整合型精英結(jié)構(gòu)及其基層治理的有效性——基于蘇州市Y村的經(jīng)驗考察
張歡
中山大學(xué)哲學(xué)系、馬克思主義哲學(xué)與中國現(xiàn)代化研究所博士生。
摘要：村莊精英結(jié)構(gòu)是影響基層治理有效性的重要變量。以蘇州為例，采用質(zhì)性研究方法探討村莊精英之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系及其對基層治理有效性的影響。研究表明，為適應(yīng)轉(zhuǎn)型期復(fù)雜治理事務(wù)的實踐需求，以低度村莊分化與村集體經(jīng)濟為基礎(chǔ)，在政府的有效引導(dǎo)下，通過對體制性精英的制度化選聘、流官化培養(yǎng)以及對非體制性精英的非正式化吸納，村莊內(nèi)部呈現(xiàn)出一種體制性精英與非體制性精英相結(jié)合的整合型精英結(jié)構(gòu)。整合型精英結(jié)構(gòu)不僅催生了二元共治的基層治理模式，而且提升了基層治理能力，形塑了穩(wěn)定的基層治理格局，一定程度上實現(xiàn)了基層治理有效性，推進了基層治理現(xiàn)代化。
關(guān)鍵詞：精英整合；精英結(jié)構(gòu)；二元共治；治理有效性
一、問題的提出
黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中進一步提出“治理有效”的目標要求，這是新時代國家治理體系的重要目標與重要保障�；鶎又卫憩F(xiàn)代化是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化在農(nóng)村社會得以實現(xiàn)的有機組成部分。國家提出治理現(xiàn)代化目標，旨在深化對農(nóng)村傳統(tǒng)“簡約治理”模式的改革，強化國家對鄉(xiāng)村社會的介入程度，從而建立現(xiàn)代化的基層治理體系，逐漸實現(xiàn)國家規(guī)范秩序?qū)鶎由鐣匀恢刃虻奶娲�，從而推進基層政權(quán)與鄉(xiāng)村治理的合法性建設(shè)。值得關(guān)注的是，雖然基層治理合法性建設(shè)不斷推進，但基層治理有效性卻不斷式微。
一直以來，村莊精英在基層治理體系中的角色功能是中國農(nóng)村研究領(lǐng)域的重要話題，通過村莊精英這一基層治理主體的行動邏輯，可以透視中國基層治理的運作邏輯與治理績效。村莊精英是基層治理體系的重要環(huán)節(jié)，也是國家與社會之間的溝通橋梁。在鄉(xiāng)村社會，基層治理現(xiàn)代化需要建設(shè)與之相適應(yīng)的村級組織來實現(xiàn)，要求村干部既能完成國家自上而下的行政任務(wù)，也能回應(yīng)村民自下而上的內(nèi)生需求。面對傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，當前村干部從不脫產(chǎn)轉(zhuǎn)向職業(yè)化、村級組織從簡約化轉(zhuǎn)向行政化成為基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的總體趨勢，這意味著我國基層治理體系與治理主體正在發(fā)生相應(yīng)的變化。中國基層治理一直維持著傳統(tǒng)“簡約治理”模式，早期關(guān)于“士紳”與“地方精英”的研究形成了基層治理的精英研究傳統(tǒng)，精英研究主要從整體上分析精英群體在治理體系中所扮演的角色，體現(xiàn)在解釋村莊精英行動邏輯的結(jié)構(gòu)視角，比如“士紳模式”、“經(jīng)紀模式”、“雙軌政治”等。農(nóng)業(yè)稅費改革之后，尤其是在資源下鄉(xiāng)與社會分化背景下，精英研究主要集中在結(jié)合基層治理實踐進行精英治理機制研究的能動視角，比如“正式權(quán)力的非正式運作”、“富人治村”、“混混治村”、“分利秩序”等等。然而，上述研究視角的關(guān)注焦點在于基層治理中的體制性精英，而忽視了不同精英群體之間的互動關(guān)系或精英結(jié)構(gòu)的研究。近年來，一些研究者開始引介西方精英結(jié)構(gòu)理論，認為精英研究的魅力不在于誰是精英，而在于形成什么樣的精英結(jié)構(gòu)。精英結(jié)構(gòu)大體包括精英整合型與精英斗爭型，精英整合是指精英之間的制度化關(guān)系與規(guī)范性指導(dǎo)規(guī)則，但精英群體內(nèi)部并不總是團結(jié)的關(guān)系，因此拉克曼提出了“精英斗爭”理論，即一部分精英群體為實現(xiàn)自身利益而在不同程度上收編“敵對精英群體”的過程，這反映了精英關(guān)系與精英結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。值得注意的是，有學(xué)者基于實踐從村莊精英結(jié)構(gòu)的視角理解基層治理邏輯的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，試圖揭示精英結(jié)構(gòu)運行的一般性邏輯，并提出精英結(jié)構(gòu)的屬性在很大程度上決定了基層的治理能力與治理績效。
既有研究對于理解精英結(jié)構(gòu)與基層治理之間的關(guān)系問題進行了探討，但村莊精英研究仍然具有一定的拓展空間：第一，學(xué)界較多地討論了精英更替，而且傾向于呈現(xiàn)圍繞村莊利益而結(jié)盟的不同精英群體之間的分利關(guān)系，從而使得基層治理面臨“精英分利”困境與村莊公共品供給的組織困境，鮮有關(guān)注新精英與傳統(tǒng)精英之間協(xié)作性、融合性的整合關(guān)系，忽視了實踐形態(tài)的豐富性；第二，當前東部發(fā)達地區(qū)，以村干部職業(yè)化、村務(wù)管理規(guī)范化和政策執(zhí)行精準化為表征的農(nóng)村基層治理改革，雖然體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的“國家性”內(nèi)涵，卻忽視了其“社會性”基礎(chǔ)。因為基層治理現(xiàn)代化面對的是轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村社會，通過鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化來提升基層治理能力，這既取決于鄉(xiāng)村治理體系自身的科學(xué)性，也取決于基層治理體系與鄉(xiāng)村社會的匹配程度。當前各地區(qū)積極進行基層治理體制創(chuàng)新的探索實踐，但是南京溧水、武漢、上海等地區(qū)用現(xiàn)代體制錯配傳統(tǒng)社會帶來了基層治理困境。因此，基層治理現(xiàn)代化背景下，什么樣的村莊精英體系是與轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村社會匹配的？如何提高基層治理體系與鄉(xiāng)村社會的匹配程度，提升基層治理有效性？以上都是本文試圖進一步回答的核心問題。
2018年7月，筆者赴蘇州市Y村開展了為期20天的駐村調(diào)研，本文將以該村的田野經(jīng)驗材料為基礎(chǔ)展開討論。Y村地處太湖之濱，具有一定的歷史文化底蘊。全村轄區(qū)面積5.45平方公里，下轄15個自然村，20個村民小組，戶籍人口2070人，外來人口4500人。Y村產(chǎn)業(yè)主要以紡織業(yè)為主，大大小小企業(yè)約190余家，村集體經(jīng)濟來源主要以地租為主，年收入約680萬元，屬于利益密集型的東部發(fā)達地區(qū)村莊。本文主要結(jié)合蘇州市Y村的精英結(jié)構(gòu)特點與基層治理實踐，基于個案村采用質(zhì)性研究方法，探討整合型精英結(jié)構(gòu)的實踐形態(tài)與形成機制，進而分析精英結(jié)構(gòu)與基層治理績效之間的關(guān)系，試圖回應(yīng)基層治理現(xiàn)代化建設(shè)與治理有效性的問題。
二、整合型精英結(jié)構(gòu)的實踐形態(tài)
帕累托曾指出，精英是指最強有力、最生氣勃勃和最精明能干的人，不區(qū)分好人還是壞人。但莫斯卡認為，精英并非僅僅就是脫離大多數(shù)且地位高高在上的人，而是通過“亞精英”保持著與社會的關(guān)系。而在中國學(xué)界主要依據(jù)不同精英的不同資本優(yōu)勢將農(nóng)村精英劃分為政治精英、經(jīng)濟精英與社會精英。仝志輝、賀雪峰還采用“體制精英—非體制精英—普通村民”的三層分析工具，理解村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的運行狀況與村莊社會性質(zhì)問題。為便于操作，本文將村莊精英區(qū)分為體制性精英與非體制性精英，將體制性精英與非體制性精英之間的互動關(guān)系稱之為“精英結(jié)構(gòu)”，將為適應(yīng)復(fù)雜治理事務(wù)需求、以村集體經(jīng)濟為基礎(chǔ)、以實現(xiàn)村莊有效治理為目標，以及村莊內(nèi)部的體制性精英與非體制性精英之間相結(jié)合的協(xié)作性、制度性關(guān)系稱之為“整合型精英結(jié)構(gòu)”。
如果將村級組織所有工作人員區(qū)分為體制性精英與非體制性精英，那么蘇州市Y村的體制性精英主要包括支委委員、村委委員、條線干部，非體制性精英主要包括村民小組長與返聘的退休老干部。以蘇州市Y村為代表的實踐，將體制性精英與非體制精英進行有效整合與吸納，形塑了一種適應(yīng)轉(zhuǎn)型期社會基礎(chǔ)的整合型精英結(jié)構(gòu)類型，提升了基層治理能力，有效地完成了自上而下的國家任務(wù)，實現(xiàn)了穩(wěn)定的基層治理格局，對于當前發(fā)達地區(qū)的基層治理實踐具有重要的啟發(fā)意義。具體來說，這種整合型精英結(jié)構(gòu)具有以下三個方面的特點：一是體制性精英的制度化選聘，形成村莊精英的科層引導(dǎo)格局；二是體制化精英的“流官”化培養(yǎng)，形成極具特色的村莊精英的鎮(zhèn)域調(diào)配制度；三是非體制性精英的非正式化吸納，形塑了一套非體制性精英與體制性精英相結(jié)合的精英體系。
（一）制度化選聘：村莊精英的科層引導(dǎo)格局
關(guān)于基層組織內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系及其干部產(chǎn)生方式，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》與《村民委員會組織法》等法律法規(guī)均進行了相關(guān)規(guī)定。在基層組織內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系方面，村黨委具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，村委會具有自治權(quán)與民主管理權(quán)，但村委會接受村黨委的領(lǐng)導(dǎo)，村黨委接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。在村級組織形式及其干部產(chǎn)生方式方面，有正式黨員3名以上的村，應(yīng)當成立黨支部，村黨支部、總支部和黨的基層委員會由黨員大會選舉產(chǎn)生；村民委員會由主任、副主任和委員3~7人組成，村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。然而，基于以上的權(quán)力關(guān)系與干部產(chǎn)生方式，村級組織仍需在不同的經(jīng)濟社會條件下對黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或者自治組織的自主權(quán)作出與之相適應(yīng)的調(diào)整，從而提升基層治理能力，實現(xiàn)基層治理有效。
改革開放以來，隨著蘇州地區(qū)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，當?shù)剞r(nóng)村社會治理事務(wù)由簡約變?yōu)閺?fù)雜，因此社會經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化對村級組織及其干部本身提出了新的要求。當前，蘇州市Y村體制性精英主要由兩部分構(gòu)成：一是村干部，包括村支委委員和村委委員，兩者之間主要是交叉任職，分別是村支書、村主任、村主任助理與村會計，村支書與村主任均屬于定工正職干部，村主任助理屬定工副職干部，村會計屬定工身份。村支書的工資主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效考核為準，其他村干部主要以村支書的工資收入為標準進行折扣計算，村主任工資是村支書的九折，村主任助理工資是村支書的八折，村會計工資是村支書的六折。二是村級條線干部，比如網(wǎng)格員、社保協(xié)管員等，主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)付工資且調(diào)派到村級組織的，負責(zé)村級條線工作，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)條線部門負責(zé)。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委便可通過掌控村支部委員的選任與條線干部的聘用對村干部的任命進行有效引導(dǎo)。由此，蘇州Y村的村干部選任逐漸規(guī)范化與程序化，實質(zhì)上轉(zhuǎn)換為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委引導(dǎo)下的制度化選聘，村干部職業(yè)化趨勢顯著，村莊精英的科層引導(dǎo)格局基本成型。
在村莊精英的科層引導(dǎo)格局之下，體制性村干部的制度化選聘主要有三種方式：第一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的村支委委員選舉；第二種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有效引導(dǎo)下的村委委員選舉，村民按程序直接選舉；第三種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)派的村級條線干部，主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的統(tǒng)一招聘考試選任。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科層引導(dǎo)格局，并不意味著脫離村情民意。其實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在選任村干部時也是相當謹慎的，不僅與村情民意之間有良性互動，而且制定各種規(guī)范約束機制防止村干部的胡亂作為，比如村級財務(wù)的全方位監(jiān)管，凡超過5萬元的工程必須由鎮(zhèn)項目辦公開招標等，有效地約束了村干部權(quán)力。
（二）“流官”化培養(yǎng)：村莊精英的鎮(zhèn)域調(diào)配制度
基于20世紀八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，蘇州地區(qū)的農(nóng)村至今仍然具有相當實力的集體經(jīng)濟。隨著村級治理事務(wù)的復(fù)雜化，村干部實現(xiàn)了從市場型村干部到管理型村干部的轉(zhuǎn)變，因此選任與培養(yǎng)具備較強綜合治理能力的村干部就越來越重要。由于一定的集體經(jīng)濟基礎(chǔ)是實現(xiàn)村級有效治理的物質(zhì)保障，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織意圖使各村都具有一定的集體經(jīng)濟，比如蘇州市Y村引領(lǐng)的“三村聯(lián)建”項目就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求集體經(jīng)濟發(fā)達村帶動集體經(jīng)濟薄弱村的集體經(jīng)濟發(fā)展的典型體現(xiàn)。因為集體經(jīng)濟不同于個體經(jīng)濟，而是農(nóng)民集體公有性質(zhì)的經(jīng)濟，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有調(diào)節(jié)集體經(jīng)濟的能力與責(zé)任。在這個過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要通過合村并組且在鎮(zhèn)域內(nèi)調(diào)派村干部來調(diào)試不同行政村之間的失衡。
一般而言，流官就意味著打破地域限制與身份限制，實行“流動性任職”。蘇州市Y村所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)正是通過對村干部實行流動性任職，形成一種區(qū)域內(nèi)部的干部調(diào)配制度，從而實現(xiàn)村莊精英的“流官”化培養(yǎng)�！傲鞴佟被囵B(yǎng)主要有三種方式：一是鎮(zhèn)村之間的上下流動。蘇州市Y村的老書記因為村集體經(jīng)濟成績出色，被調(diào)往鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)辦。Q村因為老書記退休，但副職干部沒有合適人選，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦的一名干部空降到該村兼任臨時村支書，并要求整合好村兩委班子成員，尤其是培養(yǎng)好后備干部。二是村與村之間的平行調(diào)派。蘇州市D村因為土地征收而出現(xiàn)利益糾紛，“釘子戶”上訪不斷，村莊社會秩序混亂，而Y村現(xiàn)任書記因為治理經(jīng)驗豐富，被鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)派到鄰村D村擔(dān)任代理支部書記，來理順并妥善解決各方主體之間的利益平衡關(guān)系。三是鎮(zhèn)域或村域內(nèi)部的上下流動。蘇州市Y村由兩個小村合并而成，因此Y村現(xiàn)任村主任是由其中一個小村的原村支書職位調(diào)過來的。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部在不同部門之間與上下級之間的流動也是比較普遍的現(xiàn)象。
村莊精英的區(qū)域調(diào)配制度，體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級對體制性精英的統(tǒng)籌與整合，從而實現(xiàn)對村莊精英的這種“流官”化培養(yǎng)。這不僅有利于村干部在不同崗位上進行鍛煉，積累基層治理經(jīng)驗，提升自身的綜合素質(zhì)；而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)為村干部提供了一定的晉升激勵，有利于激發(fā)村干部發(fā)揮主觀能動性，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)不同村莊需求在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)配村干部，實現(xiàn)了鎮(zhèn)域范圍內(nèi)干部資源的有效配置與整合利用。
（三）非正式化吸納：非體制性精英與體制性精英相結(jié)合的精英體系
上文分析的主要是體制性村干部的選聘與培養(yǎng)，體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級組織的引導(dǎo)，實現(xiàn)了科層體制對主要村干部的行政整合。然而，由于蘇州地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)達，村莊治理事務(wù)繁多復(fù)雜，因此僅僅靠體制性村干部是難以完成治理任務(wù)的。因此，在村級組織內(nèi)部，不僅包括體制性村干部，還包括一批非體制性村干部，共同構(gòu)成了一個非體制性精英與體制性精英相結(jié)合的整合型精英體系。
在非體制性精英層次，村級組織通過對非正式化的精英吸納實現(xiàn)了一種整合型精英結(jié)構(gòu)。具體說來，一方面是吸納社會精英，表現(xiàn)在蘇州市Y村在各條線、集體企業(yè)的崗位上共返聘了20~30名本村退休老干部或老黨員，這些崗位主要包括經(jīng)營性公墓、污水處理站、老年人協(xié)會、衛(wèi)生治理等。其中污水處理站11名，老年人協(xié)會6名�？梢�，對退休老干部與老黨員等社會精英的吸納與返聘，使得村莊干部能力得以延續(xù)與再利用，有利于形塑一種協(xié)同性的精英結(jié)構(gòu)，而不同于中西部地區(qū)的選舉制或繼承制下的競爭性精英結(jié)構(gòu)。
另一方面是吸納經(jīng)濟精英，表現(xiàn)在富人被納入村級組織擔(dān)任村干部。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，蘇州市Y村所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前已經(jīng)吸納4個富人擔(dān)任主職村干部，還有一些副職干部。這主要是由于，即使是經(jīng)過精心培養(yǎng)起來的村干部也無法避免出現(xiàn)偏差，一旦出現(xiàn)問題，而副職干部又難以勝任時，雖然可臨時調(diào)動其他村的村干部兼任，但在此期間，就亟需找一個有能力、有威望的后備干部來接續(xù)。而富人整體素質(zhì)高，具有一定的企業(yè)管理能力與社會聲望，因而不需要像科層制體系內(nèi)那樣長的培養(yǎng)時間，可能在數(shù)年內(nèi)即可勝任村干部，由此實現(xiàn)了經(jīng)濟精英吸納，產(chǎn)生了富人村干部。這樣，村集體把村莊內(nèi)部的潛在資源充分利用起來了，形成了一種依附于村鎮(zhèn)組織的精英結(jié)構(gòu)。
基于上述可知，政府通過對體制性經(jīng)營的制度化選聘與流官化培養(yǎng)，充分體現(xiàn)了政府在精英更替方面的統(tǒng)籌整合力量，幾乎滲透到干部的產(chǎn)生、培養(yǎng)、調(diào)動、晉升、罷免等一系列環(huán)節(jié)之中。村級組織則在村級治理事務(wù)復(fù)雜化的內(nèi)生需求與政府的有效引導(dǎo)下，實現(xiàn)了對退休老干部、老黨員、富人等非體制性精英的吸納。這從不同層面體現(xiàn)了整合型精英結(jié)構(gòu)的實踐形態(tài)。在這種整合型精英結(jié)構(gòu)之下，各種類型的村莊精英得以吸納與匯聚，有利于形成智慧合力提升基層治理績效。
三、整合型精英結(jié)構(gòu)的形成機制
從蘇州市Y村精英結(jié)構(gòu)的實踐形態(tài)來看，村莊體制性精英的選聘與培養(yǎng)基本上是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌安排之下展開的，體現(xiàn)出制度化、流官化特征；而非體制性精英則是基于村莊復(fù)雜治理實踐需求而進行的非正式化吸納，村莊形成了整合型精英結(jié)構(gòu)。整合型精英結(jié)構(gòu)之所以能夠形成的關(guān)鍵在于強大的政府統(tǒng)籌能力，當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠基于城鄉(xiāng)一體化的復(fù)雜治理需求，有效管控村莊體制性精英的選任與培養(yǎng)，引導(dǎo)村級組織充分吸納村莊內(nèi)部的非體制性精英，從而積累了政府權(quán)威，提升了基層治理績效。
（一）復(fù)雜治理事務(wù)是催生整合型精英結(jié)構(gòu)的實踐需求
在傳統(tǒng)社會，通過宗族結(jié)構(gòu)、策略治理、圈子排擠等因素能夠?qū)崿F(xiàn)精英之間的平衡與整合。蘇州市A 村則借助政府統(tǒng)籌能力形成了村莊精英之間的一種新型整合方式——制度化整合�；谥贫然系木⒔Y(jié)構(gòu)，雖然在一定意義上挑戰(zhàn)了村民自治制度，但這是基層組織為應(yīng)對蘇南高度城鄉(xiāng)一體化帶來的復(fù)雜治理需求而形成的。
正因為蘇州市Y村村莊社會基礎(chǔ)發(fā)生劇烈變化，經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會的快速轉(zhuǎn)型，而工業(yè)社會面臨著更加復(fù)雜的治理事務(wù)，這對村干部能力與村莊精英結(jié)構(gòu)提出了更高的要求。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，蘇州地區(qū)迎來了土地大開發(fā)的黃金十年，因此大規(guī)模招商引資推動了鄉(xiāng)村工業(yè)化的新發(fā)展。Y村所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)主要是以紡織業(yè)為主，目前財政收入突破10個億。這無疑吸引了大量外來人口，該鎮(zhèn)常住人口8.6萬人，外地人口12.96萬人，因此社會管理、環(huán)境衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級以及公共服務(wù)一體化等成為當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心治理工作。其中，僅Y村村內(nèi)大大小小企業(yè)有190余家，帶來了安全隱患、社會治安、工業(yè)垃圾、污水排放、河道清淤等復(fù)雜繁多的治理任務(wù)。因此，這就要求村干部能夠與企業(yè)經(jīng)理、外來人口、產(chǎn)權(quán)意識崛起的釘子戶、無賴等群體打交道的綜合治理能力。
由此，為適應(yīng)社會基礎(chǔ)的變遷，傳統(tǒng)簡約治理模式亟需向基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。Y村基于村莊治理與發(fā)展的內(nèi)生性需求，一方面村級組織可借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌能力，依賴政府的公共權(quán)力進行社會治理，例如村支部書記可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請綜合執(zhí)法治理釘子戶，可以求助于司法機關(guān)處理難以解決的矛盾糾紛等；另一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的引導(dǎo)下，村級組織本身也因行政任務(wù)與基層治理復(fù)雜事務(wù)而顯得力不從心，于是在村莊內(nèi)部低成本地吸納非體制性精英，從而將非體制性精英整合進村級組織，形成一種整合型精英結(jié)構(gòu)，從而團結(jié)合作起來共同應(yīng)對工業(yè)社會復(fù)雜繁多的治理事務(wù)。因此，在城鄉(xiāng)一體化背景下，政府行政權(quán)力延伸至村莊，不僅是政府的管理需求，也是村莊社會本身的調(diào)試。如果在基層復(fù)雜治理需求之下，卻又缺乏內(nèi)生性社會秩序，那么國家的不在場則會導(dǎo)致社會失范與社會無序。
（二）低度村莊分化是整合型精英結(jié)構(gòu)生成的社會基礎(chǔ)
村莊分化是理解精英結(jié)構(gòu)的重要變量。所謂村莊分化是指村莊內(nèi)部精英與群眾在文化資源、經(jīng)濟資源等方面的分化與差異。村莊分化程度越高，精英結(jié)構(gòu)的自主性、獨立性越強，外部性力量越難介入；村莊分化程度低，精英與群眾之間的資源差異不大，因此外部力量如國家容易滲透。在蘇州農(nóng)村，除了政府本身的管理需求之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么可以進行行政權(quán)力滲透，使得村級組織成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系的科層延伸？其實，這正是與蘇州地區(qū)城鄉(xiāng)一體化背景下低度村莊分化的社會基礎(chǔ)有關(guān)。精英概念本身就屬于社會分層的范疇，因此低度社會分化的村莊本身難以自發(fā)發(fā)育出村莊精英。由于蘇州地區(qū)在鄉(xiāng)村工業(yè)化進程中不斷進行土地征收，農(nóng)民與土地之間的關(guān)聯(lián)弱化，農(nóng)民非農(nóng)化就業(yè)進程快速推進，因此蘇州地區(qū)農(nóng)民職業(yè)的低度分化導(dǎo)致村莊社會的低度分化。多數(shù)農(nóng)民主要從事當?shù)氐闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)即紡織業(yè)，普工工資5000~6000元/月，熟練技術(shù)工7000~8000元/月，非常富裕的個體戶在村莊中比例較少。總體而言，當?shù)剞r(nóng)民追求穩(wěn)定有保障的職業(yè)，村莊社會是低度分化的，因而也就無法形成村莊自然分化基礎(chǔ)上的精英群體。
基于蘇州農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民職業(yè)的低度分化而形成的低度分化社會，使得村莊社會缺乏精英發(fā)育的經(jīng)濟基礎(chǔ)與社會基礎(chǔ)。因而，村莊精英的身份確定標準在于其所處的公共職位，這是精英研究中的組織學(xué)范疇。米爾斯認為職業(yè)賦予精英能夠超出一般人的影響力，甚至作出具有重大影響力的決策。從這個意義上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力宜通過制度化選聘與流官化培養(yǎng)的精英生成路徑滲透到村級組織，從而使得村莊精英在不同的職位上訓(xùn)練提升自身的綜合素質(zhì)，比如政策解讀能力、治理難題的解決能力、運用現(xiàn)代技術(shù)、信息化治理方式等，從而既有能力應(yīng)對自上而下的國家行政任務(wù)，也能有效利用政府權(quán)威支持擺平解決基層治理中的各種復(fù)雜難題。因此，在這種制度化選聘與流官化培養(yǎng)體制下，任何一個有上進心的村干部，只要能在綜合素質(zhì)與業(yè)務(wù)水平上通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的統(tǒng)一招聘考試，并將其放在某個職位上進行若干年的科層化培養(yǎng)，一般就能夠獲得體制性精英應(yīng)該具備的綜合能力。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種制度化的精英選聘與精英培養(yǎng)形塑了低度分化村莊社會的精英生成路徑，實際上是一種綜合實力的競爭性路徑，也就是說能力更強、素質(zhì)更高的人會有更大的概率成為精英候選人。
可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種制度化整合不僅是政府在城鄉(xiāng)一體化背景下的管理需求，有利于更好地貫徹落實國家政策任務(wù)；而且與蘇州農(nóng)村地區(qū)低度分化的村莊社會基礎(chǔ)有關(guān)，因為低度分化的村莊社會難以自然發(fā)育村莊精英，因此借助政府行政權(quán)力滲透，通過政府自身的統(tǒng)籌能力和財政實力為村莊體制性精英的選聘與培養(yǎng)提供重要基礎(chǔ)，重塑一種新型的村莊精英生成路徑與村莊精英體系。
（三）發(fā)達的集體經(jīng)濟是整合型精英結(jié)構(gòu)形成的經(jīng)濟基礎(chǔ)
村莊社會的低度分化并不意味著村莊利益的稀薄。蘇州市地處發(fā)達的蘇錫常經(jīng)濟圈，學(xué)界將其經(jīng)濟發(fā)展模式稱之為“蘇南模式”。在筆者調(diào)查的蘇州市Y村及其區(qū)域范圍，許多村莊都是依靠村辦企業(yè)和物業(yè)出租而具有發(fā)達的集體經(jīng)濟，因而村集體成為村莊利益的密集地帶。從調(diào)研來看，該村主要以紡織業(yè)為主，大大小小企業(yè)約190余家。Y村集體經(jīng)濟來源主要以地租收入為主，Y村每年可支配收入約680萬元，具體包括經(jīng)營性公墓460萬元、污水處理站收費105萬元、物業(yè)收入80多萬元、土地發(fā)包等其他收入約35萬元。因此，蘇州市Y村相對于中西部地區(qū)而言屬于利益密集型村莊。
發(fā)達的集體經(jīng)濟就意味著，村集體對非體制性精英的組織吸納具有基本條件與經(jīng)濟支撐。非體制性精英主要包括退休老干部、老黨員等社會精英，還包括年收入六七百萬元并不覬覦村干部工資水平的富人等。非體制性精英可以低成本地返聘，比如退休老干部工資2000元/月，一般村干部5萬~6萬元/年，可以在村級治理中發(fā)揮重要作用。這樣，在村莊日常工作中，體制性精英與非體制性精英各有職能分工。在自上而下的行政性中心工作中，體制性精英與非體制性精英則共同來應(yīng)對，實行綜合治理。村級組織能夠?qū)w制性精英與非體制性精英進行村級統(tǒng)籌調(diào)配，以應(yīng)對村莊內(nèi)部的各種突發(fā)性或緊急性事件。因此，這種非正式的社會整合方式有利于不同精英群體之間的分工協(xié)作，從而形成一種協(xié)同性的精英關(guān)系結(jié)構(gòu)。
一般而言，在資源下鄉(xiāng)或利益密集的地區(qū)，易出現(xiàn)“精英俘獲”。有實證研究表明，體制性精英、社會精英與經(jīng)濟精英可能會形成利益聯(lián)盟，共同壟斷資源下鄉(xiāng)和村集體經(jīng)濟發(fā)展帶來的公共利益空間，從而形成固化的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益分配結(jié)構(gòu)以及合法性排斥結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)精英權(quán)力地位的再生產(chǎn)。然而，為防止蘇州市Y村村干部的胡亂作為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅在財務(wù)上進行全方位嚴格監(jiān)管，而且規(guī)范各種權(quán)力運作規(guī)則與制度，有效地約束了村莊精英的權(quán)力。根據(jù)調(diào)查，該村集體經(jīng)濟支出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)引導(dǎo)下主要用于公共服務(wù)與村莊發(fā)展，包括基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)維護、衛(wèi)生管理、村組條線干部工資、老人福利等等。綜上，復(fù)雜治理事務(wù)的實踐需求催生了整合型精英結(jié)構(gòu)的形成，與低度分化的村莊社會基礎(chǔ)以及發(fā)達的集體經(jīng)濟共同形塑整合型精英結(jié)構(gòu)。
四、整合型精英結(jié)構(gòu)下的基層治理績效
精英結(jié)構(gòu)是影響基層治理績效的重要變量，甚至在很大程度上決定了基層治理績效。從整合型精英結(jié)構(gòu)的實踐形態(tài)與形成機制來看，精英結(jié)構(gòu)的整合屬性有利于維系精英群體關(guān)系的穩(wěn)定，由此促成了一種二元共治的治理模式，而且村級組織可以利用發(fā)達的集體經(jīng)濟提升基層治理能力，既改善了村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件，又有效地完成自上而下的國家任務(wù)，從而提升了基層治理績效。具體而言，基層治理有效性主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是建立了二元共治的基層治理體系；二是提升了基層治理能力；三是形塑了穩(wěn)定的基層治理格局。
（一）以整合型精英結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的二元共治模式
精英結(jié)構(gòu)與基層治理之間的復(fù)雜關(guān)系，也可視為精英結(jié)構(gòu)與村民自治之間的關(guān)系。一方面，村民自治制度為不同精英群體之間的互動設(shè)置了基本框架；另一方面，不同屬性的精英結(jié)構(gòu)反過來會影響村民自治。一般而言，村干部依據(jù)村民自治原則貫徹自上而下的國家政策，回應(yīng)自下而上的村民生產(chǎn)生活需求。當前蘇州農(nóng)村地區(qū)雖然城鄉(xiāng)一體化程度很高，但是基層社會不僅存在規(guī)則性治理事務(wù)，而且存在非規(guī)則性治理事務(wù)。在此背景下，體制性精英與非體制性精英相結(jié)合的整合型精英結(jié)構(gòu)應(yīng)運而生，即體制性村莊精英被納入政府的科層治理體系，同時非體制性村莊精英被吸納與整合到村級組織體系，由此形成了正式治理與非正式治理相結(jié)合的二元共治模式。
在規(guī)則性的正式治理與不規(guī)則性的非正式治理相結(jié)合的二元共治模式下，村莊精英的選拔、培養(yǎng)、治理行為不僅會受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的嚴格監(jiān)管，而且也會受來自村民自下而上的群眾監(jiān)督，基層治理規(guī)范化。此外，村干部職業(yè)本身就具有合法性權(quán)威，因而村莊精英擔(dān)任村干部的目標主要是追求一份穩(wěn)定有保障的職業(yè)。整合型精英結(jié)構(gòu)，不僅適應(yīng)基層組織科層化的趨勢，同時也拓展了村民自治制度的內(nèi)涵。也就是說，整合型精英結(jié)構(gòu)，既克服了基層組織科層化與行政權(quán)力介入村莊社會的弊端，也使得村民自治得以在政府的有效引導(dǎo)之下展開。
（二）整合型精英結(jié)構(gòu)提升了基層治理能力
這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是集體資源整合及其公共化利用，是提升基層治理能力的物質(zhì)保障；二是為應(yīng)對轉(zhuǎn)型期復(fù)雜治理事務(wù)，整合型精英結(jié)構(gòu)有利于分類治理與綜合治理相結(jié)合，提升基層治理的有效性。
在社會流動背景下，中西部農(nóng)村因為人財物外流而逐漸空心化，內(nèi)生性集體經(jīng)濟資源缺乏，因而公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重依賴國家財政轉(zhuǎn)移支付與項目資源下鄉(xiāng)。與之不同的是，蘇州地區(qū)農(nóng)村地處東部發(fā)達地區(qū)，是人財物流入地，而且村莊內(nèi)生發(fā)展能力強，集體經(jīng)濟發(fā)達�；诖�，整合型精英結(jié)構(gòu)有利于村集體資源的有效整合與公共化利用，為基層治理提供了重要的資源保障，提升了基層治理能力。在治理釘子戶的過程中，村干部可借助集體經(jīng)濟福利發(fā)放機會對其進行經(jīng)濟制裁，暫時扣押與釘子戶切身利益相關(guān)的集體福利。這樣，村干部在貫徹國家政策或執(zhí)行上級任務(wù)時就會具有一種平衡的權(quán)責(zé)利體系，基層治理任務(wù)都能夠有效完成，基層治理有效性顯著。
從不同村莊精英主體的各自優(yōu)勢來講，整合性的精英結(jié)構(gòu)也有利于提升基層治理能力與基層治理績效。具體說來，當執(zhí)行自上而下的政府中心任務(wù)時，由于任務(wù)緊迫，考核嚴格，因此蘇州市Y村主要以體制性精英動員為主，非體制性精英協(xié)助完成即可；當處理自下而上的歷史遺留因素導(dǎo)致的矛盾糾紛問題時，體制性精英由于不具備充分的地方性知識，因此就需要依賴非體制性精英，借助其傳統(tǒng)權(quán)威與自身的地方性知識優(yōu)勢來具體擺平。不同的基層治理事務(wù)需要借助不同類型的村莊精英，運用合情合理合法的治理方式進行解決，體制性村莊精英與非體制性村莊精英之間可以形成互補，因而整合型精英結(jié)構(gòu)有利于實現(xiàn)有效的基層治理，提升基層治理績效。
（三）整合型精英結(jié)構(gòu)形塑了穩(wěn)定的基層治理格局
權(quán)力統(tǒng)合是效率的前提，否則難以避免公共利益被分利集團捕獲，難以避免社會秩序碎片化，難以維護弱者的權(quán)益。精英分裂的嚴重后果就是政治社會不穩(wěn)定。如果村莊精英結(jié)構(gòu)缺乏有效整合，那么基層治理格局就無法穩(wěn)定，基層治理秩序也將難以維持。蘇州市Y村的整合型精英結(jié)構(gòu)與二元共治的治理模式使得基層治理格局相對穩(wěn)定，村莊的政治社會秩序相對和諧。一方面，從村莊精英之間的關(guān)系來看，村莊精英之間的關(guān)系比較團結(jié)，較少出現(xiàn)敵對性村莊精英，有利于維護村莊秩序和諧穩(wěn)定。在村莊精英的制度化選聘與流官化培養(yǎng)下，村干部職位本身就具有一定的合法性權(quán)威，因此村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)既有組織整合，也有職能分工，體制性與非體制性村莊精英之間能夠二元共治。由于不同類型的村莊精英具有不同的治理優(yōu)勢，因而針對不同類型的基層治理事務(wù)能夠協(xié)商處理，發(fā)揮各自的主體性，有利于將村莊矛盾化解在村莊內(nèi)部，形塑穩(wěn)定的基層治理格局。另一方面，從村莊精英與本地農(nóng)民之間的關(guān)聯(lián)來看，社會基礎(chǔ)隨著城鄉(xiāng)一體化進程而發(fā)生了變化，治理規(guī)則規(guī)范化，干群關(guān)系趨于程序化，基層秩序和諧穩(wěn)定。這主要與農(nóng)民城市化進程帶來的基層治理事務(wù)規(guī)則化有關(guān)：土地征收后，“土地換社�！闭呷趸宿r(nóng)民與土地的直接關(guān)聯(lián)，以往農(nóng)村最多最復(fù)雜的土地糾紛則大為減少；農(nóng)民進城后，農(nóng)民之間的社會關(guān)系漸趨原子化，消解了農(nóng)民之間鄰里糾紛生產(chǎn)的時空條件。在這種社會基礎(chǔ)下，整合型精英結(jié)構(gòu)則更加有能力處理工業(yè)化社會中自上而下的行政事務(wù)，如河道污水治理、整頓小散亂污企業(yè)、工業(yè)垃圾處理等；同時也能更加集中精力應(yīng)付村莊內(nèi)部的重難點治理事務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、流動人口管理、社會治安等，因而基層治理秩序相對和諧穩(wěn)定。
五、結(jié)語
基層治理現(xiàn)代化背景下，什么樣的村莊精英體系是與轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村社會相匹配的？如何提高基層治理體系與鄉(xiāng)村社會的匹配程度，提升基層治理有效性？綜上所述，在政府的有效引導(dǎo)下，村莊精英的選拔與培養(yǎng)逐漸納入科層體系，既有制度化整合，又有非正式化吸納，重構(gòu)了村莊的精英結(jié)構(gòu)。在發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型時期，村莊社會治理事務(wù)既有自上而下的行政性事務(wù)，也有自下而上的不規(guī)則性事務(wù)。針對這種復(fù)雜事務(wù)并存的現(xiàn)狀，整合型精英結(jié)構(gòu)適應(yīng)了轉(zhuǎn)型期的基層治理需求。同時，低度村莊分化與發(fā)達集體經(jīng)濟分別為整合型精英結(jié)構(gòu)的形成提供了社會基礎(chǔ)與經(jīng)濟基礎(chǔ)。整合型精英結(jié)構(gòu)是影響基層治理績效的重要變量，不僅形塑了正式治理與非正式治理相結(jié)合的二元共治模式，而且提升了基層治理能力，形成了穩(wěn)定的基層治理格局，推進了基層治理現(xiàn)代化建設(shè)。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出“治理有效”的目標，建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，這是一種更加適應(yīng)鄉(xiāng)村政治生態(tài)和社會實際的復(fù)合性治理體系要求。其實，這已經(jīng)成為當前發(fā)達地區(qū)農(nóng)村治理的實踐需求。蘇州市Y村的實踐表明，具有整合性、復(fù)合性特征的村莊精英結(jié)構(gòu)有利于提升基層治理績效，這對發(fā)達地區(qū)基層治理具有重要借鑒意義。然而，對于一般中西部地區(qū)而言，由于村莊空心化，村莊治理事務(wù)簡單，若過早地實行規(guī)范化治理與村干部職業(yè)化，則不僅會提升基層治理成本，而且會導(dǎo)致形式主義泛濫等新困境，因此中西部地區(qū)農(nóng)村在學(xué)習(xí)與復(fù)制東部發(fā)達地區(qū)治理經(jīng)驗的過程中，尤其值得警惕。
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