—— 對“地方政府公司化”理論的反思
夏柱智*
(武漢大學社會學系副教授, 湖北武漢 430072)
[摘要] “地方政府公司化”理論框架難以完全解釋建立在中國特色土地公有制基礎上的城市化模式�；凇靶绿K南模式”的經(jīng)驗研究表明，自二十世紀九十年代以來城市快速發(fā)展秩序背后是中國特色社會主義土地制度的優(yōu)越性。地方政府通過征地制度，把土地作為公有生產(chǎn)資料投入到經(jīng)濟建設中推動經(jīng)濟的現(xiàn)代化，形成政府主導的、公共性的城市開發(fā)體制。同時地方政府不斷改革完善征地補償制度，保障被征地農(nóng)民普遍、公平地實現(xiàn)市民化，促進以人為核心的城市化，形成城市開發(fā)的社會基礎。蘇南的經(jīng)驗對全國后發(fā)地區(qū)有重要的啟示意義，我國土地制度構建了中國特色的又快又好的城市化模式，不僅促進了城市快速發(fā)展，而且有利于新型國家和農(nóng)民關系的形成。
[關鍵詞] 土地制度；征地制度；地方政府公司化；新蘇南模式；城市化
改革開放以來尤其是近20年來，我國進入高速城鎮(zhèn)化階段。中國的城鎮(zhèn)化不僅速度快，而且質量也不錯，大規(guī)模人口城鎮(zhèn)化并沒有伴隨嚴重的社會失序，這和土地制度安排有重要的關系。筆者所在研究團隊曾撰文，討論了農(nóng)地制度及農(nóng)村社會的“半工半耕”結構與城鎮(zhèn)化秩序的關系[1]。接續(xù)這個命題，本文試圖轉換一個角度，從土地非農(nóng)化的制度安排出發(fā)，研究地方政府推動城市化（城市開發(fā)）的模式、特征及被征地農(nóng)民的命運。研究表明，政府主導的城市開發(fā)和農(nóng)民利益是相輔相成的。地方政府通過征地推動城市開發(fā)和經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，通過征地拆遷補償推動更大程度的社會公正的實現(xiàn)，體現(xiàn)了建立在征地制度基礎上的中國特色城市化模式的優(yōu)勢。這一結論對于從理論上反思學界主流的“地方政府公司化”理論有一定的意義，也對當下正在進行的土地制度改革和導向人的城鎮(zhèn)化的新型城鎮(zhèn)化模式有重要的啟示意義。
城鎮(zhèn)擴張必然伴隨著大量土地征收和土地開發(fā)，土地制度安排深刻影響城鎮(zhèn)化模式[2]，這個過程中地方政府扮演的角色及土地增值收益分配中的政府和農(nóng)民關系非常重要[3]。學界普遍指出自二十世紀九十年代開始，隨著市場經(jīng)濟體制改革的進展，政府陸續(xù)退出直接的企業(yè)經(jīng)營，包括鄉(xiāng)村組織退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。然而地方政府并非完全退出經(jīng)濟領域，而是轉為城市開發(fā)的主導者[4]。按照法律規(guī)定，中國土地公有，城市土地屬于國有，農(nóng)村集體土地必須經(jīng)征收轉為國有土地才能依法轉讓和開發(fā)使用，這賦予地方政府主導城市開發(fā)的權力。地方政府通過統(tǒng)一的土地征收和土地開發(fā)，建設工業(yè)園區(qū)和新城區(qū)，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供土地空間。這一角色的轉變最早是在沿海發(fā)達地區(qū)完成的，深圳特區(qū)、上海浦東開發(fā)區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)是其中最為成功的代表。本文的問題意識即是通過對蘇南地區(qū)典型城市蘇州的土地制度與城市化的關系的經(jīng)驗研究解答“中國特色城市化如何可能？”這個命題，進一步推進城市化研究。
學界對我國政府主導的城市化模式的態(tài)度是矛盾的，反映這種矛盾的一個概念是“地方政府公司化”[5][6]。市場經(jīng)濟條件下地方政府是“謀利型政權經(jīng)營者” [7]，地方政府過去經(jīng)營企業(yè)，現(xiàn)在經(jīng)營土地、經(jīng)營城市[8]。一方面，這種體制有力地促進了中國經(jīng)濟發(fā)展，表現(xiàn)為各地方政府在競爭背景下，在極低的土地成本基礎上快速推進工業(yè)化和城市化[9],是改革開放以來中國經(jīng)濟奇跡的重要條件。另一方面，這種體制被認為忽視了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利，將農(nóng)民排除在現(xiàn)代化收益的分配體系之外，造成城鄉(xiāng)和貧富差距固化 [10][11]p184。還有學者認為當前城市開發(fā)體制形成了政府和農(nóng)民之間的“對抗性沖突”，形成“正當性危機”[12]。一種流行的說法是政府混淆“公共管理者”和“市場經(jīng)營者”的角色，“既是裁判員，又是運動員”，不符合市場經(jīng)濟的要求，其負面后果是極大的政治和社會風險[13]。
“地方政府公司化”概念有一定的啟發(fā)性，注意到國家和政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用，同時又極大地遮蔽了豐富而復雜的中國經(jīng)驗實踐。筆者認為學界對現(xiàn)行城市化體制認識的矛盾源于研究者主觀地把政府介入的城市開發(fā)等同于私人企業(yè)的經(jīng)營，不了解政府主導的城市化的性質和過程。本文的研究思路是進入地方政府主導的城市化內(nèi)部，著重分析土地制度和城市化的關系。第二節(jié)介紹調(diào)查區(qū)域蘇州的土地制度和城市開發(fā)模式，第三和第四節(jié)分析政府主導的城市開發(fā)模式的運行過程和機制，包括城市開發(fā)體制本身及被征地農(nóng)民角色的分析兩部分，結論作進一步總結。
蘇南包括長三角的蘇錫常地區(qū)，是改革開放之后快速增長的地區(qū)，形成了有明顯區(qū)域特征的經(jīng)濟發(fā)展模式——蘇南模式。其經(jīng)濟層面的主要表現(xiàn)是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為基礎的農(nóng)村工業(yè)化和小城鎮(zhèn)發(fā)展，費孝通先生最早提出者這一概念[14]。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，經(jīng)濟意義的蘇南模式在上個世紀九十年代中期后不復存在。以1994年的“蘇州工業(yè)園區(qū)”的建立為標志，整個蘇南地區(qū)走上了外向型經(jīng)濟發(fā)展道路，各類園區(qū)、開發(fā)區(qū)成為帶動城市快速擴張的主要方式。這一經(jīng)濟社會發(fā)展方式被學界稱為“新蘇南模式”[15]。
新蘇南模式的形成依賴于改革開放以來中國特色的城市開發(fā)體制，其中關鍵的制度安排之一是土地制度。在蘇州城市大規(guī)模擴張之前，農(nóng)村經(jīng)歷了從七十年代中期到九十年中期的二十年的農(nóng)村工業(yè)化和小城鎮(zhèn)建設時期。上個世紀八十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以30%左右的增長速度，創(chuàng)造了蘇州市工業(yè)產(chǎn)值三分天下有其二的輝煌[16]。當時地方政府允許集體自主開發(fā)土地，支持農(nóng)村工業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設。進入九十年代，蘇州通過建設工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)招商引資，促進經(jīng)濟轉型升級，改變了集體自主開發(fā)模式，轉向以征地制度為基礎的政府統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)。盡管政府也建立“集體建設用地流轉”制度，其目標僅用于解決農(nóng)村工業(yè)化時期遺留下來的經(jīng)營性的集體建設用地，集體建設用地流轉服從于主導的征地制度[17]。
另外，在嚴格土地管理政策下，國家也要求地方改變土地利用方式，形成集約用地的“集中型城市化”[18]。1992年，《國務院關于嚴格控制亂占濫用耕地的緊急通知》最早提出要形成“五統(tǒng)一”的城市開發(fā)體制：“當前，對建設用地，要實行由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理。”從土地管理角度，典型城市蘇州較早推進工業(yè)化和城市化，面臨土地資源約束問題，有動力形成現(xiàn)代城市開發(fā)模式。較系統(tǒng)的制度安排是2004年蘇州市政府頒布的《蘇州市征用土地暫行條例》，“本辦法所稱征用土地，是指國家為了社會公共利益及實施規(guī)劃的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和權限批準，依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民補償，將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲型恋氐男袨��！保ǖ?/span>3條）“征用土地時，被征地的集體經(jīng)濟組織和成員應當服從國家需要，不得妨礙和阻擾。”（第4條）�？梢娬鞯厥堑胤秸暮戏嗔�，公共利益、程序合法和足額補償是基本前提，實施城市規(guī)劃包含在法定公共利益的范圍內(nèi)。
在九十年代政府開始轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的同時，政府著手解決農(nóng)村工業(yè)化時期遺留的集體建設用地問題，試圖盤活這些存量土地資源。1996年，蘇州市在國家支持下出臺了《蘇州市農(nóng)村集體存量建設用地使用權流轉管理暫行辦法》。其背景是1996年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制進入末期，私營企業(yè)如何合法地使用集體土地成為法律上的問題。蘇州市進行了大膽制度探索，取得了很好的效果。這一辦法把集體建設用地流轉范圍界定為“存量集體建設用地”，指的是“農(nóng)村集體土地中已依法辦理過使用手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設用地和農(nóng)業(yè)建設用地”（第2條），且農(nóng)村集體建設用地流轉限于城市規(guī)劃區(qū)外，流轉用途限于工業(yè)，不允許用于商業(yè)和房地產(chǎn)。這表明蘇州集體建設用地流轉制度的目的是解決歷史遺留下的農(nóng)村工業(yè)用地問題，集體建設用地流轉和征地制度并不是相互替代的關系[19]。在城市擴張過程中，國家征地制度始終是主導性的，這為地方政府主導的城市開發(fā)體制提供了土地制度基礎。
建立在征地制度上的城市開發(fā)，是地方政府轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的關鍵制度機制。從已有研究來看，學界把城市開發(fā)作為“地方政府公司化”的重要表現(xiàn)，批評地方政府既是“運動員”又是“裁判員”的雙重角色，忽視了城市開發(fā)不同于私人公司的經(jīng)營。從中國城市開發(fā)的經(jīng)驗來看，地方政府通過統(tǒng)一征地和城市開發(fā)為經(jīng)濟發(fā)展提供土地空間，將土地市場化配置形成的土地增值收益歸公，這些收益反過來投入到城市開發(fā)，形成了快速的經(jīng)濟發(fā)展，是中國又快又好地城市化的基礎[20]p126-135。本文稱這種城市開發(fā)具有“公共性”特征或者說具有公共利益的特征。
（一）城市開發(fā)中的地方政府角色
從時序來看，蘇南地區(qū)地方政府主導的城市開發(fā)有三個不可或缺的相繼環(huán)節(jié)，分別是征地拆遷、土地開發(fā)和招商引資。
首先，征地拆遷。征地拆遷是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府主導進行的，旨在為工業(yè)園區(qū)建設提供土地。中國農(nóng)村實行集體土地所有制，征地拆遷就是政府依法依規(guī)把土地收回統(tǒng)一配置，為大規(guī)模的工業(yè)和城市建設提供空間。在分散的農(nóng)村工業(yè)化時期，土地利用高度碎片化，城市和農(nóng)村空間混雜，與現(xiàn)代化建設對土地利用要求不相符合。其次，土地開發(fā)。土地開發(fā)是政府通過大規(guī)模的基礎設施建設把“生地”轉為“熟地”的建設過程。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制下，征地拆遷和土地開發(fā)均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織。在開發(fā)區(qū)-街道建制下，街道則負責征地拆遷安置，開發(fā)區(qū)則負責土地開發(fā)。蘇州地區(qū)的城市開發(fā)一般執(zhí)行的是蘇州工業(yè)化園區(qū)的“九通一平”標準，指的是道路、供電、供水、供熱、燃氣、排水、排污、郵電、有線電視和土地平整。再次，招商引資。城市開發(fā)過程中發(fā)展經(jīng)濟是最終目的。地方政府有專門的招商局大規(guī)模地招商引資，充分發(fā)揮地方政府調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展的功能。在經(jīng)濟發(fā)展的早期，土地資源比較豐裕，地方政府招商引資的門檻較低。在經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，土地資源緊張，地方政府提高招商引資門檻，注重引入占地規(guī)模小、產(chǎn)值高的高新技術企業(yè)。
總結來看，政府在城市開發(fā)過程中發(fā)揮的核心功能是提供經(jīng)濟發(fā)展的平臺——工業(yè)園區(qū)，這是城市經(jīng)濟發(fā)展所需的“公共品”。公共品由政府提供的理由在于個人或企業(yè)供給不經(jīng)濟，因為存在“搭便車”問題。社會普遍認識到的公共品包括鐵路和公路等這樣的基礎設施，卻忽視了工業(yè)園區(qū)這樣為大規(guī)模工業(yè)生產(chǎn)提供條件的基礎設施也是公共品。工業(yè)園區(qū)不僅是物質性的，而且包含著一套為經(jīng)濟發(fā)展服務的整體的體制機制。為了創(chuàng)造出良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，蘇州學習昆山招商引資時創(chuàng)造的“保姆式服務”的理念，由黨委政府統(tǒng)籌發(fā)改、規(guī)劃、土地、建設、財稅、勞動等部門配合服務企業(yè)。由于土地的不可移動性，企業(yè)與分散的集體及農(nóng)民進行談判存在十分高昂的交易成本，由政府統(tǒng)一集中配置土地則大大減少成本，這是中國經(jīng)濟發(fā)展的基本經(jīng)驗。土地是所有建設和經(jīng)濟發(fā)展的前提，地方政府首先必須低成本地掌握大片土地向工商業(yè)企業(yè)分配，而具體的分配方式是另一回事。中國的土地制度賦予地方政府征地權力，有利于地方政府掌握土地資源為經(jīng)濟發(fā)展提供服務，克服分散工業(yè)化問題。
備受學界推崇的集體建設用地流轉（也稱為集體土地入市），理論上可以替代征地制度向市場供給土地。然而要建立數(shù)十個乃至數(shù)百平方公里的大型工業(yè)園區(qū)，集體建設用地流轉制度無力滿足。按照法律規(guī)定，集體舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只能使用本集體經(jīng)濟組織的土地，這樣農(nóng)村工業(yè)必然存在“村村點火”的特征，土地利用高度細碎化，這是農(nóng)村自主工業(yè)化的劣勢[21]。因此撇開政府統(tǒng)一征收，農(nóng)村集體向市場供給的只能是小塊土地。有學者認為，可以通過集體和集體之間協(xié)商共同為企業(yè)提供土地，然而珠三角農(nóng)村大量事實表明因為存在巨大的交易成本，集體和集體之間的協(xié)商很少有成功的[22]。每一個集體均是由眾多的農(nóng)民個體構成的，集體內(nèi)部又有復雜的治理結構，由于不同集體、不同農(nóng)民預期的土地交易方式及土地價格不同，企業(yè)要為用地付出巨大的交易成本。這是迄今為止，很少有跨村集體的集體建設用地流轉成功案例的原因。
（二）土地有償使用和土地財政的性質
地方政府在提供經(jīng)濟發(fā)展的公共品，促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，通過土地使用權的有限期市場化獲得了經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的土地增值的部分，即“土地財政”，其制度基礎是八十年代末開始確立的國有土地有償使用制度。
土地財政的主要功能是為城市建設提供資金。1994年開始實施的《城市房地產(chǎn)管理法》的解釋者就認識到，“實行國有土地有償、有限期使用制度，把本應歸國家的土地收益歸人民政府，以地養(yǎng)地，以地生財，就從根本上解決了城市基礎設施建設難題”，避免了“城市基礎設施建設只有投入沒有回報，政府投入越多，財政包袱越重的惡性循環(huán)”[23]p16。從全國的數(shù)據(jù)來看，2014年土地財政收入達到4.2萬億，80%屬于成本補償性費用，即主要用于補償政府前期的征地成本和城市開發(fā)成本，可見土地財政構成城市建設資金的主要來源。學界批判地方政府通過經(jīng)營“城市”獲得土地財政收入，忽視了土地財政收入是土地非農(nóng)使用形成的增值收益歸公形成的，是合法的而不是非法的，是“公共”的而不是“私人”的。地方政府把這筆收入投入城市開發(fā)，提升經(jīng)濟發(fā)展水平，這就不同于土地私有制條件下具有剝削性質的土地收入。
在實踐中，土地財政收入主要來自約占四分之一的商業(yè)和房地產(chǎn)用地，體現(xiàn)了城市發(fā)展的客觀規(guī)律。在城市開發(fā)中，一般的規(guī)律是工業(yè)化帶動城市化，地方政府的土地開發(fā)時序一般是先工業(yè)用地，再商住用地。工業(yè)用地的價格是很低的，各個地方政府進行競爭，甚至出現(xiàn)了“零地價”招商的現(xiàn)象。短期來看，政府是虧本的。然而從長遠看，工業(yè)化帶動人口聚集，從而帶動商業(yè)和房地產(chǎn)的發(fā)展，商業(yè)和住房用地就能產(chǎn)生大量的土地出讓收入，這些收入足以補償政府前期的投入。在蘇州工業(yè)園區(qū)，目前工業(yè)用地一般是協(xié)議出讓，底價是22.4萬元/畝，然而商業(yè)和房地產(chǎn)用地的價格高達每畝上千萬元。有了這樣巨大的財力，地方政府才有能力繼續(xù)進行城市開發(fā)，形成經(jīng)濟發(fā)展和土地財政收入的良性循環(huán)。
（三）小結
綜上，在征地制度基礎上，地方政府主導城市開發(fā)的體制包含了征地拆遷、土地開發(fā)及招商引資等基本內(nèi)容。其發(fā)揮的核心角色是提供“工業(yè)園區(qū)”這樣的公共品，這是地方政府介入經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代方式，目的是促進整體的經(jīng)濟發(fā)展。在工業(yè)化帶動城市化、帶動土地增值過程中，地方政府作為國家土地所有權的代表及投資者獲得了主要來自于商業(yè)和房地產(chǎn)用地的出讓收入，形成土地財政，為迅速擴大的城市開發(fā)提供了資金來源，形成中國又好又快的特色城市化模式。在地方政府主要扮演提供經(jīng)濟發(fā)展的公共品角色，獲得土地非農(nóng)化的增值收益反過來服務于城市開發(fā)的背景下，地方政府主導的城市開發(fā)具有“公共性”，其服務于整體利益的“經(jīng)營”和私人企業(yè)的“經(jīng)營”盡管具有一定的相似性，但在性質上具有根本區(qū)別，不能用“地方政府公司化”概括政府的土地開發(fā)行為。
地方政府公司化理論還認為，現(xiàn)行征地秩序對農(nóng)民是不公平的，主要表現(xiàn)為土地未能按照市場價格進行補償，造成土地的城鎮(zhèn)化與人的城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)[24]。按照現(xiàn)行土地制度規(guī)定，政府征收土地按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地補償費用主要包括土地補償費和安置補償費，兩者之和原則上不超過原土地用途價值的30倍。2004年之后，為保障農(nóng)民利益，征地制度改革的重要方向是提高征地補償水平，改革完善征地補償方式，保障被征地農(nóng)民長遠生計。發(fā)達地區(qū)實際的補償標準遠超法定的30倍。蘇州的經(jīng)驗是形成了“土地換社�！薄ⅰ罢負Q房”等制度安排，通過財政的再分配保障農(nóng)民的長遠生計，促進了被征地農(nóng)民市民化。在這個過程中，農(nóng)民對現(xiàn)行城市化模式形成了高度認同，這是該地區(qū)征地拆遷和諧有序的社會基礎。
（一）征地拆遷補償?shù)恼咛卣?/span>
在現(xiàn)行制度安排下，國家要求地方政府根據(jù)經(jīng)濟發(fā)生水平確定征地補償?shù)乃胶头绞�。由于土地征收�?guī)�？焖贁U張，發(fā)達地區(qū)的制度探索走在前面。從內(nèi)容來看，2004年以來蘇州地方政府主要的征地拆遷政策是“土地換社�！�、“宅基地換房”。征地政策是全區(qū)統(tǒng)一的、標準化的，基層操作空間很小，推行起來也很容易。較為復雜的是拆遷政策，目前地方政府普遍采取“宅基地換房”制度。由縣（區(qū)）政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定政策和籌措資金，各個行政村則是拆遷主體。這一政策的本質是城市化背景下，政府取代集體經(jīng)濟組織為農(nóng)村人口提供融入城市的基本保障，從制度上形成了城鄉(xiāng)一體化。下面以蘇州相城區(qū)為例分析。
土地換社保。土地換社保在各區(qū)標準不同。如蘇州相城區(qū)地方政府為被征地農(nóng)民辦理社會保障基本政策是：18周歲以下一次性補償6000元，18-60周歲之間的勞動力政府統(tǒng)一采取社保安置，政府為個人建立社保賬戶，包括個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶。其中政府通過征地補償及從土地出讓金中提取的收入為其繳費11.4年。該地區(qū)原來流行“兩田制”。在1998年的二輪承包中，農(nóng)民已經(jīng)把責任田交回集體，現(xiàn)在農(nóng)民只需簽訂協(xié)議退出人均0.5畝口糧田，就可以獲得政府分配的11.4年的社保，按照400元/月的社保費用來計算，約5萬元。目前11.4年社保繳費條件下，農(nóng)民領取退休金待遇約870元/月。農(nóng)民也可以繳滿15年社保，就可以享受約1250元/月的退休金。從數(shù)量來看，農(nóng)民從社保中獲得的收入比單純的征地補償多得多。
宅基地換房。大規(guī)模的征地往往伴隨著農(nóng)村房屋的拆遷。各地方政府有其特色的拆遷補償政策。由于拆遷補償利益巨大，各地圍繞拆遷政策而形成的利益博弈一直比較激烈[25]，如何公平公正地建立拆遷制度一直是難點。蘇州市通過“宅基地換房”創(chuàng)新拆遷政策，形成了和諧拆遷的秩序。蘇州市相城區(qū)的基本規(guī)則是：三代家庭標準戶安置一大一小兩套房，一共180平方米；雙子女戶可以多安置一套大戶房（110平方米）；四世同堂可以多安置一套小戶房（70平方米）。農(nóng)民獲得房屋補償、宅基地補償各類補償加起來大約在50-60萬元，補償不高，購置安置房的成本也非常低。農(nóng)戶在購買相應標準面積的安置房后還剩余20-30萬元，這些資金用于裝修房屋。因此當?shù)氐牟疬w嚴格來說是安置性質，拆遷把農(nóng)民從農(nóng)村一次性遷入城市，然而不能達到拆遷致富的目標。
（二）征地拆遷和農(nóng)民市民化
征地拆遷補償對于農(nóng)戶而言具有巨大的社會意義，主要是加速農(nóng)民市民化。相關研究揭示，大多數(shù)普通村莊的農(nóng)民融入城市主要依賴自身的市場能力和三代家庭結構的代際支持，形成的是代際接力的城市化模式[26]。蘇南地區(qū)的農(nóng)民在自身和家庭支持之外，能夠通過征地拆遷獲得政府再分配的收益，是相當大的優(yōu)勢。調(diào)查發(fā)現(xiàn)在蘇南地區(qū)農(nóng)村，農(nóng)民仍然是城市勞動力市場競爭中相對弱勢的群體。他們在八十年代就已經(jīng)實現(xiàn)就業(yè)非農(nóng)化，然而由于教育水平和就業(yè)能力的限制，他們?nèi)匀恢皇浅醪饺谌氤鞘猩鐣�。在城市擴張過程中，政府通過征地拆遷，向農(nóng)民分配社會保障和安置房大大提升了他們的城市競爭力，下面分別闡述。
社保對于農(nóng)民融入城市很重要，為農(nóng)民提供長遠的預期，消除了農(nóng)民進城的后顧之憂。征地拆遷之前的農(nóng)民大多數(shù)未購買城鎮(zhèn)居民社保。農(nóng)民年老后享受新農(nóng)保，大約一個月是270元/月，盡管比全國水平高幾倍，卻依然很低。老年人生活依然過得十分節(jié)儉，基本上沒有存款，很難支持子女進城。土地換社保之后，政府每月發(fā)放870元的退休金，大大提高了老人的收入。老年人評價這一政策時說：“共產(chǎn)黨比親兒子還親。”老年家庭的退休金支出的安排一般是“一半用于生活、一半用于儲蓄”。蘇州的老年人在70歲之前還要務工，由于發(fā)達的工商業(yè)，只要老年人愿意干，他們就可以找到就業(yè)機會，月收入有1000-3000元。退休金的保底收入加上務工所得的額外收入，足夠讓老年人過上寬裕的生活。節(jié)儉的老人還可以適當?shù)刂С肿优�，提高農(nóng)民城市化的質量。
更重要的是拆遷所得的安置房，對于收入偏低的農(nóng)民而言，這是一筆福利性的“巨額財產(chǎn)”。郊區(qū)農(nóng)民一般進入小城鎮(zhèn)購房，能進入中心城區(qū)購房的很少，比例不超過20%,這源于多數(shù)農(nóng)戶缺乏足夠的資金。蘇州地區(qū)農(nóng)村勞動力大多數(shù)也是普通工人，收入一般只有3000多元，與外來農(nóng)民工的收入差不多。只有在政府及事業(yè)單位就業(yè)的農(nóng)民才能獲得較高的收入，月收入達到1萬元以上。普通農(nóng)民比外來農(nóng)民工占優(yōu)勢的地方是就近務工，節(jié)省了房租，降低了生活成本。由于工業(yè)集中到城市，大多數(shù)郊區(qū)農(nóng)民獲得的房租收入并不高，平均來說不超過2萬元。因此他們購買城區(qū)住房也是困難的。對于農(nóng)民而言，安置房雖然不可能致富，卻讓農(nóng)民獲得進入城市的一份資產(chǎn)，因此農(nóng)民普遍盼望拆遷。根據(jù)相城區(qū)漕湖街道的數(shù)據(jù)計算，在拆遷安置中每戶農(nóng)民平均獲得2.6套房，大約是240平方米。2009年時，房屋價格僅僅為3000元/平方米，目前市場價值是1萬元/平方米，房產(chǎn)總價值就是240萬元。有了這筆資產(chǎn)，農(nóng)民就有了融入城市的物質基礎。如果農(nóng)戶想進入中心城區(qū)就業(yè)和居住，那么農(nóng)民就可以賣掉一套安置房以獲得首付資金。如果沒有征地拆遷政策，大多數(shù)農(nóng)民很難購買這么高價值的房產(chǎn)。
（三）小結
綜上，蘇州市普遍采取的“土地換社保”、“宅基地換房”政策充分保障了農(nóng)民的基本利益。且在城市經(jīng)濟發(fā)展的過程中，地方政府不斷地改革完善征地拆遷補償制度，提高農(nóng)民分享經(jīng)濟發(fā)展成果的比例。由此，城市擴張不僅是城市規(guī)模的擴張，而且是城市化質量的提升，體現(xiàn)了“以人為核心的城鎮(zhèn)化”的新型城鎮(zhèn)化要求。從農(nóng)民和城市的關系角度，筆者把蘇南的城鎮(zhèn)化分為兩個階段:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)階段，工業(yè)化把農(nóng)民從小塊土地上解放出來，使其進入非農(nóng)勞動力市場，農(nóng)民進城但沒有融入城市，處于“半城市化”階段；二是工業(yè)園區(qū)和城市化階段，政府通過征地拆遷把農(nóng)民徹底地從農(nóng)村剝離出來，納入政府主導的城市再分配體系，體現(xiàn)了社會主義國家性質和共同富裕的要求。相對于集體，國家通過汲取城市現(xiàn)代經(jīng)濟剩余，能為農(nóng)民提供更高、更公平的城市化。當前限于經(jīng)濟發(fā)展的水平，蘇州地區(qū)的做法還僅限于發(fā)達地區(qū)，然而這種土地制度所構建的國家和農(nóng)民的關系性質具有一般性和普遍性，發(fā)達地區(qū)的制度安排所形塑出來的城市化模式為欠發(fā)達地區(qū)指明了未來的發(fā)展方向。
通過上文對土地制度和中國城市化模式關系的經(jīng)驗研究及對流行的地方政府公司化理論的深刻反思，本文得出兩點結論。
第一，土地制度對城市開發(fā)方式轉變的影響。蘇州的案例充分地表明了現(xiàn)行土地制度的優(yōu)勢。土地首先是基本的生產(chǎn)資料，這是社會主義土地公有制的應有之義。只有在這一前提基礎上，政府才有可能通過征地建立統(tǒng)一的、具有公共性特征的城市開發(fā)體制，才會有改革開放以來大中城市大規(guī)模、快速崛起。第二，土地制度對城市化進程中國家和農(nóng)民關系的影響。現(xiàn)行土地制度規(guī)定了國家和農(nóng)民集體的“社會主義”的政治關系[27]。蘇州作為發(fā)達地區(qū)，采取“土地換社�！�、“宅基地換房”的征地補償政策表現(xiàn)了政府在征收集體土地的同時負有對被征地農(nóng)民的安置義務。這一義務體現(xiàn)了國家政權的政治性。政府提高被征地農(nóng)民所得是通過社會保障和安置房這一再分配的方式，有利于農(nóng)民融入城市，體現(xiàn)了社會主義中國解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要制度安排。
從根本上，蘇州的土地制度是符合憲法精神的，較為徹底地貫徹了現(xiàn)行土地管理法律的精神，從操作上有些復雜，卻甚為精巧。中國憲法規(guī)定了土地的公有制，土地是作為生產(chǎn)資料而存在的，土地并不是私人的財產(chǎn)權。在城市化進程中，征地制度發(fā)揮的作用是把集體土地轉為國有土地，征地補償則把農(nóng)民轉為“市民”身份，把農(nóng)民從封閉的集體中解放到開放的城市體系中來。當集體土地全部被征收，農(nóng)民全部被安置，“集體”這個政治經(jīng)濟組織也自然消解了，農(nóng)民終結和村莊體制的終結是同步的。不同地區(qū)采取的征地拆遷補償方式不同，屬于發(fā)達地區(qū)的蘇州已經(jīng)過渡到對農(nóng)民進行社會保障的階段，大多數(shù)欠發(fā)達地區(qū)仍主要采用貨幣補償方式。這不否認征地補償所體現(xiàn)的國家和農(nóng)民的關系性質。
本研究對當下三項土地制度改革試點和《土地管理法》修改具有啟發(fā)意義。土地制度是全面深化改革的重要內(nèi)容，2015年開始的三項土地制度改革將直接為《土地管理法》修訂服務，十九大報告繼續(xù)提出深化土地制度改革的要求。從蘇州的經(jīng)驗研究來看，現(xiàn)行土地制度和城市化模式總體上是合理的，建立在土地公有制基礎上的征地制度對中國城市化作出了巨大的貢獻。在城市擴張過程中，被征地農(nóng)民通過征地拆遷補償獲得融入城市的基本條件。當前學界在土地制度改革層面最為推崇集體土地直接入市的經(jīng)驗，其單向度的土地權利的評價標準偏離現(xiàn)行土地制度的原則和精神，也是偏離經(jīng)濟發(fā)展實際的。集體土地入市主要體現(xiàn)在珠三角，諸多研究表明當?shù)氐霓r(nóng)民成為 “土地食利者”，征地和城市連片開發(fā)面臨困境，土地利用被鎖定在細碎化利用格局[28]。由此觀之，相對于珠三角，蘇南地區(qū)所實踐的土地制度具有優(yōu)勢，應當作為國家推動土地制度改革的樣本，成為后發(fā)地區(qū)工業(yè)化和城市化及保障農(nóng)民分享經(jīng)濟發(fā)展收益的基本制度安排。
參考文獻
[1]夏柱智,賀雪峰.半工半耕與中國漸進城鎮(zhèn)化模式[J]. 中國社會科學, 2017(12):117-137.
[2]桂華.論土地開發(fā)模式與“人的城鎮(zhèn)化”——兼評征地制度改革問題[J].華中農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2019（1）：155-161.
[3]桂華.論社會主義地利共享秩序及其制度實現(xiàn)-兼評《土地管理法》修訂[J]. 社會科學, 2018 (6):64-73.
[4]趙燕菁.制度變遷·小城鎮(zhèn)發(fā)展·中國城市化[J]. 城市規(guī)劃, 2001(8):47-57.
[5]趙樹凱.地方政府公司化：體制優(yōu)勢還是劣勢？[J]. 文化縱橫, 2012(2):73-80.
[6]夏永祥.“蘇南模式”中地方政府公司主義的功過得失[J].蘇州大學學報(哲學社會科學版),2012(4):103-107.
[7]楊善華, 蘇紅.從“代理型政權經(jīng)營者”到“謀利型政權經(jīng)營者”——向市場經(jīng)濟轉型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權[J]. 社會學研究, 2002(1):17-24.
[8]周飛舟.生財有道:土地開發(fā)和轉讓中的政府和農(nóng)民[J]. 社會學研究, 2007(1):49-82.
[9]曹錦清. 中國土地制度、農(nóng)民工與城市化[J]. 中國農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版), 2016 (1):24-39.
[10]溫鐵軍.“地方政府公司主義”的利與弊[J].搜狐財經(jīng).來源：http://www.sohu.com/a/116006568_498982.
[11]董悠丹.再讀蘇南——蘇州工業(yè)園區(qū)二十年發(fā)展述要[M].蘇州：蘇州大學出版社，2015.
[12]陳映芳.城市開發(fā)的正當性危機與合理性空間[J]. 社會學研究, 2008(3):29-55.
[13]黃小虎.征地制度改革的歷史回顧與思考[J].上海國土資源, 2011(2):7-13.
[14]費孝通.農(nóng)村、小城鎮(zhèn)、區(qū)域發(fā)展──我的社區(qū)研究歷程的再回顧[J]. 北京大學學報:哲學社會科學版, 1995(2):4-14.
[15]武小龍, 譚清美.新蘇南模式:鄉(xiāng)村振興的一個解釋框架[J]. 華中農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版), 2019(2):24-32.
[16]朱黎.蘇州鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的歷史與未來[J].群眾,2003(7):55-56.
[17]張夢琳.農(nóng)村集體建設用地流轉:績效分析及政策選擇——基于蘇州、蕪湖、南海三地的流轉實踐[J]. 國土資源, 2008(11):44-46.
[18]張路雄.中國要確立集中型城市化的方向[J].社會科學論壇,2010(11):4-27.
[19]夏柱智.城市化進程中的土地制度改革比較研究——基于蘇南和珠三角的經(jīng)驗[J]. 社會科學, 2019(2):83-90.
[20]賀雪峰.城市化的中國道路[M].北京：東方出版社，2014.
[21]賀雪峰.論農(nóng)民的地權意識與公共治理——以珠三角地區(qū)為例[J]. 北京工業(yè)大學學報(社會科學版), 2018,18(1):8-13.
[22]楊廉,袁奇峰. 珠三角“三舊”改造中的土地整合模式——以佛山市南海區(qū)聯(lián)滘地區(qū)為例[J].城市規(guī)劃學刊, 2010(2):14-20.
[23]房維廉.中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法釋義[M].北京：人民法院出版社,1995.
[24]丁靜.農(nóng)業(yè)轉移人口市民化政策運行的邏輯起點與理性回歸[J].求實,2018 (6):85-96.
[25]賀雪峰.如何理解征地沖突——兼論《土地管理法》的修改[J].思想戰(zhàn)線, 2018(3):111-117.
[26]王海娟.人的城市化:內(nèi)涵界定、路徑選擇與制度基礎--基于農(nóng)民城市化過程的分析框架[J].人口與經(jīng)濟,2015(4):19-27.
[27]桂華.論土地使用權轉讓的《憲法》秩序——《土地管理法(修正案)》(征求意見稿)評析[J].思想戰(zhàn)線,2018(3):118-124.
[28]賀雪峰.浙江農(nóng)村與珠三角農(nóng)村的比較 ——以浙江寧海與廣東東莞作為對象[J]. 云南大學學報(社會科學版), 2017(6):93-101.
相關文章相關評論發(fā)表評論