珠三角農村土地制度改革：特征、邏輯和問題
摘 要：農村土地制度形態(tài)和特定地區(qū)、特定時期形成的社會結構及鄉(xiāng)村治理模式有關。珠三角地區(qū)土地制度的主要特征是集體作為土地市場的一級主體, 政府征地權力縮小到公益性建設用地范圍內。這種土地制度形態(tài)源于珠三角農村工業(yè)化的特殊路徑和地利分配方式催生的土地分利集團和與之匹配的以集體經濟發(fā)展為核心的鄉(xiāng)村治理模式,由此造成的最大問題在于把土地利用的經濟問題轉化為復雜的政治社會博弈問題,形成了城市擴張和土地集體所有之間的巨大矛盾。應當通過對珠三角地區(qū)土地制度改革邏輯和問題的分析, 為全國性的土地制度改革提供啟示。
一、引言:對珠三角農村土地制度的研究
改革開放40多年的進程中, 中國形成了若干個經濟發(fā)達的區(qū)域, 土地制度的實踐發(fā)生了巨大的區(qū)域差異, 成為經濟發(fā)展方式的內在構成部分, 其中最為獨特的部分就是珠三角的農村土地制度, 深入研究這個農村土地制度具有理論和政策意義。珠三角地區(qū)在2000年以來形成了農村集體土地直接入市的土地制度。2005年《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》, 明確了集體建設用地使用權可以出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。對這一制度的研究, 可大致分為兩類。
一類研究從珠三角農村土地制度改革實踐中抽出其突破性的部分, 說明其制度優(yōu)勢, 來自法學、經濟學的研究很多, 他們認識到珠三角2000年以來的土地制度改革允許集體土地直接入市, 突破了《土地管理法》對集體建設用地流轉的限制性規(guī)定[1]。廣東省的立法打破了非經政府征地, 任何農地不得合法轉為非農用途的傳統, 代之以一個征地與農地直接入市制并存的新時期[2]。珠三角的集體土地入市, 有利于降低工業(yè)化的門檻, 加速農村工業(yè)化進程, 可以屏蔽國家征地制度對農民權益的侵害, 真正形成城鄉(xiāng)統一的土地市場, 發(fā)揮市場對土地這一稀缺資源的配置作用[3]。珠三角的土地制度因此成為全國土地制度改革試點學習的典型, 推動著全國性的土地制度改革, 包括征地制度改革、集體經營性建設用地入市。這一視角的問題在于其評判土地制度的標準有悖于現行憲法和土地管理法律的基本規(guī)定。土地是公有生產資料, 不是農民的財產權[4], 一旦把農民土地權利作為土地改革的邏輯起點, 那么我國的基本土地制度就需要進行根本性改革。
另一類研究則發(fā)現了珠三角農村土地利用問題并尋找解決對策, 來自土地管理學、城市規(guī)劃學的研究頗多。改革開放以來, 通過集體土地資本化, 珠三角實現了農村工業(yè)化的快速發(fā)展, 同時也帶來了鎮(zhèn)、村各自為政招商引資、工業(yè)點遍地開花的問題[5]。大量以發(fā)展農村經濟為名的、非正式的土地開發(fā), 造成農用地與建設用地犬牙交錯狀況, 這與土地高度稀缺情況下土地必須高效利用的原則背道而馳[6,7]。珠三角以村鎮(zhèn)為主導的農村工業(yè)化是建立在集體土地基礎之上的, 農地違規(guī)轉用、利用碎片化及布局分散, 不利于城市產業(yè)優(yōu)化[8]。這一視角的本質是從現代城市土地利用的角度, 批判農村分散用地方式導致的效率損失。這是1998年《土地管理法》修訂最基本的目標。這種批判的不足之處是缺乏對土地利用方式背后的制度因素的分析, 因此這一視角提出的政策建議是矛盾的, 既要加強政府對集體土地利用的規(guī)劃和管理, 又要保護集體土地權利, 保留村域經濟自下而上的活力[9]。
現有研究提供了關于珠三角農村土地制度的不同研究視角, 提供了進一步研究的理論基礎。其不足之處在于, 相關研究并沒有對珠三角農村土地制度的形成過程和機制進行深層的探究。即第二類研究看到了農村工業(yè)化過程中分散土地開發(fā)存在的問題, 卻僅僅提出技術層面的改進, 現行的土地權利制度仍作為基本前提, 而正是這個前提使得現代土地利用方式難以建立。鑒于此, 筆者認為應當撇開農村土地制度研究中關于農民土地權利的意識形態(tài)表達, 直接進入城市擴張背景下珠三角農村土地制度的實踐中去, 去理解土地制度的歷史形成邏輯和問題。
二、集體土地入市:珠三角農村土地制度的特征
珠三角農村土地制度的特征, 需要通過對征地制度和集體建設用地流轉制度的關系來分析說明。僅僅從政府允許集體建設用地入市這一條款看, 珠三角的土地制度并無多大突破。2000年左右安徽蕪湖和江蘇蘇州的集體建設用地流轉制度改革試點, 均在一定條件下賦予集體建設用地流轉權利[10], 關鍵區(qū)別在于集體建設用地流轉是否突破了征地制度的規(guī)定。珠三角土地制度的特殊性在于地方政府通過地方性法規(guī)的方式賦予集體土地入市權利, 把土地征收限于必要的公益性建設用地, 真正形成了集體主導的土地一級市場。1998年修訂的《土地管理法》, 要求任何單位和個人從事建設需要使用土地的, 必須申請符合規(guī)劃的國有土地, 限制分散的農村工業(yè)用地。而珠三角恰恰相反, 地方政府把原來集體主導的農地非農使用制度化為“集體建設用地流轉”, 把分散的用地方式合法化了。
為了方便表述, 本文援引的案例資料來源于廣東中山市郊區(qū)。中山市是珠三角地區(qū)的中心城市, 是最早改革開放的沿海城市之一, 經濟體量較大。目前, 中山市經濟的主要部分依然是農村工業(yè), 表現為專業(yè)鎮(zhèn)經濟。2016年, 專業(yè)鎮(zhèn)生產總值占中山市比重仍然達到74.5%, 稅收貢獻超過61.3%, 重要的產業(yè)集群包括裝備制造、家電、紡織服裝、五金、醫(yī)藥等。中山的土地制度具有珠三角地區(qū)的普遍特征, 具有代表性。實地調查發(fā)現, 在土地制度層面, 中山市一直沒有對集體土地進行統一征收的地方性法規(guī), 集體土地大量直接進入市場。依據《中山市人民政府關于中山市交通基礎設施及公益性建設項目征地補償的指導意見》 (2016) , 政府把土地征收嚴格限制在“公益性項目建設”, 集體成為鄉(xiāng)村和城市經營性建設用地供給的合法主體。為了有利于推進基礎設施建設, 地方政府征收公益性用地的補償由兩部分構成。目前, 中山市的標準是耕地5萬元/畝, 此外政府以扶持集體經濟發(fā)展的名義, 額外補2萬元/畝。按照廣東省留用地安置的政策, 地方政府許諾配套被征地面積15%的指標。如果按照1畝74萬元的指標回購價折算, 相當于約18萬元/畝的征地補償價。此外, 政府不負擔對被征地農民額外進行社會保障安置的義務, 這是珠三角征地制度的重要特征。這是因為政府在把土地開發(fā)權利賦予給集體的同時, 也把為被征地農民提供社會保障的義務給了集體, 當然集體的義務并不止于此。
當經營性建設用地主要由集體建設用地流轉來滿足時, 集體建設用地流轉制度就顯得十分重要。結合2006年頒布的《中山市農村集體建設用地使用權流轉管理辦法》 (以下簡稱《辦法》) 及實地調查, 珠三角集體土地入市制度具有以下特征。
第一, 入市主體是集體 (集體經濟組織) , 集體一般指的是村民小組。在2003年之前, 各個村莊的經濟合作社代表集體經濟組織。在2003年股份制改革后, “股份經濟合作社”代表集體經濟組織, 其行政和地理邊界一般是村民小組。如果這個村莊土地所有權在行政村一級, 則入市主體是行政村層面的“股份經濟聯合社”。
第二, 入市范圍很大, 可入市土地是所有集體建設用地。集體建設用地指的是“農村集體土地中已依法辦理轉用手續(xù)的非農業(yè)建設用地” (《辦法》第3條) 。這一規(guī)定沒有排除農村宅基地, 從而把經營性的工業(yè)用地和非經營性的宅基地統統納入可流轉的農村集體建設用地的范圍。政府還一般地賦予集體農用地轉為集體建設用地的權利, 未區(qū)分存量和新增集體建設用地。這和蘇南地區(qū)把集體建設用地僅限于存量集體建設用地且不包括宅基地的政策不同。
第三, 入市用途有突破, 集體建設用地可以通過出讓、出租用于工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂等經營性項目。雖然《辦法》第27條限制集體建設用地用于房地產開發(fā), 不過當集體有土地指標時, 集體只需要按照一定程序辦理集體土地轉為國有土地手續(xù), 就可以進入土地一級市場直接轉為房地產用地。這一規(guī)定為有區(qū)位優(yōu)勢的村集體帶來巨額的房地產利益。
第四, 集體土地流轉收益的分配缺乏調節(jié)機制。土地流轉收益完全歸集體所有, 政府所得是按規(guī)定收取的必要的稅費, 而且比例非常小。盡管2000年以來珠三角農村集體經濟組織進行了公司化改制, 但實際上并未交納同比例的企業(yè)所得稅, 它在一定時期內享受當前農村集體經濟組織的稅收待遇[11]。地方政府沒有規(guī)定集體有交納土地增值收益調節(jié)金的義務, 土地收益也并沒有在各層級地方政府和農民集體之間分成, 這與安徽蕪湖、江蘇蘇州試點的集體建設用地制度差異很大[12]。這可能是珠三角經濟發(fā)展早的原因, 地方政府依賴工業(yè)的稅收就可能獲得較好的財政收入, 一開始就不依賴土地財政收入, 集體土地非農使用的增值收益就全部留在村莊內部了。其結果是政府在新一輪土地制度改革中再想收取土地增值收益調節(jié)金就非常困難[13]。
第五, 土地非農使用的收益主要用于村民分紅。按照規(guī)定, 土地非農使用的收益要優(yōu)先滿足基本社會保障的需要。“農村集體經濟組織對于通過農村集體建設用地使用權流轉獲得的收益, 應當進行合理分配使用, 其中50%用于村民的社會保障安排, 30%分配給村民, 10%用于發(fā)展集體經濟, 其余10%用于集體經濟組織公益設施和基礎設施建設。鼓勵村民將分配所得收益以股份方式, 投入發(fā)展股份集體經濟。” (《辦法》第49條) 。隨著土地收益的不斷上漲, 在滿足社會保障之外, 土地收益的剩余主要直接分配給農民。此外, 更大的一次性分配來自于“三舊改造”。在發(fā)達的城市中心, “三舊改造”涉及到巨額的利益, 一些村集體將所得的大量的商品房一次性按股份分配給農民, 這是比年度股份分紅所得大得多的利益, 往往達到數百萬甚至上千萬元。
三、農村土地制度改革的政治經濟邏輯
一般認為, 農村集體土地入市制度是珠三角地區(qū)以經濟建設為中心的發(fā)展導向推動形成的。正如有學者所指出的:“為了獲得資金投入, 引入先進的技術, 很多促進經濟發(fā)展的措施迅速地以‘摸著石頭過河’的方式在廣東省進行了嘗試。”[14]20世紀80年代開始的農村工業(yè)化大量占用集體土地進行建設。2000年后, 政府為了能夠把這些經濟活動納入規(guī)范管理, 提出地方政府有必要形成一套土地制度。其邏輯是經濟發(fā)展的需要迫使地方政府創(chuàng)新土地制度, 集體土地入市正是其結果。這種解釋有一定的道理, 反映了地方解決實際問題的需要。不過這種分析是純功能主義的, 難以解釋土地制度形成的內在的政治經濟原因, 比如不能解釋為什么1998年修訂《土地管理法》加強土地管理之后, 政府主導的征地制度不能取代集體土地入市制度。
本文的基本假設是:在土地制度的形成過程中, 國家和地方政府自上而下關于加強土地管理的政策導向是重要的, 同時也不能忽視來自農村社會內部自下而上的力量。依據土地管理法律和相關政策, 國家允許集體土地用于舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 是支持農村經濟發(fā)展的政策。同時, 法律規(guī)定, 國家城市擴張, 農村一旦被納入城市規(guī)劃區(qū), 那么集體和農民也應當服從國家征地制度。改變現行土地制度秩序的關鍵因素是這些在農村工業(yè)化進程中已經形成的土地收益如何分配, 不同的分配方式形成不同的社會結構———這里的社會結構指的是各利益主體關于土地利益分配形成的相對穩(wěn)定的互動模式, 構成地方政府推動土地制度改革的約束條件。在這一約束條件下, 珠三角農村形成了與之匹配的基層治理模式。在這一治理模式下, 村集體兼具經濟發(fā)展和鄉(xiāng)村治理職能, 地方政府用特有的集體土地入市政策支持村集體經濟發(fā)展來維系這一治理模式。下面以一個典型村莊的案例來展現這一政治經濟過程。
(一) 村莊概況和發(fā)展歷程
L村是中山市西郊SX鎮(zhèn)東北部的一個村莊, 面積約為2.16平方公里, 其非農建設區(qū)為0.91平方公里, 有戶籍人口3575人, 股份3300股, 流動人口有6000人。L村在20世紀70年代末到80年代前期的集體經濟源于村辦工商業(yè), 這與蘇南地區(qū)類似。1984年, 村集體工業(yè)一共吸納了300多勞動力, 工業(yè)主要包括編織場、養(yǎng)雞場、養(yǎng)兔場、養(yǎng)豬場、縫紉廠、建筑隊、農機站。在20世紀80年代末, “三來一補”的外資企業(yè)開始進入L村。1988年, L村利用華僑關系引入第一家“三來一補”企業(yè)———雅東制衣廠, 由此開啟了依賴工商業(yè)地租經濟的歷史。接著, 有十多家“三來一補”企業(yè)落地到L村, 村級經濟全面轉向地租經濟, 集體不斷積累資金投入物業(yè)建設。到目前為止, 村集體所有的經營性建設用地占地約375畝, 包括集體所有和國有土地。在這些土地上, 集體建設了4萬平方米廠房、22萬平方米商鋪。2006年L村集體經濟收入大約為1000萬元, 2016年集體經濟收入達7000萬元。這些經營性建設用地的形成大約經歷了三個階段:第一階段為1988-1993年, 村集體把原來的學校、倉庫用于出租獲得收入;第二階段為1994-1997年, 工商業(yè)擴張增加了對土地的需求, 集體就在集體所有土地上建設工廠和商鋪;第三階段為1998之后, 地方政府開始規(guī)范土地管理, 規(guī)定在符合規(guī)劃的條件下, 集體才可以申請把農用地轉為建設用地, 這些土地既可以自用, 也可以出售給個人或企業(yè)。2003年, 地方政府就農村集體土地的非農使用進行了規(guī)范性的制度設計。
(二) 收入分配和農村土地分利集團的形成
和蘇南地區(qū)不同, 珠三角的集體收入一般直接分給農民, 稱為“分紅”。這種集體經濟收入方式造成了深層的政治社會后果。“分紅”源于珠三角農村工業(yè)化路徑是外來資本主導的, 大量從中西部涌入的農民工則為這些企業(yè)提供廉價勞動力, 村集體經濟組織為企業(yè)提供土地和廠房, 以此收取租金[15]。在這一集體經濟收入方式下, 土地要素發(fā)揮了很重要的作用, 村干部和村級組織發(fā)揮的作用并不十分重要, 農民形成了以土地承包者身份參與工業(yè)化的地權意識, 認為土地非農化的增值收益應當平均分給農民。這種地權意識的制度化發(fā)展表現為, 佛山市南海區(qū)早在1992年就開始進行的集體土地資產的“股份制”改革。股份制改革從制度上強化了農民和集體經濟收入的關系, 農民和集體土地收益的聯系得到了法律的正式承認, 個體化的地權意識進一步強化。具體來說:原來農民認為土地是集體的, 自己只有承包經營土地的權利。而股份制改革則明確地告訴農民, 土地就是“農民”的, 集體土地是由個體農戶土地入股構成的。由此, 集體土地所有制轉為個體土地基礎上的“共有制”, 集體土地制度性質發(fā)生了重大變動1。
一開始農民從集體經濟中獲得的分紅收入并不高。隨著土地非農化數量的增加, 城市擴張背景下土地本身的升值, 集體分紅越來越多, 構成農民收入的重要部分。占有股份的多少極大地影響著農民在社會分層中的位置, 而就業(yè)收入成為可有可無的一項收入。尤其是對老年人而言, 在L村, 老年人依賴分紅收入和社保收入 (由村集體統一繳滿15年, 60歲以上的老年人一個月大約領到1500元的社保金) , 至少能達到5萬元以上的水平。如果老人還有較多的房屋出租, 則收入每年可達10萬元以上。在一些靠近城市的有區(qū)位優(yōu)勢的村莊, 從集體所得的分紅收入更是遠遠超過勞動收入。在這一實際或預期的土地利益驅動下, 農民一致地反對政府統一征地和城市開發(fā), 形成與國家及全社會對立的“土地分利集團”。“土地分利集團”的成員是食租農民, 核心特征是封閉性, 任何減少他們利益的行為均是農民集體反對的, 無論是來自政府, 或者來自開發(fā)商, 還是來自村干部冒險的經營行為等。在這樣的農村社會結構中, 村干部必須想方設法增加集體經濟收入、增加股份分紅, 才能回應農民提出的分紅訴求, 繼續(xù)得到農民的政治支持, 而主要的方式則是擴大集體土地入市規(guī)模。
在政府掌握非農建設用地指標的背景下, 村干部為此必須敢于代表農民和政府討價還價。2000年左右, 市政府修建道路占用L村集體40畝土地, 村干部要求政府批準集體使用120畝土地指標, 否則不予配合。經過多輪談判, 市政府同意了村集體的這一訴求。這些土地指標后來被村集體用于申請房地產開發(fā), 2005年出賣, 按當時約100萬元/畝的市場價格, 村集體獲利約1.2億。這筆收入就是集體及農民從政府爭取得來的, 對農民行為有強烈的示范作用。支撐村干部抵制國家征地的原因來源于農民分紅的壓力及農民的地權意識, 這是由珠三角的社會結構所決定的。面對基于共同利益基礎上的農村土地分利集團的壓力, 村干部只能追求農民利益最大化, 這是正當的和合法的。因此, 珠三角地區(qū)的征地矛盾和其它地區(qū)的性質根本不同。在大多數地區(qū), 征地矛盾一般是政府和少數“釘子戶”之間的矛盾, 性質屬于“利益博弈”, 農民并不反對征地, 內心是盼望征地的[16];但在珠三角, 農民整體地反對政府征地制度, 傳統的農村集體已經蛻變?yōu)榕c政府相對立的土地分利集團。
(三) 鄉(xiāng)村治理的模式和農村土地制度的路徑依賴
以上村集體和政府之間關于土地利益分配的對立是結構性的, 不代表地方政府就實際上陷入與村集體之間的對立當中。在長期的基層治理實踐中, 珠三角的地方政府早已形成與集體土地制度相匹配的基層治理模式, 政府和集體之間形成了穩(wěn)定的互動模式。由于集體經濟收入直接關系到農民的切身利益, 成為農村社會穩(wěn)定的基本前提, 地方政府一直把發(fā)展村集體經濟作為村級組織的第一要務。只有經濟發(fā)展了, 村級公共品才能供給, 農民福利才能保障, 分紅收入才能增長, 村級治理才能穩(wěn)定。這可以稱之為“經濟發(fā)展-社會穩(wěn)定”的鄉(xiāng)村治理模式。在發(fā)達地區(qū)普遍以政府財政轉移來維持基層公共品供給和農民福利的趨勢下, 珠三角村級組織依然具有經濟發(fā)展任務是特有的現象。
珠三角基層治理模式的突出特征是集體既是實體的經濟單位, 也是一個治理單位。用村干部的話來說, 村集體既是一個“大公司”, 也是一級“小政府”, 具有“村莊公司主義”的特征[17]。政府把土地非農權力賦予給集體, 同時也把維持村級組織運轉及應當承擔的福利支出打包給集體, 相當于形成了特色的“包干制”。在傳統工業(yè)衰落、政府財政收入陷入困境的背景下, 政府更只能依賴集體經濟發(fā)展來維持鄉(xiāng)村治理。由于土地制度和基層治理模式緊緊纏繞, 地方政府是沒有動力擴大征地范圍, 侵蝕集體土地入市范圍的。比如L村的治保會管轄全村的治安, 還管轄劃入L村管轄的8個商品房小區(qū), 超過1萬人口, 2016年僅這一項支出就達到120萬元。從理論上講, 這應當是政府財政轉移支付的范圍。此外, 在城鄉(xiāng)一體化的背景下, 新增的農民社保、醫(yī)保、農村文化活動及其農村基礎設施建設等福利均由集體負擔。
從以上論述來看, 政府或集體主導土地開發(fā)并沒有根本差別, 地方政府和集體就土地開發(fā)方式形成了共識。地方政府非常樂意看到集體經濟的增長, 這表現在一系列支持集體經濟發(fā)展的政策上。在集體經濟收入陷入困境時, 地方政府照顧性地給予土地指標, 任其進行土地開發(fā)以獲得收入。在城市擴張背景下, 政府沒有試圖壟斷城市土地開發(fā)機會, 而是主動讓利給農民, 如地方政府允許集體通過“三舊”改造獲得巨額土地增值收益。珠三角的地方政府一直沒有收取土地增值收益調節(jié)金, 把全部收益留在集體內部進行分配。在基礎設施建設所涉及的征地拆遷中, 地方政府幫助農民集體盡量多爭取土地指標, 給予農民集體土地市價補償。為了防止地方政府侵占農民集體土地, 地方政府還設置了非常嚴格的征地程序, 征用土地必須通過全村農民簽字, 賦予村集體實質上否決政府征地的權利。
四、珠三角農村土地利用困境
農村工業(yè)化在帶來經濟快速發(fā)展的同時, 也帶來土地利用方式粗放和高度細碎化, 造成“攤大餅式的城市化”問題。這表現為隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)擴張, 規(guī)劃范圍內的土地資源使用殆盡, 珠三角出現了普遍的土地利用困境。在土地供應不再寬松的條件下, 工業(yè)和城市轉型升級面臨無地可用的困境。關于這方面的研究非常多。很早就有研究指出, 2002年深圳、中山、佛山三市的建設用地已占其可利用土地總量的72.93%、84.24%和87.32%, 三市已無多少土地可以利用[7]。
需要注意的是, 這并不是農村工業(yè)化背景下土地利用細碎化的必然結果。從蘇南地區(qū)的經驗來看, 土地細碎化并不是城市擴張的必然障礙。蘇南地區(qū)早期也經歷了高速的工業(yè)化, 土地利用高度碎片化[8], 然而, 蘇南地區(qū)后來對農村集體土地采取統一征地方式, 限制和取消農村工業(yè)用地, 為城市擴張?zhí)峁┩恋貤l件, 形成承載高新技術產業(yè)的開發(fā)區(qū) (1994年成立的蘇州和新加坡合作的蘇州工業(yè)園區(qū)就是其中的典型代表) , 形成了現代城市土地利用格局。相反地, 珠三角地區(qū)土地細碎化之所以成為了土地問題, 源于2000年以來的地方性土地制度改革確認了集體土地入市的合法性, 由此造成的最大問題在于把歷史形成的土地利用方式從一個經濟問題轉化為復雜的政治博弈問題, 從而影響了政府調整土地利用方式和利用規(guī)劃的能力。原因在于集體土地入市確認了集體通過土地非農用途獲得集體經濟收入的權利, 在這一制度框架下, 政府難以有效地管控土地。正如上一節(jié)所述, 在由分紅所建構的內部高度團結一致的土地分利集團的影響下, 政府包括規(guī)劃部門成為弱勢一方, 難以實施規(guī)劃。盡管在政府積極管控下, 珠三角地區(qū)集體土地非農使用有走向規(guī)范化的趨勢, 但仍然難以從根本上遏制集體和農戶主導的土地非農使用的隱形市場[18]。
在珠三角主要城市可用建設用地很快消耗殆盡的背景下, 地方政府不得不強調盤活存量用地的重要性, 主要是利用“三舊”改造政策, 強調引入社會資本和農民集體協商來盤活利用存量建設用地。在廣東省《關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》基礎上, 中山市在2010年出臺了《中山市“三舊”改造實施細則》 (以下簡稱《細則》) , 確認了集體經濟組織 (又稱為股份合作社) 作為改造主體的地位。
實地調查表明, 出于經濟能力、專業(yè)技術能力及風險最小化的考慮, 集體經濟組織一般引入開發(fā)商參與“三舊”改造, 以土地所有者身份和權利獲得純粹的地租回報。從集體經濟收入穩(wěn)定的角度考慮, 地方政府一般也不提倡集體自主改造, 因為“三舊”改造可能存在巨大的市場風險。在“三舊”改造的制度框架中, 開發(fā)商和集體是通過自由協商確定各自分配的收益, 政府難以直接干預。農民集體所得形式包括住宅、商業(yè)配套和土地補償金等 (如果涉及農民私人的住宅則開發(fā)商就要與農民協商補償) 。從物業(yè)資產持續(xù)增值的角度考慮, 農民集體一般傾向于多分配物業(yè)。開發(fā)商投入資本, 所得的是房地產銷售的利潤及物業(yè)長期出租獲得的收入。政府的作用是保障土地利用符合規(guī)劃管制要求, 政府所得收益主要是因用途改變、容積率改變等由土地使用權人補繳的土地出讓金及商業(yè)和房地產開發(fā)過程中產生的稅費。政府所得的部分在各個地區(qū)規(guī)定有所不同, 如深圳市規(guī)定, 在“三舊”改造 (城市更新) 項目中政府無償獲得20%土地和配套15%的公共設施配套用地。通過上述制度框架, 地方政府確立了城市化擴張過程中集體和開發(fā)商之間關于土地的市場交易關系。
上述制度的效果并不如預期。其邏輯是在集體土地入市框架中, 現有土地利用格局背后附著的大量既得利益, 政府要限制、取消這一土地利用方式, 就需要付出巨大的政治的和經濟的代價。比如, 中山市SX鎮(zhèn)集體所有的經營性資產有20個億, 如果計入經營性的土地, 按照農民所預期的城市經營性建設用地的價格, 那么價值更為驚人。這一過程因涉及巨額土地增值利益的再分配, 集體、開發(fā)商和政府等相關利益主體在每一個改造項目中都陷入反復博弈的困境。相關媒體報道僅注重單個項目改造的成功, 卻忽視了整個城市化擴張過程的土地困境。具體包括兩個方面。
第一, 過高的經濟成本。農民參照城市最高的商業(yè)和房地產地價確定土地價格。如在中山市SX鎮(zhèn), 隨著紡織產業(yè)的衰落, 廠房租金沒有提高反而下降, 目前大約7～10元/平方米·月。一旦啟動“三舊”改造, 農民集體預期獲得商業(yè)和房地產用地的收益。目前, “三舊”改造中開發(fā)商介入的畝平改造成本從幾百萬元到上千萬元, 因此只有具有高價值的商住地塊才能承擔, 更多的未規(guī)劃為商住的土地不可避免地被開發(fā)商所棄用, 成為城市洼地。以廣州市為例, 計劃52個城中村采取整體拆除重建為主的全面改造模式, 但進展極為緩慢, 除獵德、楊箕、琶洲等9個城中村在2010亞運會之前陸續(xù)展開了土地平整和更新改造工程外, 其余各村改造工作基本陷于停滯[18], 其直接原因就是改造成本高昂。一個獵德村的改造, 在政府最大限度地讓利的背景下, 改造總成本是46億, 農民是暴富了, 然而地方政府的財政難以負擔, 也很不公平。
第二, 過高的交易成本。當項目涉及多個集體經濟組織或者涉及眾多分散農戶時, 政府規(guī)劃的大量“三舊”改造項目常常陷入困境。也就是說, 即使土地本身價值高, 也有可能由于各利益主體就利益再分配很難達成共識, 而難以繼續(xù)改造。這是珠三角地區(qū)很少有跨集體經濟組織的“三舊”改造項目的原因, 由此形成了珠三角地區(qū)在土地利用上典型的制度劣勢。有學者就列舉了集體經濟組織聯合實施“三舊”改造項目最終失敗, 地方政府不得不兜底的典型案例。該案例中多村集體難以達成共識的原因主要是利益主體多、協商成本高, 各村就土地股份量化方式、控股權、收益風險分擔等難以形成共識。最后, 政府只能采取“租賃及征用村委會土地, 統一規(guī)劃開發(fā)”的兜底方式[19], 這個過程中政府承擔風險, 集體零風險, 并不是市場主體的行為邏輯。
研究者從“三舊”改造的困境中反思, 希望找出地方政府、集體和開發(fā)商之間達成共識的機制。如何在地方政府和村集體之間達成共識, 形成利益共同體或者地方發(fā)展聯盟, 是順利實施“三舊”改造的關鍵所在[10]。這種分析指出了問題所在, 卻依然沒有挖掘問題背后深層次的、難以調和的利益矛盾。在現有土地制度所固化的農村土地分利集團這一框架下, “利益共同體”“地方發(fā)展聯盟”必然難以形成, 地方政府極為優(yōu)惠的讓利政策也無濟于事。
五、結語
在全國統一的土地制度下, 各個地方由于歷史條件不同, 土地制度實踐表現出巨大的差異, 其中, 珠三角核心區(qū)農村形成的集體土地入市制度是最受關注的。本文在綜述已有研究的基礎上, 分析了珠三角典型地區(qū)的主導性的集體土地入市制度的特征、形成過程和問題, 得出的主要結論是:珠三角地區(qū)農村以集體土地入市為特征的土地制度改革是全國范圍內獨特的, 其形成的重要原因是由農村工業(yè)化過程形成的獨特社會結構因素促成的。珠三角農村已經形成了一個具有封閉性特征的“土地分利集團”。越是在經濟發(fā)達地區(qū), 這一利益集團反對征地的力量就越大。這一制度運轉的一個后果是固化了農村工業(yè)化的分散用地方式。在城市擴張的背景下, 集體土地入市基礎上的“三舊”改造、城市更新不能從根本上解決土地問題, 珠三角城市擴張正在遭遇無地可用的“土地陷阱”。
如上所述, 這種土地制度及后果是珠三角地區(qū)特定的農村工業(yè)化路徑造成的。既然是特定歷史條件所致, 那么, 任何的道德譴責都沒有意義。目前的關鍵是國家應把珠三角的農村土地制度安排作為一種不得不接受的事實, 作為一種歷史形成的土地制度的教訓———顯然珠三角的農村土地制度并不利于經濟發(fā)展方式和土地利用方式轉型, 而不是反過來倒果為因, 認為珠三角農村土地制度體現了農民的土地權利, 從而把珠三角農村土地制度作為先進制度向全國推廣。尤其是在2019年33個農村土地制度改革試點區(qū)即將收官、《土地管理法》即將完成修訂的背景下, 學界更應當深入調查研究, 認清珠三角農村土地制度的邏輯和問題, 為全國性的農村土地制度改革提供啟示。
作者簡介： 夏柱智 (1987-) , 男, 湖北黃石人, 武漢大學社會學系副教授, 主要從事農村社會學、城市社會學研究。;
基金： 中央高�；究蒲袠I(yè)務基金項目“新時代構建中國特色漸進城鎮(zhèn)化模式研究” (413000026)
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