農(nóng)村征地中的限度博弈

劉 銳（四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都610064）                                                                                 

關(guān)鍵詞：階層分化；利益預(yù)期；限度博弈；征地沖突

摘  要：政府要順利完成征地任務(wù)，需要識別和滿足利益預(yù)期。當(dāng)農(nóng)民的預(yù)期過高過多，政府難以滿足，或農(nóng)民利益預(yù)期與政府鑒別有偏差，各主體就會從感知到的風(fēng)險出發(fā)，依據(jù)自身能力選擇相應(yīng)的博弈策略。當(dāng)信息不對稱帶來要價和滿足偏差，時間貼現(xiàn)使得博弈存在耐心限度，限度博弈就成為當(dāng)前征地的常態(tài)。如果中央更加注重完善征地補償博弈制度，重視征地政治功能高過土地財產(chǎn)權(quán)，限度博弈與征地沖突就會是對孿生兄弟。征地沖突的解決沒有一攬子方案，穩(wěn)妥平衡政府征地權(quán)與土地財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)是未來農(nóng)村征地制度改革的重點。

一、問題提出

農(nóng)村征地沖突研究在學(xué)術(shù)界早已不是新鮮話題。早期不少研究認(rèn)為，政府征地補償不足，帶來農(nóng)民的不愿被征地，及征地沖突增多問題。但是，在各地提高補償標(biāo)準(zhǔn)的背景下，征地沖突不僅沒有減少，反而有愈發(fā)嚴(yán)重的態(tài)勢。后來的研究轉(zhuǎn)而探討征地沖突的真實邏輯是什么，農(nóng)民期待的公平補償是什么。我們依據(jù)內(nèi)容差異，將相關(guān)研究分為三類。

第一類是產(chǎn)權(quán)殘缺的研究。劉守英認(rèn)為，征地沖突表面源于補償，根源上涉及我國地權(quán)制度。[[1]]¹⁴⁵秦暉堅信，在集體土地所有制背景下，農(nóng)民享有的土地產(chǎn)權(quán)殘缺，它促成了政府的強勢征地，及權(quán)勢階層的侵權(quán)。[[2]]張曙光梳理《土地管理法》發(fā)現(xiàn)，地權(quán)主體的模糊化界定，是地權(quán)沖突頻發(fā)的主因。[[3]]^59-62

第二類是程序失范的研究。張千帆比較發(fā)現(xiàn)，公共利益界定不清，征地范圍過于寬泛，是沖突屢禁不止的根源。[[4]]史清華等人發(fā)現(xiàn)，事先不與農(nóng)民協(xié)商，程序不公開透明，是被征農(nóng)民不滿的根源。[[5]]汪暉認(rèn)為，公正補償應(yīng)市場定價，遵循制度變遷路徑，分步推動集體土地入市。[[6]]175-184

第三類是利益博弈的研究。賀雪峰認(rèn)為，政府征地實質(zhì)是地利分配，征地沖突源于利益博弈無序化。[[7]]¹³²耿羽發(fā)現(xiàn)，地方政府為規(guī)避風(fēng)險，權(quán)宜性濫用“半正式行政”，帶來補償矛盾和征地暴力。[[8]]^62-79折曉葉認(rèn)為，被征者為堅守公正底線，會進行制度化的合作，從事非對抗性的抵制。[[9]]

已有研究從各層面揭示的征地沖突，大多是從外部或內(nèi)部視角切入，綜合運用兩種視角的研究較為欠缺。另外，已有研究側(cè)重博弈過程和事后解決，忽略了農(nóng)民征地預(yù)期、風(fēng)險感知對行動策略的影響。為建立各種解釋間的有機聯(lián)系，整體探討征地沖突的發(fā)生機制，筆者提出“限度博弈”的概念來概括。從信息經(jīng)濟學(xué)的角度看，征地補償是政府立足對農(nóng)民博弈地位的類型化認(rèn)知觀念，通過對農(nóng)民要價訴求進行有限度甄別，分析其博弈手段與能力的關(guān)系后分門別類滿足的過程。該過程能否順利進行，關(guān)鍵在于政府能否將農(nóng)民爭取地利的關(guān)鍵信息有效揭示出來，基于制度環(huán)境抑制農(nóng)民機會主義行為。當(dāng)鄉(xiāng)村社會劇烈變遷，信息獲取成本高昂，政府要在限定時間內(nèi)順利完成征地任務(wù)，需要運用較多的手段逐步識別并適當(dāng)滿足農(nóng)民的利益訴求。當(dāng)農(nóng)民預(yù)期高且政府難滿足，或政府獲取信息的能力受限制，各博弈主體就會從感知到的風(fēng)險和利益出發(fā)，依據(jù)自身稟賦和外在情境選擇自認(rèn)為妥當(dāng)?shù)牟呗�。征地沖突源于農(nóng)民爭取實際利益的過程以預(yù)期利益為標(biāo)的，要價過高行動激烈且不愿做過多妥協(xié)，越過政府補償信息認(rèn)知和可接受的限度。

二、博弈空間的生成

利益是被征者的行動動力，但要顧及征地者的反制。如果被征者的訴求受約束少，或者政府沒有滿足其合理訴求，博弈空間就會出現(xiàn)和擴大。一方面，制度—結(jié)構(gòu)變遷造就征地博弈空間，如何實施公平補償成為關(guān)鍵；另一方面，為緩解政府征地侵害農(nóng)民權(quán)益，中央提高農(nóng)民地權(quán)，限制地方征地權(quán)。

（一）底線型利益受損

我國征地制度形成于1950年代。1998年前的征地補償制度，延續(xù)了1953年以來的補償原則，在補償上實施“年產(chǎn)值倍數(shù)法”，同時完善勞力和就業(yè)補償。該時期的征地沖突較少，主要是農(nóng)民利益受損少，筆者總結(jié)出兩大原因：

一是多元化補償?shù)氖找妫�遠(yuǎn)高于單純種地收益。在農(nóng)業(yè)稅時代，不少地方稅費負(fù)擔(dān)沉重，耕種的田越多一般越貧窮，農(nóng)民種田積極性普遍不高。若政府征用自家土地，不僅可以獲得一定補償，還可以擺脫土地束縛。另外，在城鄉(xiāng)二元制度下，被征地者可以農(nóng)轉(zhuǎn)非，被安排到城鎮(zhèn)工廠上班。若所在的鄉(xiāng)村有些集體企業(yè)，被安排做工是正常之事，農(nóng)民因此愿意被征地。

二是農(nóng)民流動機會較少，要受嵌入的網(wǎng)絡(luò)束縛。農(nóng)民大規(guī)模流動是在2000年后，之前城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的拉力小，大部分人要依靠村莊再生產(chǎn)。因為主要關(guān)系和主要利益在村莊，村民普遍具有長遠(yuǎn)的社會預(yù)期，個體注意遵守村莊交往規(guī)則，聽從鄉(xiāng)村干部指令積極配合征地。如果村民在乎眼前利益，不顧嵌入的鄉(xiāng)村關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，就會將自己置于被譴責(zé)、被孤立的境地，甚至受到鄉(xiāng)村干部合法化制裁。

補償問題出現(xiàn)與社會變遷有關(guān)。1998年修訂的《土地管理法》，在補償方式上沿用產(chǎn)值倍數(shù)法，同時提高貨幣補償標(biāo)準(zhǔn)，取消了就業(yè)安置補償辦法。主要是1990年代以來，我國為提高企業(yè)經(jīng)營效率，大刀闊斧地改革國企，另外，隨著我國從買方市場向賣方市場轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村企業(yè)滿足市場需求的能力快速下降，1990年代中后期大量鄉(xiāng)村企業(yè)紛紛倒閉。當(dāng)無論國有企業(yè)還是集體企業(yè)，均難以承載就業(yè)安置功能，征地補償中的就業(yè)安置，隨即喪失實施的空間。從“安置為主、補償為輔”，過渡到“補償為主、安置為輔”，待解決的問題是科學(xué)劃定補償標(biāo)準(zhǔn)。

《土地管理法》第47條規(guī)定，土地補償費和勞力安置費總額不超過25倍，特殊情況下可以達(dá)到30倍。征地中政府供給的補償標(biāo)準(zhǔn)，沒有統(tǒng)一明確的硬性規(guī)定。政府作為利益主體，有強烈的地利獲得訴求，它會動用壟斷性的定價權(quán)力，給村社集體和農(nóng)民低補償。在解釋何以當(dāng)時農(nóng)民普遍接受低補償，而不是如斯科特設(shè)想的那樣抵抗，朱曉陽認(rèn)為，主要是農(nóng)民對抽象的國家有較高信任和依賴度，預(yù)期國家會為農(nóng)民的“眼前吃虧”買單[[10]]，只說對了一半。

在土地二輪承包政策出臺前，作為土地公有制的實現(xiàn)形式，集體所有農(nóng)民使用的格局，實踐得較為徹底。集體可以充分運用土地管理權(quán)，安排宅基地或耕地給被征者。常見的實施方式時，被征者獲得地上附著物補償和勞力安置補償，村社集體獲得土地補償再分配補償款，3-5年后村社集體調(diào)地分給被征者均等土地。當(dāng)農(nóng)民的主要利益在村，農(nóng)民群體經(jīng)濟分化不大，該補償基本能被被征者接受。

被征地農(nóng)民感覺不公平，主要有兩大制度原因。首先，“生不增死不減”的政策，使得村社集體喪失調(diào)地權(quán)力，征地帶來的未來不確定性，要由被征地農(nóng)民單獨承擔(dān)，被征地農(nóng)民又因就業(yè)能力不足、消費心理失衡，帶來揮霍補償、快速返貧問題。其次，政府征地是個系統(tǒng)工程，它不僅要給予被征者以貨幣補償，還要保障被征者正常生活水平，但是，不少政府后續(xù)工作做得不到位，即使被征者獲得較高補償款，通貨膨脹帶、物價上漲等，會使農(nóng)民產(chǎn)生利益受損的感受。

如果農(nóng)民視國家為可依賴的父母，認(rèn)為只要自己生活無助，采取行動讓上級知道，國家就會履行相應(yīng)的責(zé)任，他就在征地時適當(dāng)要價見好就收，至于未來生活風(fēng)險交給未來解決，失地農(nóng)民的“找價”型上訪就可能出現(xiàn)。如果農(nóng)民感覺國家隱約可見，征地后的生活風(fēng)險要獨自承擔(dān)，他會在征地中要求更多利益。農(nóng)民為追求“底線型利益”反抗[②]，與政府的博弈地位又天然不對等，權(quán)力壓制帶來的沖突易發(fā)生。

（二）征地補償制度變遷

從農(nóng)民利益表達(dá)看，既然征地沖突源于補償，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)、實施多元化的補償，應(yīng)能減少征地沖突頻次。2004年以來，國務(wù)院出臺《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（以下簡稱《決定》），國土部出臺《善于完善征地補償安置的意見》（以下簡稱《意見》），即沿著該種思路快速推進補償制度變遷。

《決定》進一步提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，將1998年不超過年產(chǎn)值25倍，調(diào)整到兩類補償上限不超過年產(chǎn)值30倍，同時指出，若該補償仍不能保障失地農(nóng)民生活，當(dāng)?shù)卣�府�?yīng)使用國有土地有償使用金予以補貼。問題是，被征地前的農(nóng)民生活，無客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)。保障被征地農(nóng)民生活水平不降低，操作中演變?yōu)楸徽髡邼M意。影響農(nóng)民滿意的因素較多，具有較大的地方性和不確定性。保守方案是，增強基層組織的治理能力，信息對稱帶來的有效治理，將造就傳統(tǒng)的底線公平補償。但是，中央無意回到組織化治理方式，而是傾向于在補償方案上用力。

《決定》和《意見》不滿足自上而下補償思路，希望結(jié)合地利增長現(xiàn)狀滿足被征者利益，要求按照“統(tǒng)一年產(chǎn)值”倍數(shù)法補償，以與“區(qū)片綜合地價”補償法結(jié)合。相較前期按農(nóng)地原用途產(chǎn)值進行補償?shù)霓k法，區(qū)位、供求關(guān)系等被納入補償范圍，實際承認(rèn)農(nóng)民有分享級差地租的權(quán)利，征地補償向市場化方向大幅邁進。[[11]]2008年國土部印發(fā)《關(guān)于切實做好征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價公布實施工作的通知》，2009年國土部印發(fā)《關(guān)于征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價公布實施與備案的通知》，要求各地依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平，采用新的補償標(biāo)準(zhǔn)征地，每2-3年要更新一次標(biāo)準(zhǔn)，逐步實現(xiàn)與新標(biāo)準(zhǔn)銜接。

從諸多補償法律制度的變遷路徑看，主要是沿著廣東探索的方向推進[③]。為了保證制度變遷的低成本高收益，中央要求各地自主探索方案，建立被征地農(nóng)民社保制度。就調(diào)查情況看，就業(yè)安置效果不佳。主要是市場化條件下，就業(yè)安置局限性較大。針對被征者的就業(yè)培訓(xùn)，難以實現(xiàn)與市場對接。個別地區(qū)的留地安置成功，因其強地域色彩難以推廣。例如，成都市龍華社區(qū)的留地安置，因其參與性和保底性強，能提供農(nóng)民強大的支撐，有效推動了農(nóng)民逐步融入城市。而北京市鄭各莊的留地安置，因農(nóng)民分享的地利過多，形成不勞而獲的食利階層，使正常征地?zé)o法進行[④]。實施社保安置需要政府、集體、個人共同努力，但是，多數(shù)政府不愿按比例拿出土地出讓收益，從集體抽取補償費容易遭到成員反對，被征者又因?qū)φ�府不信任難有動力繳納費用。由此，除個別地區(qū)實施勞力安置，多數(shù)地區(qū)只提高了貨幣補償。

當(dāng)一元補償占據(jù)主導(dǎo)地位，補償額度的提高沒有上限，貨幣補償?shù)闹贫刃匀毕�，就難以對接底線型利益訴求。如果政府具有整體支配權(quán)力，能對被征者的反抗實施精準(zhǔn)制裁，被征者就會在利益嚴(yán)重受侵害情況下，利用“弱者的武器”實施反應(yīng)型抵抗。中央當(dāng)然考慮到地方裁量權(quán)過大問題，它就在提高補償標(biāo)準(zhǔn)之余，減弱地方政府專斷性權(quán)力。

首先，構(gòu)建正當(dāng)?shù)恼鞯爻绦�。為保障被征地農(nóng)民知情權(quán)，要求嚴(yán)格征地公告程序，完善征地調(diào)查制度設(shè)計；為保障被征地農(nóng)民參與權(quán)，要求完善征地聽證制度，建立征地補償協(xié)商機制；為拓寬被征地農(nóng)民維權(quán)渠道，提出建立爭議協(xié)調(diào)和裁決機制，建立征收合法認(rèn)定和司法救濟程序，等等。其中，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的“同地權(quán)同價同權(quán)”規(guī)定，“縮小征地范圍，區(qū)分公共利益非公共利益”的要求，《物權(quán)法》提出的按征地程序保障農(nóng)民權(quán)益等，將維護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，與規(guī)范征地程序結(jié)合起來。

其次，限度地方政府強拆權(quán)。即使強調(diào)征地的公開、參與、法治價值，地方政府仍然有可能為了實現(xiàn)自身利益實施強拆，中央遂采取措施規(guī)范地方的征地權(quán)。2004年出臺的《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》，一方面“加強了對拆遷單位和人員的管理”，一方面“加大對房屋拆遷違法案件的查處力度”。2011 年出臺的《行政強制法》規(guī)定，做出強制執(zhí)行決定的政府，需要申請地方法院執(zhí)行。同年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》，將行政強拆和司法強拆并行的體制，調(diào)整為行政申請、司法強拆的體制。

當(dāng)?shù)胤秸�府的強拆�?quán)受到限制，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)受保護，征地流程對政府征地要求多，農(nóng)民違建或多要補償幾乎無約束，地方法院強拆又面臨執(zhí)行困境，被征地農(nóng)民就會獲得較大的地利博弈空間。

三、限度博弈的興起

如果只從制度上梳理農(nóng)民權(quán)利與政府權(quán)力，不從權(quán)利和權(quán)力博弈角度進行考察，就將難以理解為何征地暴力依然頻頻發(fā)生，得出的結(jié)論就是農(nóng)民權(quán)利不完全，征地制度應(yīng)從讓權(quán)于民向還權(quán)賦能轉(zhuǎn)變。[[12]]實際情況是，被征地農(nóng)民利益訴求變遷，地方要平衡中央多重目標(biāo)，當(dāng)信息不對稱帶來要價和滿足偏差，時間貼現(xiàn)使博弈存在耐心限度，限度博弈就會成為農(nóng)村征地中的常態(tài)。

（一）農(nóng)民利益訴求變遷

我們做個假設(shè)，被征地農(nóng)民追求的是底線型利益，即自己生活水平不因征地而降低。那么，從農(nóng)民要求的生存權(quán)出發(fā)，強化集體能力使其能調(diào)地，并適當(dāng)提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民基于樸素的土地公平觀，會有抱怨但大致接受征地。事實并不如此。

首先，土地具有不可移動的屬性，政府要征地只能平面推進。2000年以來，政府發(fā)展經(jīng)濟擴張城鎮(zhèn)的動力增強，即使遵循傳統(tǒng)的集體調(diào)地模式，不少集體土地有限甚至無地，農(nóng)民的基本生產(chǎn)難以保障。政府放棄征收再建設(shè)的模式，主要是沒過幾年城鎮(zhèn)發(fā)展又要占地。

其次，2000年以來城市化發(fā)展，帶來大量的農(nóng)民進城務(wù)工。就業(yè)結(jié)構(gòu)變化帶來村民利益分化，基于底線利益原則分配征地利益，因級差地租增加農(nóng)民訴求變遷，會帶來不少被征地農(nóng)民的不滿甚至反抗。通過加強村社治理能力實施平分，不僅成本高難度大且易出問題。

再次，集體統(tǒng)一分配地利面臨諸多問題。按照現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)，土地補償由集體獲得，至于具體利益分配，通過村民自治實現(xiàn)。但是，集體管理征地補償費，因監(jiān)督困難效果不佳，容易出現(xiàn)貪污腐敗，甚至帶來分利集團。

要注意的是，有研究在山東農(nóng)村調(diào)查到，地方通過調(diào)地達(dá)成共識，實現(xiàn)所謂村莊“同意政治”均衡[[13]]，多發(fā)生在中西部一般農(nóng)村，主要是一般農(nóng)村土地增值慢，地租主要由土地肥瘦遠(yuǎn)近決定，村莊有分化未形成利益群體。城郊及沿海農(nóng)村級差地租高，農(nóng)民的利益邊界正在快速形成。我們依據(jù)利益來源及其性質(zhì)差異，將利益相近者劃分為四大階層，并分別分析不同階層的地利訴求。

第一層是富人階層。他們處于村莊濟上層，具有廣泛的人脈，及較強私性權(quán)力。一部分長期創(chuàng)業(yè)并在外居住，為留住“鄉(xiāng)愁”在村莊建起大房子；一部分人的產(chǎn)業(yè)從集體資源、與上級政府拉關(guān)系中獲得，在村莊不僅有住房還有廠房。不管主要利益向內(nèi)還是向外，富人階層的終極目標(biāo)是參與政治，以保障和拓展更多利益來源，一般不會為微弱利益進行斗爭。

第二層是中間階層。他們利益來源較為多樣，能負(fù)擔(dān)征地利益損失。中間階層對征地風(fēng)險的認(rèn)知，既來自現(xiàn)實利益獲得，又來自自身認(rèn)知差異。如果中間階層依賴富人，他不會在具體補償上糾纏。只要富人攬得項目利益，他就能從中分一杯羹。如果中間階層獨立于富人，他對自身地位認(rèn)知的彈性，會帶來多元化的征地訴求。具體說來，當(dāng)他們地位認(rèn)同層級下移，征地訴求就是保障生存權(quán)；當(dāng)參照群體是依附于富人的成員，他們就會因剝奪感希望獲得更多利益；當(dāng)收入和關(guān)系中層化帶來中層認(rèn)同，他們就會對依法依規(guī)有較高要求。

第三層是普通村民。普通村民的利益來源單一，多靠打工務(wù)農(nóng)維持家計。相較于中間階層對征地的有限風(fēng)險感知，普通村民家庭脆弱博弈能力一般，對征地補償具有較高的預(yù)期，對未來生活的風(fēng)險感知較強。他們深知征地是一定發(fā)生的，善于博弈才能夠得到實惠。但是，限于關(guān)系網(wǎng)較窄、信息源少等因素，他們對獲得滿意補償較悲觀，利益預(yù)期和風(fēng)險感知彈性大。

第四層是村莊弱者。村莊弱者的利益來源，與普通村民有相似處，不同之處是，他們或者是因病致貧困，或者是不勤勞肯干，或者是成員有缺陷，生活狀況類似于斯科特所說的“水深齊頸”，稍微的利益受損即可導(dǎo)致其滅頂之災(zāi)。[[14]]由于征地博弈能力低，他們的預(yù)期多是生存面向，對政府有強心理依賴。有些弱者不甘于長期貧困，會為翻身產(chǎn)生賭一把的心理。

要說明的是，我們通過分層來把握變遷的利益訴求，是在不太嚴(yán)格意義上使用階層概念，農(nóng)民利益訴求的差異僅具統(tǒng)計學(xué)意義，能表征不同群體的社會結(jié)構(gòu)位置，難以表征相對穩(wěn)定的社會關(guān)系及利益預(yù)期。[[15]]實際上，當(dāng)前的多數(shù)村莊沒形成穩(wěn)定階層關(guān)系，被征地農(nóng)民的利益訴求不只受經(jīng)濟因素影響。當(dāng)農(nóng)民增長型利益遭遇階層分化，階層分化與利益預(yù)期出現(xiàn)一定偏差，政府征地又涉及巨大的利益調(diào)整，政府就不僅要呼應(yīng)階層成員的客觀訴求，還要識別階層成員的差異預(yù)期并進行滿足。

（二）基層征地的問題

從中央政府角度看，現(xiàn)行征地制度盡管有問題，它依然具有較強政治功能。盡管征地收益中有部分耗散于非生產(chǎn)性支出中，更多的部分是作公共財政為了公共利益。如果中央真的要動刀子，如有些學(xué)者設(shè)想的那樣，從根本上改革土地財政，就要開源替代原功能。

事實是，我國經(jīng)濟發(fā)展水平并不高，比照西方建立不動產(chǎn)稅制，還需要相當(dāng)?shù)臅r間積淀。要保障地方財政功能需要改革分稅制，從中央財政盤子中拿出大部分彌補，由此造成的經(jīng)濟波動和政治風(fēng)險不可預(yù)期。中央當(dāng)然知道改革土地財政的巨大風(fēng)險，同時明了征地沖突對地方及中央政府合法性的危害，它就將規(guī)范權(quán)力行使提高懲罰力度，放在征地制度建設(shè)的主要方面，至于強化農(nóng)民土地權(quán)利，隨之具有一定工具色彩。^[[16]]

既然發(fā)展與穩(wěn)定是中央的雙重目標(biāo)不可偏廢，地方政府推動發(fā)展獲得政績需大量征地，它就會在向上負(fù)責(zé)制組織結(jié)構(gòu)中平衡二者。我們做個假設(shè)，基層政府可以依據(jù)地方情況，選擇發(fā)展戰(zhàn)略制定征地決策，征地就會實施協(xié)商、公示等流程。但是，多數(shù)情況下，盡管基層政府有發(fā)展經(jīng)濟的動力，壓力體制下的發(fā)展壓力更大。[[17]]⁷具體說來，上級政府向下級政府下達(dá)硬性的發(fā)展指標(biāo)，再根據(jù)下級的完成情況給予獎懲。為促進下級重視并提高發(fā)展積極性，上級將發(fā)展與下級領(lǐng)導(dǎo)的晉升掛鉤。發(fā)展壓力帶來的征地任務(wù)剛性，依托官僚制層層向下傳遞和加壓，當(dāng)?shù)竭_(dá)基層政府后成為中心工作�；鶎诱�府至少要平衡三重目標(biāo)：一是在上級規(guī)定的時間節(jié)點內(nèi)完成任務(wù)，二是完成任務(wù)不出現(xiàn)不穩(wěn)定事件，三是利用征地實現(xiàn)最大任期利益�；裟匪固亓_姆認(rèn)為，面對多重委托任務(wù)或多維工作目標(biāo)，代理人會努力實現(xiàn)最容易觀察，最容易出政績的工作，同時忽視其他工作[⑤]。就調(diào)查經(jīng)驗看，基層政府作為理性經(jīng)濟人，會在制度-結(jié)構(gòu)變遷的條件下，機會主義實施最有利的方案。

在完成征地任務(wù)的前提下，政府可以讓渡部分收益，滿足被征者大部分訴求。但是，伴隨著農(nóng)民分化和家庭訴求多元，被征者訴求的轉(zhuǎn)變正在快速發(fā)生，卻不是連續(xù)的光譜。相較底線型訴求的可感知，基層政府能進行明確定性，增長型訴求無明確的特征，須通過長期交往進行甄別和把握。在征地權(quán)力受限、程序完善的背景下，征地者沒有改變被征者訴求的能力。不少政府選擇依托村社組織，通過村干部了解被征者訴求。但是，城郊村受市場化侵襲的程度高，村莊正快速褪變?yōu)槟吧�人社會。筆者在多個城郊村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民對鄰里信息一知半解，且不少村干部居住在外，主要利益和關(guān)系在村外，對村民情況掌握并不完全。政府將征地任務(wù)打包給村組織，不僅因信息不對稱偏離民眾利益預(yù)期，帶來村組織的濫權(quán)，還可能帶來村組織以公濟私、與民爭利。因此，政府多借助村干部了解基本信息，至于村民的利益預(yù)期則通過博弈途徑獲取。

2004年以來各地大幅提高補償，但是，何種補償標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為合理，沒有明確的答案。在征地實踐中，即使制定較高的補償標(biāo)準(zhǔn)，依然有被征者繼續(xù)要價。在被征地農(nóng)民看來，既然征地補償標(biāo)準(zhǔn)不斷上調(diào)，說明土地越往后會越值錢。雖然無法拒絕征地大勢，但可以通過博弈多要補償，以彌補潛在利益損失。而且，從新聞報道及過往經(jīng)驗看，政府的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是可以突破的，只要提出要求并采取適當(dāng)?shù)男袆樱�被征者就可能得到預(yù)期利益。被征地農(nóng)民利益預(yù)期的增長，使不少政府改變征地補償機制，制定的初始補償標(biāo)準(zhǔn)一般不高，以預(yù)留空間供給雙方討價還價。^[[18]]在既定時空條件下，土地增值收益相對穩(wěn)定，政府要獲得一定的征地收益，提供的博弈空間就會有限度。

四、征地沖突的生產(chǎn)

如果無時間貼現(xiàn)成本、忽略政府注意力問題，博弈可無限循環(huán)下去，但是，博弈過程存在諸多成本。政府一方面會根據(jù)不完備信息，在成本可接受范圍逐個談判，一方面會在交易成本難接受、任務(wù)壓力大的條件下，利用非對稱博弈地位，采取非常規(guī)的手段，征地沖突由此生產(chǎn)。

（一）界限內(nèi)的博弈

被征地村莊大多高度開放，村莊信息傳遞速度較快，要準(zhǔn)確獲取被征地者信息，依據(jù)村莊公平標(biāo)準(zhǔn)進行相應(yīng)分類，既存在實踐上的困難，又難以獲得公共認(rèn)可。同時，開放的村莊尚未形成共識，鄉(xiāng)村可預(yù)見懲罰威懾較弱，當(dāng)農(nóng)民利益訴求不受約束，他們可依據(jù)情境調(diào)整預(yù)期。

常規(guī)博弈策略是，政府首先提出征收補償價格，農(nóng)民選擇接受或者不接受。如果農(nóng)民不接受并重新報價，政府可以拒絕并再次報價。若雙方?jīng)]有達(dá)成協(xié)議，政府依然推動征地。畢竟，相較滿足農(nóng)民利益訴求，完成上級任務(wù)更為重要，博弈是存在時間限度的。在不同條件下，不同博弈者的貼現(xiàn)率不同，博弈結(jié)果因此不對稱。一般說來，當(dāng)討價還價出時間間隔為0，參與者的貼現(xiàn)因子趨向1，均衡的結(jié)果會出現(xiàn)。[[19]]轉(zhuǎn)換成現(xiàn)實即是，只考慮被征地農(nóng)民的訴求并及時回應(yīng)，政府在時間壓力內(nèi)重復(fù)博弈，雙方能建立博弈策略均衡。即，盡管差異化利益訴求沒有標(biāo)準(zhǔn)，博弈者互不知道對方信息，被征者幾乎同時參與博弈，我們可以在政府既定策略選擇下，探討被征者的最優(yōu)利益點。

具體說來，被征地農(nóng)民在征地過程中，會評估不同要價方式的政府反應(yīng)狀況，根據(jù)自身能力調(diào)整預(yù)期選擇適當(dāng)策略。政府鑒定被征地農(nóng)民博弈能力，甄別并評估其利益預(yù)期，制定差異化的談判策略。我們依據(jù)前述農(nóng)民階層劃分，分析政府與被征地農(nóng)民的主要博弈形式。

一是與富人階層的合作博弈。長期在外創(chuàng)業(yè)和生活的富人，在鄉(xiāng)村內(nèi)部利益流量較小。他們對該類利益感知不強，在乎獲得面子和長期利益。政府只要保證其體面，多與其聯(lián)絡(luò)桑梓感情，他們一般遵守補償規(guī)則。主要利益深耕于鄉(xiāng)村的富人，征地對其有短期負(fù)面影響。但是，他們的發(fā)跡史與政府關(guān)系密切，深知只要積極配合獲得認(rèn)可，可以從其他地方找來更大的利益。政府對該類富人不敢小視，會在安置補償上給好處，允諾其獲得相關(guān)的項目利益。

二是與中間階層的多元博弈。中間階層的成員構(gòu)成多元，其訴求既與客觀實力有關(guān)，又與其地位認(rèn)知有關(guān)。一般說來，中間階層與政府有絲縷聯(lián)系，在村莊有非正式社會影響力，出于對統(tǒng)攝性官權(quán)力的清醒認(rèn)識，他們會多要補償?shù)�適可而止。不過，中間階層的訴求并非不偏不倚，與其他階層互動會影響其訴求。若他們對政府信任度低，對補償公平期待不高，不滿心理加上其中等實力，可能帶來其死嗑征地補償。若他們定位自己為普通的村莊一員，地利訴求及博弈會與普通村民相似，既追求自身利益不損失，又謀利以備未來需要。比較而言，政府與中間階層的博弈過程較為復(fù)雜，一般會對其采用威懾兼吸納的策略，當(dāng)中間階層訴求較高政府會有意采取拖延策略。

三是與普通村民的策略博弈。普通村民的主要利益在村莊，希望征地后生活水平不降低。他們深知自己信息源不廣，難以把握政府的補償上線，低風(fēng)險的策略是“依勢博弈”。[[20]]一般說來，普通村民的不斷要價，地方政府的重新定價，會達(dá)到最佳的平衡點。但是，該階層行動的社會影響力較小，地方政府又面對眾多被征者，可能對其訴求較少注意力。該階層為多要補償，會夸大自己的困難，甚至采取夸張手段，如胡攪蠻纏、要挾上訪，競爭政府注意力。當(dāng)他們的要價離譜，政府同樣會繞道，繼續(xù)與他人談判。

四是與村莊弱者的二元博弈。村莊弱者既不具有博弈能力，更不掌握高級的博弈策略。艱難處境造就出其對政府的長遠(yuǎn)預(yù)期，認(rèn)為土地被征是為國家發(fā)展做貢獻，以后自己生計無著落了，政府有保障的責(zé)任。因此，他們的要價多是點到為止，只要政府沒表現(xiàn)出不耐煩，他們就會說出困難理由，報出價格希望被考慮，當(dāng)政府表現(xiàn)出一定不滿情緒，收到信號后他們多會很快中止要價。少數(shù)弱者對政府的征地責(zé)任認(rèn)知模糊，可能在悲觀預(yù)期指引下全力博弈，政府為完成任務(wù)可能會口頭承諾，或者考慮其能力微弱直接忽略。

（二）界限外的博弈

政府在分類博弈擺平多數(shù)的被征地農(nóng)民后，會與先前繞行被征地農(nóng)民再次博弈，第二輪博弈相較于第一輪的前提條件發(fā)生質(zhì)變。在第二輪博弈中，即使政府明了不同階層博弈能力，被征者的預(yù)期與能力不一定一致。另外，征地是在差異時間中進行的，后來者有機會探知他人的補償信息。為探討政府與不同被征者的博弈過程，分析雙方擁有策略及其實施限度，我們從三方面分析界限外博弈及問題。

一是要價目標(biāo)模糊。該特征在普通村民身上體現(xiàn)明顯。普通村民應(yīng)對市場的能力差，在征地中無明晰可辨的目標(biāo)。政府一一與其談判，不僅談判成本高，而且容易出問題。比如，筆者在鄂北城郊村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，第一輪談判中不少村民簽了字，但是不同村民補償價格不同，尤其在有時間貼現(xiàn)成本的條件下，越到后面政府暗補價格越高。當(dāng)即將被征地農(nóng)民聊天時得知對方比自己高，就撕毀協(xié)議要求重新談判補償。政府既不能按《合同法》起訴該村民，又不能公開與已有農(nóng)民的談判補償。政府的隱蔽談判和出價，及好事者的透露和宣揚，帶來更多農(nóng)民的反水，政府征地遂陷入困境。

另外，有些民眾要價心理不穩(wěn)定，政府派不同的人去談判，帶回來不同的博弈訴求；在征地現(xiàn)場，政府表現(xiàn)出強硬姿態(tài)，要價者會降低補償要求，但當(dāng)簽協(xié)議時，要價者得到其他消息，要價提高且理直氣壯。步步為營、飄忽不定的策略，符合該階層的利益訴求，對政府的回應(yīng)方式提出挑戰(zhàn)。如果他們對暴力威脅沒有充分的認(rèn)知，過度要價不愿退縮觸碰到政府底線，政府定性其為“無賴”，可能采取隱蔽暴力。

二是競爭注意力。該特征在普通村民身上有表現(xiàn)，在村莊弱者身上表現(xiàn)更明顯。由于政府人力資源有限、工作任務(wù)繁重，難以與不同被征者無限博弈，政府會根據(jù)要價者的影響力，對是否及如何滿足其需求做出決策。部分弱者知道，征地補償是發(fā)財好機會，將自己的未來托付給政府，雖有制度性可能，實現(xiàn)過程很困難。既然政府因其常規(guī)博弈能力弱，不對其傾注過多的注意力，不愿讓渡一部分補償，他們就采取非常規(guī)策略。

弱者慣常采用的策略是身體博弈，身體博弈依據(jù)行動性質(zhì)可再分，即被動型身體博弈和主動型身體博弈。兩類博弈沒有明確目標(biāo)，主要為引起政府注意，喚起政府保障責(zé)任。但是，主動型身體博弈行動更積極，對身體的挖掘更有進攻性。他們采用夸張的纏鬧策略，甚至使用暴力威脅謀利。博弈地位的高度不對等，政府對其“刁民”化認(rèn)定，容易帶來以暴制暴。被動型身體博弈以身體損失為博弈手段，展示自己弱勢的同時反襯政府強勢。該類博弈飽含對道義和尊嚴(yán)的渴求，若獲得政府同情享受政策庇護，不清晰的目標(biāo)反而能高效實現(xiàn)。但是，政府的注意力是高度分散的，再博弈會面對多重越界行動。對以傷害自己生命為載體，帶有威懾政府意味的博弈，政府可能因價值及情感不認(rèn)同，不僅不“開口子”反而更加忽視，弱者為爭奪注意力采取極端手段，被活埋、自焚等征地悲劇可能會出現(xiàn)。

三是可信性威脅。劉世定認(rèn)為，合作博弈的產(chǎn)生有兩類原因，一是參與者在終極預(yù)期上，意識到對方的存在比被取代，對自己的利益更為有利；二是終極目標(biāo)上雖然試圖取代對方，但是力量不足難以與其持續(xù)沖突[⑥]。中間階層爭奪補償利益，只要進行長期討價還價，在政府耐心界限內(nèi)找準(zhǔn)時機，要價過程就會緊張但有序。但是，利益博弈過程是開放的，政府的上線不是不能突破。就調(diào)查經(jīng)驗看，該類越界博弈主要有三類：

一類是中間階層突破博弈界限。中間階層有一定政策見識，能抓住政府征地把柄要價，如未報批先征地、不實施陽光征拆。當(dāng)他們認(rèn)為自己有理有據(jù)，能迫使政府接受其要價，就會以退出博弈相要挾。

一類是中間階層越過博弈界限。若中間階層不僅敏感于客觀得失，而且通過橫向?qū)Ρ犬a(chǎn)生強烈的相對剝奪感，且中間階層的感受不是單維而是多維，他們就可能因不公平感激起憤怒發(fā)起激烈反抗。反抗的目標(biāo)將不再是具體補償，而是要求特定征地者被查處。

一類是跳出設(shè)定的博弈界限維權(quán)。當(dāng)臨近任務(wù)完成期限、政府征地壓力增大，它可能對中間階層采取強硬策略，利用灰黑勢力進行暴力威脅。中間階層有較強博弈能力，他們不僅不會坐以待斃，而且借用外來勢力反擊，常見現(xiàn)象是，中間階層在律師的支持策劃下，以物權(quán)法、國務(wù)院令等制度作為藍(lán)本，不僅斥責(zé)征地違法且與政府死磕。

當(dāng)政府在時間壓力下缺乏足夠耐心，被征者的要求越過政府接受限度，有些博弈連帶或直接危害自身的經(jīng)濟政治利益，在“向直接上級負(fù)責(zé)”而非完全“向上負(fù)責(zé)制”下[[21]]，基層政府會機會主義使用暴力威脅，迫使被征地農(nóng)民回到界限內(nèi)博弈，被征者的判斷失誤及其強對抗，使征地沖突在各個階層再生產(chǎn)。

五、結(jié)語

在當(dāng)前語境下，征地難題有兩個，一是如何保證政府定價相對合理，二是如何應(yīng)對民眾異質(zhì)化的地利訴求。地方政府有意壓低征地補償標(biāo)準(zhǔn)，或民眾補償訴求難以有效滿足，都會帶來限度博弈引發(fā)征地沖突。建立健全第三方評估市場，保障評估機構(gòu)獨立和客觀，是實現(xiàn)補償標(biāo)準(zhǔn)公正的基礎(chǔ)。

從被征地農(nóng)民的訴求看，多要補償甚至越界博弈，均屬于正常利益表達(dá)。政府治理的重點應(yīng)是，完善群眾工作方法有效吸納民意，及時妥善回應(yīng)被征地者的訴求，防止補償博弈越界為不可調(diào)和的矛盾。為此，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)約束征地權(quán)力只是其一，更重要的是完善征地評估、審批、補償、安置等環(huán)節(jié)程序，健全征地糾紛調(diào)解和地權(quán)救濟法律制度。從長遠(yuǎn)角度看，中央堅持實質(zhì)正義的“地利共享”制度，給地方化解差異化征地訴求提供空間，以政治壓力和行政監(jiān)管避免利益博弈轉(zhuǎn)化，地方政府對限度博弈問題的不斷改進，就將為征地制度變遷提供有益經(jīng)驗探索。

參考文獻