“雙軌治理”:“第一書記”扶貧制度的一種分析框架——基于廣西圓村的田野調(diào)查
謝小芹 西南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院
摘要：將貧困置于中國自身的政治與治理語境中進(jìn)行考察, 這將有利于拓展貧困的本土研究�；谫M(fèi)孝通的“雙軌政治”, 文章提出“雙軌治理”概念, 認(rèn)為其既包含國家治理又包括基層治理, 特指國家在“攻堅拔寨”特殊時期設(shè)置的第一書記制度與在改革開放后一直延續(xù)至今的村支書制度在扶貧領(lǐng)域相互作用而形成的一種有效的治貧格局。然而“雙軌治理”也潛藏著造假共謀和形式主義、權(quán)力博弈與不合作、農(nóng)民邊緣化與基層自治力量削弱, 及村莊公共性瓦解等新問題。完善“雙軌治理”, 可從政府與社會有限度的自主性、互惠性的資源依賴、合作型的治理及村落共同體的重建四方面入手, 最終實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)。
關(guān)鍵詞：第一書記 精準(zhǔn)扶貧 “雙軌治理”
一、 問題的提出
貧困是一個十分復(fù)雜的社會問題，消除貧困是當(dāng)今世界面臨的一項(xiàng)重大任務(wù)。中國也不例外，中國的貧困問題由來已久，中央政府在脫貧致富的道路上費(fèi)盡心力。20世紀(jì)80年代以來，中國政府采取定點(diǎn)扶貧、單位幫扶和領(lǐng)導(dǎo)掛職等形式，開始了現(xiàn)代意義上的扶貧工作①。自此，中國扶貧工作已經(jīng)從個人層面上升到社會層面，成為一項(xiàng)關(guān)涉全社會的現(xiàn)代宏偉工程。為了提高扶貧績效，2012年，中央政府提出了新一輪扶貧攻堅的創(chuàng)新性戰(zhàn)略，即第一書記扶貧新制度，而后這一制度不斷在全國推開。作為貧困重災(zāi)區(qū)的廣西省，其脫貧致富之路備受關(guān)注。廣西在改革開放后便啟動了扶貧運(yùn)動，然而，廣西的扶貧狀態(tài)仍可用“典型”來形容，“謂之‘典型’不僅因?yàn)樗砟壳爸袊慌捎诎l(fā)展資源匱乏難以反貧的地區(qū)，更因?yàn)樗L期淫浸在由龐大‘扶貧工廠’運(yùn)作的扶貧實(shí)踐中”[1]。進(jìn)入21世紀(jì)，廣西省自治區(qū)黨委和政府高度重視扶貧開發(fā)工作，對扶貧的支持力度進(jìn)一步加強(qiáng)。2007年到2012年，廣西連續(xù)5年從自治區(qū)、市、縣和鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 四級機(jī)關(guān)企事業(yè)單位選派15萬多名干部擔(dān)任新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員，每年3萬多名，每縣一隊，確保每村都有兩名干部駐村幫扶。2012年和2014年，廣西連續(xù)兩次在選派指導(dǎo)員的基礎(chǔ)上分別從自治區(qū)、市、縣三級選派3000名機(jī)關(guān)干部赴3000個貧困村任村黨組織“第一書記”，任期2年，第一書記同時也是新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員。隨著中央提出的“確保7000多萬貧困人口到2020年如期脫貧”的宏偉目標(biāo)，自治區(qū)政府打算在2016年將第一書記人數(shù)增加到3500名，而這一制度將會延續(xù)到2020年。
20世紀(jì)50年代，納克斯提出了“貧困惡性循環(huán)理論”，即低水平的需求和供給導(dǎo)致了貧困，并且貧困在父輩與子輩之間進(jìn)行傳遞。20世紀(jì)80年代，貧困研究溢出發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)之外，社會學(xué)、政治學(xué)等皆對此進(jìn)行研究。阿馬蒂亞·森是其中一位，他從權(quán)利的角度關(guān)注貧困問題，認(rèn)為“20世紀(jì)把民主和參與式的治理確定為政治組織的最好模式，人權(quán)和政治自由的觀念現(xiàn)在很大程度上已成為流行語言的一部分”[2]，他將可行能力視角引入，重塑貧困概念，這大大拓展了貧困認(rèn)知研究。而后，貧困研究視角不斷多元化，布迪厄在《世界的貧困》一書中從文化資本的角度對貧困現(xiàn)象進(jìn)行了剖析[3]。在國內(nèi)，伴隨貧困的產(chǎn)生及反貧困戰(zhàn)略的提出，國內(nèi)也開始展開對貧困的研究。李小云從治理的視角指出了扶貧政策中的不足，“需要研究的是如何強(qiáng)化針對窮人的瞄準(zhǔn)機(jī)制，同時發(fā)育有效鏈接政府和窮人的中間型制度載體, 事實(shí)上，政策的最終效果已經(jīng)不再取決于政策在頂層如何設(shè)計，而更多地取決于鄉(xiāng)村底層的制度發(fā)育以及各種扶貧資源的公平轉(zhuǎn)遞”[4]。邢成舉、李小云進(jìn)而引入“精英俘獲”理論，具體研究了財政扶貧項(xiàng)目目標(biāo)偏離問題[5]。第一書記扶貧制度是一個新鮮事物，因此，對其進(jìn)行專門研究的較少。已有研究主要集中在部分宣傳刊物上：如張建國認(rèn)為第一書記應(yīng)當(dāng)好三員，即領(lǐng)航員、致富員和宣傳員[6]；霍慶濤對第一書記在推動精準(zhǔn)扶貧、維護(hù)地方和諧穩(wěn)定重任等方面的職責(zé)進(jìn)行了分析[7]；吳瓊認(rèn)為應(yīng)該做到“當(dāng)好、用好、帶好和轉(zhuǎn)變”村里人[8]；陳暉總結(jié)了第一書記的李建樂的工作情況等[9]。
當(dāng)前研究較多集中于對第一書記的宣傳教育上，嚴(yán)格的學(xué)術(shù)研究嚴(yán)重滯后于實(shí)踐，盡管第一書記扶貧制度的實(shí)行已三年有余，但第一書記如何在基層社會開展工作，第一書記與村支書的關(guān)系如何處理，扶貧效果如何，有何漏洞等諸多問題需繼續(xù)深化，因此，對該制度的研究就顯得十分迫切和必要。因此，基于中國本土實(shí)踐，筆者提出“雙軌治理”的新分析框架，這指的是國家在特殊時期設(shè)置的第一書記制度與改革開放后設(shè)置的村支書制度在扶貧領(lǐng)域相互作用而形成的一種新的治理格局，以及在這種新型治理格局中產(chǎn)生的治貧風(fēng)險。
二、 “雙軌治理”：對“第一書記”扶貧制度的嘗試性分析
國內(nèi)已有研究主要集中在政策宣傳方面，這就給后來者留下了足夠的研究空間。選擇什么樣的視角，這是開展研究的第一步。而靈感往往來源于實(shí)踐。2015年10月中下旬，筆者跟隨“第一書記”研究團(tuán)隊對廣西省來賓市新英區(qū)圓村第一書記扶貧工作開展了田野調(diào)查。圓村是一個典型的壯族貧困村，2012年4月開始實(shí)施第一書記扶貧制度，至今共有兩任書記。其中，第一批次的第一書記周天①，掛職時間從2012年4月24日到2014年4月24日，第二批次的第一書記黃建，任職時間從2014年4月25日到2016年2月25日。兩位書記來自同一所職業(yè)學(xué)院。國家在特殊時期設(shè)置的第一書記跟常設(shè)的村支書在鄉(xiāng)村社會中相遇及發(fā)生的一些融合、矛盾和沖突，這是一些有趣的現(xiàn)象。這就促使筆者思考該用一個什么樣本土化概念來總結(jié)呢？基于費(fèi)孝通的“雙軌政治”，筆者提出“雙軌治理”的概念，認(rèn)為這一概念是對當(dāng)前中國扶貧工程的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。
費(fèi)孝通最早將“雙軌政治”用于分析中國的政治生態(tài)，他認(rèn)為，“傳統(tǒng)中國社會的治理是通過兩條平行的軌道進(jìn)行的：一條是自上而下的中央集權(quán)的專制體制的軌道，它以皇帝 (君主) 為中心建立起一整套的官僚體系，由官員與知識分子實(shí)施具體的治理，最后可以到達(dá)縣這一層 (‘皇權(quán)不下縣’)；另一條是基層組織自治的民主體制的軌道，它由鄉(xiāng)紳等鄉(xiāng)村精英進(jìn)行治理，紳士階層是鄉(xiāng)村社會的實(shí)際‘統(tǒng)治階級’，而宗族是士紳進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的組織基礎(chǔ)”①。他認(rèn)為正是“雙軌政治”造就了中國皇權(quán)專制社會的綿延不絕。在此基礎(chǔ)上，本文提出“雙軌治理”的概念，并將之運(yùn)用于對扶貧領(lǐng)域的解釋。第一書記代表著國家治理的一軌，中央政府的本意是想通過第一書記加強(qiáng)黨組織建設(shè)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治貧和發(fā)展的政治目標(biāo)，讓第一書記充當(dāng)領(lǐng)頭雁角色，這是國家在治貧領(lǐng)域中進(jìn)行的改革新嘗試。而村支書則代表著基層政治的另一軌，是改革開放后設(shè)置的政治制度。當(dāng)代表國家政治的第一書記與代表基層政治的村支書在村莊場域相遇時，兩股政治力量以“書記”的共同稱號存在鄉(xiāng)村社會中。然而，本文提出的“雙軌治理”與費(fèi)孝通提出的“雙軌政治”有兩點(diǎn)不同之處：一方面，“雙軌政治”指中央集權(quán)的一軌和地方自治的另一軌，過多呈現(xiàn)出兩軌分離運(yùn)行邏輯，而忽視了兩軌交織互動的關(guān)系形態(tài)。而“雙軌治理”不僅分析了國家治理與基層治理分別遵循的運(yùn)行邏輯，還呈現(xiàn)出國家與基層兩軌治理在基層社會中的“嵌入式”關(guān)系。另一方面，費(fèi)孝通過度強(qiáng)調(diào)“雙軌政治”對政權(quán)起到的穩(wěn)固作用，筆者認(rèn)為“雙軌治理”中充滿合作而促使扶貧績效最大化，也有因競爭而直接導(dǎo)致扶貧效果弱化，這尤其表現(xiàn)為村支書與第一書記的關(guān)系上，布迪厄?qū)鲇蚨x為“在不同位置之間存在的客觀關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)或構(gòu)型”[10]，在同一個場域中，第一書記與村支書也因競爭而影響到扶貧效果。因此，本文以圓村為研究案例，以“雙軌治理”為分析框架，呈現(xiàn)扶貧在基層社會中的實(shí)踐邏輯和社會后果樣態(tài)。
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三、 國家治理：官僚制的介入與反官僚制的運(yùn)用
第一書記扶貧制度是國家在貧困領(lǐng)域開展的一種新的資源輸入形式，該制度仍屬于官僚制范疇內(nèi)的一種形式。然而，為了加快實(shí)現(xiàn)國家脫貧致富的目標(biāo)，國家賦予第一書記在資源獲取等方面一定的自由權(quán)，這是國家在制度內(nèi)對官僚制進(jìn)行的一種適應(yīng)性調(diào)整。因此，從國家政治視角來看，第一書記扶貧制度蘊(yùn)含著官僚制的介入和反官僚制的運(yùn)行雙重優(yōu)勢，從而最大程度確保扶貧的快速、精準(zhǔn)和高效。
一. 官僚制的介入
第一書記扶貧制度在本質(zhì)上仍屬于馬克斯·韋伯意義上的官僚制，強(qiáng)調(diào)規(guī)范的職責(zé)、技術(shù)專長、權(quán)力等級和技術(shù)服務(wù)。官僚制在技術(shù)上的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在精確、明確、持續(xù)性、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從以及減少摩擦等。因此，作為一種普遍組織機(jī)制的扶貧工程同樣也將這些優(yōu)勢滲透到基層社會中。具體而言，第一書記扶貧制度的優(yōu)勢集中表現(xiàn)在以下幾個方面：
1. 規(guī)范的制度設(shè)置
自改革開放以來，扶貧成為政府工作的重心。中央及地方政府在1980年代和1990年代針對扶貧采取不同的模式，扶貧取得了顯著的成效。然而，扶貧在取得成效的同時，也呈現(xiàn)出邊際遞減的效應(yīng)。為了扭轉(zhuǎn)這一局面，同時也為了提早完成扶貧任務(wù)，第一書記扶貧制度作為一項(xiàng)創(chuàng)新性的制度被中央政府提出并在全國推廣。一方面，該制度是對扶貧資源和制度的一種常態(tài)化表達(dá)，這是一種制度化的資源配置形式，規(guī)避了扶貧資源缺乏而導(dǎo)致扶貧工作的“戛然而止”，最終確保了扶貧資源的穩(wěn)定性。第一書記是國家設(shè)計并通過國家權(quán)力貫徹實(shí)施的，其動力來自于高層政府，扶貧資源采取官僚制的方式層層下放，在國家權(quán)力的保駕護(hù)航下確保了從上到下的貫通，這就使得資源輸入到鄉(xiāng)村社會擁有了一條正規(guī)化、合理化和制度化的輸送渠道。另一方面，該制度還擁有一套完整的扶貧考核制度，有對扶貧獎勵的激勵機(jī)制，比如物質(zhì)獎勵、榮譽(yù)、個人升遷等，也有針對扶貧不力和攫取扶貧資金等的懲罰機(jī)制，如罰款、問責(zé)、罷免等。
2. 行政動員下的資源整合
國家采取行政動員的方式盤活全國資源，并進(jìn)行資源的整合。這里的資源可以劃分為顯性資源和隱性資源。其中，顯性資源包括國家直接用于扶貧的資源，這些資源是國家在制度上給予了明確的表達(dá)，具有確定性，屬于專門撥付給扶貧村和貧困戶的。隱性資源指的是第一書記所在的單位和個人擁有的資源，國家明文規(guī)定后盾單位全力以赴，給予第一書記幫助，這也可以從兩位書記對扶貧的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的話語表達(dá)中看出來，周書記說：“一要多爭取單位資源，二要依靠個人關(guān)系幫助村里。”然而，雖然國家有明確的文件規(guī)定，但這種資源并不十分穩(wěn)定，因?yàn)檫@主要看第一書記所在單位的實(shí)力大小，如果實(shí)力很強(qiáng)，那么這種資源就會比較豐富，而如果實(shí)力較弱，扶貧資源就會比較少。此外，第一書記個人擁有的資源也是不同的，私人關(guān)系多，第一書記為貧困村爭取到的資源就會較多；反之，則少。因此，無論是哪一種資源類型，國家都在以一種積極作為的方式調(diào)動資源，并對其進(jìn)行優(yōu)化配置、整合和輸送。
3. 國家與社會的良性合作
扶貧工作歷來被視為國家的一項(xiàng)政治工程，在“脫貧致富和奔小康”的政治壓力下，要想實(shí)現(xiàn)快速脫貧，需要一種新的制度設(shè)置。國家采取科層動員的方式進(jìn)行資源匯聚，然而，制度化的行政動員并不能解決所有問題，而是在動員后面留有非制度化的空間。國家原有的運(yùn)動式治理就成為特殊情況下借用的一種制度安排。所謂運(yùn)動型治理，指的是國家通過政治動員，自上而下地調(diào)動官僚體系和群眾的積極性和創(chuàng)造性，對某些突發(fā)性事件或國內(nèi)重大的久拖不決的社會疑難問題進(jìn)行專項(xiàng)治理是一種有組織、有目的、規(guī)模較大的群眾參與的治理過程。第一書記可謂是運(yùn)動式治理的典型。運(yùn)動式治理背后彰顯的是政府與社會之間形成的一種“嵌入式”的合作關(guān)系，政府的直接介入使得政府和基層社會之間形成一種良性的互動。
然而，官僚制資源輸入的方式仍然擺脫不了其固有的缺陷，這一方面表現(xiàn)在政府權(quán)力過大時，科層理性主義的強(qiáng)勢性會與社會多元主義之間相互沖突，這會嚴(yán)重背離扶貧的初衷。另一方面，官僚制也是一種組織構(gòu)架，其需要對上負(fù)責(zé)，這就使得其難以有效回應(yīng)公民多樣化的需求。因此，第一書記作為一個行動者，其在某些層面會對官僚制的不足進(jìn)行一定程度的修正，這是反官僚制的一種運(yùn)用。
二. 反官僚制的運(yùn)用
然而，官僚制的運(yùn)行伴隨著一些不足和缺陷，若得不到解決，這些不足和缺陷等所導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性問題很快就會在實(shí)踐中暴露。為了規(guī)避這種情況，這需要用另一股力量來抵消和修正，第一書記恰好被派上了用場。第一書記作為一種積極的行動者，需要借助其行動力來對抗僵化的結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮第一書記的主觀能動作用，提早實(shí)現(xiàn)國家的政治任務(wù)。因此，蘊(yùn)含著行動力的第一書記扶貧制度彰顯出反官僚制的一面，這主要有以下幾個表現(xiàn)：
1. 行動者的自主空間
荷蘭社會學(xué)家諾曼·龍 (Norman Long) 在其所著的《行動者視角的發(fā)展社會學(xué)》一書中提出了“行動者為導(dǎo)向”的社會學(xué)研究方法，試圖為發(fā)展研究與發(fā)展實(shí)踐提供與結(jié)構(gòu)或制度主義視角不同的另類的新方法和新視角。他認(rèn)為，“結(jié)構(gòu)視角沒有關(guān)注在重構(gòu)過程中其他社會行動者及其利益興趣的多樣性，也沒有關(guān)注在特定的環(huán)境下，所謂‘缺乏權(quán)力’的行動者會發(fā)出自己的聲音并改變事件的過程”[11]73, 其理論的核心是行動者的能動性，“采用的是一種從微觀入手的研究范式，強(qiáng)調(diào)從行動單元進(jìn)行分析來研究和解釋宏觀的社會結(jié)構(gòu)與社會變遷”[11]79。行動者視角有助于我們更好地理解微觀場域內(nèi)的能動性如何與更大范圍內(nèi)的制度和結(jié)構(gòu)發(fā)生關(guān)聯(lián)的。作為行動者的第一書記，國家賦予了其一定的行政權(quán)力，允許其在扶貧場域?qū)倭胖七M(jìn)行一定程度的修正，這屬于制度內(nèi)的修正。在資源方面，第一書記需要充分借助私人資源和單位資源，這樣，扶貧資源的總量就會有所增加，這對于緩解貧困是一個十分重要的支撐。在具體的扶貧方式上，第一書記在基于長期實(shí)踐的基礎(chǔ)上，能夠做到因地制宜，在產(chǎn)業(yè)扶貧、扶貧產(chǎn)品的分配和產(chǎn)品的銷售等方面發(fā)揮智慧和才干。在與民互動方面，由于長期駐扎鄉(xiāng)村，在同一個場域中匯聚的情感和在地化的一種感受會促使第一書記與村民進(jìn)行積極互動，從而提高扶貧效率。第一書記制度強(qiáng)調(diào)將減貧壓力層層向下傳遞，強(qiáng)調(diào)“以人為本”，全方位動員官員和地方社會發(fā)揮主觀能動性，投入到日常工作中。因此，一種新型的責(zé)任感、道德良心和正能量同樣通過官僚制這種渠道而得以輸送，并嵌入到地方政府的“積極作為”中。這既有利于體現(xiàn)出官僚制在技術(shù)上的優(yōu)勢，同樣這又體現(xiàn)出官僚制本身所缺失的公共價值意義上的人文關(guān)懷。
2. 改變資源配置的不均衡狀態(tài)
通過行政動員和資源撬動的方式，對資源進(jìn)行一定程度的盤活，這就在一定程度上打破了項(xiàng)目制在資源輸入方向上往往偏向一些能人所在的地方，因?yàn)檫@些能人擁有較為豐富的人脈資源，他們常常采取“跑部錢進(jìn)”和拉人情等方式爭奪資源。甚至一些地區(qū)采取“樹典型”的做法將資源集中于某幾個地方，全力打造出示范點(diǎn)，這就造成了資源配置的嚴(yán)重不均衡。第一書記扶貧制度卻在很大程度上實(shí)現(xiàn)了激勵書記個人采取不同策略進(jìn)行資源整合的目的，第一書記個人的積極性被調(diào)動起來，為爭取治貧工作貢獻(xiàn)出一份有益的力量。無形中，第一書記制度不僅提高了資源利用的效率，還扭轉(zhuǎn)了資源的流向，改變了項(xiàng)目制背景下資源的不均衡分配。
3. “運(yùn)動式”治貧
官僚制的程式化特征，容易產(chǎn)生一種惰性和僵化狀態(tài)，這在地方政府身上表現(xiàn)為一種“不作為”。長久以來，地方政府在扶貧領(lǐng)域中遵從嚴(yán)格的行政化邏輯，從而出現(xiàn)一定程度的消極懈怠。第一書記扶貧制度強(qiáng)調(diào)效率，即扶貧脫貧致富的有效性和高效性。在這套制度的激勵下，地方政府行為有了很大的改觀，圍繞精準(zhǔn)扶貧，不僅地方政府被動員起來，同時其他如民間組織和企業(yè)單位等行動主體也被動員和參與進(jìn)來。地方政府開始由“無所作為”轉(zhuǎn)變?yōu)?span>“有所作為”，由“消極行政”轉(zhuǎn)變?yōu)?span>“積極行政”，彰顯出新環(huán)境下地方政府扶貧攻堅的決心和行動力�？傊鲐毑扇〉谝粫浀倪\(yùn)動式治理的方式，也就通過行政動員和資源撬動的方式予以推動，這種運(yùn)動式治理從根本上重塑了扶貧場域中的整體邏輯，使得扶貧績效得到了很大提高，可以說這是在進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，是在國家整套制度內(nèi)進(jìn)行的一種適應(yīng)性設(shè)置，這具有必要性和合理性。
四、 基層治理：權(quán)力與策略主義
從政策文本層面來說，國家希望在保留官僚制優(yōu)點(diǎn)的同時，可以克服其固有缺陷，第一書記扶貧制度可以兼顧兩者。發(fā)揮第一書記的能動性來緩和彌補(bǔ)官僚制結(jié)構(gòu)性不足，這在政策出發(fā)點(diǎn)上是十分合理的。然而，在基層復(fù)雜的實(shí)踐過程中，文本表達(dá)往往與基層實(shí)踐相背離，扶貧領(lǐng)域中出現(xiàn)的問題逐漸凸顯開來。當(dāng)?shù)谝粫浥c村支書在同一個場域中相遇時，兩者會發(fā)生一些交集，其合作會提升扶貧績效，而兩者間的權(quán)力爭奪則在一定程度上消解著治貧績效。
一. 合作中的策略主義
當(dāng)?shù)谝粫浗德涞綀A村時，鑒于對村情的不熟悉，第一書記需要以村支書為首的群體的大力支持。周書記說：“我們這些掛職的應(yīng)該擺正位置，我們是村里的一份子，我們自己要把自己當(dāng)成是村里的一員，這樣，才能在村里做事。我們這叫合作愉快。”黃書記說：“第一書記是下派來指導(dǎo)兩委工作的，在權(quán)力金字塔上理應(yīng)排在第一。”然而，事實(shí)上他并未這樣做，而是做了變通。在村干部聯(lián)系牌上，黃書記始終是排在最后一位的，拿黃書記的話來說，就是“我們是包攬而不是統(tǒng)攬，不這樣做，我們這種外來的干部很快就會被趕走”。第一任書記下村后所做的第一件事是到各家各戶開展調(diào)研，大致摸清村里的基本情況，以便理清工作思路并制定工作計劃。黃書記摸底調(diào)查進(jìn)行了2個月，有時由村干部陪同步行到村民家，有時由村干部騎摩托車帶路。在開展修路工程時，會涉及到占地，由于圓村土地資源極其有限，想要村民同意比較困難。因此，這就需要村干部的配合。黃書記在修村級路時就遇到過類似的問題，村民在征地初期產(chǎn)生的怨恨較多，盡管黃書記磨破嘴皮，但也無濟(jì)于事。然而，村干部對村里情況很熟悉，他們的本地策略也更為有效。村干部會利用傳統(tǒng)的輿論資源開展說服工作，他們會通過將修路與給子孫帶來方便等聯(lián)系起來向村民施壓，群眾很快積極贊同修路，連占地的賠償也沒有要�？梢�，長期在基層社會摸爬滾打的村干部擁有勸服村民的工作方法和能力，而這是作為外來干部的第一書記在治貧工作中缺乏的，兩者聯(lián)合治理，大大提升了扶貧績效。村民說：“有了兩位書記，我們村就更具有實(shí)力了，只要遇到麻煩，我們都可以找他們其中的一個”“第一書記是空降來的，是代表國家來的，很熱心干事，對貧困農(nóng)戶尤其重視，給予的幫扶很多”“兩位書記跟村委其他班子成員一起為解決貧困問題，這是一個好主意”等。地方政府官員說，“就是要發(fā)揮他們各自的主觀能動性，和氣生財，合作才能干成大事”“官員被下派下去，與土皇帝一起治貧，效果肯定好”“第一書記是下派的官員，有中央權(quán)威，資源多，可以直接推動扶貧進(jìn)展”等。
二. 政治權(quán)威的沖突
村支書需要借助第一書記來改變村莊舊貌，對第一書記形成一種既依賴又獨(dú)立的矛盾態(tài)勢。村支書在面對新型的項(xiàng)目制和背后強(qiáng)大的關(guān)系資源時，會顯得十分乏力，他們需要借助第一書記來增加跑項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，并積累一定的人脈資源。幾乎每一次跑項(xiàng)目，村支書都會與第一書記一起，提升跑項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和能力。漸漸地，村支書通過跑項(xiàng)目得到了能力的鍛煉，熟悉了項(xiàng)目流程，積累了人脈。然而，當(dāng)經(jīng)驗(yàn)積累到一定程度時，也就是當(dāng)權(quán)力和能力得到了一定程度的提升后，第一書記和村支書之間的關(guān)系就發(fā)生了微妙的變化，那就是黃書記所說的，“他們感受到了能力的提升后，就顯得很傲慢了，有時候不聽第一書記的，有些事繞過第一書記而自行決定”。而部分村民也感同身受，“兩位書記會相互吃醋，一個不服一個”“有時候去找第一書記辦事，村書記會給我們拉臉色看”等。上級政府也不例外，“都是書記，在工作中難免會存在邀功的情況，一個不服一個的情況是有的。我們也擔(dān)心這一點(diǎn)，所以在大會和小會中都會提醒第一書記他們，一定要處理好關(guān)系”等。在經(jīng)歷了長時段依附于第一書記的情況下，要想重新樹立在村民中的威信和合法性認(rèn)可，村支書便開展獨(dú)立作戰(zhàn)。而這種獨(dú)立作戰(zhàn)的方式在某種程度上代表著村支書試圖打破村民權(quán)力認(rèn)知格局，村民雖然認(rèn)為第一書記和村支書是“黨兄黨弟”，但在具體事務(wù)上是有所區(qū)別的，“小事找村支書，大事找第一書記”，這似乎成為村民對兩位書記在權(quán)力上的一種區(qū)隔，即第一書記的權(quán)力和能力始終大于村支書。村莊的評價直接將村支書推向一個十分微妙的權(quán)力位置。盡管周書記盡量處理好自己與村干部的關(guān)系，“一定要跟村領(lǐng)導(dǎo)搞好關(guān)系，才能了解群眾，建立比較好的群眾基礎(chǔ)，才能做到合作愉快”，但在周書記所說的合作愉快下同樣透露著濃濃的火藥味。要想扭轉(zhuǎn)這種態(tài)勢，村支書不得不擺脫過度依賴第一書記的狀況，轉(zhuǎn)而獨(dú)立作戰(zhàn)。
然而，從結(jié)果來看，村支書獨(dú)立作戰(zhàn)的能力不僅未能得到提高，反而制造一種分化的政治，并最終直接影響到扶貧效果。下坎村修3公里屯級路事件就將兩位書記的關(guān)系推到了一個十分僵化的境地。黃書記本想通過向扶貧辦爭取資源來給下坎村修路，由于沒有聯(lián)系到熟人，黃書記打算推遲申報。然而，突然有一天，村支書告訴黃書記說路修不成了，讓黃書記親自寫報告，找關(guān)系，期待事情有轉(zhuǎn)機(jī)。黃書記還一臉納悶自己并未寫申請上去，為何告知不能修路了。原來事情是這樣的，在當(dāng)年9月份，村支書及領(lǐng)導(dǎo)班子認(rèn)為他們有能力申請項(xiàng)目，就私下商議，將修路的報告打上去了，但是扶貧辦不同意，退回了申請報告。最后才出現(xiàn)了村支書找第一書記的事情，村里認(rèn)為黃書記一個電話就可以解決的，但這給黃書記出了難題。為這事，黃書記通過自己單位給副市長通過電話，但是由于申請被拒，副市長也無法再重新提起此事，因此，修路也就在第一書記與以村支書為首的兩位班子微妙的關(guān)系中被扼殺掉了。此外，雙軌治理的微妙關(guān)系還發(fā)生在精準(zhǔn)扶貧識別工作和申報養(yǎng)羊基地等事項(xiàng)中。精準(zhǔn)識別工作有存在將之前由村支書認(rèn)定的貧困戶推翻的風(fēng)險，因此，這會有損村干部在群眾中的形象。據(jù)黃書記和村民說，之前對貧困戶認(rèn)定摻雜著大量的人情成分。因此，如果識別出來的貧困戶與之前相差甚大，這項(xiàng)工作將會給村干部直接帶來權(quán)力上的損失。因此，在識別工作中，盡管政府規(guī)定村干部的唯一作用在于入戶帶路。但是在實(shí)際操作中，村干部會通過使眼色、說方言和打手勢等動作來引導(dǎo)村民如何應(yīng)對。部分村民說，“在識別階段，副主任給我們使臉色了，示意我們?nèi)绾位卮?span>”。黃書記準(zhǔn)備申報一個養(yǎng)羊基地，當(dāng)黃書記剛剛把報告寫給扶貧辦，不出幾天，村干部就說項(xiàng)目已經(jīng)申請下來了，說扶貧辦給了15萬元。但是事實(shí)上，黃書記得到的消息是，除非自己先搞實(shí)驗(yàn)，讓政府看到有投資效益，政府就會采取以獎代補(bǔ)的方式給予幫助，黃書記并不知道消息是哪里得來的。村干部則說道，“在群眾面前，我們常常是抬不起頭呀，感覺我們自己是很無能的。所以當(dāng)我們有了跑項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)后，我們就可以自己試試看，避免群眾看不起我們”�？此瞥霈F(xiàn)在第一書記與村支書及兩委成員之間的復(fù)雜關(guān)系，其本質(zhì)上反映出代表國家的高層政治權(quán)威與代表基層社會的政治權(quán)威之間的沖突。
五、 “雙軌治理”蘊(yùn)藏的困境
第一書記扶貧制度在國家政治視角上的表達(dá)更多的是一種理想型，扶貧績效是否能實(shí)現(xiàn)，這往往需要在基層實(shí)踐中進(jìn)一步驗(yàn)證。就廣西圓村的政策實(shí)踐而言，“雙軌治理”的扶貧效果并未完全實(shí)現(xiàn)，而是呈現(xiàn)出國家政治的表達(dá)與基層政治的背離，甚至沖突，從而最終減弱了扶貧績效，甚至引發(fā)出系列新問題。
一. 形式主義與造假共謀
官僚制催生的壓力型體制在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、文化工程等領(lǐng)域都實(shí)施得十分徹底，扶貧領(lǐng)域也不例外。自2012年第一書記制度實(shí)施以來，第一書記感受到的行政壓力也并不小，然而，在新一輪的攻堅拔寨階段，中央提出要“2020年實(shí)現(xiàn)脫貧奔小康”的政治任務(wù)，這就給第一書記造成更大的壓力，這在周黃兩位書記身上表現(xiàn)出的極度焦慮感中可看出來。當(dāng)?shù)谝粫浻捎谧陨碣Y源有限和后盾單位實(shí)力不強(qiáng)等導(dǎo)致項(xiàng)目拉不到，資源下不了村，貧困狀況得不到解決時，再加上層層下放的考核壓力，第一書記往往就鋌而走險，開始走形式、尋捷徑甚至造假。雖然國家文本對第一書記有嚴(yán)格的駐村時間規(guī)定，然而，第一書記根本不在村里，他們一個月也就象征性地去一兩次而已。當(dāng)上級政府親自到現(xiàn)場來考核時，第一書記會與村干部達(dá)成一致意見，他們會一本正經(jīng)地說第一書記始終是在場的，從未離開過村莊。在貧困戶經(jīng)濟(jì)收入等方面，村干部會與第一書記進(jìn)行商榷，以便于確定一個合理的數(shù)據(jù)來應(yīng)付上級政府的檢查，從而彰顯出自己在扶貧治貧領(lǐng)域中的業(yè)績。
二. 權(quán)力的博弈與不合作
當(dāng)雙軌治理形成后，基層政治生態(tài)在密集型壓力和考核層層加碼等共同作用下而顯現(xiàn)出愈加復(fù)雜的一面。當(dāng)中央將扶貧作為一項(xiàng)頭等重要的中心工作來抓時，基于時間緊和任務(wù)重，這往往并未給第一書記和村書記留下足夠反思、修正和磨合的時間。兩位書記在基層相遇時表現(xiàn)出博弈和不合作，這主要源于兩點(diǎn)：一是權(quán)力邊界的模糊性。雖然文件有關(guān)于第一書記的職責(zé)和范疇等規(guī)定，然而，在實(shí)踐運(yùn)行過程中，第一書記的權(quán)力和村書記的權(quán)力界限往往并不清晰，這容易引發(fā)權(quán)力侵?jǐn)_以及由此產(chǎn)生的不滿情緒，從而導(dǎo)致不合作，甚至沖突。二是權(quán)力分散基礎(chǔ)上的責(zé)任分散。第一書記扶貧制度是一項(xiàng)創(chuàng)新試驗(yàn)，在扶貧領(lǐng)域取得了驕人的成績，然而其成效有時并不十分令人滿意。雙頭領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力結(jié)構(gòu)容易分散，緊接著而來的是責(zé)任的分散，這不但增加了基層政治的運(yùn)轉(zhuǎn)成本，也導(dǎo)致國家政治在基層社會的合法性危機(jī)。
三. 農(nóng)民的邊緣化和地方自治力的削弱
新的扶貧制度在取得巨大成就的同時也帶來了一些問題。在村民的話語系統(tǒng)中，他們認(rèn)為第一書記的到來大大改善村莊的基礎(chǔ)設(shè)施。其攜帶有大量的扶貧資源，似乎整個村莊建設(shè)像面團(tuán)一樣發(fā)酵起來。村級路、屯級路、巷道、溝渠以及老人活動場所等皆得到了修繕，尤其是兩位第一書記接續(xù)地修好了長達(dá)8公里的水泥路，這被村莊視為最大的功績，因?yàn)檫@是村里第一條水泥路，解決了村里交通難題，解決了村莊交通問題，這甚至被村民計入村莊大事記中。
然而，村莊也只是在基礎(chǔ)設(shè)施等硬條件上有所改善，其他方面卻一如既往，甚至一些新的問題在扶貧過程中衍生出來。村民和村干部常常掛在嘴邊的一句話是“我們期盼第一書記的到來”。村莊樸實(shí)的想法是讓第一書記帶來更多的資源，讓村莊盡快擺脫貧困困境。當(dāng)在任第一書記并不能帶來多少資源時，村民又將希望寄托在下一任書記身上，“我們希望第一書記能帶來更多的資源和項(xiàng)目”，他們更多地希望下一屆書記是來自一個實(shí)權(quán)和有錢的部門。然而，從可持續(xù)性角度來看，第一書記制度在基層實(shí)踐中往往容易誘導(dǎo)村民完全將發(fā)展動力寄托于外部力量上，一定程度上消解了內(nèi)源性發(fā)展動力以及對自身發(fā)展的自覺自信。而對于扶貧代言人的第一書記本人而言，他們通過該制度得到了較多的政治經(jīng)濟(jì)和文化資本。如周書記的就地提拔，2年后他還獲得了“自治區(qū)新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)委員”和“市貧困村優(yōu)秀第一書記”等諸多榮譽(yù)稱號。黃書記雖未結(jié)束任務(wù)，但是其在學(xué)校的政治和經(jīng)濟(jì)待遇也是可預(yù)見的，院領(lǐng)導(dǎo)對其工作能力和業(yè)績十分贊同和認(rèn)可，可想而知，他的政治待遇也將會與之前所很大不同。然而，兩任書記看到了自己給村莊帶來的改變，他們也會給自己打分。但兩任書記給自己的打分并不高，尤其在跟一些強(qiáng)勢領(lǐng)導(dǎo)和部門掛點(diǎn)的村相比時，他們時常會露出技不如人的無奈之感，同時他們也會對該制度進(jìn)行反思。當(dāng)談到自己所在單位的支持時，兩位書記會時常說，“扶貧還是要看實(shí)權(quán)部門了，有錢就會好辦一些的，反正我是實(shí)現(xiàn)不了，我的后盾單位也就那樣了”。兩任書記皆來自于職業(yè)學(xué)校，職業(yè)學(xué)校具有的資源畢竟較少，盡管“母家”給予的幫助非常大，但第一書記從“娘家”帶到村里的資源畢竟是非常有限的。當(dāng)談到這種新的制度設(shè)置時，周書記說：“我是無能的，根本沒有給村里帶來多少好處。國家寄希望于我們在短短幾年內(nèi)就讓一個村莊脫貧致富，這是不太現(xiàn)實(shí)的。”黃書記說：“第一書記對村里而言是一種希望，但有希望就有失望。村里面將扶貧資源用完了也就完了，下次等待扶貧資源的到來。通過產(chǎn)業(yè)扶貧，可減輕政府壓力，但是要做到產(chǎn)業(yè)扶貧，需要政府更多的支持。”兩位書記的樸實(shí)想法忽視了對農(nóng)民“造血”細(xì)胞的培育，客觀上屬于一種典型的精英治村思想，大多數(shù)農(nóng)民被邊緣化了，其也在最大程度上消解了地方的自治力。
四. 村莊公共性的瓦解
第一書記在基層社會中表現(xiàn)出兩種看似相悖的行為邏輯，一是資源約束下的“有限責(zé)任”邏輯，二是扶貧重任下的“無限責(zé)任”的邏輯，兩種邏輯并行不悖地運(yùn)轉(zhuǎn)并共同作用于基層社會，從而最大化的對村莊公共性進(jìn)行消解。就前者而言，第一書記拿到項(xiàng)目最“有力”的理由便是“扶貧”。“扶貧、治貧和致富”等成為第一書記拉項(xiàng)目的合法性的政治口號，項(xiàng)目往往跟是否能完成任務(wù)、快速出政績及順利升遷等緊密聯(lián)系在一起，誰能拿到項(xiàng)目，誰就能盡快出政績，那么，這樣的一些人也就是懂得這一套運(yùn)作邏輯的“利益中人”。受困于資源約束的第一書記也就不得不肩負(fù)起“有限責(zé)任”，有多少資源，辦多少事。圍繞利益的扶貧工程，其最終也在很大程度上造成村莊內(nèi)部的分裂、扶貧脫嵌于村莊整體利益等公共性的解體。就后者而言，扶貧重任下的“無限責(zé)任”使第一書記在扶貧工作中超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。在扶貧過程中，農(nóng)民成了“甩手掌柜”，任何一項(xiàng)工作出現(xiàn)了紕漏，都需要扶貧書記擔(dān)責(zé)，在扶貧過程中，第一書記可謂“起早摸黑”“擔(dān)驚受怕”，然而往往又十分乏力，為了盡快完成任務(wù)，第一書記只好將形式主義作風(fēng)重拾起來，順利度過扶貧階段成為他們的主要任務(wù)，這在很大程度上背離了村莊的整體利益。
六、 結(jié)論和政策建議
立足于中國特殊的歷史生態(tài)語境，本文提出“雙軌治理”的新概念，特指國家設(shè)置的第一書記制度與改革開放后設(shè)置的村支書制度在扶貧領(lǐng)域相互作用而形成的一種新的治理格局及在這種新型治理格局中產(chǎn)生的風(fēng)險。運(yùn)用“雙規(guī)治理”的分析框架，就是要發(fā)現(xiàn)中國在扶貧脫貧政治工程中新的思路和想法，以便提高扶貧績效。“雙規(guī)治理”的解釋框架可被視為貧困治理的一種新類型和新模式，是基于中國本土實(shí)踐而提出的一種具有較強(qiáng)解釋力的中國特色的經(jīng)驗(yàn)類型。此外，這一框架還可以對群體性事件、社會風(fēng)險及公共服務(wù)等社會治理體制機(jī)制等問題具有借鑒意義。然而，這種嘗試研究仍顯得稚嫩，還需要在今后的研究中進(jìn)一步發(fā)展和完善。“雙軌治理”包含著第一書記扶貧制度的國家治理與村支書的基層治理，兩者相互作用而產(chǎn)生的一種新的治貧格局，同時這也是對當(dāng)前扶貧困境的一種經(jīng)驗(yàn)表達(dá)。為了完善“雙軌治理”在貧困中的困境，就公共政策意義而言，可從以下幾個方面著力。
一. 政府與社會有限度的自主性
在國家與社會之間，兩者理應(yīng)各自擁有一定的自主性，政府的自主性可以規(guī)避被基層組織所利用，而社會的自主性可以確保一種自治狀態(tài)。因此，自主性并不是一種絕對意義上的自主性，而是一種相對概念，兩者需要有一定的“限度”，對政府而言，過于自主的話，會使得政府與社會區(qū)隔開來，而對于社會而言，社會太自主則往往容易導(dǎo)致政府與社會之間出現(xiàn)矛盾和沖突，最終導(dǎo)致國家政策難以貫通。因此，這需要扶貧治理中既要加強(qiáng)自上而下的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，又要加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)自治能力，確保政府和社會兩者之間擁有一定限度的自主性，通過“雙軌重建”，形成具有強(qiáng)大常規(guī)性治理能力的農(nóng)村基層治理體系。
二. 互惠性的資源依賴
這里的資源依賴指的是通過互動的方式依賴對方，而并非將利益作為一種聯(lián)接紐帶。后者往往會形塑出基于斗爭和算計基礎(chǔ)上的一種利益依賴關(guān)系，當(dāng)利益消失了，依賴也就很快消失了�；セ菪缘馁Y源依賴尋求的是一種合作、平等和共贏，這是一個雙向增量的過程，社會可以通過政府來獲得更多的資源，而政府可以通過增加與社會的合作來增進(jìn)自身的服務(wù)能力和合法性認(rèn)同。在互惠基礎(chǔ)上所形成的一種資源依賴和親密感更能確保扶貧在村莊中擁有良好的國家權(quán)力直接嵌入其中的村級組織這一良好的“接應(yīng)”載體，會大大提升扶貧績效。在扶貧工作中加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)貧困的治理主體，既需要加強(qiáng)自上而下的國家基層政權(quán)建設(shè)，又需要加強(qiáng)農(nóng)村社會的自治能力，形成外部資源供給機(jī)制與內(nèi)部資源迎接機(jī)制的精準(zhǔn)銜接與高度契合，通過“輸血”激活“造血”，治貧也就能快而精準(zhǔn)見效。
三. 合作型的治理
國家與村莊的合作既需要一個強(qiáng)有力的政府，又需要一個具有自主性的政府，需要一個自主性很強(qiáng)的社會，同樣也需要一個行動力強(qiáng)的社會。合作治理會進(jìn)一步形塑出村莊治理的民主化，村民參與的制度化建設(shè)以及村莊共識達(dá)成的制度安排。以扶貧開發(fā)為宗旨的項(xiàng)目進(jìn)村，在“扶貧”方式上，扶貧需要從精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)人群的孤立貧困度解決路徑轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^村落共同體的整體發(fā)展和通過社區(qū)社會福利的內(nèi)生性生產(chǎn)來達(dá)到減貧致富的目標(biāo)。第一書記制度希望改變資源配置的不均衡，而第一書記本身的“單位屬性”“等級屬性”造成了新的不均衡，需要反思的是整個基層資源配置的項(xiàng)目制，理應(yīng)將第一書記變成一個平衡項(xiàng)目制的支點(diǎn)。在扶貧階段，運(yùn)動式和合作式的治理中，政府需要與社會的配合和協(xié)調(diào)，這對扶貧資源“落地”通道的打通及扶貧績效的快速實(shí)現(xiàn)具有必要性。
四. 村落共同體的重建
良好治貧成效必須在制度下村時擁有良好的“接應(yīng)”載體，當(dāng)前最適合充當(dāng)這一載體的即是村集體組織，因?yàn)榇寮壗M織擁有較強(qiáng)的“統(tǒng)”的功能。第一書記扶貧制度推動的“治貧”突出了村級組織所起的“統(tǒng)”的功能。這有利于政府?dāng)[脫無限責(zé)任制，建構(gòu)起政府和村民之間的有限責(zé)任制，從而形成一種風(fēng)險共擔(dān)和利益共享的格局，最終由村民依靠內(nèi)生性資源和外生性資源的“落地”來治理貧困。
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