農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的兩難困境與出路

王海娟  胡守庚

摘  要  農(nóng)地“三權(quán)分置”改革是農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新�；�于中國的資源稟賦和發(fā)展階段，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革具有維護(hù)政治穩(wěn)定與促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的雙重目標(biāo)。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革過分強(qiáng)化土地承包權(quán)可能使中國農(nóng)業(yè)發(fā)展落入地權(quán)固化、難以調(diào)整的“東亞陷阱”，而過分強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)可能使中國社會(huì)落入失地農(nóng)民問題嚴(yán)峻的“拉美陷阱”。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革需要在穩(wěn)定土地承包權(quán)和放活土地經(jīng)營權(quán)之間保持平衡，可行路徑是在重新界定土地承包權(quán)的內(nèi)涵的基礎(chǔ)上合理發(fā)揮集體所有權(quán)的權(quán)能�；�于此，《農(nóng)村土地承包法》修訂應(yīng)重視實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮集體土地制度的功能，兼顧農(nóng)地制度改革的雙重目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 “三權(quán)分置”；農(nóng)地制度改革；集體所有制；農(nóng)村改革；鄉(xiāng)村振興

農(nóng)地制度作為農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度，事關(guān)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化大局。進(jìn)入21世紀(jì)以來，農(nóng)民大規(guī)模向城市流動(dòng)，中國進(jìn)入高速城鎮(zhèn)化階段。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2018年全國農(nóng)民工總量超過2.88億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%^[1]。農(nóng)民流動(dòng)以及城市化發(fā)展要求農(nóng)地制度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，中央政府提出將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行的“三權(quán)分置”改革�；�于中國的發(fā)展階段和人多地少的資源條件，農(nóng)地制度改革的前提條件是要保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益和維護(hù)政治穩(wěn)定。政策制定者因此提出“保護(hù)承包權(quán)以求公平，用活經(jīng)營權(quán)以求效率”^[2]的改革方向，這意味著“三權(quán)分置”改革不是單純地提升效率，而是要兼顧政治穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的雙重目標(biāo)。

現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于“三權(quán)分置”改革影響的研究主要集中在兩個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分置”改革的經(jīng)濟(jì)效益，認(rèn)為“三權(quán)分置”改革有利于土地資源優(yōu)化配置、先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)和資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者培育和形成多元化經(jīng)營格局^[3]（P129-133）；社會(huì)學(xué)學(xué)者則強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分置”改革的政治風(fēng)險(xiǎn)，具體包括糧食安全問題、農(nóng)民土地權(quán)益侵害問題和社會(huì)不穩(wěn)定問題等^[4]（P38-45）。既有研究單方面強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分置”改革的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)或者政治目標(biāo)，在改革路徑上形成了強(qiáng)化土地承包權(quán)和強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)兩種改革思路。這兩種改革路徑主要是理念層面的探討，忽視了兼顧雙重目標(biāo)的問題。“三權(quán)分置”改革是在具體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中展開，要求深入到具體語境和實(shí)踐中探討改革路徑。

一、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的雙重目標(biāo)

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革要在新形勢(shì)下促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和維持政治穩(wěn)定。

（一）“三權(quán)分置”改革的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)

土地作為基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，其基本功能是為人們的生活和工業(yè)生產(chǎn)提供農(nóng)產(chǎn)品。隨著工業(yè)化推進(jìn)和人們生活質(zhì)量的提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要提供數(shù)量更多、質(zhì)量更好的農(nóng)產(chǎn)品。同時(shí)，土地也是稀缺資源，需要根據(jù)人地關(guān)系變動(dòng)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，優(yōu)化配置。因此，當(dāng)前階段“三權(quán)分置”改革的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是提高土地產(chǎn)出效率和配置效率。

學(xué)界一般認(rèn)為，土地生產(chǎn)效率與經(jīng)營者的投資積極性有關(guān)。土地穩(wěn)定性可以增加經(jīng)營者的投資預(yù)期，土地不穩(wěn)定性降低了經(jīng)營者對(duì)農(nóng)地收益的合理預(yù)期，經(jīng)營者就不會(huì)投入或者會(huì)減少投入，傾向于掠奪性使用^[5]（P22-30）。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段，農(nóng)業(yè)已經(jīng)由資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)型產(chǎn)業(yè)^[6]（P302），機(jī)械動(dòng)力、生物技術(shù)、流通網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代技術(shù)投入以及基本農(nóng)田整治、農(nóng)田水利建設(shè)等現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增加的主要源泉。因此，農(nóng)地制度除了要穩(wěn)定經(jīng)營者的預(yù)期外，更重要的是要有利于現(xiàn)代技術(shù)使用和基礎(chǔ)設(shè)施投入。

在資源配置方面，土地均分承包是一種政治性的、平均化的資源配置方式，具有不同經(jīng)營能力的農(nóng)民之間存在土地邊際生產(chǎn)率差異。農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)”的流動(dòng)方式也產(chǎn)生了有地?zé)o人種與有人無地種的矛盾。當(dāng)前城市化加速推進(jìn)催生土地資源配置動(dòng)力。土地資源配置存在邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)和交易效應(yīng)，前者促使土地向具有更高土地利用效率的經(jīng)營者轉(zhuǎn)移，后者消除經(jīng)營者進(jìn)行農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期投資的顧慮^[7]（P54-65）。

在土地細(xì)碎化的條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和資源配置都存在較強(qiáng)的外部性，一家一戶獨(dú)立開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的效率較低。隨著農(nóng)業(yè)朝著社會(huì)化大生產(chǎn)的方向發(fā)展和農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城，土地細(xì)碎化以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部性問題進(jìn)一步凸顯。一方面，農(nóng)業(yè)技術(shù)使用和公共投資已經(jīng)突破一家一戶小農(nóng)自給自足的局面，農(nóng)業(yè)規(guī)模效應(yīng)凸顯，土地細(xì)碎化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的主要阻礙；另一方面，土地細(xì)碎化使得經(jīng)營者難以獲得集中連片的土地，成為農(nóng)地資源優(yōu)化配置的根本障礙。

在土地細(xì)碎化的弊端日益凸顯的情況下，激活土地經(jīng)營權(quán)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的前提是實(shí)現(xiàn)分散土地經(jīng)營權(quán)的整合，從而化解土地細(xì)碎化對(duì)現(xiàn)代技術(shù)使用、基礎(chǔ)設(shè)施投入、資源優(yōu)化配置的不利影響。從這個(gè)層面來講，“三權(quán)分置”改革的重點(diǎn)是克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地細(xì)碎化及其產(chǎn)生的較強(qiáng)外部性問題，防止細(xì)碎化土地產(chǎn)權(quán)固化。

（二）“三權(quán)分置”改革的政治目標(biāo)

農(nóng)村土地占有關(guān)系不僅是生產(chǎn)關(guān)系，也是最基本的分配關(guān)系。在當(dāng)前發(fā)展階段，農(nóng)民家庭普遍采取以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕經(jīng)濟(jì)模式，年輕子女外出務(wù)工，年老父母留村務(wù)農(nóng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)家庭收入最大化。在農(nóng)民家庭收入結(jié)構(gòu)中，建立在土地均分承包基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)收入雖然日益降低，卻可以促進(jìn)社會(huì)財(cái)富均等分配，并為農(nóng)民提供社會(huì)保障和養(yǎng)老支持等，是維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基本制度保障。

1.   土地均等分配避免農(nóng)村社會(huì)兩極分化。土地是農(nóng)村社會(huì)最主要的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村土地分配采取均分承包地的地利共享原則，避免了農(nóng)村社會(huì)兩極分化。一方面，限制非農(nóng)民占有農(nóng)村土地和防止地權(quán)外流，農(nóng)民共享土地收入和就業(yè)機(jī)會(huì)。土地為缺乏進(jìn)城就業(yè)機(jī)會(huì)的農(nóng)民，尤其是婦女和老年人等弱勢(shì)群體提供就業(yè)機(jī)會(huì)，為農(nóng)民家庭提供數(shù)量可觀的農(nóng)業(yè)收入。雖然當(dāng)前農(nóng)業(yè)GDP只占國民經(jīng)濟(jì)的8.5%，但農(nóng)業(yè)收入中還有大量沒有進(jìn)入市場(chǎng)、未計(jì)算到GDP中的自給自足部分，農(nóng)業(yè)收入的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算出來的價(jià)值。另一方面，土地均分承包具有去階層分化的作用，使得大部分農(nóng)民處于農(nóng)村中等收入群體地位。在農(nóng)村人口占全國人口比重高的國家，土地不平等分配可能是農(nóng)民收入和財(cái)富分配極不平等的唯一重要決定因素^[8]（P292）。農(nóng)民均等占有土地并禁止買賣，使得農(nóng)業(yè)即使高度資本化，農(nóng)村社會(huì)也沒有“無產(chǎn)化”^[9]（P10-35）。

2.   土地的社會(huì)保障功能降低城市化風(fēng)險(xiǎn)。作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，中國利用勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)避開資本和技術(shù)不足，選擇了低端出口加工的產(chǎn)業(yè)模式。雖然中國在高端科技方面不斷突破，但總體來說，中國處于全球產(chǎn)業(yè)鏈低端位置，進(jìn)城農(nóng)民難以在城市獲得體面安居的就業(yè)機(jī)會(huì)與收入，政府也缺乏財(cái)力為全部農(nóng)村人口提供現(xiàn)代制度化的社會(huì)保障。在這一條件下，農(nóng)民依據(jù)身份地位獲得的承包地就成了基本社會(huì)保障，支持農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)。有承包地作為農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移中應(yīng)對(duì)不確定性及各種風(fēng)險(xiǎn)的生存保障，有助于防止大量無地農(nóng)民向城市集中，可避免產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問題。在典型西方發(fā)達(dá)國家城市化過程中，農(nóng)民進(jìn)城是通過剝奪農(nóng)民的土地，將農(nóng)民驅(qū)逐到城市并使之成為城市工人而實(shí)現(xiàn)的。在當(dāng)前亞非拉等發(fā)展中國家，大量無地農(nóng)民向城市遷移，但因超過城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的容納水平，只能成為城市貧民或落入“貧民窟”^[10]（P55-61）。中國在沒有農(nóng)民貧困化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城市化，避免了農(nóng)民大規(guī)模流動(dòng)條件下的城市化風(fēng)險(xiǎn)，形成了既不同于歐美日也不同于亞非拉其他國家的城市化道路^[11]（P45）。

3.   土地的養(yǎng)老功能應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)。中國尚未進(jìn)入發(fā)達(dá)階段就遭遇了老齡化社會(huì)。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，中國60歲及以上人口有23086萬人，占總?cè)丝诘?/span>16.7%；65周歲及以上人口有15003萬人，占總?cè)丝诘?/span>10.8%^[12]。中國成為國際社會(huì)定義的典型老齡化社會(huì)。農(nóng)民流動(dòng)具有年齡分層特征，即青壯年勞動(dòng)力流入城市、老年農(nóng)民留在農(nóng)村，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村老齡化以及空巢老人普遍化。“未富先老”是中國走出中等收入陷阱、順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大挑戰(zhàn)。在土地均分承包基礎(chǔ)上形成的小農(nóng)家庭農(nóng)業(yè)是中國應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)的重要優(yōu)勢(shì)^[13]（P106-112）。機(jī)械化發(fā)展和各種輕簡(jiǎn)便農(nóng)業(yè)技術(shù)的普及減少了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的體力勞動(dòng)和投入時(shí)間，耕種土地的農(nóng)民不需要承擔(dān)肩挑人扛的重體力勞動(dòng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在很大程度上從負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠�。從事農(nóng)業(yè)成為農(nóng)民的一種退養(yǎng)方式，大部分農(nóng)村老年人通過耕種土地獲得養(yǎng)老資源和家庭地位。

二、強(qiáng)化土地承包權(quán)帶來的農(nóng)業(yè)發(fā)展困境

一種流行的“三權(quán)分置”改革路徑是通過增加土地承包權(quán)的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度激發(fā)承包者進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性，并在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，形成規(guī)模經(jīng)營和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這一政策主張認(rèn)識(shí)到土地的政治功能的重要性，但強(qiáng)化土地承包權(quán)可能對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

（一）強(qiáng)化土地承包權(quán)的邏輯與政策措施

強(qiáng)化土地承包權(quán)的主張?jiān)从诖罅垦芯空哒J(rèn)為土地流轉(zhuǎn)的主要障礙是承包者的土地權(quán)益難以得到有效保障。其一，土地承包權(quán)保護(hù)力度較弱導(dǎo)致強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和基層組織的尋租行為^[14]（P35-37）。其二，承包者土地處分權(quán)的缺失使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)難以發(fā)揮作用^[15]（P35-45）。其三，土地承包權(quán)不穩(wěn)定或經(jīng)常調(diào)整，影響經(jīng)營者的穩(wěn)定預(yù)期和投資強(qiáng)度^[16]（P17-29）。有研究者因此提出，如果不強(qiáng)化對(duì)土地承包權(quán)的保護(hù)，土地流轉(zhuǎn)就難以順利開展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也就無從說起^[17]（P5-9）。

這一改革路徑在政策上主要體現(xiàn)在以下方面。一是擴(kuò)大承包者的土地權(quán)利，允許承包者采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)土地。二是穩(wěn)定承包者的土地權(quán)利，激勵(lì)承包者放心將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。“確實(shí)證、頒鐵權(quán)”的確權(quán)登記頒證工作在地理位置上將土地承包權(quán)與特定地塊固定起來，中央又提出了第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策。由此看來，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系從對(duì)家庭承包經(jīng)營制度的穩(wěn)定演變?yōu)閷?duì)土地承包期限和權(quán)限的穩(wěn)定，乃至對(duì)特定地塊和面積的穩(wěn)定。承包者獲得了幾近完整的所有權(quán)權(quán)利，土地承包權(quán)實(shí)現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)向用益物權(quán)、乃至“準(zhǔn)所有權(quán)”的轉(zhuǎn)變^[18]（P1-8）。

（二）農(nóng)業(yè)發(fā)展困境與“東亞陷阱”

主張強(qiáng)化土地承包權(quán)的研究者將保障農(nóng)民土地權(quán)益作為“三權(quán)分置”改革的前提條件，具有合理性。但越強(qiáng)化土地承包權(quán)，經(jīng)營者的經(jīng)營活動(dòng)就越會(huì)受到承包者在土地租金、土地租期、土地投資等方面的限制。尤其是在快速城市化背景下，零碎的土地被承包者小塊占有，經(jīng)營者不僅難以擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，而且面臨嚴(yán)重的生產(chǎn)不便利問題。這與日本和韓國等東亞小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展困境類似。概括來說，過分強(qiáng)化土地承包權(quán)造成的農(nóng)業(yè)發(fā)展困境主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。

第一，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不動(dòng)的僵局。東亞地區(qū)的農(nóng)民普遍存在惜土情結(jié)，土地不僅僅是純粹的生產(chǎn)要素，還是農(nóng)民的家產(chǎn)、祖業(yè)，寄托著農(nóng)民的家鄉(xiāng)觀念。承包者有將土地作為私人財(cái)產(chǎn)和保值增值手段，或者作為“鄉(xiāng)愁”、家產(chǎn)等保留的想法。另外，在城市擴(kuò)張時(shí)期，土地具有很大的升值空間，承包者即使不耕種土地也要占有土地，以獲得土地增值收益。這導(dǎo)致土地占而不用、閑而不租、荒而不讓的困境，使得棄耕撂荒與低土地流轉(zhuǎn)率并存。這是東亞小農(nóng)社會(huì)的普遍問題。比如，日本2010年拋荒耕地面積為39.6萬公頃，占全國耕地總面積10%左右^[19]（P48-49）。

第二，阻礙土地經(jīng)營權(quán)整合。由于城市化程度、家庭勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)和家庭生命周期等不同，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿存在差異性。例如，農(nóng)民在年輕時(shí)往往外出打工并將土地流轉(zhuǎn)出去，年齡增大時(shí)往往返回農(nóng)村繼續(xù)耕種土地；一些農(nóng)民愿意將所有承包地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)出去，一些農(nóng)民只流轉(zhuǎn)部分承包地。農(nóng)民差異化的土地流轉(zhuǎn)意愿附著在特定地塊上，使得土地難以調(diào)整，阻礙了土地經(jīng)營規(guī)模的實(shí)現(xiàn)。長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)政策研究的張路雄就曾指出這一困境：“農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)大多由于沒有集體統(tǒng)一調(diào)整地塊，無法實(shí)現(xiàn)連片耕作，雖然就接包戶來講所種耕地面積有所增加，但無法實(shí)現(xiàn)集中連片的機(jī)械耕作”^[20]（P133-134）。

第三，侵蝕農(nóng)業(yè)經(jīng)營利潤。承包者擁有過大的土地權(quán)利，可以通過短期流轉(zhuǎn)或者違約收回的方式要求獲得過高的土地租金。這將侵蝕農(nóng)業(yè)經(jīng)營利潤，降低經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)投資積極性。筆者在上海農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上海市本地農(nóng)民擁有充分的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，并被納入現(xiàn)代的社會(huì)保障體系中，不需要依賴土地。但承包者占有特定地塊的土地，可以坐地要價(jià)或者采取機(jī)會(huì)主義行為，要求過高的土地租金。當(dāng)?shù)胤N植糧食作物的純收益只有1000元/畝左右，而土地租金普遍高達(dá)1000元/畝，甚至達(dá)到1500元/畝。在這個(gè)意義上，土地承包權(quán)成為一項(xiàng)保護(hù)承包者獲取土地資金的權(quán)利，對(duì)實(shí)際耕作土地的經(jīng)營者不利。

第四，限制經(jīng)營自主權(quán)。為方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，經(jīng)營者需要調(diào)整地塊和開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進(jìn)城農(nóng)民一般不同意經(jīng)營者調(diào)整地塊以及修渠修路占用土地面積。并且，經(jīng)營者與數(shù)量眾多、居住在城市的承包者協(xié)商改良土壤，建設(shè)配套設(shè)施以及進(jìn)行抵押融資等的成本十分高昂。更強(qiáng)的土地承包權(quán)意味著單個(gè)承包者有更大的反對(duì)村集體決策和集體行動(dòng)的權(quán)力。農(nóng)民進(jìn)城以及利益分化進(jìn)一步增加了整合難度。村集體維持農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件的公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都因?yàn)椴糠诌M(jìn)城農(nóng)民的反對(duì)而無法辦成。

在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，土地使用權(quán)固化是采取土地私有制的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)地區(qū)的一個(gè)突出問題。日本和韓國很早就實(shí)現(xiàn)了高度城市化，農(nóng)民不再依賴農(nóng)業(yè)收入，也有自由處分土地的權(quán)利。但因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)民仍然占有小塊土地，細(xì)碎化的土地資源難以有效整合。以日本為例，日本在1960年代就放寬管制和推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，對(duì)農(nóng)地制度及相關(guān)制度進(jìn)行了大幅度修改，并且持續(xù)投入大量財(cái)政資金等，試圖擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。但這并沒有改變?nèi)毡镜男∞r(nóng)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。2011年，日本農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占總勞動(dòng)力人口的比重為2.5%，但戶均耕地從1950年的12畝僅增加到22畝（北海道地區(qū)除外）^[19]（P48-49）。在城市化已經(jīng)完成的階段，以日本和韓國為代表的東亞小農(nóng)經(jīng)濟(jì)地區(qū)地權(quán)固化難以調(diào)整，導(dǎo)致耕地拋荒和生產(chǎn)能力下降，阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，我們將之稱為“東亞陷阱”。盡管中國采取集體土地制度，但如果“三權(quán)分置”改革過于強(qiáng)化土地承包權(quán)，不斷弱化村集體的生產(chǎn)統(tǒng)籌功能，將可能導(dǎo)致集體所有制虛化。這不僅無法解決土地細(xì)碎化問題，反而消解了解決該問題的制度基礎(chǔ)。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展將有可能被鎖定在低效狀態(tài)，不可避免地面臨落入“東亞陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)。

三、強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)

另外一種流行的“三權(quán)分置”改革路徑是通過擴(kuò)大土地經(jīng)營權(quán)解決經(jīng)營者預(yù)期不穩(wěn)定以及處分權(quán)能缺失等問題，賦予經(jīng)營者更大的土地權(quán)利，保障其穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。這一改革路徑單方面強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分置”改革的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，可能產(chǎn)生諸多政治風(fēng)險(xiǎn)。

（一）強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)的邏輯與政策措施

一些研究者認(rèn)為“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵是明確土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)地位，讓獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)要素功能，并使其在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置^[21]（P17-19）。實(shí)際上，如果“三權(quán)分置”改革只是確立一個(gè)債權(quán)性的經(jīng)營權(quán)，那么土地租賃合同完全可以滿足需求，無需另行創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)。如果立法要對(duì)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行專門規(guī)定，實(shí)質(zhì)上就是進(jìn)入了明確土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性或者至少是進(jìn)行物權(quán)化保護(hù)的通道。

土地流轉(zhuǎn)只是優(yōu)化資源配置方式中的一種。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化理論影響下，既有研究普遍認(rèn)為通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路^[22]（P66-97）。社會(huì)各界將優(yōu)化土地資源配置與大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)等同起來，“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)被替換為土地規(guī)�；�經(jīng)營。在本文中，優(yōu)化資源配置強(qiáng)調(diào)的是在農(nóng)民問題已經(jīng)解決或者承包者實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定就業(yè)和非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的前提下推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。學(xué)界所主張的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)是單純從農(nóng)業(yè)發(fā)展角度推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營，承包者的利益訴求和規(guī)模經(jīng)營的社會(huì)條件不是考慮的重點(diǎn)。

強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)的具體政策措施包括以下三個(gè)方面：一是在土地占有方面，鼓勵(lì)簽訂長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)合同并保障經(jīng)營者的土地不被違約收回；二是在土地利益分配方面，對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，并改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分配辦法，逐步補(bǔ)貼給經(jīng)營者；三是在土地處分方面，允許經(jīng)營者使用農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，解決融資問題。過度強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營者將獲得長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)期限內(nèi)的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，享有惠農(nóng)政策和增值收益的權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)相當(dāng)于是特定期限內(nèi)的“準(zhǔn)所有權(quán)”。

（二）政治風(fēng)險(xiǎn)與“拉美陷阱”

雖然承包者流轉(zhuǎn)土地后沒有喪失土地承包權(quán)且獲得了流轉(zhuǎn)收益，但由于戶均土地面積少、農(nóng)用地的土地租金較低，承包者獲得的土地流轉(zhuǎn)收益非常少，而且喪失了土地經(jīng)營權(quán)和相應(yīng)的農(nóng)業(yè)收入。土地流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)、不能違約收回或通過經(jīng)營權(quán)抵押的方式轉(zhuǎn)讓，將使土地流轉(zhuǎn)成為承包者一旦離開就回不了村的“新圈地運(yùn)動(dòng)”，引發(fā)失地農(nóng)民問題。過分強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)的政治風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在以下方面。

第一，降低農(nóng)民收入，產(chǎn)生社會(huì)不公。大部分進(jìn)城農(nóng)民工從事體力勞動(dòng)和非正規(guī)就業(yè)，當(dāng)年齡增大或者遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)難以在城市找到就業(yè)機(jī)會(huì)。如果承包者無法收回流轉(zhuǎn)出去的土地，不僅會(huì)喪失農(nóng)業(yè)收入，也很可能面臨徹底失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。在城鄉(xiāng)二元體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，農(nóng)民本來是弱勢(shì)群體，如果在土地利益分配上傾向于土地經(jīng)營者，那么長(zhǎng)期將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民將與失地農(nóng)民相差無幾。喪失城市就業(yè)機(jī)會(huì)而又把土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民將成為農(nóng)村社會(huì)的底層，進(jìn)而可能引發(fā)社會(huì)不公和兩極分化。

第二，惡化老年人的養(yǎng)老狀況，加劇老齡化危機(jī)。缺乏社會(huì)保障的老年農(nóng)民工返回農(nóng)村時(shí)無土地可種，不僅喪失收入來源，還需要支付生活成本。更為嚴(yán)重的問題是，不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老年人無所事事，面臨精神空虛的問題。農(nóng)村快速老齡化和空巢老年人普遍化，國家無力擔(dān)負(fù)農(nóng)民的養(yǎng)老保障，老年人又沒有找到新的生活方式，這三大問題的疊加將使得農(nóng)村老齡化問題更為嚴(yán)峻。

第三，弱化土地的社會(huì)保障功能，不利于城市化的實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)前發(fā)展階段，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)是一個(gè)長(zhǎng)期普遍的現(xiàn)象。農(nóng)民如果無法在城市立足且又喪失土地，只能貧民化或者流入城市貧民窟。筆者在農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，永久轉(zhuǎn)讓土地或者長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民無法在城市立足，又難以回到農(nóng)村繼續(xù)耕種土地，生活水平遠(yuǎn)低于擁有小塊土地的農(nóng)民。將農(nóng)民徹底從土地中剝離出來的結(jié)果非但不是快速城市化，反而是大批農(nóng)民破產(chǎn)以及可能引發(fā)政治動(dòng)亂。

在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，失地農(nóng)民貧民化以及由此引發(fā)政治動(dòng)蕩是發(fā)展中國家的一個(gè)普遍現(xiàn)象。拉美地區(qū)人均資源占有量遠(yuǎn)比中國寬松得多，國情約束沒有那么嚴(yán)峻。但拉美地區(qū)一些國家采取土地私有制并允許土地自由流動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)兩極分化和“無地農(nóng)民運(yùn)動(dòng)”。失地農(nóng)民大批涌進(jìn)城市，導(dǎo)致過度城市化和“貧民窟”問題，進(jìn)而引發(fā)諸如犯罪嚴(yán)重、生活環(huán)境惡化等政治問題^[23]（P15-17）。拉美地區(qū)不平等的土地分配制度帶來貧富分化、農(nóng)村人口貧困化，并引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定、政局動(dòng)蕩頻繁，被稱為“拉美陷阱”^[24]（P46-53）。“三權(quán)分置”改革如果忽視土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，過于將資源、政策和利益傾向于經(jīng)營者，不斷弱化集體土地均分功能，則中國有可能陷入“拉美陷阱”。

四、集體土地制度與“三權(quán)分置”改革的第三種路徑

以上分析表明，單方面強(qiáng)化土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)都會(huì)弱化集體所有制，難以兼顧農(nóng)地制度改革的雙重目標(biāo)。實(shí)際上，集體土地制度不僅具有土地均等分配的功能，還具有優(yōu)化資源配置的作用。筆者在農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村地區(qū)通過重新界定土地承包權(quán)的權(quán)利邊界，發(fā)揮集體所有權(quán)的利益協(xié)調(diào)功能，在保障承包者的土地權(quán)益的基礎(chǔ)上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展。本節(jié)根據(jù)調(diào)查實(shí)踐提出“三權(quán)分置”改革的第三種路徑，并論證如何合理發(fā)揮集體土地制度的制度功能。

（一）土地承包權(quán)內(nèi)涵的變化與農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)

籠統(tǒng)地賦予更大的土地權(quán)利并不一定能夠滿足承包者的訴求，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益需要厘清農(nóng)民的土地訴求及其實(shí)現(xiàn)路徑。當(dāng)農(nóng)民的流動(dòng)性增強(qiáng)，土地承包權(quán)的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)方式也將發(fā)生變化。將土地承包權(quán)界定為占有特定地塊的權(quán)利還是通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)獲得土地租金的權(quán)利，或是從集體獲得土地進(jìn)行耕種的權(quán)利，對(duì)承包者和經(jīng)營者有著不同的影響。

由于農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)，農(nóng)民的訴求是在進(jìn)城時(shí)能便利地將土地流轉(zhuǎn)出去，并在返回農(nóng)村時(shí)可以繼續(xù)耕種土地。在土地細(xì)碎化的情況下，要便利地流轉(zhuǎn)土地不僅要賦予承包者流轉(zhuǎn)土地的選擇權(quán)，還要實(shí)現(xiàn)土地集中連片流轉(zhuǎn)。將土地承包權(quán)與特定地塊固定起來進(jìn)行保護(hù)，可以保障農(nóng)民返鄉(xiāng)耕種土地的權(quán)利，但不利于土地集中連片流轉(zhuǎn)。相反，強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)或許可以解決土地集中連片使用的問題，但承包者返鄉(xiāng)耕種土地的權(quán)利難以保障。也就是說，簡(jiǎn)單地強(qiáng)化或者弱化承包者的土地權(quán)利都無法兼顧農(nóng)地制度改革的雙重目標(biāo)。

根據(jù)部分農(nóng)村的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，重新界定土地承包權(quán)的權(quán)利邊界可化解農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)與土地集中連片流轉(zhuǎn)的張力，即在保留農(nóng)民承包土地和獲得相應(yīng)收益權(quán)利的基礎(chǔ)上，將承包權(quán)與特定地塊脫鉤，使土地承包權(quán)從實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值形態(tài)。這一做法實(shí)際上是將土地承包權(quán)的內(nèi)涵重新界定為使用集體土地和獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)收益的權(quán)利，其中重要的是承包者獲得返鄉(xiāng)繼續(xù)耕種土地的權(quán)利，對(duì)特定地塊不具有占有權(quán)利。這一改革思路既保留了承包者的土地承包權(quán)，也解除了承包者占有特定地塊對(duì)土地集中連片使用的限制。這種做法與土地資本化不同，土地資本化是通過經(jīng)濟(jì)貨幣化促進(jìn)資源從實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)化為資本形態(tài)，進(jìn)入可交換的市場(chǎng)。土地資本化沒有改變土地承包權(quán)的內(nèi)涵，主要發(fā)揮土地的交換功能，承包者獲得貨幣收入以喪失土地承包權(quán)為代價(jià)。而本文提出的農(nóng)村實(shí)踐改變了土地承包權(quán)的內(nèi)涵，承包者獲得流轉(zhuǎn)收益不必付出喪失土地承包權(quán)的代價(jià)。

土地承包權(quán)有兩種實(shí)現(xiàn)方式：一是承包者繼續(xù)耕種土地并獲得土地生產(chǎn)性收入的權(quán)利；二是承包者將土地流轉(zhuǎn)出去，獲得流轉(zhuǎn)收益和未來憑借土地承包權(quán)無償獲得土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。承包者可以自由選擇土地承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。因此，土地承包權(quán)可以有效保障承包者的耕種權(quán)利、流轉(zhuǎn)權(quán)利和返鄉(xiāng)權(quán)利，沒有弱化承包者的土地權(quán)利。由于返回農(nóng)村可以繼續(xù)耕種土地，承包者會(huì)更加放心地將土地流轉(zhuǎn)出去。

前述兩種改革路徑只是承包者與經(jīng)營者之間的權(quán)利權(quán)重不同，共同點(diǎn)是重新界定了承包者與經(jīng)營者之間的土地權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并沒有觸及所有權(quán)主體與承包者之間的關(guān)系�；�解“三權(quán)分置”改革兩難困境的關(guān)鍵是重新界定承包權(quán)的內(nèi)涵，重構(gòu)所有權(quán)主體與承包者的關(guān)系。在重新界定土地承包權(quán)的內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，“三權(quán)分置”改革將土地承包經(jīng)營權(quán)的成員屬性和生產(chǎn)要素屬性分離，重構(gòu)了所有權(quán)主體、承包者和經(jīng)營者之間的土地權(quán)利關(guān)系。在這一新型土地權(quán)利體系中，土地承包權(quán)主要具有成員權(quán)屬性，土地經(jīng)營權(quán)具有單一生產(chǎn)要素屬性。盡管村集體不能重新配置土地承包權(quán)，但是擁有重新調(diào)整土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。由此看來，集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)限不同，三者之間是非競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系。

（二）落實(shí)集體所有權(quán)與促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展

在土地承包權(quán)的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)方式發(fā)生變化的同時(shí)，集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式也發(fā)生了變化。土地承包權(quán)不再對(duì)應(yīng)具體的實(shí)物，解除了土地身份屬性及其承載的政治功能對(duì)土地資源優(yōu)化配置的約束，土地就可以在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。這就為村集體根據(jù)生產(chǎn)力變化重新配置土地資源和整合土地提供了空間，村集體可以通過市場(chǎng)化的方式將農(nóng)地配置到高效利用土地的經(jīng)營者手中。實(shí)踐中一般的操作辦法是村集體將承包者不愿意耕種的土地集中起來，通過市場(chǎng)化方式有償流轉(zhuǎn)給經(jīng)營者，形成適度的規(guī)模經(jīng)營。隨著越來越多的農(nóng)村人口進(jìn)城，就有越來越多的土地集中到經(jīng)營者手中。

村集體通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將土地集中連片流轉(zhuǎn)出去，能直接實(shí)現(xiàn)土地集中所有到集中使用的轉(zhuǎn)化：一是經(jīng)營者只需要與村集體談判，不需要與幾十甚至上百個(gè)承包者談判，降低了土地流轉(zhuǎn)的交易成本。二是由村集體統(tǒng)籌資源配置，解決了承包者的土地流轉(zhuǎn)意愿差異性導(dǎo)致的土地分散化流轉(zhuǎn)問題，經(jīng)營者可以獲得集中連片的土地。三是村集體可以根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要確定流轉(zhuǎn)期限，并在全村范圍內(nèi)調(diào)整土地經(jīng)營權(quán)，解決個(gè)別承包者的土地流轉(zhuǎn)期限不穩(wěn)定導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定問題。即使農(nóng)村人口沒有完全實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，也可以實(shí)現(xiàn)土地集中連片流轉(zhuǎn)和使用。四是村集體可以調(diào)整地塊位置，便于政府改良土地和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。

由村集體配置土地資源并沒有取消農(nóng)民的土地承包權(quán)，集體所有權(quán)通過發(fā)揮利益協(xié)調(diào)功能和整合土地來實(shí)現(xiàn)。這種“三權(quán)分置”改革路徑兼顧了雙重目標(biāo)，既沒有改變土地利益均等分配的格局，可以實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定的目標(biāo)；也有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，尤其是可以有效克服土地細(xì)碎化的問題。從實(shí)踐來看，集體土地制度不僅有利于社會(huì)公平與穩(wěn)定，還有利于實(shí)行耕者有其田的原則，在集中離農(nóng)者耕地方面有更多的辦法。因此可以認(rèn)為，在第三種改革路徑中，“三權(quán)分置”改革實(shí)際上是城市化背景下對(duì)集體土地制度有效實(shí)現(xiàn)方式的探索。

五、農(nóng)地制度改革方向與《農(nóng)村土地承包法》修訂的政策建議

基于“三權(quán)分置”改革思路，中央啟動(dòng)了《農(nóng)村土地承包法》修訂工作。“三權(quán)分置”作為當(dāng)前農(nóng)村領(lǐng)域最重要的土地制度改革，將對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型產(chǎn)生重要影響。從國際實(shí)踐來看，把農(nóng)地制度改革放在更廣泛的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題中來考察，不同改革路徑形塑了不同的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型方式。如果中國選擇不同的農(nóng)地制度改革路徑，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型將朝不同的方向發(fā)展。本節(jié)揭示三種農(nóng)地制度改革路徑帶來的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型方向，在此基礎(chǔ)上提出關(guān)于《農(nóng)村土地承包法》修訂的政策意見。

（一）農(nóng)地制度改革的十字路口

中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的一個(gè)方向是可能面臨與身處“東亞陷阱”中的國家相似的問題。從政治社會(huì)功能角度來看，土地需要繼續(xù)為部分特定農(nóng)民群體提供生存保障。然而，如果“三權(quán)分置”改革不斷強(qiáng)化承包者的土地權(quán)利，已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的承包者繼續(xù)占有土地將造成土地資源錯(cuò)位配置，那么中國農(nóng)業(yè)發(fā)展就有可能像日本、韓國那樣被鎖定在小規(guī)模分散經(jīng)營狀態(tài)。這種改革路徑更嚴(yán)重的后果是在生產(chǎn)層面弱化了集體所有制，村集體無法有效發(fā)揮統(tǒng)籌作用和資源配置功能，給解決土地細(xì)碎化問題設(shè)置了制度障礙。由此可見，如果“三權(quán)分置”改革采取強(qiáng)化土地承包權(quán)的改革路徑，將有可能架空集體所有權(quán)，導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)僵化，阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的第二個(gè)方向是可能面臨與身處“拉美陷阱”的國家相似的問題。從農(nóng)業(yè)發(fā)展角度，“三權(quán)分置”改革需將土地資源配置給真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營者。然而，如果不斷強(qiáng)化經(jīng)營者的土地權(quán)利，推動(dòng)土地向規(guī)模經(jīng)營大戶集中，那么中國農(nóng)民有可能像拉美地區(qū)的部分農(nóng)民那樣陷入失地狀態(tài)。這種改革思路將在分配層面弱化集體所有制，不僅可能降低農(nóng)民收入，還會(huì)使缺少進(jìn)城就業(yè)能力的農(nóng)民喪失就業(yè)機(jī)會(huì)，惡化農(nóng)村老年人的養(yǎng)老狀況，使農(nóng)民工群體喪失返回農(nóng)村的生存條件。

中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的第三個(gè)方向是順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。集體土地制度有利于平衡土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，兼顧政治穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。中國通過土地改革實(shí)現(xiàn)地權(quán)平均占有，再經(jīng)過社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)取消土地私人占有。集體土地制度將土地設(shè)定為公共生產(chǎn)資料，徹底改變了土地屬于私人財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)，這能在避免農(nóng)民失地情況下，有效解決現(xiàn)代化過程中東亞地區(qū)普遍存在的土地所有與土地使用的矛盾，進(jìn)而在農(nóng)民轉(zhuǎn)移過程中逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，最終順利實(shí)現(xiàn)社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（二）《農(nóng)村土地承包法》修訂的政策建議

如何彌合農(nóng)地制度的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治目標(biāo)之間的張力是《農(nóng)村土地承包法》修訂的難點(diǎn)。確定農(nóng)地制度改革的定位，才能在承包者的生存、就業(yè)權(quán)與經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)之間做出準(zhǔn)確的判斷，才能在把有限的土地資源和農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)配置給誰的問題上做出明確決斷。由于受人多地少的資源條件限制，中國面臨的主要是農(nóng)民問題，而非純粹的農(nóng)業(yè)問題。農(nóng)地制度不能按照單一經(jīng)濟(jì)效率提升的原則設(shè)計(jì)，它還必須要體現(xiàn)政治功能。

隨著技術(shù)條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的變化，過去有效率的制度安排有可能成為將來農(nóng)業(yè)發(fā)展的阻力。家庭承包經(jīng)營制度的持續(xù)改革將大部分權(quán)能界定給了承包者，極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。進(jìn)入21世紀(jì)后，強(qiáng)調(diào)保護(hù)承包者土地權(quán)利的背景和條件正在且已經(jīng)發(fā)生變化。原來為調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性而賦予農(nóng)民的長(zhǎng)期且穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)，變成了阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力釋放的主要因素，尤其是將農(nóng)民的承包權(quán)利與特定地塊固定起來并保持長(zhǎng)久不變，成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力突破細(xì)碎土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的束縛。

“三權(quán)分置”改革試圖兼顧政治穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的雙重目標(biāo)，但采取兩種完全不同的改革路徑。不管是單方面強(qiáng)化土地承包權(quán)還是強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)，都會(huì)弱化集體所有制，其可能引發(fā)的新問題恐怕比其能解決的問題更多。農(nóng)地制度改革不是簡(jiǎn)單地劃分土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)重，而是要合理發(fā)揮集體土地制度的功能。從農(nóng)村實(shí)踐來看，集體土地制度既具有維護(hù)政治穩(wěn)定的功能，又可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。有研究者從西方典型產(chǎn)權(quán)模型出發(fā)，論證集體土地制度的缺陷以及村集體和承包者之間的權(quán)利沖突關(guān)系^[15]，認(rèn)為集體所有權(quán)體現(xiàn)為調(diào)整和強(qiáng)制收回農(nóng)民的承包地，或者收取土地承包費(fèi)，或者參與土地流轉(zhuǎn)租金分配等利益分配功能。在本文提出的第三種改革路徑中，集體所有權(quán)并不能調(diào)整土地利益關(guān)系，而是主要體現(xiàn)為土地整合的利益協(xié)調(diào)功能�；�于這一實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，《農(nóng)村土地承包法》修訂需要充分認(rèn)識(shí)集體所有權(quán)的利益協(xié)調(diào)功能。

隨著農(nóng)民流動(dòng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力變遷，選取何種改革路徑實(shí)現(xiàn)制度改革的雙重目標(biāo)，考驗(yàn)著政策制定者的智慧。中國部分農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)行了有益的探索，政策制定者需要重視實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在農(nóng)民城市化流動(dòng)背景下，人地關(guān)系松動(dòng)是解決地權(quán)固化和土地細(xì)碎化問題的重要契機(jī)。農(nóng)地制度改革可以通過重新界定土地承包權(quán)的內(nèi)涵，在保持土地利益均分格局不變的情況下，合理發(fā)揮集體所有權(quán)的利益協(xié)調(diào)功能，在維持政治穩(wěn)定的同時(shí)促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

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