自治單元。作為自治單元的村級組織行政化后，地方政府重新劃分自治單元。秭歸縣在充分尊重民意的基礎(chǔ)上，按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、有利發(fā)展、群眾自愿、便于組織、尊重習(xí)慣、規(guī)模適度”的原則劃分村落。每個(gè)村落的規(guī)模有50戶左右，地域面積1-2平方公里。全縣186個(gè)行政村、1361個(gè)村民小組共劃分為2055個(gè)自然村落，將自然村作為新的自治單元。¹⁷成都市則將原來的村民小組作為自治單元，將自治事務(wù)下沉到村民小組這個(gè)層級。

2.重新設(shè)置村民自治組織。在重新劃分自治單元的基礎(chǔ)上，地方政府在新型自治單元中設(shè)置村民自治組織。秭歸縣在每個(gè)村落設(shè)立理事會，理事會成員包括一名黨小組長、一名理事長和擔(dān)任八項(xiàng)職責(zé)的村落事務(wù)員。特長多、能力強(qiáng)的人可兼任多個(gè)村落事務(wù)員，一般來說，一個(gè)村落一般選舉產(chǎn)生3-5名理事會成員，全縣共選舉出理事會成員10412人。成都市在村民小組中設(shè)立村民議事會，由每個(gè)村民從自己所在的小組中選舉出3-5個(gè)人擔(dān)任小組議事會成員。

3.制定更細(xì)致的自治規(guī)則。作為村民自治主要依據(jù)的法律《村民委員會組織法》側(cè)重于村民自治組織建設(shè)，規(guī)定的內(nèi)容較為原則，并沒有制定相應(yīng)的程序法和自治規(guī)則。¹⁸秭歸縣和成都市制定更為細(xì)致的自治程序，為新成立的自治組織提供運(yùn)行規(guī)則。秭歸縣專門出臺了《農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)施辦法》、《村落公益事業(yè)建設(shè)和管理辦法》、《村落理事會議事規(guī)則》等規(guī)章制度，明確了自然村村民自治的層級、基本原則、主要內(nèi)容、基本程序等。成都市制定的民主決策程序和規(guī)則被簡稱為“六步工作法”：（1）議事會成員到每個(gè)村民家中宣傳村級公共資金政策、往年公共資金使用情況、當(dāng)年公共資金數(shù)量和政策；（2）村民小組長組織召開小組議事會，提出本年度擬實(shí)施項(xiàng)目，每戶村民填寫“公共服務(wù)和社會管理項(xiàng)目民意調(diào)查表”；（3）村民小組長結(jié)合提議項(xiàng)目和對民意調(diào)查表進(jìn)行匯總、分類，形成初選實(shí)施項(xiàng)目；（4）組織召開村民議事會，對項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商、討論和決議，確定本年度項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容和匹配資金額度；（5）小組議事會采取簡單比選或者招投標(biāo)方式選擇公共服務(wù)供給主體和公共設(shè)施建設(shè)主體；（6）每戶村民填寫“村級專項(xiàng)公共資金滿意度調(diào)查表”，小組議事會就本年度項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量進(jìn)行評議，提出整改措施。  

以上做法實(shí)現(xiàn)了村民自治制度創(chuàng)新。一是將村民小組或者自然村設(shè)置為新的自治單位。在以往的村民自治中，自然村或村民小組在組織關(guān)系和權(quán)限上隸屬于村委會，主要由村委會決定村民自治事務(wù)。村民自治制度創(chuàng)新將村民小組或者自然村確立為新的自治單元，使之成為一個(gè)獨(dú)立的自治單位和主體，直接行使民主自治權(quán)。二是提高了村民自治能力。行政村的規(guī)模一般有1000-2000人，村民之間的關(guān)系較為松散，是一個(gè)半熟人社會。村民之間信息不對稱、共同體意識較弱，很難形成集體行動。近幾年全國范圍內(nèi)的撤村并組改革進(jìn)一步擴(kuò)大了行政村的規(guī)模，行政村的地域范圍更為廣闊，開展村民自治更為困難。村民小組或者自然村的地域范圍較小、村民之間的聯(lián)系非常緊密，是一個(gè)熟人社會。將村民小組或者自然村作為自治單元，可以充分調(diào)動熟人社會的人情、面子等治理資源，還可以使用非正式治理手段。與此同時(shí)，新型自治單元具備了健全的組織體系和自治程序，為村民參與村莊治理提供協(xié)商流程和協(xié)商規(guī)則，保證了協(xié)商的質(zhì)量和效果。

以往的村民自治雖然是國家制度設(shè)置的結(jié)果，但是制度化水平較低。¹⁹村民自治的運(yùn)行在很大程度上建立在熟人社會基礎(chǔ)上，主要是一種內(nèi)生秩序維系機(jī)制，具有自生自發(fā)特點(diǎn)。²⁰村民自治下沉表面上是自治單元的變化，更深次的意涵是村民自治運(yùn)行方式的變化。制度創(chuàng)新為村民自治的運(yùn)行提供了規(guī)模更加合適的自治組織和更為細(xì)致的自治程序，提高了村民自治的制度化水平。新型村民自治制度是國家制度建構(gòu)起來的一種治理機(jī)制，其有效運(yùn)行建立在國家制度基礎(chǔ)上。

（2）雙層治理結(jié)構(gòu)的形成

在“雙軌制”和“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)中，行政與自治的銜接點(diǎn)分別是縣級層面和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，行政與自治在兩個(gè)不同的領(lǐng)域獨(dú)立運(yùn)行，國家與社會處于相對隔離狀態(tài)。在雙層治理結(jié)構(gòu)中，行政與自治的銜接點(diǎn)在村級層面，行政與自治統(tǒng)一于村莊治理單元中。這種統(tǒng)一性并不是行政體制對村民自治的代替，而是二者構(gòu)成村莊治理結(jié)構(gòu)兩個(gè)緊密結(jié)合的部分。具體來說，行政與自治的結(jié)合主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

    1.在治理任務(wù)上，村級行政組織和自治組織在分工的基礎(chǔ)上展開合作。分工體現(xiàn)在村級組織主要承擔(dān)行政任務(wù)，自治組織主要承擔(dān)自治事務(wù)。合作體現(xiàn)在無論是在行政任務(wù)還是自治事務(wù)中，村級組織主要負(fù)責(zé)不需要與一家一戶村民打交道的工作統(tǒng)籌、相關(guān)報(bào)表資料的匯總以及迎接上級各部門的檢查等事務(wù)，自治組織主要承擔(dān)需要與一家一戶村民打交道的事務(wù)，如信息通知、意見收集、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、矛盾協(xié)調(diào)等。二者的工作只是構(gòu)成整個(gè)村莊治理的一個(gè)部分，二者合作才能完成治理任務(wù)。在以往的治理結(jié)構(gòu)中，村干部往往面臨“代理人”和“當(dāng)家人”的雙重角色困境。²¹在雙層治理結(jié)構(gòu)中，“代理人”與“當(dāng)家人”的角色分別由村級組織和村民小組（自然村）承擔(dān)，避免了二者之間的沖突。

2.在治理手段上，正式治理方式與非正式治理方式綜合使用。村級行政組織的合法性主要來源于國家的行政授權(quán)，主要依賴行政資源和行政權(quán)力，采取正式治理方式。自治組織的合法性主要來源于村民認(rèn)同，主要依靠村莊社會人情網(wǎng)絡(luò)、文化資源等內(nèi)部資源，往往采取非正式治理方式�；鶎又卫淼拈_展往往同時(shí)依靠國家授權(quán)的合法性和村民認(rèn)同，綜合使用正式治理方式和非正式治理方式。正式治理方式得到國家行政權(quán)力的支持，可以便利地處理程序化、規(guī)則性事務(wù)。非正式治理方式具有較強(qiáng)的靈活性，可以低成本處理不規(guī)則性、特殊性事務(wù)。

圖1 雙層治理結(jié)構(gòu)的形成邏輯

行政與自治的良性互動將行政管理的優(yōu)勢和村民自治的優(yōu)勢結(jié)合起來，產(chǎn)生了較好的治理效果。村干部在很大程度上依賴工資收入，具有較強(qiáng)的完成行政任務(wù)的積極性。并且村干部職業(yè)化為村干部完成行政任務(wù)提供了時(shí)間保障和收入保障，村級組織也獲得了較大的行政權(quán)力和更多的行政資源。與此同時(shí)，村民自治制度創(chuàng)新提高了自治單元回應(yīng)村民訴求的積極性和能力，避免了其他農(nóng)村地區(qū)“有政府動員而無群眾動員”的困境。正是因?yàn)榇寮壭姓�組織與村民自治組織都具備較強(qiáng)的治理能力，才可以展開良性的互動合作，不然容易導(dǎo)致一方對另一方的侵蝕。²²總體上，雙層治理結(jié)構(gòu)是一種適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展需要的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)了基層治理現(xiàn)代化。

四、雙層治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行基礎(chǔ)

從國家理性角度而言，國家一直都有推動政權(quán)下鄉(xiāng)的沖動和嘗試。但是政權(quán)下鄉(xiāng)并不一定都是積極有效的，政權(quán)下鄉(xiāng)的效果還取決于政治社會條件。當(dāng)前階段，雙層治理結(jié)構(gòu)的形成與國家農(nóng)民關(guān)系的變化、國家能力緊密相關(guān)。

（1）雙層治理結(jié)構(gòu)的共同利益基礎(chǔ)

    在資源汲取時(shí)期，國家行政任務(wù)與農(nóng)民利益是相沖突的，國家很難依靠村民自治來完成行政任務(wù)。實(shí)際上，清末民初“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人”的退場以及農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期“好人村干部”的更替都是農(nóng)村社會抵抗國家行政任務(wù)的表現(xiàn)。在這種情況下，行政任務(wù)無法轉(zhuǎn)化為自治事務(wù)，行政下鄉(xiāng)往往演變?yōu)閷Υ迕褡灾蔚母深A(yù)。因此，國家與農(nóng)民的利益沖突是行政與自治難以有機(jī)銜接的內(nèi)在原因。

國家資源輸入從根本上改變了數(shù)千年來的國家與農(nóng)民關(guān)系，國家的主要行政任務(wù)是為農(nóng)民提供公共服務(wù)和推動鄉(xiāng)村社會發(fā)展。國家與農(nóng)民的利益具有一致性。實(shí)際上，在資源輸入時(shí)期“政務(wù)”和“村務(wù)”很難進(jìn)行清晰的劃分，很多行政任務(wù)也是自治事務(wù)，自治事務(wù)的開展也是完成行政任務(wù)的過程。因此，行政權(quán)和自治權(quán)之間更多地是協(xié)作關(guān)系，而不是沖突關(guān)系。國家利用村民自治完成行政任務(wù)，行政下鄉(xiāng)也可以為村民自治的運(yùn)行提供資源支持和制度保障。

（2）雙層治理結(jié)構(gòu)的國家能力基礎(chǔ)

隨著國家掌握的經(jīng)濟(jì)資源和社會組織能力的提高，國家的行政能力和制度能力增強(qiáng)，為在更大范圍內(nèi)、更深層次上推動行政下鄉(xiāng)和完善村民自治制度提供了條件。這是行政與自治有效銜接的外在條件。

1.國家具備較強(qiáng)的行政能力。在資源輸入時(shí)期，國家有能力在行政村建立健全的行政組織體系，并且有能力為行政任務(wù)配套相應(yīng)的財(cái)政資金。村級組織完成行政任務(wù)不需要承擔(dān)行政成本，往往還會獲得一定的工作獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。這解決了以往村干部完成行政任務(wù)需要自己墊付成本的問題。同時(shí)，技術(shù)發(fā)展提升了信息傳播和交流溝通的效率，改變了社會的溝通方式和組織形態(tài)，增強(qiáng)了行政組織的行政能力。電話、社交網(wǎng)絡(luò)、自媒體平臺等拓展了村民對公共事務(wù)的參與和評價(jià)渠道，提高了行政組織的回應(yīng)能力。信息技術(shù)發(fā)展使得行政組織由傳統(tǒng)的單中心、規(guī)模等級的金字塔結(jié)構(gòu)向多中心、扁平化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，行政體系的靈活性增加。以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)的信息系統(tǒng)增加了行政組織的認(rèn)證能力和甄別水平²³，提高了行政組織的執(zhí)行能力和監(jiān)管能力。行政能力的提高為國家將行政體系延伸到農(nóng)村社會提供了可能性。

2.國家具備較強(qiáng)的制度能力。國家制度能力是國家通過制度建設(shè)，有效貫徹實(shí)施其意志的能力，是國家能力的基本體現(xiàn)²⁴。在國家制度能力較弱的情況下，國家只能依靠對地方精英或者村級組織的權(quán)力控制完成行政任務(wù)。這本質(zhì)上是借用社會的力量維持秩序，但政府也往往被社會吸納，陷入“代理人”謀利的困境中。²⁵當(dāng)國家的制度能力增強(qiáng)，可以通過制度建設(shè)維持社會秩序。國家不僅能夠提高村級組織的制度化、規(guī)范化和程序化水平，而且可以將村民自治納入到國家制度體系中。

五、結(jié)論

本研究運(yùn)用國家與社會互動視角，將行政下鄉(xiāng)與村民自治制度創(chuàng)新共同納入到分析框架中，提出更加符合農(nóng)村社會需要的雙層治理結(jié)構(gòu)。并以地方實(shí)踐為經(jīng)驗(yàn)立足點(diǎn)，揭示雙層治理結(jié)構(gòu)的形成過程、績效及其形成條件。村級行政和村民自治共同構(gòu)成一個(gè)完整而獨(dú)立的治理單位，二者在行政任務(wù)和自治事務(wù)上進(jìn)行分工與分作，綜合使用正式和非正式治理手段，低成本且高效地完成基層治理任務(wù)。從歷史比較角度，雙層治理結(jié)構(gòu)的形成離不開國家與農(nóng)民利益關(guān)系的一致化以及國家能力的增強(qiáng)�，F(xiàn)代化進(jìn)程是一個(gè)國家愈來愈深入地滲透到農(nóng)村社會的過程，國家行政與村民自治的互動關(guān)系和融合程度決定了基層治理的有效性。²⁶在“雙軌制”和“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)中，行政與自治都找到了平衡點(diǎn)。行政擴(kuò)大化使得國家行政與村民自治的關(guān)系再次失衡，雙層治理結(jié)構(gòu)實(shí)際上是部分農(nóng)村地區(qū)探索出的新均衡點(diǎn)。

以往關(guān)于雙層治理結(jié)構(gòu)的研究主要集中分析資源汲取時(shí)期村級行政與村民自治的分工²⁷，即使有研究者關(guān)注二者的協(xié)作關(guān)系，其實(shí)際的協(xié)作作用也只是發(fā)生在很小的范圍內(nèi)²⁸，難以概括整個(gè)基層治理結(jié)構(gòu)。并且在“鄉(xiāng)政村治”架構(gòu)下政權(quán)下鄉(xiāng)的程度較淺，雙層治理結(jié)構(gòu)的形成具有自生自發(fā)的特點(diǎn)。資源輸入時(shí)期的雙層治理結(jié)構(gòu)有兩點(diǎn)不同，一是行政與自治的協(xié)作作用幾乎發(fā)生在所有的治理領(lǐng)域，雙層治理結(jié)構(gòu)可以概括整個(gè)基層治理類型；二是村級行政與村民自治的協(xié)作機(jī)制發(fā)生變化，雙層治理結(jié)構(gòu)的形成具有國家建構(gòu)的特點(diǎn)。因此，在資源輸入時(shí)期深化研究雙層治理結(jié)構(gòu)仍然具有很大的理論意義。

“鄉(xiāng)政村治”突破了“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)，在縣以下設(shè)置正式政權(quán)。不過正式行政體系仍然沒有延伸到農(nóng)村社會內(nèi)部，這是一種“行政不下鄉(xiāng)”治理結(jié)構(gòu)。新時(shí)期國家政權(quán)下鄉(xiāng)將行政體系延伸到農(nóng)村社會內(nèi)部，形成了新型的雙層治理結(jié)構(gòu)。與“雙軌制”和“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)相比，雙層治理結(jié)構(gòu)有四點(diǎn)不同：（1）改變了地方政府和行政村構(gòu)成的基本治理單元，行政村和村民小組（或者自然村）構(gòu)成一個(gè)完整的基層治理單位。(2)改變了政務(wù)數(shù)量較少的狀態(tài)，“政務(wù)”成為最主要的基層治理任務(wù)，也可以說是“政務(wù)”與“村務(wù)”一致化。(3)改變了行政與自治的獨(dú)立運(yùn)行狀態(tài)，行政與自治有機(jī)銜接起來，構(gòu)成村級治理的不同面向。(4)改變了村民自治有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，村民自治的有效運(yùn)行建立在國家制度上。在資源下鄉(xiāng)推動鄉(xiāng)村振興的新時(shí)期，將雙層治理結(jié)構(gòu)作為一個(gè)理論分析框架，可以在理論層面更為辯證地認(rèn)識村級組織行政化和村民自治制度創(chuàng)新在基層治理中的功能定位，有效解釋基層治理績效，為基層治理實(shí)踐提供理論指導(dǎo)。