從嵌入式治理到分類管理

——宅基地制度變遷回顧與展望

劉 銳  賀雪峰

摘 要：宅基地利用具有高競爭性低排他性，其資源屬性與“公共池塘資源”類似。一般農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)屬性不高，宅基地的社會屬性仍發(fā)揮作用。政府保障集體治理空間，調(diào)動集體治理的積極性，加強集體治理規(guī)范建設，契合“公共事務治理之道”，能夠?qū)崿F(xiàn)宅基地的制度效率。問題是，當前一般農(nóng)村宅基地管理，過度強化地方政府責任，與集體治理框架不相一致。當宅基地功能被忽視或被亂用，農(nóng)民增長的訴求得不到滿足，宅基地政策越多越細，宅基地問題就越難解。我們應立足宅基地屬性，創(chuàng)新基層治理制度，提高宅基地管理水平。

關鍵詞：一般農(nóng)村；宅基地制度；公共池塘資源；基層治理

一、問題與進路

學科視角下的宅基地資源有四重屬性，分別是自然、經(jīng)濟、社會、制度屬性。其中哪類屬性占據(jù)主導地位，不僅看利用活動還看制度規(guī)定。自有“宅基地”概念以來，相關制度不斷變遷，但宅基地制度目標沒變。經(jīng)濟變遷對不同農(nóng)村宅基地影響不同，一般農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)屬性較弱社會屬性較強。我們應立足宅基地屬性，提高宅基地管理水平，實現(xiàn)宅基地制度效率。

（一）問題提出：宅基地制度之爭

農(nóng)村宅基地制度是中國特色土地制度之一，對于保障“居者有其屋”和維護社會穩(wěn)定，發(fā)揮著不可替代的基礎性作用。宅基地制度近期頗受關注，既與征地制實踐的問題有關，也與耕地保護紅線政策有關。我們根據(jù)研究內(nèi)容的不同，將宅基地制度研究分為兩塊：

一塊是宅基地的產(chǎn)權(quán)視角研究。相關研究認為，宅基地處分權(quán)、收益權(quán)的缺失，是宅基地隱性流轉(zhuǎn)的根源。只有實現(xiàn)兩類土地同價同權(quán)，實行宅基地的用益物權(quán)改革，建立競爭有序的土地市場規(guī)則，才能徹底解決宅基地管理問題。[1]相反的觀點認為，開禁或變相開禁宅基地交易權(quán)利，只會滿足強勢利益群體的訴求，對維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，有百害而無一利。發(fā)達地區(qū)開禁宅基地交易的教訓，警示我們應重視多數(shù)農(nóng)民居住權(quán)益，完善管理制度而非改革產(chǎn)權(quán)制度。[2]

一塊是宅基地的管理視角研究。相關研究認為，當前小產(chǎn)權(quán)房的屢禁不止、征地沖突的愈演愈烈、城鄉(xiāng)建設用地的雙擴大，說明宅基地管理制度有問題。只有修改土地管理法，強化農(nóng)民的土地權(quán)利，建立宅基地復合所有制，才能適應市場經(jīng)濟發(fā)展。[3]相反的觀點認為，宅基地管理主要是技術(shù)而非體制問題，管理制度改革應與土地公有制相契合。深入清理兩類農(nóng)村宅基地問題，會發(fā)現(xiàn)管理制度改革缺乏現(xiàn)實依據(jù)，決策者應穩(wěn)步推進改革、完善宅基地管理制度。[4]

上述研究存在三方面不足：一是應然探討多于實然分析。不少研究以產(chǎn)權(quán)明晰為立論起點，以充分交易和經(jīng)濟效率為目標，對宅基地利用問題分析不全面，價值預設強。二是實證研究與理論分析兩張皮。城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，土地商品化程度有差異，只探討商品化程度高的宅基地，有些片面。三是宏微觀分析多中觀研究少。宅基地利用問題的出現(xiàn)，既可能源于產(chǎn)權(quán)制度不適應社會現(xiàn)實，也可能源于管理制度不適應產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，[5]非此即彼考察缺乏中觀視野。我們應全面深入分析宅基地利用問題，立足宅基地屬性探討提高其效率的路徑。

（二）研究路徑：宅基地制度效率

伊利·莫爾豪斯認為，土地的自然屬性包括不可移動性、區(qū)位肥瘦程度及土地的耐久性。[6]不可移動意味著當土地參與利用活動，附著于土地上的利益不是均衡的。我們根據(jù)土地級差收益差異，將農(nóng)村分為中西部一般農(nóng)村、沿海發(fā)達和城郊農(nóng)村。人們是將宅基地當作社會的一部分還是脫嵌于社會的資產(chǎn)，取決于經(jīng)濟發(fā)展帶來土地商品化性質(zhì)。當宅基地主要服務于農(nóng)村生產(chǎn)和生活，宅基地交易價值和比率不清楚，交易主要不遵從個人利益計算，宅基地財產(chǎn)屬性表現(xiàn)弱，我們就稱其為一般農(nóng)村。宅基地財產(chǎn)屬性不高，意味著宅基地不是財產(chǎn)，我們應依據(jù)宅基地具體屬性，結(jié)合宅基地的制度結(jié)構(gòu)，制定契合的資源管理制度，以實現(xiàn)宅基地的制度效率。

一般農(nóng)村宅基地制度，主要解決兩大問題，一是貫徹一戶一宅原則，保障村民居住權(quán)益；二是集約利用宅基地，保障耕地動態(tài)平衡。從利用角度看，占用特定位置的宅基地建房，意味著他人不能再占該位置，優(yōu)越的位置會帶來村民間競爭。另外，村民建房過程對鄰居不排他，若房屋建得過高、房屋間距過窄、肆意占用土地，會影響通風、排水、采光、過路等，相鄰者就會與建房者起爭執(zhí)。按照既定的村莊規(guī)劃建房，擴大宅基地的正外部性，是居住有序的應有之義。另外，村民建房要在村社內(nèi)完成，集體成員有權(quán)獲得宅基地，非集體成員無權(quán)占用宅基地。如果不合理分配宅基地，保障集體成員應有權(quán)益，村民就不會集約利用土地，甚至可能占用耕地建房。再者，集體范圍的宅基地總量有限，如果不收回超占和廢棄的宅基地，人口增加將帶來宅基地的不斷占用，最終形成“公地悲劇”。依據(jù)奧斯特羅姆的定義，公共池塘資源是由多個個人或企業(yè)使用的，他們的使用不對公共資源系統(tǒng)外的環(huán)境產(chǎn)生重大影響，但在系統(tǒng)內(nèi)部排斥潛在受益者的成本高。[7]從宅基地制度的雙重目標、以集體為宅基地分配單位、利用的高競爭低排他特點，我們借鑒奧斯特羅姆的類型劃分，將宅基地資源看作“公共池塘資源”。

宅基地資源易與公共產(chǎn)品混同。不少研究從土地資源有限性，及其保障糧食安全的角度，認為應加強耕地的國家保護。理由是理性個體為了自私利益，會想盡辦法占用公共的東西，由此帶來搶占的矛盾，及耕地資源的被損壞。因此，必須建立強大的中央政府，實施對宅基地的絕對公共控制。問題是，既使集中控制、加強監(jiān)管、懲罰有力，科層制鏈條過長本身帶來的信息準確性差，亦使耕地保護導向的宅基地管理效率低。

宅基地同樣易與私人產(chǎn)品混同。不少研究認為，可以將土地資源分為兩半，一半作為耕地資源被強制保護，一半作為財產(chǎn)資源被自由使用。只要完善用途管制制度、建立土地發(fā)展權(quán)利，可以兼顧土地利用的公平與效率。自然資源產(chǎn)權(quán)類型的變遷，一看資源屬性二看經(jīng)濟發(fā)展。當宅基地作為居住用地利用，利用過程就天然具有外部性，宅基地產(chǎn)權(quán)屬性很難被改變，建立新市場新制度交易費用高。

為深入分析一般農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及問題，探討實現(xiàn)宅基地效率的治理方案，我們于2014年3-7月，對鄂中、皖北農(nóng)村進行全面調(diào)查。調(diào)查采用深度訪談和實地觀察收集資料的方法，訪談對象包括縣國土局領導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領導、主要涉農(nóng)部門負責人、在任和離任村干部，普通村民等。為避免將兩類農(nóng)村宅基地混同討論，本研究只探討一般農(nóng)村宅基地制度實踐，選取鄂中金村和皖北宿村作考察對象，聚焦相關制度變遷對宅基地利用的影響。

二、宅基地的嵌入式治理及變遷

根據(jù)奧斯特羅姆的多層次分析方法，我們將宅基地制度分為三個層次，分別是國家層次、集體層次、農(nóng)民層次。要對作為公共池塘資源的宅基地有效管理，除了區(qū)分“國家層次”和“集體層次”以保障宅基地的供給和利用邊界，更重要的是在供給與占有間形成一致協(xié)議。“國家層次”決定正式地權(quán)及管理制度，“集體層次”確定社會產(chǎn)權(quán)及治理機制。當宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化不大，宅基地利用問題出現(xiàn)，主要源于管理制度變遷。

（一）嵌入式治理制度的形成

依照宅基地資源的產(chǎn)權(quán)類型，宅基地供給單位是有邊界的。在由個體構(gòu)成的集體組織中，只要集體成員達成社會合約，就能實現(xiàn)宅基地的利用效率。事實上，在正式宅基地制度出臺前，農(nóng)村普遍存在非正式規(guī)則。如在傳統(tǒng)浙北農(nóng)村，房屋間弄堂長期保持2米，若是違反會遭遇集體譴責；在魯東農(nóng)村，同排老房子地基相對整齊，村民說建高了引起鄰里矛盾；在贛西北農(nóng)村，宗族成員均不會在祠堂所在地基上建房，說會影響家族興旺損害自家運勢。宅基地非正式使用制度，依托生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境，雖不乏封建迷信因素，卻能克服利用外部性。

新中國成立后，我國曾短暫實行宅基地私有制，但很快向土地公有制度過渡。1958年頒布《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》，宅基地利用被納入管理，宅基地的處置權(quán)受限制，家庭的生產(chǎn)功能被剝離，宅基地被作為生活資料。但是，由于當時的社會生產(chǎn)力水平低，宅基地非正式規(guī)則仍發(fā)揮作用。1958年通過的《關地在農(nóng)村建立人民公社的決議》，規(guī)定“農(nóng)業(yè)社的生產(chǎn)資料如農(nóng)村土地，生活資料如自留地全部劃歸人民公社所有”，超大規(guī)模人民公社破壞了集體治理邊界，帶來宅基地和農(nóng)地使用的低效率。1962年出臺的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，從三個方面建立農(nóng)村宅基地利用規(guī)則：一是確立了“三級所有、生產(chǎn)隊為基礎”的農(nóng)地制度，標志著國家對傳統(tǒng)地權(quán)邊界的認可；二是規(guī)定“社員新建房屋的地點，要由生產(chǎn)隊統(tǒng)一規(guī)劃，盡可能不占用耕地”，標志著村社主導的宅基地分配和管理制度確立；三是規(guī)定“成員可以耕種由集體分配的自留地……自留地生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，不征收農(nóng)業(yè)稅，不計統(tǒng)購”，標志著小農(nóng)家庭生產(chǎn)功能的部分恢復。1963年出臺的《關于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》，規(guī)定“社員需要新建房又沒有宅基地時，由本戶申請，經(jīng)社員大會討論同意，由生產(chǎn)隊統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決，社員新建宅基住宅占地無論是否耕地，一律不收地價”，通過明確宅基地取得方式，村民居住權(quán)益得到保障。

經(jīng)過集體化改造，有的生產(chǎn)隊與自然村重疊；有的自然村人數(shù)多地方大，被生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)小隊分割；有的自然村人口和地域規(guī)模較小，于是幾個自然村構(gòu)成一個生產(chǎn)隊。不論哪種類型，制度建構(gòu)及共同生產(chǎn)生活實踐，使自主治理單位落在村社一級。調(diào)查的皖北宿村，地處黃淮海平原，人地關系自古緊張，土地耕種價值高。集體一方面按中央政策分配自留地，一方面實施“宅田合一”的土政策，“宅”即宅基地，田“即”大田地。具體辦法是，生產(chǎn)隊將土地劃分為幾個等級，將地力差的土地作為宅基地。如果農(nóng)戶有閑錢想多占宅基地，就要扣除同等面積的自留地。生產(chǎn)隊長為了節(jié)約用地，要求新建房屋成一條線。村民為了利用自留地，注意節(jié)約土地建房。

調(diào)查的鄂中金村，地處江漢平原邊緣，人地關系較為松散。生產(chǎn)隊在乎擴大耕地面積，對挖潛自留地積極性不高，自留地主要作為宅基地用。特殊時期如農(nóng)業(yè)學大寨盛行時，金村積極響應中央精神，提出“篩子大、扁擔長、都要種上革命糧”口號，積極動員改荒地為旱地和水田，對農(nóng)民建房進行主動管理，要求新建房屋高度一致，外觀及朝向整齊劃一，如果出現(xiàn)超占宅基地情況，生產(chǎn)隊一律無償收回。1978年出臺的《農(nóng)村人民公社工作條件（試行草案）》提出“按照有利生產(chǎn)、方便生活、合乎衛(wèi)生、盡量不占耕地的原則”，“做出建設居民點的統(tǒng)一規(guī)劃”。金村更加明確地實施集中居住，由生產(chǎn)小隊與大隊進行協(xié)商，統(tǒng)一規(guī)劃后要求凡搬遷到居民點的村民，必須按照一戶一宅原則退出老宅基地。經(jīng)過多年引導規(guī)范和農(nóng)民自愿搬遷，不僅避免了大拆大建的矛盾，老宅基地大多復墾為耕地，村莊居住環(huán)境得到明顯改善。

人民公社制度實踐存在不少問題，但在宅基地管理上是有效率的。生產(chǎn)隊被界定為宅基地供給單位，與一般產(chǎn)權(quán)組織有較大不同。個體與集體不是零和博弈關系，監(jiān)督和激勵無法進行絕對化區(qū)分。之所以出現(xiàn)宅基地利用的高效率，源于宅基地產(chǎn)權(quán)與治理單位契合。生產(chǎn)隊是個熟人社會，人們相互知根知底，在缺乏流動的條件下，村民會有長遠預期。集體與農(nóng)民的博弈是重復的，違規(guī)占地的監(jiān)督成本低。同時，作為國家賦權(quán)的組織，生產(chǎn)隊嵌入熟人社會，要受到非正式關系網(wǎng)絡約束，如果生產(chǎn)隊違規(guī)分配宅基地，集體的輿論譴責會加以規(guī)范。由此，當上級政府調(diào)動集體治理積極性，正式地權(quán)與社會產(chǎn)權(quán)邊界的一致，使得無論集體還是農(nóng)民均遵守合約。自主治理機制的形成，帶來宅基地利用高效率。

（二）嵌入體制的變遷及問題

從事宅基地管理的村社集體并不是處在真空中，它要受選擇規(guī)則及鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理制度和任務的影響。1970年代末人民公社制度解體，土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離。盡管分田到戶后的農(nóng)民仍要繳納稅費，但“交夠國家的、留足集體的、剩下是自己的”，激勵效果要大于交夠國家的、剩下的收益生產(chǎn)隊均分的體制。小農(nóng)家庭生產(chǎn)功能的完全恢復，一方面調(diào)動了農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性，一方面帶來高漲的宅基地訴求。據(jù)相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，1978-1979年全國農(nóng)村建房總計4億平米，相當于前20年農(nóng)房建總量的1/4，1980年的建房量高達5億平米。[8]宅基地占用面積的飆升，帶來亂占濫用耕地的情況，及無規(guī)劃帶來的建房糾紛。

宅基地管理有三個層次，一是控制農(nóng)村宅基地擴張，二是構(gòu)建新型居住秩序，三是實現(xiàn)宅基地高效利用。它有賴治理單位與產(chǎn)權(quán)單位相契合，產(chǎn)權(quán)治理組織的積極性被調(diào)動。但是，1980年代后宅基地管理制度發(fā)生了較大變化。按照1982年的《土地管理法》，農(nóng)村土地由五級政府分塊管轄，職能部門要服從同級政府管理。1986年國家土地管理局成立，各級政府隨之成立土地管理部門。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立專門的管理組織，日常宅基地管理仍以村社為主。按照1988的《村委會組織法》，生產(chǎn)小隊不再是法定宅基地管理單位，生產(chǎn)大隊成為最基層宅基地管理單位。宅基地審批、規(guī)劃、管理等權(quán)力的相對分散，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、建設、國土部門與村組織協(xié)同。一般情況下，村組織會賦權(quán)給村民小組，注意維護小組長的權(quán)威；小組長主要利益和關系完全在村，要求他在做決策時遵從公共利益；只要小組長批準宅基地不越界，尤其是沒有觸碰到國土管理紅線，上報給村組織和政府的申請，多會得到批準。對不遵守宅基地規(guī)則者，小組長可利用面子或人情，通過做工作促成其同意，對耍蠻斗狠不配合的村民，小組長會上報給村組織，由兩級干部共同做工作，若少數(shù)村民仍固執(zhí)己見，村組織可以利用分配權(quán)，對后續(xù)村民待辦的事務，進行拖延或不予理睬，從而迫使村民最終同意，保障宅基地的利用效率。

與金村相隔不遠的另一村，村集體為集約利用土地，1984年制定建設規(guī)劃。村組織放權(quán)給村民小組，由小組長召集村民協(xié)商，根據(jù)小組的地理環(huán)境，制定出建設規(guī)劃圖樣，再由村組兩級協(xié)調(diào)規(guī)劃，報政府部門核實規(guī)范。村組兩級先實施調(diào)地，預留可分配的宅基地，再按照規(guī)劃公平分配，房屋建設糾紛因此較少。類似的集體規(guī)劃管理模式，在皖北農(nóng)村同樣有展現(xiàn)。如在宿村，分田到戶后，村組出于耕種方便的考慮，全村統(tǒng)籌設置幾個居住點，然后繼續(xù)推行“宅田合一”，即宅基地和耕地分配相掛鉤，凡是村民多占宅基地的，從機動地中分得的耕地，自動減少多占的部分，反之亦然。村民為了增加收益，希望多種些土地，一般不多占宅基地。

但是，該時期的鄉(xiāng)村組織，既要完成稅費繳納任務，自己同樣有利益訴求，它沒有動力提高宅基地利用效率。1994年的分稅制改革，造成中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困局。據(jù)國務院發(fā)展研究中心2002年的中部三省調(diào)查，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能足額按時發(fā)放財政工資，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)半年時間只發(fā)過一個月的工資，“吃飯財政”讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運轉(zhuǎn)步履維艱。[9]鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分為三大塊，預算內(nèi)財政，預算外財政和非預算收入。既然預算內(nèi)財政無法滿足需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就打預算外收入的主意，收取“三提五統(tǒng)”時增加額度，利用各種職務的便利搭車收費，宅基地管理因此出現(xiàn)問題。

金村所在陽鎮(zhèn)國土所，1990年代國土人員沒有基礎工資，要靠收取宅基地費發(fā)放。有些政府領導又安插親戚進來，國土所最多時有14-15名干部。所長葉某說：那時的工作經(jīng)費按人頭算，人員工資不歸國土所管，所里要多搞經(jīng)費就多報干部，進來的干部沒有基礎工資，只能自己想法從下面撈。當時審批一個宅基地，要收200-300元，最多時收500元。干部為收錢不僅隨意批地，而且對違規(guī)建房聽之任之。

農(nóng)民建房不僅需到國土所審批，還要接受城建部門的管理。城建所負責的規(guī)劃和建設，面臨著與國土所類似的問題。同樣在陽鎮(zhèn)，1990年代城建人員最多時，有專職人員14人，聘用人員20多人，利用職權(quán)收規(guī)劃費，在當時當?shù)睾苁钦�常。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要工作是“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”，城建所要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作做好協(xié)助。村鎮(zhèn)規(guī)劃因不是中心工作，沒有專門的工作經(jīng)費而被擱置。

按照村委會組織法要求，鄉(xiāng)村兩級不是隸屬關系而是指導被指導關系，村組織沒有義務幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收繳農(nóng)業(yè)稅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要動員村組織收繳稅費，必須以利益刺激調(diào)動村組織積極性。既有行政體制下村干部無向上晉升的渠道，直接激勵措施是默許村組織以權(quán)謀私，一戶多宅、違規(guī)建設等，因村組織的濫權(quán)迅速擴大，成為一般農(nóng)村的普遍問題。

三、宅基地的分類管理及問題

從邏輯層面分析，國家管理宅基地牽涉兩個因素，分別是管理意愿和管理能力。前者指國家對宅基地的管理意向及意向強弱，后者指國家對宅基地的具體管理狀況。嵌入型治理模式及其宅基地利用效率出現(xiàn)，源于國家管理宅基地的意向不強。當國家對包括宅基地在內(nèi)的土地資源越發(fā)重視，依靠鄉(xiāng)村兩級管理又難以實現(xiàn)目標，國家即果斷上收基層管理權(quán)力，自己走上前臺進行土地分類管理。當管理制度偏離宅基地制度目標，宅基地利用將難實現(xiàn)制度效率。

（一）保護耕地與宅基地利用

20世紀80年代以來，宅基地占用土地井噴式擴張，引發(fā)趨緊的宅基地管理制度。如1982年中央提出“珍惜和合理利用每寸土地”的國策，同年出臺的《關于切實解決濫耕地建房問題的報告》要求，“嚴格控制占用耕地建房……堅決剎住干部帶頭占地建設風”，1985年出臺的《村鎮(zhèn)建設管理暫行規(guī)定》，提出“尚未制定規(guī)劃和規(guī)劃未經(jīng)審批的村鎮(zhèn)，不得隨意建設……村鎮(zhèn)總體規(guī)劃由所在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府負責編制，村的建設規(guī)劃由所在村民委員會負責編制”。

就調(diào)查情況看，20世紀80年代宅基地面積的增加，主要與農(nóng)民的生產(chǎn)生活用地需要，及學校、衛(wèi)生室、村委會等公共設施建設有關。在金村，集體化時期的宅基地包括屋基地和自留地，分田到戶后的宅基地不僅包括屋基地，還包括禾場、堰塘、園圃、菜園占地。主要是農(nóng)民為增加收益，擴大了宅基地社會功能，其實，屋基地面積增加不多。以李某為例，人民公社時期，他的主房有60-70平米，他1985年改建房屋，3間主房共80平米，附屬房3間共54平米，包括豬圈、廚房、雜物間，但是，加上堰塘、園圃、菜園，宅基地面積達到2畝多。宅基地利用問題的出現(xiàn)，表面看來是農(nóng)民違規(guī)占地、濫用耕地，深層原因是宅基地的管理單位大于產(chǎn)權(quán)單位，管理者回應農(nóng)民宅基地訴求的動力不足。當大部分鄉(xiāng)村沒制定建設規(guī)劃，不少村民就自發(fā)選址建房，亂搭亂建帶來的外部性，引發(fā)大量的宅基地糾紛。中央不斷發(fā)文要求制止違建，只能治標無法疏導訴求，相關政策落實效果一般。

相較村民自發(fā)建設帶來的耕地浪費，地方政府違規(guī)批地占地更嚴重。據(jù)不完全統(tǒng)計，1991-1994年，地方政府應報國務院審批的占地項目1080件，實際只上報202件，不到18.7%。[10]1986年出臺的《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，1986年出臺的《土地管理法》，1997年出臺的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》等，均試圖嚴格建設用地的審批管理，制止地方越權(quán)審批占地行為，但限于央地間的信息不對稱，及地方的強經(jīng)濟發(fā)展壓力，相關制度的震懾作用有限。據(jù)測算，1984-2001年，中國城市數(shù)量增加1.8倍，城市人口增加了1.4倍，但城市建成區(qū)面積擴大3倍以上，粗放占地成為城市擴張的關鍵。[11]為提高耕地保護水平，提升農(nóng)地非農(nóng)化效率，中央大幅度變改管理制度，它帶來宅基地利用方式的變遷。

1998年的《土地管理法》將我國土地分為三類，分別是農(nóng)用地、建設用地和未利用地，宅基地被歸為農(nóng)村建設用地類型。中央要保障18億畝耕地紅線，需要國土部門實地測量，確定耕地和宅基地面積。金村所在陽鎮(zhèn)，2008年進行土地二調(diào)，國土人員為了減少矛盾，根據(jù)宅基地的地方性知識，將禾場、園圃歸并為建設用地，凡大于400平米的堰塘，就將其做成水面圖斑，凡小于400平米的堰塘，就確定其為建設用地。考慮到自留地在房屋周圍，國土人員確定其為宅基地。由此，不少農(nóng)戶的宅基地有3畝，多的高達8畝。實際多數(shù)農(nóng)戶的居住面積不超過200平米，其余是具有生產(chǎn)生活功能的附屬地。耕地與宅基地統(tǒng)計數(shù)字的誤差，主要是一般農(nóng)村土地市場化程度低，社會未發(fā)育明確土地分類標準。只因統(tǒng)計口徑差異，變成宅基地占地過多，及數(shù)字上的耕地浪費。

出于減少建設占地保護耕地的考慮，中央制定偏緊的建設用地計劃。農(nóng)民新建住宅要申請宅基地，需按照土地利用年度計劃。盡管國家堅持一戶一宅、應保盡保原則，要求地方政府在年度計劃指標中，優(yōu)先安排農(nóng)轉(zhuǎn)用指標給宅基地。按照2004年出臺的《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，宅基地指標與城市擴張占地指標，使用的是上級分配的同一用地指標。若分配的宅基地指標過多，就會影響本地的經(jīng)濟發(fā)展。實際上，由上到下層層克扣指標，下發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級已很少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣要考慮項目落地，農(nóng)民建房指標因此稀少。按需分配的宅基地制度，因指標少影響分配公平。

按照《土地管理法》第44條，“建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”，及第62條，“農(nóng)村村民建住宅，應當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準”，農(nóng)民建房由縣級以上政府批準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只發(fā)揮上傳下達功能，帶來兩大宅基地管理難題：一是即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報農(nóng)民宅基地要求，每年一次的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，由于程序復雜、時間過長，農(nóng)民提出建房申請后，很難獲得及時的批準。當宅基地現(xiàn)實功能迫切，卻遭遇行政程序拖延，不少農(nóng)民會“不批就建”。二是村組織完全喪失管理宅基地功能，對于農(nóng)民建房申請的宅基地，即使它判斷該訴求不甚合理，管理責任缺失使其難有動力制止。村組織的不愿協(xié)助造成信息不對稱，帶來政府管理和審批宅基地盲區(qū)。考慮到一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)人手和經(jīng)費不足，動態(tài)巡查和土地執(zhí)法存在困難，不少縣國土局設立土地協(xié)管員，一般由村書記或主任兼任，國土局每年補貼200-300元，協(xié)管員職能是作為線人檢舉違建。微薄的報酬難以產(chǎn)生正向激勵，協(xié)管員一般會盡量少舉報以免得罪村民。

中央為促進土地集約利用，鼓勵農(nóng)村建設用地整理。村社集體要滿足農(nóng)民建房需求，需要盤活存量集體建設用地，對空心化住宅、一戶多宅進行調(diào)查，制定合理的村莊整治和建設規(guī)劃。按照奧斯特羅姆的自主治理方案，若村社的共享規(guī)范及社會資本強大，能解決制度供給、可信承諾及相互監(jiān)督問題，[12]多余宅基地的消化和盤活就會比較容易。問題是，1990年代以來，市場經(jīng)濟和大眾傳媒滲透強烈，村民職業(yè)和收入多元帶來交往差異，村社共同體在內(nèi)外夾擊下約束力變?nèi)�，整治宅基地需要加強賦權(quán)和邊界保障。而2002年以來的稅費改革及鄉(xiāng)村體制改革，精減村干部人數(shù)、限制村財資源；加上兩工制度瓦解、林權(quán)制度改革，機動地被收回，使集體治理能力喪失殆盡，村組織因此遵從“不得罪邏輯”。

（二）宅基地的城鄉(xiāng)聯(lián)動

2000年以來，隨著城市化、工業(yè)化的快速推進，大量農(nóng)民不僅進城務工，而且自發(fā)遷移到城市居住。一方面，農(nóng)村人口減少沒有帶來宅基地減少，如何整理廢棄宅基地增加耕地面積，彌補城市快速擴張占地問題，成為城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)籌議題。另一方面，隨著農(nóng)民收入水平提高，對宅基地要求快速提高，如何引導農(nóng)民退出宅基地、合理利用宅基地，成為當務之急。

依照1998年后的宅基地制度，農(nóng)民要新建住宅，不僅需要宅基地指標，還需要符合規(guī)劃要求。鄂中金村所在區(qū)縣，政府為引導農(nóng)民集中居住，推動宅基地的有序退出，曾對一般農(nóng)村發(fā)放調(diào)查問卷。政府設計了兩套方案，一套是實施村為單位的居住，即全村人口集中到一個點，該居住點既可以是小城鎮(zhèn)，又可以是新型農(nóng)民社區(qū)，一套是實施小組為單位的居住，全村最終建設多少個居住點，有賴鄉(xiāng)村合作及村民自治決定。兩套方案的目標很明顯，第一套為更高效投入公共設施和服務，第二套主要考慮居住點在耕作半徑內(nèi)。對問卷進行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，支持第一種方案的人較少，支持第二種方案的占50%，將支持第二種方案的村民，依據(jù)年齡、職業(yè)等分別統(tǒng)計，60歲以上的在村老人，對居住的要求不高，不愿折騰遷移住處。40-60歲的村民堅定支持第二套方案，主要是他們因能力和機遇限制，沒能在稍早的年齡順利進城，對農(nóng)業(yè)的就業(yè)和保障功能有認知，對公共服務和設施的便利存在較高要求。40歲以下的年輕人，大多有“跳農(nóng)門”想法，對第二套方案不認可。從宅基地制度目標看，呼應40-60歲的農(nóng)民居住訴求，能更有效促進土地節(jié)約利用。該縣依照第二種方案實施，5年來拆舊建新矛盾一直少，農(nóng)民對該類集居滿意度高。

就調(diào)查經(jīng)驗看，村民自治導向的集中居住模式，實施成本低效果好無后續(xù)問題。但是，要調(diào)動集體自主治理的積極性，激活自治制度遵照自治程序，需要要政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)和支持，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于多重任務壓力下，沒有動力實施宅基地的自主治理模式。首先，中央嚴控農(nóng)村居住點規(guī)模和范圍，要求基層政府按規(guī)劃審批用地，逐步引導農(nóng)民向中心村和小城鎮(zhèn)集中。[13]如果規(guī)劃的集中居住點多、占用土地面積大，不僅會擠占有限指標延緩發(fā)展，而且與節(jié)約用地的大方向背離。其次，一個普通村莊規(guī)劃的編制，不包括后續(xù)的跟蹤修改，需費用一般為2-5萬元。多數(shù)村社沒有編制的經(jīng)費，要以村鎮(zhèn)規(guī)劃主導宅基地管理，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大規(guī)劃編制預算。但是，后稅費時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，財政拮據(jù)狀況不僅沒有改善，反而更加嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)多會選擇對中心村進行規(guī)劃，非中心村的建設規(guī)劃被有意擱置。有的縣鄉(xiāng)為了追求政績，好高騖遠地編制規(guī)劃，大拆大建推“萬人社區(qū)”，將建設指標落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊村莊，將基本農(nóng)田指標落在偏遠農(nóng)村，非規(guī)劃區(qū)的農(nóng)民新建、改建因此不合法。

規(guī)劃不僅要編制，還要能高效落地。理想方案是，鄉(xiāng)村兩級合作調(diào)整土地，再宣傳引導農(nóng)民在規(guī)劃區(qū)內(nèi)建房�！锻恋毓芾矸ā费永m(xù)二輪延包政策精神，規(guī)定30年承包期內(nèi)穩(wěn)定土地使用權(quán)，村社集體調(diào)整農(nóng)用地的成本增大。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)先征地再規(guī)劃，農(nóng)民要承擔征地費用。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)只規(guī)劃不征地，村民建房要與人協(xié)商。規(guī)劃建設區(qū)因位置優(yōu)越升值，若被占地農(nóng)戶漫天要價不妥協(xié)，在規(guī)劃區(qū)建房要多出資金。除此之外，若縣鄉(xiāng)不加強基礎設施投入，該成本就會轉(zhuǎn)嫁給規(guī)劃區(qū)的農(nóng)民。我們調(diào)研的鄂中某中心村，計算“三通一平”和占地費，購買一個宅基地要要10萬元，對家境一般的村民形成排斥。因此，占用自家的耕地建房，或者直接在原址改建，或者私下流轉(zhuǎn)土地建房，成為不少村民的選擇。

當政府主導的建設規(guī)劃模式，因規(guī)劃編制和實施成本高，加大普通農(nóng)民的建房負擔，如何輸入資源彌補該類支出，便成為政府的主要考慮目標。1998年以來的土地管理制度，將用途管制作為主要管理模式。在該模式下，地方需要保護的耕地面積，不低于上級下發(fā)的保護指標，地方發(fā)展需要的建設用地指標，不得突破上級分配的指令指標。一方面，中央既難以了解地方需求，又要保障耕地面積紅線，就嚴格控制建設用地規(guī)模；另一方面，地方政府有強烈的發(fā)展沖動，指標不足可能影響地方經(jīng)濟，中央無意打壓地方的行政熱情。既然宅基地屬于建設用地，城市占用的是建設用地，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地騰退與城市用地增減平衡，就成為中央變遷宅基地制度的主要目標。從早期出臺的占補平衡政策，中央嚴格控制地方建設規(guī)模，到中期出臺土地置換、指標折抵政策，中央嘗試平衡發(fā)展和保護的關系，到2006年出臺增減掛鉤政策，中央積極對準城市發(fā)展需要，建立城鄉(xiāng)建設用地指標交易市場，[14]宅基地的建設用地分類越發(fā)重要，加大宅基地整治成為統(tǒng)籌重中之重。

增減掛鉤政策的初衷是，通過城市向農(nóng)村購買建設用地指標，解決農(nóng)民集中居住面臨的公共設施和服務資金投入不足問題，再以土地指標的平衡助推城市擴張。要使同等財力投入下的拆舊建新項目實施成本變低，就要將宅基地面積大的一般農(nóng)村作為對象。一般說來，拆除農(nóng)民老房子的時間越快，集中居住區(qū)的占地面積越小，越能節(jié)余指標和財政投入。因此，縣級主導鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施的增減掛鉤政策，規(guī)劃的集中居住區(qū)不僅傾向規(guī)模大，而且傾向建設高層住宅提高容積率。制度性大拆大建因城市購買指標，避免了前述中心村鎮(zhèn)建設的資金短缺問題，過度集中居住卻帶來新的問題。首先，建新區(qū)大多越過耕作半徑，集中居住帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不便，農(nóng)民舉家外出打工引發(fā)的空心化，及搭棚子種地帶來的違規(guī)占用耕地，給后續(xù)的政府管理帶來挑戰(zhàn)。其次，為盡快退出老宅基地獲得建設用地指標，多數(shù)政府選擇統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建而非統(tǒng)規(guī)自建，當農(nóng)民不是主動而是被迫實施搬遷，拆舊過程會帶來農(nóng)民反抗引致沖突。[15]

四、回歸宅基地制度效率的展望

主流研究基于發(fā)達農(nóng)村宅基地問題，建議改革產(chǎn)權(quán)制度顯化財產(chǎn)價值，改革土地管理制度提高交易效率。[16]問題是，財產(chǎn)關系的形成是客觀經(jīng)濟現(xiàn)象，一般農(nóng)村宅基地財產(chǎn)屬性長期弱，作為上層建筑的財產(chǎn)權(quán)優(yōu)先于財產(chǎn)，會帶來土地產(chǎn)權(quán)沖突降低制度效率。宅基地制度首要目標是保障居住權(quán)，制度效率并非普適的經(jīng)濟效率。我們應立足宅基地的屬性，探索實現(xiàn)制度效率的機制。

（一）立足宅基地資源屬性

土地增值主要三類，分別是投資性增值、輻射性增值、供求性增值。[17]分田到戶后，寬松的政策環(huán)境及小農(nóng)村社體制，帶來鄉(xiāng)村工業(yè)的如火如荼發(fā)展。后因鄉(xiāng)村企業(yè)的自身缺陷、大城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略，及全國統(tǒng)一市場的形成，1990年代末鄉(xiāng)村企業(yè)紛紛倒閉，一般農(nóng)村土地投資性增值、輻射性增值機會不再。一般農(nóng)村普遍出現(xiàn)的宅基地交易，既源于集體擁有的實地被占完，又源于集體沒有整治動力。不過，城市經(jīng)濟發(fā)展帶來大量農(nóng)民外出，使農(nóng)村宅基地市場總體供過于求，宅基地交易因此數(shù)量較少價格偏低。

在鄂中金村，1990年代即有“搭地賣房”現(xiàn)象出現(xiàn)，購買者多來自偏遠農(nóng)村，如四川、鄂西、陜西等地。買者出資2000-3000元，賣者搭上自家?guī)桩�土地。我們2013年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“搭地賣房”現(xiàn)象依然存在，平均交易價格6-8萬元。實際的交易價格，由老房子低廉的建筑材料價格，加上耕地面積乘以畝產(chǎn)收益。無獨有偶，在皖北宿村，村民均有宅基地是集體的，集體土地不能外流的共識，房屋買賣交易的是建筑，而非房屋占用的宅基地。當?shù)胤课莅�括東屋、西屋、門樓等，建好的毛坯房一般需要25萬元，實施房屋裝修后的保守價為30萬元。分田到戶至今，全村有20-30例的房屋買賣，交易價格參照房屋的建筑成本，減去使用的建筑折舊費。

當宅基地自身交易價格不高，村民從使用價值角度理解，宅基地被當作潛在的耕地。常見現(xiàn)象是，當村民移居到新址建房，他們多半會拆掉老房子，將老屋材料直接賣掉，或者用于新房的建設。當農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場收益增大，農(nóng)民就復墾宅基地為耕地，然后在上面種植收益高的作物，否則，就在老宅基地上種經(jīng)濟林，或種棉花、蔬菜供己使用，或任之閑置。前述金村和宿村規(guī)劃及引導模式的成功，根源是宅基地的使用價值低于農(nóng)用地，村民有積極性拆舊建新獲得更多生產(chǎn)收益。

要注意增減掛鉤政策帶來的宅基地升值。中央為控制地方建設規(guī)模，下達的建設用地指標總體偏緊，造成城市擴張占地指標稀缺。中央出臺政策為地方發(fā)展開綠燈，允許城市政府向農(nóng)村購買建設用地指標，地方就通過增減掛鉤的政策管道，復墾一般農(nóng)村宅基地以獲得指標。它打破了級差地租空間規(guī)律，帶來宅基地的指標性增值。據(jù)陳錫文的分析，我國農(nóng)村土地有60多億畝，鄉(xiāng)村建設用地有2.77億畝，按照現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化速度，未來只有5%土地被城市化。[18]當不超過5%的城郊村因城市擴張，帶來輻射性增值和投資性增值，一般農(nóng)村中就會有不超過5%的宅基地，因增減掛鉤帶來指標供求性升值，大部分一般農(nóng)村宅基地，由于土地不可移動屬性，無論實地還是指標，均難有升值的機會。

當一般農(nóng)村宅基地財產(chǎn)屬性長期弱，交易效率不應作為宅基地利用目標，改革宅基地管理和產(chǎn)權(quán)制度會帶來低效率。鑒于一般農(nóng)村宅基地社會屬性變化慢，宅基地仍然發(fā)揮保障居住和服務農(nóng)業(yè)功能，我們應遵照制度提高宅基地使用效率。

（二）提高宅基地制度效率

呼應宅基地社會屬性引出的產(chǎn)權(quán)類型，需完善操作規(guī)則和集體選擇規(guī)則，發(fā)揮村民自治的活力、保障集體治理的邊界。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，凡是村民自治搞得好的地方，宅基地的制度效率就實現(xiàn)得好。以鄂中金村為例，改革開放后，村干部不僅積極管理宅基地，而且按照村民自治制度規(guī)范用權(quán)。村組織通過與村民溝通征求意見，獲得多數(shù)人理解凝聚集體共識后，通過理事會來騰退閑置的宅基地，理事會由小組長和有公心的老人組成。對于為了一己之私不愿意配合的村民，村干部和理事會從各方面做工作，喚起成員集體意識引導長遠預期，盡量回收宅基地再規(guī)劃滿足居住訴求。從村民的角度看，自己主要利益和關系在村，不將閑置宅基地交給集體，會遭遇集體輿論的壓力，未來生活和交往可能被孤立；加之，空宅基地不值錢，同意退出宅基地，未來自己要用地，可再向集體申請，他因此一般會配合。

村社集體治理積極性的被調(diào)動，不一定帶來宅基地利用效率。如果村干部的權(quán)力過大，假公濟私管理宅基地，不遵從村民自治規(guī)范，缺位和越位管理宅基地，就可能引致村民不滿，使宅基地利用不可持續(xù)。村民與村干部共處同一集體，容易發(fā)現(xiàn)村干部的以權(quán)謀私。如果政府因地制宜完善自治制度，以行政權(quán)保障自治制度運行，群眾監(jiān)督權(quán)行使可規(guī)范權(quán)力。如果政府要求規(guī)劃的制定必須獲得多數(shù)村民同意，村民代表會議不通過的宅基地決議不予執(zhí)行；村莊規(guī)劃通過后要有公示期征求意見，對各類意見鄉(xiāng)村兩級要及時反饋；政府加強程序建設和行政監(jiān)管力度，保障村民選舉權(quán)約束派性行為，使不合民意者無法上臺執(zhí)政等。只要村治權(quán)力被關進制度籠子，體制授權(quán)與社會授權(quán)相統(tǒng)一，村莊規(guī)劃就可做到接地氣，實現(xiàn)與城鄉(xiāng)規(guī)劃的有機銜接。

其實，多數(shù)一般農(nóng)村宅基地利用問題，根源是村干部的積極性不高。農(nóng)民家庭收入增長帶來居住要求的提高，農(nóng)業(yè)的輔助家計功能仍不可忽視。理想的方案是，將集中居住區(qū)置于耕作半徑內(nèi)，加強居住區(qū)規(guī)劃及基礎設施建設，以村民自治推動宅基地退出。但是，規(guī)劃+引導的集體治理，與政府管理思路不契合。如果政府既不依據(jù)農(nóng)民的訴求編制規(guī)劃，又通過行政手段推動宅基地退出，農(nóng)民就不會自發(fā)退出多余宅基地。即使村組織積極做工作，效果多半差強人意。何況，變遷后的宅基地制度，無論審批還是管理權(quán)，村組織都不是責任主體，且政府對集體自治不夠信任，采取措施限制自治權(quán)力。當宅基地集體治理出現(xiàn)矛盾，政府卻選擇袖手旁觀或者和稀泥。那么，村干部做得越多，得罪的人越多，越妨礙正常生活，就越?jīng)]有治理動力。

從土地集體所有及村民自治角度講，既然國家賦予集體自主治理權(quán)力，那么，只要集體不亂占、破壞耕地面積，不違背土地用途管制制度，就有權(quán)對宅基地進行治理。政府為了自身利益代替集體管理，不僅成本高且易引發(fā)操作性矛盾。如果政府通過行政手段及制度建設，保障村民自治空間強化程序監(jiān)管，制定土地政策時堅持村莊主位，政府的資源輸入就能帶來宅基地利用效率。

五、結(jié)語

既有研究關注宅基地產(chǎn)權(quán)與管理的關系，分析多立足于發(fā)達農(nóng)村的宅基地經(jīng)驗。本研究結(jié)合中西部一般農(nóng)村調(diào)查經(jīng)驗，分析宅基地資源產(chǎn)權(quán)與管理關系，是對該研究議題的拓展。作為一項經(jīng)驗研究，本研究將制度變遷與宅基地現(xiàn)狀結(jié)合，考察不同制度設置下的宅基地利用效率。

一般農(nóng)村宅基地制度變遷，朝著過度強化地方政府責任，制定一竿子到底的政策方向用力，當宅基地政策越多越細，宅基地問題就越難解。宅基地的低競爭、高排他及利用的外部性，要求政府保障集體治理空間，加強集體治理規(guī)范建設，調(diào)動集體治理的積極性，以契合“公共事務治理之道”，最終實現(xiàn)宅基地的制度效率。