土地細碎化與土地流轉(zhuǎn)市場的優(yōu)化路徑研究^＊

王海娟  胡守庚

摘要：城市化背景下農(nóng)民大規(guī)模流動產(chǎn)生人地分離現(xiàn)象，如何發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)市場在優(yōu)化資源配置和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面的作用，是土地制度改革的重要內(nèi)容。既有研究注意到中介組織匱乏和產(chǎn)權(quán)殘缺導(dǎo)致的“市場失靈”問題，卻普遍忽視了土地細碎化問題。本研究將土地細碎化問題納入土地流轉(zhuǎn)制度分析框架中，剖析土地細碎化與土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)及其優(yōu)化路徑選擇。研究發(fā)現(xiàn)，土地自發(fā)流轉(zhuǎn)市場存在土地細碎化問題，主要包括農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿差異性問題、農(nóng)民機會主義行為問題和高額交易成本問題；一些農(nóng)村地區(qū)在個體產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上形成合作型土地市場，降低了交易成本，但土地流轉(zhuǎn)市場仍然面臨土地流轉(zhuǎn)意愿差異性問題和機會主義行為問題；有部分農(nóng)村地區(qū)在集體產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上形成集體型土地市場，可以在農(nóng)民沒有完全轉(zhuǎn)移的情況下克服土地細碎化問題和匡正“市場失靈”。我國可以充分利用集體土地制度的制度功能克服土地細碎化問題，建立兼顧公平與效率的土地流轉(zhuǎn)制度。

關(guān)鍵詞：土地細碎化；土地制度；土地流轉(zhuǎn)市場；“市場失靈”

一、問題意識與研究綜述

（一）問題意識與研究主題

家庭承包經(jīng)營制度改革產(chǎn)生土地小規(guī)模分散經(jīng)營問題，我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展長期受限于此。因此，根據(jù)生產(chǎn)力變化和農(nóng)業(yè)勞動力流動優(yōu)化資源配置、防止使用權(quán)凝固化是我國土地制度改革的重要方面。杜潤生很早就指出不能通過行政性的土地調(diào)整凝固小農(nóng)經(jīng)濟，重要的是發(fā)育土地市場，以市場機制配置稀缺的土地資源[①]。自1980年代國家在農(nóng)村實行土地承包經(jīng)營制度以后，土地制度改革就轉(zhuǎn)入推動土地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)階段。當(dāng)前階段，城市化推動農(nóng)民大規(guī)模進城務(wù)工或者居住，產(chǎn)生人地分離現(xiàn)象。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示,2018年全國農(nóng)民工總量超過2.88億人，城鎮(zhèn)化率達到59.58%。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)面積達到4.6億畝、比例約占承包地的 1/3[②]。人地關(guān)系松動給農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營提供了資源空間。如何配置稀缺土地資源，讓離農(nóng)人口的耕地向繼續(xù)務(wù)農(nóng)者集中，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要方面。為此中央提出土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并行的改革思路，其落腳點是培育土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。

在土地承包關(guān)系長期不變的政策條件下，土地市場是當(dāng)前配置土地資源的主要制度。這是一種由農(nóng)戶個體基于市場交換價格作出決策，與土地行政性調(diào)整形成相互替代的資源配置方式[③]。大量文獻認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)市場可以規(guī)避風(fēng)險、提高資源使用效率、更有利于形成土地規(guī)模經(jīng)營[④]。在邊際報酬遞減規(guī)律支配下，土地的自由流轉(zhuǎn)能促使土地邊際產(chǎn)出較小的農(nóng)戶將土地出租給邊際產(chǎn)出較高的農(nóng)戶[⑤]。土地產(chǎn)權(quán)的自由交易能增加土地供給者找到土地需求者的概率，以及增加土地投資實現(xiàn)其價值的機會[⑥]。一些研究者甚至提出，建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場機制是逐步推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、最終達到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)的重要舉措[⑦]。

但總體上，農(nóng)民大規(guī)模流動并未產(chǎn)生如理論界所預(yù)期的土地市場化流轉(zhuǎn)高潮的到來。筆者及所在研究團隊在全國農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民大規(guī)模流動背景下，土地細碎化不僅增加了承包者流出土地的難度，也限制了土地經(jīng)營規(guī)模，成為土地市場建設(shè)的阻力之一[⑧]。為了克服土地細碎化問題和提高資源配置效率，一些農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度。不同地區(qū)選擇的路徑不同，形成的土地市場類型不同。實踐表明，特定類型土地市場是在克服土地細碎化問題的過程中形成的，在解決土地細碎化問題上的成效有很大差異性。

因此，我們應(yīng)當(dāng)把土地細碎化問題納入到土地流轉(zhuǎn)制度的研究框架中。本文將基于地方實踐，系統(tǒng)呈現(xiàn)土地細碎化問題的形成過程和表現(xiàn)，從克服土地細碎化的角度對土地流轉(zhuǎn)市場的類型進行劃分和比較分析，探討分析土地市場建設(shè)的路徑選擇問題。為展開分析，我們先回顧現(xiàn)有文獻關(guān)于土地流轉(zhuǎn)“市場失靈”問題的研究，并提出本文的分析路徑。接著，我們以上海市和安徽繁昌縣土地流轉(zhuǎn)實踐為例，從土地細碎化角度揭示“市場失靈”的形成原因及其表現(xiàn)，并分別剖析合作型和集體型兩種土地流轉(zhuǎn)市場的形成及其經(jīng)濟績效。最后，我們將就如何建構(gòu)兼顧公平與效率的土地流轉(zhuǎn)制度展開進一步討論，并揭示其政策含義。

本研究使用的案例和材料來自筆者及所在研究團隊在安徽繁昌縣和上海市關(guān)于土地制度改革的調(diào)研。兩地的調(diào)查方式都采取半結(jié)構(gòu)式訪談，訪談對象包括鄉(xiāng)村干部、農(nóng)民、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務(wù)主體等。在土地流轉(zhuǎn)初期階段，上海市與繁昌縣都形成了農(nóng)民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)市場。與全國大部分農(nóng)村地區(qū)一樣，自發(fā)型土地流轉(zhuǎn)市場具有分散性、不規(guī)范等特點，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者雖然能夠擴大土地經(jīng)營規(guī)模，但是土地地塊也成比例地增加。為了克服土地細碎化問題，這兩個地區(qū)都試圖通過制度創(chuàng)新培育新型土地市場。由于采取不同的改革路徑，上海市和繁昌縣分別形成了具有代表性的合作型土地市場和集體型土地市場。從土地細碎化問題角度，不同類型土地流轉(zhuǎn)市場的經(jīng)濟績效存在差異性。

（二）研究綜述與分析路徑

大量實證研究都注意到了土地流轉(zhuǎn)的市場困境及其“市場失靈”問題。例如，錢忠好系統(tǒng)揭示了土地流轉(zhuǎn)市場的交易成本困境[⑨]。MacmiHan認(rèn)為土地自由交易過程中會發(fā)生“市場失靈”，降低土地利用效率[⑩]。實踐中，即使人地關(guān)系松動也不一定能夠克服“市場失靈”。張路雄指出“農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)占了整個流轉(zhuǎn)的2/3。而農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)大多由于沒有集體統(tǒng)一調(diào)整地塊，無法實現(xiàn)連片耕作，雖然就接包戶來講所種耕地面積有所增加，但無法實現(xiàn)集中連片的機械耕作�！�[11]具體而言，既有研究主要從兩條路徑展開,一是組織分析,二是產(chǎn)權(quán)分析。

組織分析強調(diào)數(shù)量眾多的、信息不對稱的小農(nóng)戶進行市場交易存在高額交易成本[12]。其一，土地流轉(zhuǎn)的復(fù)雜性、土地市場信息的不完全性使得土地流入方和流出方存在嚴(yán)重的信息不對稱，信息搜尋成本很高；其二，土地小塊占有使得交易主體數(shù)量眾多、交易規(guī)模小，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者需要與幾十上百個甚至上千個農(nóng)民談判，談判成本和簽約成本呈現(xiàn)邊際遞增趨勢；其三，農(nóng)民自發(fā)分散流轉(zhuǎn)很難形成規(guī)范、有效的合約，容易引起交易雙方的爭議和提高合約執(zhí)行成本[13][14]。高額交易成本不但限制了土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍，還一定程度上影響土地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模。

上述研究認(rèn)為中介組織的缺失是交易成本高居不下以及土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不良的主要原因。提出引入中介組織的改革路徑，認(rèn)為中介組織能深化市場分工，通過專業(yè)化服務(wù)和擴大產(chǎn)權(quán)交易主體的單位，降低交易成本和促進土地規(guī)模經(jīng)營[15]。尤其是村社組織是集體土地所有權(quán)的代理人，承擔(dān)中介機構(gòu)具有合法性，并且村社組織具有一定的組織能力、熟悉農(nóng)村社會情況、具有地方權(quán)威，因此在執(zhí)行中介機構(gòu)職能時交易成本最低[16]。各地區(qū)廣泛實踐的“反租倒包”、土地流轉(zhuǎn)合作社、土地銀行、土地流轉(zhuǎn)協(xié)會等，形成了不同于農(nóng)民自發(fā)分散流轉(zhuǎn)模式的“集中型流轉(zhuǎn)”[17]。

產(chǎn)權(quán)分析強調(diào)土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰和產(chǎn)權(quán)殘缺是土地市場發(fā)育緩慢的主要原因�，F(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)缺乏明晰性、排他性,穩(wěn)定性較差,降低土地經(jīng)營收益和交易價格，弱化了土地需求和供給[18]。尤其是土地產(chǎn)權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓受到不當(dāng)限制，不僅侵害了當(dāng)事人的權(quán)益，而且導(dǎo)致有效競爭的缺乏。另外，土地承包權(quán)不完整使得政府干預(yù)成為可能，行政性土地調(diào)整導(dǎo)致土地使用權(quán)市場的萎縮[19]。行政干預(yù)使得集體變成了土地的實際支配者，農(nóng)民自愿原則很難落實，地租收入大部分落入集體手中，因而影響土地市場健康有序發(fā)展[20]。

上述研究者認(rèn)為集體所有制是農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定和產(chǎn)權(quán)殘缺的制度根源，需要按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴(yán)格”的要求，改革集體產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民穩(wěn)定、清晰而有保障的土地使用權(quán)[21]。其具體政策主張是擴大農(nóng)民的土地權(quán)利。目前的“三權(quán)分置”改革從制度變革和法律合法性的角度賦予農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，正在推行的土地確權(quán)工作將農(nóng)民的土地權(quán)利與特定地塊固定起來，土地承包到期后再延長三十年等政策主張，都是這一改革思路的體現(xiàn)。

學(xué)界對土地流轉(zhuǎn)市場的困境、原因和改革思路進行了系統(tǒng)的闡釋，指出影響土地市場建設(shè)的兩個重要問題，即中介組織缺乏和產(chǎn)權(quán)殘缺。誠然，中介組織和農(nóng)民的自由決定權(quán)是土地市場建設(shè)的保障，但既有研究普遍忽視了更為重要的土地細碎化問題。土地細碎化問題既與農(nóng)民占有小塊土地以及地權(quán)固化難以調(diào)整有關(guān)，也與信息不對稱以及農(nóng)民數(shù)量眾多引發(fā)的交易成本有關(guān)。以擴大農(nóng)民土地權(quán)利為方向的產(chǎn)權(quán)制度改革進一步固化了土地小塊占有格局，并且在解決交易成本問題上沒有提出有效的措施。中介組織可以降低交易成本，但卻無法解決地權(quán)固化難以調(diào)整的問題。因此，匡正“市場失靈”、完善土地流轉(zhuǎn)市場制度的重要前提是解決土地細碎化問題。治理土地細碎化既涉及產(chǎn)權(quán)制度改革，也與村社組織建設(shè)有關(guān)。本研究結(jié)合組織分析路徑和產(chǎn)權(quán)分析路徑，從土地細碎化角度探討土地流轉(zhuǎn)市場困境，并對實踐中兩種主要的改革路徑進行比較分析。

二、土地細碎化與土地自發(fā)流轉(zhuǎn)的“市場失靈”

在土地細碎化條件下，土地流轉(zhuǎn)不確定性、土地不可移動性因素和產(chǎn)權(quán)主體數(shù)量眾多因素共同作用產(chǎn)生高額交易成本和一致行動難題。本節(jié)從土地細碎化角度剖析土地流轉(zhuǎn)“市場失靈”的表現(xiàn)和形成過程。

（一）土地細碎化與土地流轉(zhuǎn)不確定性

     分田到戶初期，為了實現(xiàn)公平分配，農(nóng)民按照地力肥瘦、距離遠近、灌溉條件等配置地權(quán)，形成了地塊分散且互相“插花”的細碎化格局。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國戶均耕地7.5畝、5.7塊[22]。我國大部分地區(qū)都是丘陵和山區(qū)，地形復(fù)雜，土地細碎化程度更高。上海市地形平整，戶均耕地面積有4、5畝，地塊數(shù)量有七、八塊。繁昌縣為丘陵地區(qū)，戶均耕地面積不到7畝，地塊數(shù)量有十幾塊。第二輪土地承包后，“確權(quán)確地”、“長久不變”等政策鎖定這種地權(quán)配置格局。

城市化背景下農(nóng)民流動具有不完全性和不穩(wěn)定性。一方面，隨著城市化縱深推進，農(nóng)民群體發(fā)生了分化。一些農(nóng)民舉家外出務(wù)工，一些農(nóng)民留村務(wù)農(nóng)，大部分農(nóng)民采取“半工半耕”家計模式[23]。農(nóng)民流動具有不完全性，在農(nóng)村層面表現(xiàn)為部分農(nóng)民完全脫離土地、部分農(nóng)民仍然依賴土地；在農(nóng)民家庭層面表現(xiàn)為部分家庭成員離土進城務(wù)工、部分家庭成員仍然繼續(xù)務(wù)農(nóng)。另一方面，多數(shù)外出務(wù)工農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動，農(nóng)民流動具有不穩(wěn)定性[24]。農(nóng)民年輕的時候往往外出務(wù)工，當(dāng)年齡增大、城市化失敗或者遭遇經(jīng)濟危機時往往返回農(nóng)村。農(nóng)民流動的非完全性和不穩(wěn)定性增加了土地流轉(zhuǎn)的不確定性，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

一是農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿存在很大的差異性。農(nóng)民分化使得農(nóng)民的勞動力轉(zhuǎn)移程度不同。部分農(nóng)民外出務(wù)工，需要將土地流轉(zhuǎn)出去。部分農(nóng)民依靠土地獲得就業(yè)和社會保障，他們需要繼續(xù)耕種土地。不同農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿和土地流轉(zhuǎn)的機會成本不同。農(nóng)業(yè)富余勞動力轉(zhuǎn)移和非農(nóng)就業(yè)具有不穩(wěn)定性，使得農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿不穩(wěn)定。農(nóng)民外出務(wù)工時需要將土地流轉(zhuǎn)出去，返鄉(xiāng)時需要收回土地耕種。農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿和流轉(zhuǎn)方式隨著家庭生命周期、土地經(jīng)營面積、農(nóng)業(yè)收益等的變化而發(fā)生變化，土地流轉(zhuǎn)的不確定性增加。

二是農(nóng)民的機會主義行為進一步增加了土地流轉(zhuǎn)不確定性。在土地細碎化條件下，土地集中連片流轉(zhuǎn)需要一定區(qū)域范圍內(nèi)的所有農(nóng)民形成一致行動。由于土地具有不可移動性，幾個甚至一個農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地，都將導(dǎo)致土地?zé)o法集中連片流轉(zhuǎn)。而理性的農(nóng)民占有特定地塊的土地，可以采取機會主義行為以要求獲得更多的利益。由于每個農(nóng)民的參與都不可或缺，每個農(nóng)民都可以拒不流轉(zhuǎn)土地，并且都具有特別的討價還價的力量。即使在發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，農(nóng)民完全實現(xiàn)了非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，不再依賴土地，農(nóng)民都愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，但是不同農(nóng)民也有可能采取不同的行動策略。農(nóng)民采取的行動策略不同增加了土地流轉(zhuǎn)的不確定性。

（二）土地自發(fā)流轉(zhuǎn)“市場失靈”及其表現(xiàn)

      很多研究者認(rèn)為，隨著農(nóng)民大幅度向城市流動，依靠農(nóng)戶自愿性流轉(zhuǎn)和市場交換能夠?qū)崿F(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營[25]。從農(nóng)村實踐來看，農(nóng)民非農(nóng)化轉(zhuǎn)移只是給土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育提供了資源空間，而土地流轉(zhuǎn)不確定性增加了交易成本和降低了土地集中度。

一是土地流轉(zhuǎn)不確定性和土地不可移動性共同導(dǎo)致一致行動難題，使得土地難以集中連片流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶放棄土地的機會成本不同，任何農(nóng)戶都可能采取機會主義行為，農(nóng)戶達成一致行動非常困難。這使得土地流轉(zhuǎn)陷入“流轉(zhuǎn)不動”的困局。通常意義上的公共物品供給中也存在機會主義行為，但因為這些公共物品供給不要求全體成員一致行動，討價還價或者“敲竹杠”機會主義行為問題遠沒有這么普遍。

二是土地流轉(zhuǎn)不確定性與眾多產(chǎn)權(quán)主體分散流轉(zhuǎn)共同導(dǎo)致高額交易成本。土地流轉(zhuǎn)具有不確定性以及地塊質(zhì)量、面積等不同，又加上農(nóng)民數(shù)量眾多以及分散流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)面臨高額交易成本。就如前文所提到的，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者尤其是村莊外部的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得這些信息、與農(nóng)民進行談判以及保證合約執(zhí)行的時間成本和貨幣成本很高。

從農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)市場來看，繁昌縣既存在農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿差異性問題和機會主義行為問題，也存在土地分散流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的高額交易成本問題。因此，自發(fā)土地流轉(zhuǎn)市場的作用有限，經(jīng)營者的土地規(guī)模只能擴大到十余畝到幾十畝，其中大部分經(jīng)營者的土地規(guī)模是20-30畝。上海市農(nóng)民實現(xiàn)了完全轉(zhuǎn)移和穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)，地方政府也為農(nóng)民提供了健全的社會保障，農(nóng)民普遍愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。因而上海市農(nóng)村不存在農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿差異性問題。但上海市土地市場仍然存在機會主義行為問題和高額交易成本問題。尤其是上海市的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者大部分是外地人，獲得土地流轉(zhuǎn)信息的難度、與土地流出方的談判成本和矛盾糾紛調(diào)處的成本增加。

由此看來，在土地細碎化條件下，要有效發(fā)揮土地市場在優(yōu)化資源配置方面的作用，不僅要允許土地自由流動，而且要求土地低成本、集中連片流轉(zhuǎn)。以下部分將討論完善土地流轉(zhuǎn)市場的路徑選擇及其經(jīng)濟效果。

三、合作型土地流轉(zhuǎn)市場及其困境

由于自發(fā)土地流轉(zhuǎn)存在“市場失靈”，一些農(nóng)村地區(qū)探索土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新。其中有代表性的探索實踐是土地股份合作社。即在增強農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上建立農(nóng)民合作社，發(fā)揮合作經(jīng)濟組織的中介作用。土地股份合作社制度創(chuàng)新形成“合作型市場”。本節(jié)以上海市土地市場實踐為例剖析合作型土地市場的形成過程、經(jīng)濟效果及其演化邏輯。

（一）“確權(quán)確地”與合作型土地市場的形成

上海市的土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)主要包括以下兩個方面。 一是“確權(quán)確地”的土地產(chǎn)權(quán)制度改革。2009年上海市在中央政府啟動土地確權(quán)工作之前就開展“確權(quán)確地”工作，將二輪延包時期沒有承包到戶的土地重新確權(quán)到農(nóng)戶手中，重新落實土地承包經(jīng)營權(quán)。這實際上是將農(nóng)民的土地承包權(quán)與特定地塊固定起來并強化保護。在此基礎(chǔ)上，上海市進一步確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)市場中的自主決策權(quán)。一方面，按照依法自愿有償原則，確保農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位；另一方面，土地流轉(zhuǎn)價格由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定，流轉(zhuǎn)收益全部歸農(nóng)戶所有。

“確權(quán)確地”工作更為清晰地明確了農(nóng)民占有特定地塊、享有全部土地租金以及擁有土地流轉(zhuǎn)的自由權(quán)利，農(nóng)民獲得了除土地買賣之外的所有的所有權(quán)權(quán)能。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)實際上成為一種具有交換價值的獨立財產(chǎn)。由此看來，土地確權(quán)工作將土地承包經(jīng)營權(quán)細分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的同時，也增加了土地產(chǎn)權(quán)的個體化程度。農(nóng)民越來越把土地看作是一種可流轉(zhuǎn)、可繼承的家庭私有化財產(chǎn)，土地承包經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)向“準(zhǔn)所有權(quán)”的重大轉(zhuǎn)變[26]。

     二是發(fā)揮合作社的市場中介作用。從2005年開始上海市嘗試建立農(nóng)民合作社，即“農(nóng)業(yè)資源合作社”。上海市建立農(nóng)民合作社并沒有另起爐灶，合作社組織、村委會組織和集體經(jīng)濟組織是重疊的，即“三塊牌子、一個班子”。農(nóng)戶通過自愿委托協(xié)議把土地交給合作社，并領(lǐng)取固定租金，農(nóng)民與合作社之間是一種委托-代理關(guān)系。合作社負(fù)責(zé)土地需求信息的發(fā)布、項目的推介、土地經(jīng)營者的選擇、土地租約條件的談判以及矛盾糾紛的調(diào)解，進行統(tǒng)一規(guī)劃和布局、改善生產(chǎn)條件，并將土地流轉(zhuǎn)出去。

由于大部分的土地股份合作社向承包農(nóng)戶支付固定租金，并不收取服務(wù)費用，委托-代理關(guān)系與“反租倒包”的差別不大。不過，與之前的“反租倒包”不同的是，合作社或者村委會充分尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿，并且不賺取租金差價。農(nóng)民擁有充分的自主決策權(quán)并獲得全部收益，合作社主要功能是發(fā)揮溝通承包者與經(jīng)營者的中介作用。

（二）個體合作流轉(zhuǎn)與“市場失靈”的表現(xiàn)

合作社發(fā)揮市場中介作用，經(jīng)營者直接與合作社對接，不需要與一家一戶農(nóng)戶打交道。這就實現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)模效應(yīng)，降低了農(nóng)民參與土地市場的交易成本。合作社為土地流轉(zhuǎn)提供了組織保障。然而，合作社只能在農(nóng)戶自愿委托的前提下才能獲得集中連片的土地和組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，市場中介功能并不能解決土地流轉(zhuǎn)意愿差異性問題和農(nóng)民的機會主義行為問題。

（1）土地流轉(zhuǎn)意愿差異性問題

在農(nóng)民沒有實現(xiàn)完全非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的情況下，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿存在差異性。土地流轉(zhuǎn)意愿不同的農(nóng)民之間的土地交叉分布，合作社難以獲得集中連片的土地。我們在農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在每個村民小組都有部分農(nóng)民不愿意將土地入股到土地股份合作社。這就使得經(jīng)營者難以獲得集中連片的土地，從而限制了土地經(jīng)營規(guī)模的擴大。

即使有經(jīng)營者流入的土地面積較多，地塊也呈現(xiàn)細碎化狀態(tài)。一塊面積并不大的土地上往往集中了若干農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)，土地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限和租金支付方式不同[27]。經(jīng)營者的經(jīng)營預(yù)期不穩(wěn)定、不便于大中型機械化操作，也難以統(tǒng)一管理和病蟲害防治。結(jié)果是經(jīng)營者耕種的土地規(guī)模越大，農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率越低。土地經(jīng)營面積的擴大并沒有產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率，經(jīng)營者因此喪失流轉(zhuǎn)土地的積極性。

（2）機會主義行為問題

農(nóng)民的“敲竹杠”機會主義行為使得土地難以集中連片流轉(zhuǎn)，這是上海市土地市場的根本性困境。例如，2016年泉鎮(zhèn)[28]最早的一批土地委托協(xié)議將到期，不少農(nóng)民借重新簽訂委托協(xié)議的機會要求地方政府配備“鎮(zhèn)�！�[29]。還有一些農(nóng)民要求地方政府為其提供就業(yè)機會、享受低保政策等。實際上，上海市本地農(nóng)民都不愿意耕種土地，他們只不過是試圖憑借對不可移動土地的占有權(quán)利要求獲得更多的利益。

在保障糧食安全和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政治要求下，很多農(nóng)村地區(qū)的地方政府通過行政方式解決農(nóng)民的機會主義行為問題。具體地，上海市地方政府通過以下兩種行政辦法解決土地細碎化問題。一是地方政府進行財政補貼。為了提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，地方政府不斷提高最低租金標(biāo)準(zhǔn)。最近幾年，上海市的土地租金從畝均600元增加到1000元，甚至一些地區(qū)高達1500元。在我們調(diào)查期間，金山區(qū)、松江區(qū)、嘉定區(qū)和奉賢區(qū)的畝均土地租金分別達到850元、750元、1000元、1050元。另外，一些農(nóng)業(yè)補貼被分配給承包者而非經(jīng)營者。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民要求縮短租期，以利用再次簽訂委托協(xié)議的機會保持土地租金不斷上漲，從而盡可能地農(nóng)業(yè)收益轉(zhuǎn)移到自己手中。過高土地租金降低了經(jīng)營者的積極性，這迫使地方政府不斷提高農(nóng)業(yè)補貼維持農(nóng)業(yè)經(jīng)營。但是地方政府的農(nóng)業(yè)補貼又會以土地租金的形式轉(zhuǎn)移到承包者手中。由此，上海市的土地流轉(zhuǎn)陷入“提高土地租金—降低農(nóng)業(yè)收益—進一步增加農(nóng)業(yè)補貼—進一步提高土地租金”的惡性循環(huán)中。如此一來，承包者獲得的土地租金甚至高于農(nóng)業(yè)利潤，產(chǎn)生了“地租侵蝕利潤”和收窄規(guī)模經(jīng)營盈利空間的問題[30]。

二是地方政府開展行政動員工作。地方政府將土地流轉(zhuǎn)作為一項行政任務(wù)，納入村干部的考核指標(biāo)體系中，要求村干部給農(nóng)民做動員工作。村干部擔(dān)心集中動員引起農(nóng)民普遍性的機會主義行為，只能采取相應(yīng)的行動策略。比如，單家獨戶做工作、村干部找比較容易做思想動員工作的家庭成員簽字、幫農(nóng)戶安排就業(yè)等。

從上海市實踐來看，人地關(guān)系緩解后土地市場可供給土地的數(shù)量增加，然而并沒有降低土地細碎化程度。合作型土地市場仍然無法完全解決土地細碎化問題，上海市集中化土地流轉(zhuǎn)實際上是通過行政干預(yù)實現(xiàn)的。到目前為止，上海市通過行政干預(yù)將全市95%的土地集中在合作社手中。大多數(shù)研究者將行政干預(yù)視為導(dǎo)致“市場失靈”的重要因素，我們則認(rèn)為行政干預(yù)在很大程度上是土地細碎化誘發(fā)的客觀結(jié)果。

綜上而言，不斷強化個體土地權(quán)利的客觀后果是土地產(chǎn)權(quán)更加難以整合起來，加劇了“市場失靈”和誘發(fā)了行政干預(yù)。在農(nóng)民大規(guī)模流動背景下，將土地承包權(quán)與特定地塊固定起來，或許可以防止土地被強制流轉(zhuǎn)，但也使得分散在承包者手中的承包地難以低成本地集中到經(jīng)營者手中。合作型土地流轉(zhuǎn)市場的困境表明，通過“反租”、土地入股、委托-代理等發(fā)揮市場中介作用，可以降低農(nóng)民數(shù)量眾多和交易頻繁產(chǎn)生的高額交易成本，但卻無法解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)差異性問題以及機會主義行為問題。

四、集體型土地流轉(zhuǎn)市場及其效果

由于自發(fā)土地流轉(zhuǎn)存在“市場失靈”，部分農(nóng)村地區(qū)在增強集體產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的資源配置功能，形成集體型土地市場。本節(jié)以繁昌縣土地市場實踐為例，剖析集體型土地市場的形成過程及其經(jīng)濟效果。

（一）“確權(quán)不確地”與集體型土地市場的形成

集體型土地市場的形成主要包括以下兩個方面的內(nèi)容。一是“確權(quán)不確地”的土地產(chǎn)權(quán)制度改革。所謂“確權(quán)不確地”指在土地流轉(zhuǎn)市場中重新確定農(nóng)民和村集體的土地權(quán)利，而不將土地分割到每家每戶。繁昌縣的具體做法如下：首先，村集體對農(nóng)戶的實際耕地面積進行丈量，以原土地承包合同為依據(jù)，將農(nóng)戶的實際承包面積確定為受益權(quán)面積。接著，地方政府向農(nóng)戶發(fā)放“耕地權(quán)益證書”，注明每戶農(nóng)民承包的土地面積，地塊具體位置，四至界限則不固定。然后，村集體向土地承包農(nóng)戶發(fā)放申請表、委托書，明確農(nóng)戶是否愿意流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民自主選擇土地承包權(quán)的實現(xiàn)方式，可以選擇自耕土地獲得生產(chǎn)性收益，也可以選擇土地流轉(zhuǎn)獲得租金收入。最后，農(nóng)戶申請耕種面積以外的剩余土地，由集體經(jīng)濟組織集中對外流轉(zhuǎn)。

土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心是改變了土地承包經(jīng)營權(quán)的具體實現(xiàn)方式。“確權(quán)確地”、“承包關(guān)系長久不變”等政策進一步明確農(nóng)民占有特定地塊的權(quán)利。在家家戶戶自耕土地的階段，土地承包經(jīng)營權(quán)與特定地塊固定起來的負(fù)面影響不大。在農(nóng)民大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地階段，農(nóng)民更關(guān)注的是土地便利流轉(zhuǎn)的權(quán)利。保護農(nóng)民對特定地塊的占有權(quán)利導(dǎo)致土地關(guān)系剛性化，并不利于農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的實現(xiàn)�！按_權(quán)不確地”將土地承包經(jīng)營權(quán)與特定地塊脫鉤，土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵從占有特定地塊的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)楂@得土地租金的權(quán)利。

農(nóng)民的土地權(quán)利日益強化，尤其是將土地承包經(jīng)營權(quán)與特定地塊固定起來，消解了集體的土地調(diào)整空間。土地產(chǎn)權(quán)制度改革則將土地恢復(fù)為集體生產(chǎn)資料，為集體重新配置集體土地提供了空間，這客觀上強化了集體土地所有權(quán)。當(dāng)然，強化集體所有權(quán)并不一定會弱化對農(nóng)民土地權(quán)益的保護。從繁昌縣實踐來看，地方政府并沒有弱化對農(nóng)民土地權(quán)利的保護，而是改變了農(nóng)民的土地權(quán)利內(nèi)涵及其保護方式。土地承包權(quán)不再對應(yīng)特定地塊，使得土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系可以靈活調(diào)整，有利于化解農(nóng)民土地權(quán)益保護與土地集中成片流轉(zhuǎn)之間的張力。一方面，地方政府發(fā)放“耕地權(quán)益證書”，明確農(nóng)民承包土地的面積，村集體不能按照人口增減調(diào)整土地面積，農(nóng)民可以放心地將土地流轉(zhuǎn)出去。另一方面，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)與特定地塊脫鉤，農(nóng)民可以優(yōu)先使用集體土地，也可以將特定份額的土地流轉(zhuǎn)出去。在這個意義上，繁昌縣地方政府保護的是農(nóng)民承包土地并便于耕種或者流轉(zhuǎn)的權(quán)利。

村集體在保障農(nóng)民的土地收益權(quán)以及保留其優(yōu)先使用集體土地的基礎(chǔ)上，將土地流轉(zhuǎn)權(quán)利部分地賦予集體經(jīng)濟組織。農(nóng)民仍然擁有是否進行土地流轉(zhuǎn)的自主性，村集體不能改變土地承包關(guān)系和調(diào)整土地承包面積，卻可以調(diào)整農(nóng)民的地塊。在此基礎(chǔ)上，村集體可以集中農(nóng)民不愿意耕種的、分散的承包地，并按照市場資源配置方式集中連片流轉(zhuǎn)給規(guī)模農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者。集體型土地流轉(zhuǎn)市場的運作方式包括以下三個方面。

第一，民主決策。農(nóng)民自主決定其所擁有的土地份額是否進行流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)多少，這使得農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿具有分散性。民主決策實現(xiàn)對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿的甄別和篩選功能。農(nóng)民按照一定的民主決策程序?qū)⒉町惢�和分散化的土地流轉(zhuǎn)需求轉(zhuǎn)化為集體需求，并達成集體決策。繁昌縣將農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿分為繼續(xù)耕種和流轉(zhuǎn)兩大類，并將土地流轉(zhuǎn)期限規(guī)定為5-8年。土地流轉(zhuǎn)到期后再進行意愿篩選。土地流轉(zhuǎn)意愿篩選的多次性保證了土地流轉(zhuǎn)的可逆性，可以保障經(jīng)營者獲得的土地相對穩(wěn)定，也可以保障進城農(nóng)民工返鄉(xiāng)耕種土地的權(quán)利。

第二，功能分區(qū)。根據(jù)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿，集體將集體土地規(guī)劃為“自耕區(qū)”和“流轉(zhuǎn)區(qū)”。前者的土地分配給繼續(xù)務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶使用，后者的土地進行流轉(zhuǎn)。需要耕種土地的農(nóng)戶依據(jù)村莊成員權(quán)向村集體申請一定份額的土地。自耕農(nóng)戶分配后剩余的土地由村集體進行集中連片流轉(zhuǎn)，進城務(wù)工的農(nóng)民憑借“耕地收益權(quán)證書”獲取土地租金。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)到期后，村集體只需要調(diào)整功能分區(qū)的界線，就可以應(yīng)對農(nóng)民土地意愿的不穩(wěn)定性。功能分區(qū)充分保障了不同類型農(nóng)民的自主性。

第三，市場化流轉(zhuǎn)。村集體引入市場競爭機制，促進土地與其他生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合�！白愿麉^(qū)”的土地按照家庭承包經(jīng)營制度的政治原則配置，“流轉(zhuǎn)區(qū)”的土地按照市場原則配置，愿意耕種土地的經(jīng)營者通過市場價格競爭獲得土地。集體是土地流轉(zhuǎn)的主體，負(fù)責(zé)土地經(jīng)營者的選擇、土地租約條件的談判以及矛盾糾紛的調(diào)解。

在農(nóng)村社會中，集體、村委會與農(nóng)民合作組織往往“三位一體”。實踐中，集體可能扮演土地所有權(quán)主體、地方政府“代理人”和市場中介三種角色。集體經(jīng)濟組織作為一種特殊的組織類型，與通常意義上的基層組織的根本不同是集體是土地所有權(quán)主體，因而有調(diào)整土地關(guān)系和配置土地資源的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。在關(guān)于土地市場的研究中，既有研究普遍認(rèn)為集體是一種中介組織，或者扮演地方政府“代理人”、強制干預(yù)土地產(chǎn)權(quán)自主交易的角色[31]。實際上，不管是作為中介組織，還是作為政府“代理人”，基層組織都沒有調(diào)整土地關(guān)系的合法權(quán)利。集體只有作為土地所有權(quán)代表，才可以根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展和農(nóng)民的需求調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。當(dāng)然，在現(xiàn)階段家庭承包經(jīng)營的現(xiàn)實條件下，集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)不是取消農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)利，也不是分享地租收益，而是整合分散的土地以實現(xiàn)連片化。

（二）集體統(tǒng)籌流轉(zhuǎn)與“市場失靈”的匡正

集體按照一定的民主決議程序調(diào)整農(nóng)民的土地利益關(guān)系和整合分散產(chǎn)權(quán)。這既可以解決一致行動難題，也可以降低交易成本，從而可以克服土地細碎化問題、匡正“市場失靈”。

通過設(shè)定功能分區(qū)，不愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶可以退出集體行動，愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶的承包地可以集中連片流轉(zhuǎn)。這就解決了土地流轉(zhuǎn)機會成本不同與一致行動的矛盾。即使只有一部分農(nóng)戶退出土地經(jīng)營,從事土地經(jīng)營的農(nóng)戶也可以實現(xiàn)土地集中連片和擴大土地經(jīng)營規(guī)模。通過設(shè)定土地流轉(zhuǎn)的期限，可以解決土地流轉(zhuǎn)期限不一致與一致行動的矛盾。農(nóng)民喪失對特定地塊的承包權(quán)利，就不能“坐地要價”。這就解除了農(nóng)民排他性占有特定地塊的不利影響。

通過擴大交易單位，降低土地流轉(zhuǎn)市場的交易成本。集體是一個規(guī)模更大的產(chǎn)權(quán)主體，以集體為土地流轉(zhuǎn)單位減少了交易主體，由此大幅度降低了交易頻率和交易成本。從繁昌縣的操作方案來看，土地集中流轉(zhuǎn)是農(nóng)民共同選擇的結(jié)果，并不是村干部的個體行為。經(jīng)營者與分散小農(nóng)戶的交易成本實際上轉(zhuǎn)變?yōu)榧�體內(nèi)部的組織成本。集體由于與農(nóng)民之間信息對稱，并且利用已有的組織資源，土地流轉(zhuǎn)市場的組織成本一般低于交易成本。

由集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地擴大了規(guī)模土地規(guī)模經(jīng)營面積。以繁昌縣某鎮(zhèn)為例，2007年之前土地面積超過100畝的規(guī)模經(jīng)營主體只有4戶，而截至2014年規(guī)模經(jīng)營面積一般為100-300畝，經(jīng)營面積在100畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體多達100多戶，總經(jīng)營面積高達26328.95畝，占全鎮(zhèn)耕地面積45%左右。通過發(fā)揮集體所有權(quán)的資源配置功能，我國可以建立隨農(nóng)村人口不斷非農(nóng)化轉(zhuǎn)移擴大土地經(jīng)營規(guī)模且進行土地集中連片耕種的制度[32]。繁昌縣在不改變家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上進行的制度創(chuàng)新實現(xiàn)了這一點。

五、集體土地制度與土地市場建設(shè)

土地細碎化是特定資源稟賦下小農(nóng)經(jīng)濟國家普遍存在的問題，反映的是土地資源配置過程中，公平與效率的價值目標(biāo)難以兼顧的問題。因為如果不需要確保農(nóng)民的基本生活條件和土地公平分配，就可以直接取消家庭承包經(jīng)營制度以及由之產(chǎn)生的土地細碎化問題，便利地實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。而實際上，我國是社會主義國家，農(nóng)民的生計仍然相當(dāng)程度上附著在小塊承包地上，土地不能僅僅按照經(jīng)濟效益最大化原則進行配置[33]。

如何實現(xiàn)土地公平分配是土地制度安排的基本目標(biāo)，至于如何使制度安排更有利于提高土地的生產(chǎn)能力和優(yōu)化資源配置, 是“依附基本制度規(guī)定的一項制度擴張效應(yīng)”[34]。在當(dāng)前發(fā)展階段，建構(gòu)土地流轉(zhuǎn)制度始終要優(yōu)先堅持的是在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上充分保障農(nóng)民的土地權(quán)利。也就是說，土地流轉(zhuǎn)制度既要滿足在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)日漸發(fā)展和城市化水平不斷提高的形勢下土地能夠逐步流轉(zhuǎn)和集中, 又要避免土地過度集中可能導(dǎo)致的社會動蕩、兩極分化。

在農(nóng)民還沒有完全、穩(wěn)定非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的情況下，發(fā)揮土地市場作用還需要解決土地集中連片流轉(zhuǎn)問題。即使如上海農(nóng)村，農(nóng)民充分轉(zhuǎn)移，土地公平分配功能不再重要。在土地細碎化問題的約束下，土地市場仍然面臨農(nóng)戶的機會主義行為導(dǎo)致的土地流轉(zhuǎn)困境。因此，在農(nóng)民的土地權(quán)利已經(jīng)得到嚴(yán)格保護的情況下，更為重要的問題是解決土地細碎化問題。上海市和繁昌縣通過不同的產(chǎn)權(quán)制度改革和組織建設(shè)，形成兩種性質(zhì)不同的土地市場，進而產(chǎn)生了不同的經(jīng)濟效果。

如表1所示，土地股份合作社制度創(chuàng)新賦予農(nóng)民更完整的土地產(chǎn)權(quán)，在增強個體權(quán)利的同時弱化了集體土地產(chǎn)權(quán)及集體合法介入土地流轉(zhuǎn)市場的權(quán)利，實質(zhì)上從生產(chǎn)層面架空了土地的集體所有制。從上海的實踐來看，集體僅僅發(fā)揮市場中介作用并不能解決土地細碎化問題。不斷增強農(nóng)民的土地權(quán)利反而加劇了“市場失靈”。實際上，許多研究已經(jīng)表明，日韓臺等小農(nóng)經(jīng)濟地區(qū)采取土地私有制，土地可以自由交易，但土地市場仍然面臨土地細碎化問題[35]。中東歐國家的土地私有化改革并沒有帶來有效的土地市場的建立，土地所有權(quán)被分割成細碎化，土地難以有效地集中經(jīng)營[36]。德國私有土地市場交易造成了土地的零分碎割，比俄國村社制度下土地多次重分造成的份地細碎化還要嚴(yán)重[37]。集體統(tǒng)籌流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新在保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)自主性基礎(chǔ)上賦予集體調(diào)整地塊位置的權(quán)利，增強了集體所有權(quán)。集體實際上獲得了土地集中流轉(zhuǎn)的權(quán)利，而不僅僅是承包者的代理人。這就在生產(chǎn)層面完善了集體所有制，集體重新作為所有權(quán)代表發(fā)揮資源配置功能，可以有效解決土地細碎化問題。

表1：兩種土地流轉(zhuǎn)市場的比較

集體土地制度限制農(nóng)民自由處分土地，并不意味土地作為生產(chǎn)要素不能在一定條件下參與市場交易。集體介入到土地市場中不僅沒有破壞土地公有制，還匡正了“市場失靈”。這表明集體土地制度不僅具有公平分配的政治功能，還具有匡正“市場失靈”的經(jīng)濟功能。在集體土地制度基礎(chǔ)上可以建構(gòu)兼顧公平與效率的土地流轉(zhuǎn)制度。由此，從土地細碎化的角度可以理解我國土地制度的變遷過程。集體所有制本來可以解決土地細碎化問題。但土地制度改革不斷強化農(nóng)戶和特定地塊的承包關(guān)系，弱化集體對土地利益的調(diào)整權(quán)利，其意外后果是消解了解決該問題的制度基礎(chǔ)。當(dāng)前提出的“三權(quán)分置”改革思路認(rèn)識到現(xiàn)有制度條件下土地承包者和實際的經(jīng)營者之間的矛盾，意在通過擴大經(jīng)營權(quán)來化解這種固化的土地關(guān)系，而這在實踐中是難以操作的。從本文所揭示的地方實踐來看，當(dāng)前國家通過“三權(quán)分置”改革建構(gòu)兼顧公平與效率的土地流轉(zhuǎn)制度的關(guān)健是如何合理地發(fā)揮集體所有制的經(jīng)濟功能以解決土地細碎化問題。   

在土地市場建設(shè)中，產(chǎn)權(quán)制度改革與組織建設(shè)是一體兩面的。產(chǎn)權(quán)制度改革是基礎(chǔ)性的，產(chǎn)權(quán)制度的性質(zhì)決定農(nóng)民可能形成的經(jīng)濟組織的類型和性質(zhì)。在本文中，我們把“合作”和“集體”視為兩種不同的組織模式，其背后的關(guān)鍵差異是產(chǎn)權(quán)制度不同。從兩種土地流轉(zhuǎn)市場的比較分析來看，集體土地制度基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟組織可以有效解決土地細碎化問題，個體所有制基礎(chǔ)上的合作經(jīng)濟組織加劇了土地細碎化問題。“三權(quán)分置”改革應(yīng)完善集體所有制并合理發(fā)揮集體所有權(quán)的資源配置功能，在保障農(nóng)民公平使用集體土地的基礎(chǔ)上，發(fā)揮集體調(diào)整土地利益關(guān)系的作用，有效匡正“市場失靈”，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)市場。