地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中的規(guī)模依賴行為分析
摘 要：地方政府在推動農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展中需要處理好與外部環(huán)境的關(guān)系;地方政府既要受到源自政策、市場和村莊社會等外部環(huán)境軟約束的制約和影響，也能從所處的外部環(huán)境中選擇、汲取、整合和利用各種有利資源，推動規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展;地方政府發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)符合“展示政治”的政績邏輯，是環(huán)境中的理性行動者的自主選擇。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中，地方政府養(yǎng)成了推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的慣性和惰性，缺乏緊跟國家形勢執(zhí)行新政策的動力;“去小農(nóng)化”的發(fā)展模式，違背了“把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道”的國家政策要求。提出需要重塑地方政府的行為邏輯，變“干預(yù)”為“服務(wù)”，為培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)戶發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的行政服務(wù)，促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。
一、地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中面臨的困境
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型指的是農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種過渡形態(tài)，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)的科技化率、機(jī)械化率、現(xiàn)代裝配化率、商品化率等現(xiàn)代經(jīng)營指標(biāo)穩(wěn)步提升，突出表現(xiàn)為農(nóng)村土地的規(guī)�；�(jīng)營水平快速提高。改革開放以來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象一直存在，基本以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，是不同農(nóng)戶根據(jù)家庭資源稟賦優(yōu)化土地資源配置的自然后果。從1978年到2006年，全國農(nóng)民家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到370萬公頃 (5 551.2萬畝) ，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的比重僅為4.57%1�？紤]到同期中國的城市化率從17.92%提高到44.37%，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口的比重下降到42.6%，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度相對明顯滯后2。
2007年開始，中國農(nóng)村正式進(jìn)入后稅費時代，農(nóng)業(yè)逐漸成為一個新興的投資領(lǐng)域。我國農(nóng)村土地制度經(jīng)過不斷的創(chuàng)新發(fā)展，逐步形成了集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行的“三權(quán)分置”格局，為資本投資農(nóng)業(yè)獲取經(jīng)營權(quán)與壟斷收益權(quán)創(chuàng)設(shè)了法理條件。這種現(xiàn)象自然引起了地方政府的重視，農(nóng)業(yè)成為地方政府招商引資的新領(lǐng)域。由此，地方政府很快就成為推動農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的主要力量。至2016年，中國農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到3 133公頃 (47 000萬畝) ，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的比重升到35.1%，其中，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積為1 865萬公頃 (27 977萬畝) ，流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社的面積為689萬公頃 (10 341萬畝) ，流轉(zhuǎn)入企業(yè)的面積為309萬公頃 (4 638萬畝) ，流轉(zhuǎn)入其他主體的面積為331萬公頃 (4 965萬畝) 1。
然而，地方政府力推的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型并沒有取得理想的實踐效果，從整體看，至少面臨四個方面的困境:一是合作社、企業(yè)、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍存在“賠錢賺吆喝”的現(xiàn)象，并且是經(jīng)營規(guī)模越大，虧損越嚴(yán)重;二是土地非農(nóng)化、非主糧化現(xiàn)象嚴(yán)重，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體紛紛改變土地用途以謀取更高的經(jīng)濟(jì)收益;三是小農(nóng)戶的正當(dāng)合法權(quán)益受到損害，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擠壓農(nóng)民利益空間的現(xiàn)象多有發(fā)生;四是地方政府被新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所“綁架”，不斷將惠農(nóng)資金向新型主體傾斜，使財政資金成為新型主體減少自身經(jīng)營虧損程度以繼續(xù)維持農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要資金來源。
2017年，中央一號文件《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》出臺，表明國家關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。之前，國家高度重視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的帶動和拉動作用，鼓勵農(nóng)村土地向企業(yè)和合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營;之后，國家開始越來越強(qiáng)調(diào)要切實提升廣大農(nóng)民的獲得感，保護(hù)小農(nóng)戶的發(fā)展權(quán)益，推動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接機(jī)制的構(gòu)建。但是，國家政策重心的調(diào)整并沒有對地方政府產(chǎn)生即時、顯著的影響，地方政府仍然在實踐中推崇規(guī)模經(jīng)營，扶持企業(yè)、合作社和家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，將大量的財政惠農(nóng)資金整合后投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等的創(chuàng)立和建設(shè)上，嚴(yán)重忽視了小農(nóng)戶的發(fā)展權(quán)益，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的“去小農(nóng)化”趨勢依然在加劇。
根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國共有31 422萬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員，20 743萬農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，其中，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶為398萬3。這意味著小農(nóng)戶依然是現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)經(jīng)營的核心主體，并且還將在未來相當(dāng)長的時間里持續(xù)存在。小農(nóng)戶的持續(xù)存在說明，中國農(nóng)民家庭在邁向全面小康的道路上還需要保留一份務(wù)農(nóng)收入，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入在農(nóng)村居民家庭可支配收入中所占的比重雖然一直在下降，但是對于農(nóng)民家庭來說仍然必不可少。因此，筆者認(rèn)為，鑒于地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中的地位和作用，將地方政府作為一個獨立的組織行為主體，研究他們所處的外部環(huán)境及其所受的影響，剖析其治理農(nóng)業(yè)、推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的行為邏輯就具有重要的現(xiàn)實價值和理論意義。本文分析的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗則來源于課題組近些年來在河南、安徽、湖北、陜西等省份的實證調(diào)研。
二、地方政府行為研究的分析框架:環(huán)境軟約束與資源選擇性利用
本文中的地方政府主要指縣級政府�？h級政府具有完整的行政建制，是一級相對獨立的地方政府，也是國家與鄉(xiāng)村銜接的關(guān)鍵接點。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中，地方政府的行政推動首先體現(xiàn)為縣級政府的積極推動，他們在農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)中扮演著至關(guān)重要的角色。因此，研究縣級政府的行為邏輯，是把握農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型多種制度變遷邏輯的關(guān)鍵。
學(xué)界關(guān)于地方政府在規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中的定位與功能的研究主要是從基層自主性的框架下展開，習(xí)慣于把地方政府推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的行為視為一種招商引資、造亮點與樹典型、政府間壓力與官員晉升錦標(biāo)賽等政績行為邏輯[1,2,3]，或是將之視為一種“治理交易成本”的行為，是地方政府面對分散小農(nóng)戶采取的一種有效降低交易成本的治理策略[4]，是一種政府將重心放到扶持規(guī)模經(jīng)營主體的發(fā)展上來的便利化的治理邏輯[5]。由此可見，學(xué)界已有相關(guān)研究對地方政府所處周邊環(huán)境的關(guān)注度缺乏，忽視了周邊環(huán)境對地方政府行為的影響機(jī)制。
縣級政府作為一級相對獨立的官僚行政組織，并不具備完全獨立的自主行為空間，而要受到外部環(huán)境的約束，仍然需要處理好與周邊環(huán)境的各種復(fù)雜關(guān)系。如果外部環(huán)境的約束強(qiáng)度大，縣級政府的自主行動能力就會相對偏弱;反之，縣級政府的自主行動能力則會相對較強(qiáng)。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的實踐經(jīng)驗來看，縣級政府表現(xiàn)出了相對較強(qiáng)的自主行動能力，這意味著外部環(huán)境對縣級政府并非是一種強(qiáng)約束的關(guān)系，從而給縣級政府留下了權(quán)宜行事的自主行動空間。因此，環(huán)境軟約束指的是一種狀態(tài)，是一種由政策、市場和社會等多重因素所構(gòu)成和形塑的外部環(huán)境，而這個外部環(huán)境為縣級政府相關(guān)的行政與治理行為提供了不少于兩項的自主選擇，產(chǎn)生出一種軟約束的力量。
在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，環(huán)境軟約束主要表現(xiàn)為三個方面:一是政策環(huán)境軟約束。自上而下的國家政策并非是一步到位的，往往需要一個逐步完善的過程。在這個過程中，國家政策的目標(biāo)具有模糊而又多元的典型特征，沒能為縣級政府指明一個單一、明確的政策目標(biāo)，更沒能提供一套標(biāo)準(zhǔn)化的操作指標(biāo)。由此，縣級政府只要從中為自身行為找到基本符合政策文本表述的條款，就為他們的自主行為找到了合法性依據(jù)，而不用過多地去顧慮是否符合其它政策文本的表述內(nèi)容。二是市場環(huán)境軟約束。經(jīng)過40余年的改革開放，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等各類不同的市場主體快速發(fā)展。
這些新興的市場主體的領(lǐng)辦力量各有不同，或為代表城市工商資本的企業(yè)家或企業(yè)中的管理者，或為代表農(nóng)村內(nèi)生資本的農(nóng)民精英。他們各自的資源稟賦不同，參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的動力和能力也有差異。縣級政府要推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，就需要正面市場環(huán)境，從中尋找、選擇和確定可以借用的市場力量，并發(fā)揮他們在農(nóng)業(yè)治理中的實踐價值。三是村莊社會環(huán)境軟約束。家庭承包責(zé)任制實施以來，隨著人口流動的不斷加劇，農(nóng)村社會階層結(jié)構(gòu)日益分化，農(nóng)民逐漸分化成為不同的社會階層。簡單的區(qū)分，可以將農(nóng)民劃分為精英階層和普通農(nóng)戶階層，其中，精英階層的農(nóng)民不僅擁有較為雄厚的經(jīng)濟(jì)資源、豐富的社會文化資源，而且還擁有較多的政治資源;而普通農(nóng)戶階層則以小農(nóng)戶為構(gòu)成主體，其擁有相對單薄的經(jīng)濟(jì)資源和社會資源，缺乏政治資源和文化資源。這樣的階層結(jié)構(gòu)構(gòu)成形塑地方政府行為的村莊社會環(huán)境，使地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程中需要慎重選擇和處理好與不同階層農(nóng)民的關(guān)系。
由于受政策、市場和村莊社會等三個層面環(huán)境軟約束的影響，地方政府可以從外部環(huán)境中甄別、汲取和整合各種不同的有利資源，通過對資源的選擇性利用，以己為中心構(gòu)建復(fù)雜的多元復(fù)合資源體系，從而推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的治理目標(biāo)。從近些年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的實踐經(jīng)驗來看，多數(shù)地方政府習(xí)慣于抓住國家政策鼓勵發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營的機(jī)會，忽視對規(guī)模經(jīng)營之適度的限定條件，強(qiáng)制推動土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。地方政府為了在盡可能短的時間里實現(xiàn)土地大規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)，紛紛鼓勵、引導(dǎo)城市工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，推出優(yōu)厚的財政稅收和金融扶持政策，并協(xié)助工商資本興辦的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體深入鄉(xiāng)村，聯(lián)合農(nóng)民精英，分化、瓦解小農(nóng)戶，使他們或被動或主動地將土地流轉(zhuǎn)出來。
這在客觀上造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會后果，一方面，由農(nóng)村內(nèi)生的農(nóng)民精英領(lǐng)辦的合作經(jīng)濟(jì)組織限于自身資源的不足，難以取得地方政府的支持，無法有效獲取財政稅收和金融政策的支持，從而陷入發(fā)展困境;另一方面，加劇了農(nóng)民精英和小農(nóng)戶利益的分化，農(nóng)民精英成為地方政府和工商資本聯(lián)合的對象，而小農(nóng)戶則在客觀上被拋棄，成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的利益受損者。然而，這并不意味著作為行動者的地方政府在環(huán)境軟約束的外部結(jié)構(gòu)中沒有其它選擇，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的豐富實踐證明，地方政府也可以成為推動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的重要推動力量，但是存在的關(guān)鍵問題是，地方政府樹立了什么樣的發(fā)展觀，確立了什么樣的農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)，選擇利用了何種資源。
三、形塑地方政府行為的外在結(jié)構(gòu):環(huán)境軟約束
任何一個組織的行為都不是獨立的，都要受到外部環(huán)境的影響。來自政策、市場和村莊社會等層面的外部環(huán)境，形成了一種環(huán)境軟約束的外在結(jié)構(gòu)，深刻地影響著地方政府的行為邏輯，推動著農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。
(一) 政策環(huán)境軟約束:探尋地方政府行為的政策空間
政策包括政策的制定和政策的執(zhí)行兩個不可分割的組成部分，其中，中央政府是政策的主要制定主體，地方政府是政策的基本執(zhí)行主體，而省市兩級政府則既是政策的制定者也是政策的執(zhí)行者。中央政府的政策又可以區(qū)分為兩種類型:一是由中共中央和國務(wù)院頒發(fā)的以中央一號文件為典型代表的國家政策;二是以中央政府各部門，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、科技部和教育部等部門頒發(fā)的相關(guān)政策 (簡稱“部門政策”) 。對于縣級政府而言，這兩類政策都屬于高階規(guī)則，具有制度約束力，需要執(zhí)行和落實。但是，國家政策具有宏觀的模糊性、內(nèi)容的包容性，部門政策具有較強(qiáng)的針對性且不同部門出臺的政策具有目標(biāo)的不一致性，這對地方政府的政策執(zhí)行提供了軟約束的政策環(huán)境。
1. 從國家政策層面來看
我國分田到戶伊始，中央政府已經(jīng)在考慮推動農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。1982年，中央一號文件提出鼓勵發(fā)展“一大批”專業(yè)戶。1984年，中央一號文件首次提及“種田能手”。1986年，中央一號文件明確要求“鼓勵土地逐步向種田能手集中”。進(jìn)入21世紀(jì)，中央政府推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的步伐進(jìn)一步加快。
2004年，中央一號文件提出要關(guān)注龍頭企業(yè)。2011年，中央一號文件提出要“引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。2013年，中央一號文件指出要“鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。2014年，中央一號文件要求“鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)”，并且提出“土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營要尊重農(nóng)民意愿，不能強(qiáng)制推動”。2015年，中央一號文件提出要“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民組織化程度”。2016年，中央一號文件指出要“堅持以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體成為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的骨干力量”。2017年，中央一號文件要求“大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動型等多種形式規(guī)模經(jīng)營”。2018年，中央一號文件進(jìn)一步提出要“統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)戶，采取有針對性的措施，把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道”。
我們從中可以看出，中央政府頒布的國家政策在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型方面具有三個特征。一是政策目標(biāo)具有多重性。比如既要堅持農(nóng)民家庭經(jīng)營的主體地位、尊重農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的意愿、鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)、扶持小農(nóng)戶的發(fā)展，又要鼓勵發(fā)展“專業(yè)戶”“種田能手”，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，鼓勵和支持承包土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。在農(nóng)村人均耕地面積僅有0.156公頃 (2.34畝) 4，人地矛盾仍然比較突出的情況下，扶持小農(nóng)戶與支持承包土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)之間潛藏著巨大的張力。二是政策內(nèi)容調(diào)整的頻率較高。20世紀(jì)80年代，中央一號文件鼓勵發(fā)展的是家庭經(jīng)營的創(chuàng)新形式———專業(yè)大戶和種田能手。2004年以來，中央一號文件扶持發(fā)展的是企業(yè)、合作社和家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。從2011年到2018年，政策內(nèi)容調(diào)整的頻率在不斷加快，前期更強(qiáng)調(diào)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，后期則強(qiáng)調(diào)要堅持以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，扶持小農(nóng)戶，將小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。三是政策預(yù)定目標(biāo)具有階段性特征，成熟程度漸進(jìn)提高。與政策內(nèi)容調(diào)整頻率較高緊密相關(guān)的是，政策的成熟程度在持續(xù)提升，尤為突出的是，自2011年以來，從過度重視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，經(jīng)“土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營要尊重農(nóng)民意愿，不能強(qiáng)制推動”，到“統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)戶”發(fā)展的目標(biāo)定位上。
2. 從部門政策層面來看
以2018年為例，為貫徹落實中央一號文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年) 》，中央政府各部門紛紛制訂實施方案、行動計劃或?qū)ｍ椧?guī)劃。如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部編制了《鄉(xiāng)村振興科技支撐行動實施方案》，科技部制訂了《創(chuàng)新驅(qū)動鄉(xiāng)村振興發(fā)展專項規(guī)劃 (2018—2022年) 》，教育部印發(fā)了《高等學(xué)校鄉(xiāng)村振興科技創(chuàng)新行動計劃 (2018—2022年) 》，等等。這些部門政策具有較強(qiáng)的針對性，但是缺乏包容性和整體性，對國家政策的解讀具有片面性。無論是《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，還是《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年) 》都提出要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施中促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，而在多數(shù)的部門政策中都缺乏對扶持小農(nóng)戶發(fā)展的相關(guān)表述，缺乏相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。但是，部門政策通過政府系統(tǒng)自上而下的“條條”延伸到地方政府，成為縣級政府各部門的行動指南，自然會對“條”“塊”一體的縣級政府的行為產(chǎn)生影響。
政策環(huán)境軟約束對地方政府行為的影響表現(xiàn)在兩個方面。一是國家政策目標(biāo)的多重性、國家政策與部門政策的不協(xié)調(diào)、不同部門推出的政策目標(biāo)及內(nèi)容不一致都為縣級政府執(zhí)行政策過程中的自主創(chuàng)新行為創(chuàng)設(shè)了條件。以中央一號文件為例，國家政策具有實踐的包容性，一方面，政策多使用鼓勵性和引導(dǎo)性語言，沒有使用強(qiáng)制、必須等限制性語言，為縣級政府執(zhí)行政策提供指導(dǎo)方向，而非唯一道路;另一方面，不同的條款、不同的表述語境對發(fā)展的方式方法有不同的要求。比如，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展路徑上，政策既強(qiáng)調(diào)要發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，推動土地適度規(guī)模經(jīng)營，又強(qiáng)調(diào)要扶持小農(nóng)戶發(fā)展，為縣級政府進(jìn)行制度創(chuàng)新創(chuàng)造自主空間�？h級政府既可以專注發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，也可以聚焦將小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，還可以統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)戶的雙重目標(biāo)開展實踐創(chuàng)新，進(jìn)行試驗示范。正因此，股份合作、代耕代種、土地托管等不需要經(jīng)過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營方式，才會被地方政府通過土地制度創(chuàng)新實踐探索出來;新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體才會獨立于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，成為新型農(nóng)業(yè)主體的重要組成部分進(jìn)入國家政策。
二是政策內(nèi)容的頻繁調(diào)整及政策成熟度在調(diào)整中不斷提升，客觀地加大了縣級政府執(zhí)行政策的的難度，迫使其需要不斷適應(yīng)性地調(diào)適自身行為，從而影響了政策在鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定性和連貫性。國家政策從扶持專業(yè)戶、種田能手，到支持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，一直為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級指明方向。隨著實踐經(jīng)驗的不斷豐富，土地非農(nóng)化生產(chǎn)、強(qiáng)制推動土地流轉(zhuǎn)、小農(nóng)戶權(quán)益受到損害等背離政策初衷的現(xiàn)象得到顯現(xiàn)，國家政策很快就對此類現(xiàn)象就作出回應(yīng)，逐步細(xì)化政策;同時，股份合作、代耕代種、土地托管等新的試驗示范成功經(jīng)驗也不段得到肯定，進(jìn)入國家政策。但是，對于多數(shù)地方的縣級政府來說，推行實踐創(chuàng)新并非易事，關(guān)鍵還在政策的執(zhí)行和落實�？h級政府要想高效執(zhí)行政策，就需要保持政策的相對穩(wěn)定，需要改革內(nèi)容具有連貫性。否則，縣級政府不斷地“翻燒餅”、頻繁地調(diào)整政策，就會造成政策混亂，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織無所適從，進(jìn)而也會引發(fā)農(nóng)民的懷疑和質(zhì)疑，不利于國家政策的順利執(zhí)行。
(二) 市場環(huán)境軟約束:誰是地方政府的依靠力量
在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中，地方政府無論是要推動土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，還是要堅持農(nóng)民家庭經(jīng)營的主體地位，扶持小農(nóng)戶，都不可能親力親為，而要從周邊的市場環(huán)境中找到可以依靠的市場主體，通過間接治理的辦法實現(xiàn)預(yù)定發(fā)展目標(biāo)。
21世紀(jì)之初，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從一個資本緊缺型市場結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型成一個資本過剩型市場結(jié)構(gòu)，金融資本、產(chǎn)業(yè)資本和商業(yè)資本過剩的市場格局基本形成。過剩資本在城市里找到合適投資機(jī)會的空間在不斷萎縮，客觀上需要尋找新的投資領(lǐng)域。這些資本的擁有者不僅持有數(shù)百萬或上千萬甚至超億元的資金，還在市場營銷、經(jīng)營管理等方面擁有豐富的經(jīng)驗，甚至在縣域社會中還有廣泛的人脈資源或社會網(wǎng)絡(luò)資源，與地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。因此，當(dāng)他們無法在中國城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級中找到合適的投資機(jī)會時，就將投資的目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，將之視為一個新的待開發(fā)的金礦。城市過剩資本涌入農(nóng)村、進(jìn)軍農(nóng)業(yè)，可以在一定程度上扭轉(zhuǎn)改革開放以來農(nóng)村人財物等市場要素資源持續(xù)外流的趨勢，從而受到地方政府和農(nóng)民的歡迎，成為新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的“寵兒”。因而，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型為城市過剩資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域提供了機(jī)會。地方政府要推動土地流轉(zhuǎn)，就需要城市資本介入，通過組建合作社和企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等途徑，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的目標(biāo)。
但是，城市過剩資本進(jìn)軍農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，并非是完全理性的市場決策行為。大多數(shù)資本的持有者是來自于第二產(chǎn)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)的工商企業(yè)或個體戶，從來沒有經(jīng)營過土地，缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的經(jīng)驗，基本上都是“門外漢”。然而，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不同于企業(yè)中的流水線生產(chǎn)。第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個高度依賴農(nóng)作物孕育、生長和成熟的自然生態(tài)過程。農(nóng)作物在生長周期里會受到干旱、洪澇、冰雹等自然災(zāi)害的影響，這極大地降低了人在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的重要程度，使其不可能處于絕對主導(dǎo)的地位。第二，土地經(jīng)營規(guī)模越大，需要雇傭的勞動力數(shù)量就越多，從而帶來勞動監(jiān)督管理難題。由于農(nóng)田經(jīng)營的標(biāo)準(zhǔn)化程度很低，勞動力磨洋工的情況比較普遍，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。第三，農(nóng)業(yè)投資成果的可轉(zhuǎn)讓性較差，撤資則損失更大。資本投資于企業(yè)，會產(chǎn)生廠房、機(jī)器等易于變賣的有形設(shè)施，而投資于農(nóng)業(yè)，產(chǎn)生出的機(jī)耕道、灌溉系統(tǒng)等均難以變換成貨幣。一旦資本從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域撤資，就會付出血本無歸的代價。因此，雖然城市過剩資本持有者有著投資農(nóng)業(yè)的熱情，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營有著美好的憧憬和想象，但是缺乏對投資農(nóng)業(yè)所潛在風(fēng)險的評估，即便能夠獲得地方政府財政稅收和金融政策的扶持，也極有可能會陷入連續(xù)虧損的經(jīng)營困境。
除城市過剩資本外，地方政府能夠依賴的市場資源還有農(nóng)村內(nèi)生資本，依靠的主體是農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。截止2018年9月底，全國農(nóng)民專業(yè)合作社的數(shù)量達(dá)到213.8萬家，入社農(nóng)戶占全國總農(nóng)戶的比例為48.5%，使農(nóng)民合作社成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主要組成部分。但是，農(nóng)民合作社普遍存在社員規(guī)模小、資本持有量少、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不清晰與管理不民主等發(fā)展現(xiàn)象，出現(xiàn)了“空殼合作社”和假合作社，而真正發(fā)展規(guī)范又有市場競爭能力的合作社的數(shù)量非常少，具體到縣域范圍內(nèi)，能夠成為推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展依靠力量的農(nóng)民合作社的數(shù)量更是微乎其微。以豫東某國家級貧困縣為例，全縣注冊成立的合作社數(shù)量超過3 000家，而長期運轉(zhuǎn)且效益較好的合作社僅有10余家，且多為城市過剩資本的持有者領(lǐng)辦，真正由農(nóng)村內(nèi)生資本投資和農(nóng)民精英領(lǐng)辦的合作社僅為個位數(shù)。
因此，從理論上講，農(nóng)村內(nèi)生力量領(lǐng)辦的合作社可以構(gòu)成地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中可以依靠的組織力量，但是限于自身發(fā)展能力，合作社需要有一個相對較長的成長期，而這又難以滿足地方政府快速發(fā)展的需要。所以，地方政府面對市場環(huán)境軟約束，選擇何種市場主體作為依靠力量，取決于發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展路徑的需要。
(三) 村莊社會環(huán)境軟約束:地方政府治理農(nóng)業(yè)的社會基礎(chǔ)
由農(nóng)民精英和普通農(nóng)民構(gòu)成的社會階層結(jié)構(gòu)是村莊社會環(huán)境的核心體現(xiàn)形式，也是地方政府治理農(nóng)業(yè)的社會基礎(chǔ)。雖然農(nóng)民精英相對于普通農(nóng)民，擁有更好的資源稟賦，但是其相對于城市剩余資本的持有者來說則幾乎沒有與之抗衡的能力。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中，農(nóng)民精英主要有兩種選擇路徑。一是歡迎城市剩余資本下鄉(xiāng)，與下鄉(xiāng)的資本持有者合作，成為他們在村莊社會里的“開路先鋒”，協(xié)助其處理與普通農(nóng)民的關(guān)系，幫助降低與分散農(nóng)戶打交道的交易成本，并從中獲取相應(yīng)的收益;二是聯(lián)合普通農(nóng)民，通過“人的聯(lián)合”組建合作社等農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織，將分散的資源聚集起來，獲取規(guī)模優(yōu)勢，從而獲得與城市剩余資本談判的能力，解決小農(nóng)生產(chǎn)與大市場之間的矛盾。
如果農(nóng)民精英選擇第二種發(fā)展路徑，則需要探索構(gòu)建科學(xué)合理的合作制度和合作機(jī)制。合作制度表現(xiàn)為符合現(xiàn)行法律規(guī)定且符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所處階段現(xiàn)實需要的產(chǎn)權(quán)制度、管理機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)，為合作社獲取理想的經(jīng)濟(jì)效益提供制度保障。合作機(jī)制體現(xiàn)為農(nóng)民精英要與地方政府、普通農(nóng)民及外來企業(yè)探索構(gòu)建多元主體合作參與、發(fā)展共贏的實踐機(jī)制，需要農(nóng)民精英不僅具備企業(yè)經(jīng)營、市場營銷、資本運作等管理能力，而且要具備較強(qiáng)的合作精神，認(rèn)同益貧性的合作理念，愿意與普通農(nóng)民分享合作收益。然而，限于自身的資源稟賦，農(nóng)民精英領(lǐng)辦的合作社等市場主體難以在較短的時間里取得顯著的發(fā)展業(yè)績，甚至?xí)萑氤掷m(xù)投入而連續(xù)虧損的經(jīng)營困境。一旦如此，農(nóng)民精英是否具有相應(yīng)的持續(xù)投資能力，是否能夠承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)營風(fēng)險，是否還愿意保障普通農(nóng)民的合作權(quán)益，都會成為合作組織發(fā)展的不確定變量，影響農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。
由此可見，農(nóng)民精英選擇第二條發(fā)展路徑是比較冒險、激進(jìn)的市場行為，而選擇第一條發(fā)展路徑則是比較穩(wěn)妥、保守的市場行為。他們可以通過與下鄉(xiāng)資本持有者合作，在避免承受自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的前提下，獲取相對穩(wěn)定的合作收益。因此，農(nóng)民精英究竟會如何抉擇，取決于他們的理性判斷。
留守村莊的普通農(nóng)民的資源稟賦大多較差，家庭經(jīng)營多屬于半工半耕型。農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入對他們來講仍是不可或缺的，是其維持家庭簡單再生產(chǎn)所必需的貨幣構(gòu)成。普通農(nóng)民在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中的地位是依附性的，可以成為農(nóng)民精英聯(lián)合的對象，共同組建合作社，從而分享合作收益。在雙方合作的過程中，農(nóng)民精英和普通農(nóng)民之間容易形成庇護(hù)關(guān)系，農(nóng)民精英利用自身擁有的社會影響力，動員普通農(nóng)民加入合作社并享有相應(yīng)的合作收益，而普通農(nóng)民則依附于農(nóng)民精英成為被庇護(hù)者，甚至?xí)虼朔艞壪鄳?yīng)的參與民主管理和組織決策的權(quán)利。即便在參與合作的過程中，農(nóng)民精英將組織經(jīng)營管理不善帶來的損失轉(zhuǎn)嫁給普通農(nóng)民，普通農(nóng)民也缺乏集體行動能力去維護(hù)自身的合作權(quán)益[6]。同時，普通農(nóng)民可以與下鄉(xiāng)資本持有者合作，將土地流轉(zhuǎn)給其領(lǐng)辦的企業(yè)或合作社，甚至還有機(jī)會在這些企業(yè)和合作社經(jīng)營的規(guī)模土地上獲取就業(yè)的機(jī)會。由于普通農(nóng)民缺乏與下鄉(xiāng)資本持有者公平談判的能力，在土地流轉(zhuǎn)價格、就業(yè)類型及報酬等方面缺乏主動權(quán)，因此他們的利益容易受到傷害。
按照國家政策規(guī)定的“堅持農(nóng)民主體地位”的基本原則要求，普通農(nóng)民作為小農(nóng)戶的主體構(gòu)成部分，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村振興需要依靠的主體力量。地方政府能否在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中調(diào)動2億多小農(nóng)戶的積極性、主動性和創(chuàng)造性，能否促進(jìn)小農(nóng)戶持續(xù)增收，是實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的關(guān)鍵。但是，小農(nóng)戶的行動能力與農(nóng)民精英相比要差許多，因而在客觀上加重了村莊社會環(huán)境對地方政府的約束能力。
四、地方政府行為在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中的發(fā)展路徑:資源選擇性利用
地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中確定的基本目標(biāo)是推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展。然而，面對數(shù)以億計的小農(nóng)戶仍然是土地經(jīng)營基本主體的客觀現(xiàn)實，地方政府需要從外部環(huán)境中汲取各種資源，并加以整合利用，從而實現(xiàn)治理農(nóng)業(yè)的基本目標(biāo)。在這個過程中，地方政府形成了農(nóng)業(yè)治理的規(guī)模依賴癥，產(chǎn)生了一定的慣性和惰性，缺乏追隨國家政策變化調(diào)整農(nóng)業(yè)治理策略的行動能力。因此，國家需要重塑地方政府的農(nóng)業(yè)治理行為，使地方政府重新審視政策、市場和村莊社會環(huán)境中所潛藏的各種資源，在維持基本目標(biāo)不變的情況下尋找確定新的發(fā)展路徑。
(一) 資源選擇性利用:地方政府是縣域社會里的理性行動者
縣域是一個布迪厄意義上的多元力量參與且彼此間存在著某種復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)特征的場域[6]。在這個場域中，地方政府作為占據(jù)著關(guān)鍵位置，掌握著政策的釋義權(quán)和財政的再分配權(quán)，擁有明顯的優(yōu)勢。無論是外來資本，還是農(nóng)村內(nèi)生資本及農(nóng)民精英，要想在場域中改善自身境遇，提升存在感，都需要采用各種策略與技術(shù)與地方政府打好交道獲得支持。在縣域社會里，地方政府是一個理性行動者。他們有著自己的治理目標(biāo)，并且有能力從外部環(huán)境汲取、整合資源。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中，地方政府為了實現(xiàn)推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，可以從其受到軟約束的環(huán)境中汲取有利的政策資源、市場資源和社會資源。
首先，地方政府面對的是一種軟約束而非硬約束的政策環(huán)境，并且推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展也一直是政策提倡、鼓勵和允許的重要內(nèi)容。國家政策具有的目標(biāo)多重性與漸進(jìn)成熟性特征為地方政府提供了寬松的政策環(huán)境，地方政府始終能夠從“中央一號文件”等國家政策與部門政策中為發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)找到政治合法性，找到伴隨政策而來的財政稅收和金融資源。
其次，地方政府面對軟約束的市場環(huán)境，可以汲取的首要市場資源是城市過剩資本而非農(nóng)村內(nèi)生資本。在農(nóng)村人財物資源不斷外流的形勢下，農(nóng)村內(nèi)生資本的含金量總體不高，由其領(lǐng)辦的合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的力量相對薄弱，難以滿足地方政府在短期內(nèi)快速打造政績亮點工程的需要。因此，地方政府更愿意選擇利用城市過剩資本，不惜推出各種優(yōu)惠政策，將國家財政稅收和金融政策向之傾斜，千方百計吸引城市過剩資本下鄉(xiāng)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。
第三，地方政府從村莊社會環(huán)境中還需要汲取有利的社會資源，需要動員農(nóng)民精英參與規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展。城市過剩資本的持有者投資農(nóng)業(yè)，除了投資獲利的訴求外，既可能是源自地方政府的動員和壓力，也可能是源自一種樸素的鄉(xiāng)土情懷。因此，作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的“門外漢”，他們需要地方政府的幫助，在村莊社會中尋覓到合適的“代理人”，而農(nóng)民精英無疑是他們可以依靠的主要力量。農(nóng)民精英可以依靠自身的資源稟賦，幫助下鄉(xiāng)資本從普通農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)到土地，幫助招募、管理農(nóng)業(yè)雇傭勞動者，并獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或收益。
(二) 政績驅(qū)動:地方政府推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制
地方政府推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的通行做法是，以招商引資的名義迎接城市過剩資本下鄉(xiāng)組建合作社和企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，同時，動用體制內(nèi)外各種力量協(xié)助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體吸納農(nóng)民精英參與，借用農(nóng)民精英的力量無需與普通農(nóng)民直接進(jìn)行談判、協(xié)商就可以較低的交易成本實現(xiàn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營的目標(biāo)。為扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，一方面，地方政府會整合自上而下的各種涉農(nóng)財政項目，合零為整打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和示范基地等亮點工程;另一方面，會威逼利誘迫使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷加大資金投入，推動土地規(guī)模經(jīng)營。本文發(fā)現(xiàn)，2018年以來，一些地方政府還在想盡辦法推動規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在中部地區(qū)某國家級貧困縣，地方政府還在上馬一個萬畝農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，計劃給予牽頭的某化肥公司每畝1 000元的財政補(bǔ)貼;而在另外一個國家級貧困縣，地方政府為動員一個房地產(chǎn)開發(fā)商投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，整合包括扶貧項目在內(nèi)的各類財政資金3 000多萬元用于園區(qū)建設(shè)，并將該項目視為精準(zhǔn)脫貧的示范項目，劃定時間節(jié)點要求房地產(chǎn)開發(fā)商必須按時保質(zhì)完成園區(qū)建設(shè)任務(wù)。即便地方政府已經(jīng)意識到發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的風(fēng)險很大，盈利空間很小，仍然“情有獨鐘”地推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地擴(kuò)增規(guī)模。
地方政府不遺余力推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心動力是政績。政績需要一定的可見度、顯示度，需要標(biāo)桿、示范工程。因此，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)是“展示政治”的需要[7]�！罢故菊巍币馕吨胤秸l(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，可以向上級政府展示、供其它同級政府參觀學(xué)習(xí)，從而就可以在自上而下的行政工作考核中獲得好評，在縣與縣的同級競爭中脫穎而出。既然是“展示政治”，就需要一定的可見度。因此，千畝、萬畝，數(shù)量越大，顯示度就越高;基礎(chǔ)設(shè)置越完善，科技化、生態(tài)化、綠色化等現(xiàn)代化水平越高，就越容易獲得好評。當(dāng)然，從治理農(nóng)業(yè)的角度考慮，地方政府還有便于涉農(nóng)項目實施和加強(qiáng)合同管理以降低交易成本的需要，但是深層次的依然是“展示政治”的政績需要。如果扶持小農(nóng)戶發(fā)展，則意味著藏富于民，雖然能夠幫助提高2億多小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，但是缺乏可見度、顯示度，無法滿足“展示政治”的需要。因此，在地方政府看來，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)是一種顯性政績，扶持小農(nóng)戶發(fā)展是一種隱形政績，而顯性政績更符合作為一個理性行動者的地方政府的現(xiàn)實需要。
(三) 規(guī)模依賴:地方政府治理農(nóng)業(yè)的慣性與惰性
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型不僅是一個農(nóng)業(yè)問題，關(guān)系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)，而且是一個農(nóng)民問題，關(guān)乎2億多小農(nóng)戶福利水平的提高。中國工業(yè)在整體由勞動密集型向資本密集型、人工化向智能化轉(zhuǎn)型的大背景下，維持和提高就業(yè)率已經(jīng)成為一個重要的政治社會問題。如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型忽視了小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)益，而沒能為之找到一個新的就業(yè)機(jī)會，就會造成嚴(yán)重的政治社會問題。因此，隨著農(nóng)村規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)越來越普遍的“非主糧化”“去小農(nóng)化”等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的意外后果，國家政策的調(diào)整就成為客觀需要。農(nóng)業(yè)部改組為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就成為一個新的客觀現(xiàn)實。但是，從全國各地的實際情況來看，多數(shù)地方政府已經(jīng)患上了“規(guī)模依賴癥”，仍然在為土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營尋找合法性，頑強(qiáng)地推動著規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展，因而意味著地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中已經(jīng)形成了一定的慣性和惰性。
慣性表現(xiàn)為地方政府形成了推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的路徑依賴。從2007年算起，地方政府推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)有10余年的歷史，自然容易形成一定的路徑依賴。而這種路徑依賴的本質(zhì)是多元利益主體在縣域社會里形成了一個復(fù)雜的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，形成了多重庇護(hù)關(guān)系，甚至是形塑出了一種具有排斥性的社會結(jié)構(gòu)。地方政府與城鄉(xiāng)下鄉(xiāng)資本持有者、農(nóng)民精英形成了一種潛在的利益共同體關(guān)系;地方政府向下鄉(xiāng)資本持有者提供庇護(hù)，后者再向農(nóng)民精英提供庇護(hù)，農(nóng)民精英和普通農(nóng)民之間也存有一定的庇護(hù)關(guān)系。在這個庇護(hù)體系中，地方政府、城市下鄉(xiāng)持有者和農(nóng)民精英都是獲益者，而普通農(nóng)民的利益則最容易受到忽視和傷害[6]。對于城市下鄉(xiāng)資本來說，興辦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)有可能不盈利甚或虧損，但是也借此與地方政府建立起千絲萬縷扯不斷的關(guān)系。它們可以通過爭取地方政府支持其發(fā)展二次產(chǎn)業(yè)或三次產(chǎn)業(yè)獲取更大的利潤，以此來彌補(bǔ)一次產(chǎn)業(yè)投資的虧損，也可以“打感情牌”，換取地方政府的同情，動員其整合更多的財政收稅和金融資源維持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。地方政府也逐漸意識到，農(nóng)業(yè)投資的風(fēng)險性和土地規(guī)模經(jīng)營的復(fù)雜性，但出于政府政績和晉升錦標(biāo)賽的考慮，仍然要加大扶持力度，寄望于通過更長時間的投資幫助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體渡過難關(guān)，實現(xiàn)雙方共贏。
惰性表現(xiàn)為地方政府即便意識到國家政策的方向調(diào)整和規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險性，也不愿意改變既定的規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。改變規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃意味著要破除路徑依賴，打破現(xiàn)有的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，重新汲取和整合資源，并確立新的發(fā)展方向。按照國家政策的要求，地方政府需要確立“統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)戶”的雙重發(fā)展目標(biāo)。然而，在過去的10余年時間里，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和小農(nóng)戶已經(jīng)進(jìn)行了長期的利益磨合，實踐表明雙方要想建立起互惠共贏的利益關(guān)系非常困難，甚至在調(diào)研中有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的領(lǐng)辦者表態(tài)不愿意也不會再與農(nóng)民合作，并抱怨農(nóng)民的素質(zhì)低、見識短、打交道的成本太高。同時，地方政府要改變既有的發(fā)展規(guī)劃，扶持小農(nóng)戶發(fā)展，還要面臨諸多的潛在風(fēng)險。一是城市下鄉(xiāng)資本的持有者不滿意。當(dāng)初地方政府想盡辦法歡迎資本下鄉(xiāng)，如今又想另開爐灶，雙方建立的利益關(guān)系網(wǎng)就會被打破，都會成為政策調(diào)整的利益受損方。二是政府的權(quán)威形象受到影響。按照官僚行政體制的慣例，扶持下鄉(xiāng)資本發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)都得到了地方黨政負(fù)責(zé)人的首肯，中途變革發(fā)展規(guī)劃會影響他們的政治形象。因此，除非地方黨政負(fù)責(zé)人調(diào)離，或是能夠選定更好的發(fā)展替代規(guī)劃，地方政府很難改變現(xiàn)有的規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。三是很難找到規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營的“接盤者”。發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)需要的投資量很大，但是投資形成的固定資產(chǎn)可折現(xiàn)度很差。即便有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體愿意或不得不退出農(nóng)業(yè)，也很難找到理想的“接盤者”，造成已有投資收不回來。四是普通農(nóng)民不愿意要回承包地。當(dāng)流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營收益超過預(yù)期時，農(nóng)民可以找地方政府或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“找補(bǔ)”，索取更高的收益。而當(dāng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體虧損時，如果農(nóng)民找不到更好的投資方式，則極有可能不愿意要回承包地自己經(jīng)營。如果新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體破產(chǎn)而不得不重新將土地返還給承包戶，農(nóng)民就有可能堅持要求履行合同，甚至?xí)䴙榇松显L，從而使變革帶來一定的政治社會風(fēng)險。
(四) 變“干預(yù)”為“服務(wù)”:重塑地方政府的農(nóng)業(yè)治理行為
我們要實現(xiàn)“統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)戶”的雙重發(fā)展目標(biāo)，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型政策的順利實施，需要重塑地方政府的農(nóng)業(yè)治理行為。地方政府正在邁向服務(wù)型政府，應(yīng)該逐漸減少對農(nóng)業(yè)的干預(yù)行為，確立扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的服務(wù)思維，變“干預(yù)”為“服務(wù)”，不斷優(yōu)化提升服務(wù)能力。為此，中央政府應(yīng)建立更加科學(xué)合理的自上而下的考核體系，將扶持小農(nóng)戶發(fā)展納入對地方政府的考核指標(biāo)。中央政府各部門制訂的部門政策也應(yīng)緊跟國家政策，為地方政府治理農(nóng)業(yè)提供統(tǒng)一的政策依據(jù)。同時，地方政府應(yīng)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的行政服務(wù)，引導(dǎo)城市剩余資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前和產(chǎn)后階段，致力于發(fā)展二次產(chǎn)業(yè)和三次產(chǎn)業(yè)以充分發(fā)揮三產(chǎn)融合的優(yōu)勢。地方政府應(yīng)允許新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體轉(zhuǎn)型成為服務(wù)主體或加強(qiáng)其提供社會化服務(wù)的能力[8]，通過為小農(nóng)戶提供農(nóng)資統(tǒng)購統(tǒng)銷、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化服務(wù)、信用合作服務(wù)等方式，充分發(fā)揮組織優(yōu)勢在二次產(chǎn)業(yè)和三次產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域獲取利潤。另外，地方政府也要服務(wù)小農(nóng)戶的發(fā)展，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)主體為小農(nóng)戶提供方便快捷的社會化服務(wù)，激發(fā)“老人農(nóng)業(yè)”和“婦女農(nóng)業(yè)”的潛在生產(chǎn)力。一方面，地方政府應(yīng)解決老人和婦女從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營體力或經(jīng)驗不足的問題，解決小農(nóng)戶漸次退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域過程中的“誰來種田”難題;另一方面，通過新型農(nóng)業(yè)主體提高農(nóng)田經(jīng)營的科技化率、機(jī)械化率和現(xiàn)代裝配化率等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營指標(biāo)。由此，中國農(nóng)業(yè)就有可能走出一條符合國情的現(xiàn)代化道路。
按照種植業(yè)規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的規(guī)�；瘶�(biāo)準(zhǔn)，中國1.2億公頃 (18億畝) 耕地僅需要0.36億農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶。如果此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提升，需要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的數(shù)量很會大幅下降。即便是籠統(tǒng)按照3.33公頃 (50畝) 的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶中仍需有82.3%能夠徹底不依靠承包地經(jīng)營完成家庭簡單再生產(chǎn)的目標(biāo)。無疑，這需要相當(dāng)長的一段歷史時間才有可能實現(xiàn)。因此，小農(nóng)戶將伴隨中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展全過程是可以肯定的歷史事實。為此，地方政府需要正面現(xiàn)實國情，正面國家政策的方向性調(diào)整，不斷優(yōu)化行政服務(wù)，將小農(nóng)戶引導(dǎo)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展軌道。從基層實踐來看，一些地方政府已經(jīng)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中探索出了不少的成功經(jīng)驗。其中，江蘇射陽的聯(lián)耕聯(lián)種、陜西長安的土地托管、四川崇州的農(nóng)業(yè)共營制等已經(jīng)引起了學(xué)界的廣泛重視。這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營的創(chuàng)新模式，既發(fā)揮出了合作社、企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)主體的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和資源聚集優(yōu)勢，為小農(nóng)戶提供了全方位的社會化服務(wù)，又激發(fā)了農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的活力，提高了小農(nóng)戶的福利水平，并為農(nóng)民進(jìn)入城市提高了方便，為進(jìn)城失敗農(nóng)民返鄉(xiāng)解決了后顧之憂。
五、結(jié)論與討論
本文探討的核心主題是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中地方政府推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的行為邏輯。研究發(fā)現(xiàn):地方政府推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的行為受到外部環(huán)境軟約束的影響，受到政策、市場和村莊社會環(huán)境的形塑。由于外部環(huán)境的約束是一種軟約束，地方政府在受其制約和影響的同時，還能根據(jù)治理農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實需要，從外部環(huán)境中選擇、汲取、整合和利用各種資源。地方政府對資源進(jìn)行不同的選擇性利用，予以不同的搭配整合，會使其在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中扮演不同的角色，發(fā)揮不一樣的功效。當(dāng)前，中國多數(shù)農(nóng)村地區(qū)推崇土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實表明，地方政府作為主要驅(qū)動力量，將發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)視為“展示政治”的需要，以此打造政績工程并力求在晉升錦標(biāo)賽中脫穎而出;但是，隨著企業(yè)和合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體虧損和退地現(xiàn)象日益多發(fā)，地方政府已經(jīng)意識到規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營的內(nèi)在弊病，但是卻在推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中患上了規(guī)模依賴癥，有著極強(qiáng)的慣性和惰性，不愿意改變既有的以土地流轉(zhuǎn)集中以供大規(guī)模經(jīng)營為主要特征的規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，使小農(nóng)戶持續(xù)陷入發(fā)展困境，違背了“把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道”的國家政策要求。
實踐表明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型并非只有一條道路，地方政府也有多種選擇。只要地方政府能夠摒除規(guī)模依賴癥，消除慣性和惰性，變“干預(yù)”為“服務(wù)”，就可以因地制宜，探索一條“統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)戶”的發(fā)展道路。地方政府需要視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型為一個關(guān)乎農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的綜合性問題，堅持以2億多小農(nóng)戶為發(fā)展主體，樹立為小農(nóng)戶服務(wù)的行政思維;在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中，應(yīng)堅持以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，立足小農(nóng)戶為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的核心主體的客觀現(xiàn)實，推動農(nóng)村土地經(jīng)營制度創(chuàng)新;在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的過程中，應(yīng)引導(dǎo)城市過剩資本和農(nóng)村內(nèi)生資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前和產(chǎn)后環(huán)節(jié)，并將農(nóng)田耕作的產(chǎn)中環(huán)節(jié)留給農(nóng)戶家庭經(jīng)營;同時，依托各類新型農(nóng)業(yè)主體為老人和婦女從事農(nóng)業(yè)提供便捷的社會化服務(wù)，為退出土地經(jīng)營的進(jìn)程務(wù)工農(nóng)民創(chuàng)造免耕而獲益的基本條件。如此，雖然農(nóng)村土地的承包經(jīng)營主體依然主要是小農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依然以小農(nóng)戶家庭經(jīng)營為核心，但是通過新型農(nóng)業(yè)主體提供日益完善的社會化服務(wù)，中國就能夠走出一條服務(wù)規(guī)�；I(lǐng)的符合國情的有特色的社會主義農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。
作者簡介： 趙曉峰 (1981—) ，男，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院副院長，陜西省鄉(xiāng)村治理與社會建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新研究中心常務(wù)副主任，教授，博士生導(dǎo)師。;
基金： 教育部人文社會科學(xué)研究青年項目 (16YJC840020); 中央基本科研業(yè)務(wù)費項目 (2018RWYB09); 西北農(nóng)林科技大學(xué)推廣團(tuán)隊培育項目 (2017XNMS08);
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