階層分化下的村莊派性選舉與民主決策——基于浙東N縣D村的調(diào)查
李婷 中山大學(xué) 哲學(xué)系
摘要: 階層分化村莊中，村莊自治為密集利益引發(fā)的派性斗爭所主導(dǎo)，上層經(jīng)濟精英掌控了話語權(quán)。在選舉層面，大多數(shù)村民尤其是中下層的村民無法表達(dá)自己的意志；但在決策層面村民自治卻超越了上層的主導(dǎo)，大部分村民的意志在決策的過程中得以表達(dá)，實現(xiàn)了一定程度的民主決策。在選舉的過程中，村民參與對于選舉結(jié)果的影響無非是哪一邊的上層來當(dāng)村干部，自身沒有辦法參選，不同的選舉結(jié)果與大多數(shù)的中下層村民之間的利益關(guān)聯(lián)并不強。而在利益密集的階層分化村莊，決策往往意味著利益分配方案的制定，這與村民的直接利益存在較強關(guān)聯(lián)性。而且村民能夠通過國家在場的力量，影響決策方案的制定，維護自身的利益，對上層主導(dǎo)的派性斗爭進(jìn)行制衡。
關(guān)鍵詞： 階層分化 利益密集 派性選舉 民主決策 國家與社會關(guān)系
一、 引言
農(nóng)村階層關(guān)系逐漸超越其他關(guān)系成為農(nóng)村最主要的社會關(guān)系，在農(nóng)民日常生活和農(nóng)村政治社會事務(wù)中扮演著越來越重要的角色，甚至還會影響區(qū)域政治社會穩(wěn)定。[1]在東部發(fā)達(dá)地區(qū)的大部分村莊，村莊內(nèi)部經(jīng)濟層面的階層分化現(xiàn)象已經(jīng)非常普遍，在這些村莊中，“富人治村”也成為了常態(tài)[2]。一些學(xué)者認(rèn)為稅費時代之后，國家大踏步地退出農(nóng)村社會，給基層民主提供了空間，村民自治的民主實踐需要“富人”擔(dān)綱，他們是先進(jìn)生產(chǎn)力的代表，村莊在他們的治理下可以實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟與民主政治飛速發(fā)展[3]。然而在階層分化的村莊中，經(jīng)濟上的階層分化形塑了村莊政治分層。村莊內(nèi)外所形成的只有富人才能帶領(lǐng)村莊經(jīng)濟發(fā)展的話語轉(zhuǎn)換為只有富人才有資格參與村莊政治的話語。這種話語體系的建構(gòu)固化和維系了村莊政治分層的合法性，從而固化了富人的權(quán)威[4]。富人群體在參與村莊治理實踐過程中，往往以投資增值作為村莊治理的主要目標(biāo)[5]。
在城市化推進(jìn)過程中，國家以“發(fā)包”的形式對富人精英進(jìn)行賦權(quán)，富人精英通過自身掌控的資本代替國家在鄉(xiāng)村快速地完成分利過程，為東部發(fā)達(dá)地區(qū)城市化快速發(fā)展作出了一定的貢獻(xiàn)。但是即便如此，富人精英還是難以成為民主實踐的先驅(qū)。在階層分化的村莊中，村莊秩序為不同階層互動所形塑，不同階層之間的利益并不一致，甚至形成利益對立，比較明顯的對立表現(xiàn)為少數(shù)精英與多數(shù)中下層主體的利益對立。富人群體參與村莊治理的前提是“利益密集”帶來的利益激勵[6]，富人精英的行為邏輯往往是個人利益先行，作為私人精英而非公共精英主導(dǎo)著村莊的分利秩序。富人精英確實能夠快速在村莊中確立一套分利秩序，但是，其方式往往是粗暴的，灰色的，甚至是非法的，而且富人精英在分利秩序中是最大的贏家�？焖侔l(fā)展的代價往往是利益在不同階層的不均衡分布，從而激發(fā)新的對立，包括上層精英內(nèi)部以及上層與中下層之間的對立。
然而，在持有所謂現(xiàn)代民主觀念的學(xué)者那里，富人精英被包裝成“善”的代表，似乎村莊民主的建設(shè)除了依托于精英以外別無選擇。與此相反的是，國家從來不在選擇之列，在政治國家與市民社會二元對立的視角下，國家如果出現(xiàn)在市民社會領(lǐng)域往往扮演的是“惡”的角色，國家作為村莊社會的“他者”應(yīng)該不斷被排出村莊的治理實踐。從精英主義和多元主義的理論傳統(tǒng)來看，精英民主才是現(xiàn)代社會中的常態(tài)。村民自治作為農(nóng)村基層民主政治是一個漸進(jìn)的發(fā)展過程，將大致經(jīng)歷“管理者控制—權(quán)勢精英主導(dǎo)—群眾自治”的演進(jìn)階段。[7]因此，精英替代國家是民主建設(shè)的必然過程。
階層分化下的村莊治理實踐卻恰恰相反。在浙江地區(qū)進(jìn)行“小微權(quán)力”①改革之前，富人精英作為階層分化村莊中的“少數(shù)”，作為國家與社會(大多數(shù)中下層)之間獨立的利益主體，在國家不在場的村莊中主導(dǎo)了村莊的治理秩序，從而主導(dǎo)了村莊的分利秩序，形成了對大多數(shù)村民的寡頭統(tǒng)治。[8]“小微權(quán)力”改革之后，國家重新“進(jìn)場”，作為一個權(quán)力主體以正式或非正式的方式進(jìn)入村莊社會，對富人精英的權(quán)力進(jìn)行約束和監(jiān)督，對中下層村民進(jìn)行賦權(quán)，使得村莊出現(xiàn)了新的權(quán)力制衡機制。這一實踐證明，國家的在場對于階層分化村莊的民主實踐意義重大，我們應(yīng)該重新審視村莊社會中國家、富人精英與中下階層之間的關(guān)系，進(jìn)而對國家與社會關(guān)系進(jìn)行新的反思。
筆者所調(diào)查的N縣D村是一個典型的存在階層分化結(jié)構(gòu)的村莊。 D村是一個城郊村，因為地少人多，再加上實行“兩田制”，20世紀(jì)80年代人們開始大規(guī)模地進(jìn)入市場，村民能力以及資源稟賦的差異性在市場中被全面激活。D村總共有300多戶，主要分為四類，包括：富人階層，年收入100萬元以上，有的擁有資產(chǎn)幾千萬元甚至上億元的企業(yè)，這一階層在村莊中大概有十幾戶；中上層，年收入20萬元到100萬元之間，主要是依靠承包工程等，這一階層占到10%；中層，年收入10萬元左右，一般家庭中的勞動力在企業(yè)上班，一個月工資也就3000~4000元，占村莊總?cè)丝诘慕^大多數(shù)，近60%；中下層則主要是一些家庭勞動力少，勞動力資質(zhì)較差，且負(fù)擔(dān)較重的家庭，一年的收入也就三四萬元，占到20%左右。特別窮的只有少數(shù)幾戶，主要包括一些非正常因素導(dǎo)致的家庭結(jié)構(gòu)不完整，使得家庭勞動力不足而變貧困，比如因病致貧，懶惰致貧，因為“日日會”(一種民間集資形式)或者賭博等致貧。這部分人不僅收入少，而且還有大量的負(fù)債。
作為一個城郊村，D村從2005年開始大面積征拆，土地升值使得村莊中有了更大的利益空間，包括宅基地資源以及工程承包等。大部分進(jìn)入市場的上層精英重新回到村莊，參與到村莊治理和社會生活中來。在以D村為代表的階層分化的村莊中，村莊選舉為派性斗爭所主導(dǎo)，在選舉的過程中，少數(shù)上層精英通過掌控大量的金錢、社會資本，甚至是暴力等獲得村民的認(rèn)同，以此控制村民意志的表達(dá)，大多數(shù)中下層村民在選舉中處于依附性的，甚至是被支配的地位。村民以站隊或放棄等被動形式參與選舉，但是，我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)在決策層面村民的行為存在很大差異。在決策過程中，中下層的村民并不是選擇站隊，更多的是從個體利益出發(fā)，積極援引政府的力量來影響決策，使得決策方案更加符合自身的利益，進(jìn)而對上層的派性斗爭形成制衡，達(dá)成一定的民主決策。其中主要的原因在于，在選舉和決策過程中，密集利益與村民關(guān)聯(lián)程度、參與的空間和路徑存在很大差別，導(dǎo)致了村民在選舉和決策過程中的不同行為邏輯。本文通過對比選舉和決策過程中的不同階層，尤其是大多數(shù)中下階層村民的參與差異來解釋為什么階層分化村莊中在選舉層面為上層主導(dǎo)的派性斗爭控制，而在決策層面為什么又能夠?qū)崿F(xiàn)一定程度的民主決策。國家在其中扮演著什么樣的角色，它如何對富人精英所主導(dǎo)的村莊治理秩序進(jìn)行重塑。
二、 派性選舉中政治參與的階層分化
在村民自治的名義下，村兩委干部尤其是村委會通過選舉獲得大多數(shù)人的認(rèn)可，從而取得治理的合法性。因此誰要想擔(dān)任村干部，就需要動員村民支持自己。在不同的地方動員的主體、程度以及方式等都有差異。為了動員村民，想當(dāng)村干部的村莊精英動用了大量的人力、物力，希望能夠在選舉中獲勝。在內(nèi)部擁有大量利益空間的東部村莊尤為明顯，這些村莊一個明顯的特征就是階層分化，在這些村莊中，村莊上層精英為爭奪村干部職位而充分利用已有的關(guān)系，并不斷通過拉關(guān)系來結(jié)成新的利益聯(lián)盟。在爭奪村干部職位的過程中，村莊精英逐步分化結(jié)盟，而精英的分化與結(jié)盟，自然帶來村民的分化與派別的形成，派性自然而然就產(chǎn)生了，由此村莊形成了由上層干部主導(dǎo)的派性政治。[9]在階層分化的D村，派性化的村莊選舉表現(xiàn)為一項高投入、高風(fēng)險以及高收入預(yù)期的生意經(jīng)營，對于大多數(shù)沒有能力參選的中下層來說，選舉參與的空間僅限于手中的一張選票。如果中下層村民團結(jié)起來，或許可以改變結(jié)果，但弱結(jié)構(gòu)的D村中的村民無法形成集體行動，他們的選票只能被上層的利益動員所吸納和支配，成為上層選舉的一顆棋子。對于中下層大多數(shù)村民來說，選舉的結(jié)果也只不過是不同的上層精英來擔(dān)任村干部，這與村民之間的利益并不直接關(guān)聯(lián)，大部分村民沒有能力也沒有動力參與選舉，只是被動地在上層主導(dǎo)的派性選舉中投出自己的一票。
在階層分化的東部村莊，派性選舉的動力主要來源于村莊中內(nèi)生和外生的密集利益[10]，選舉本身是高收益的，但是派性斗爭的組織化與精細(xì)化操作使得派性選舉也是高投入的，高投入本身又潛藏著高風(fēng)險，因此，派性選舉成為了一場只有上層才有能力參與的高收益、高投入和高風(fēng)險的選舉生意，這也決定了中下層的參與往往是依附性的，甚至處于邊緣位置，參與派性選舉的空間非常有限，利益分享同樣處于依附性和邊緣位置。
(一) 密集利益、高投入和高風(fēng)險的選舉生意:作為主導(dǎo)者的上層
在階層分化較為明顯的東部發(fā)達(dá)村莊，村干部作為高收益的保障主要來源于村莊中的內(nèi)生利益以及依托村干部這一身份帶來的外生利益。在D村，自2005年開始征拆，村莊土地價值迅速上升，村莊中的大量內(nèi)生利益需要有人來主持分配。資源為權(quán)力提供基礎(chǔ)，對資源的支配權(quán)是村干部獲得權(quán)力的實質(zhì)。村干部在獲得對密集利益的支配權(quán)之后，主導(dǎo)村莊中的分利秩序，相應(yīng)擁有了獲取大量利益的空間。比如，由于D村離縣城較近，宅基地較為緊張，雖然宅基地交易不合法，但是也有一些村民出售自己的宅基地，一個120平方米的宅基地價值上百萬元。征拆之后的宅基地整理以及其他村莊公共品，例如自來水以及辦公樓等相關(guān)的大量項目工程都為村干部提供了大量的獲利空間。除此之外，村干部這一職務(wù)還是他們獲得外生利益的一個重要平臺。很多富人參與村莊的派性選舉并不是想直接從村莊中獲利，而只是想當(dāng)上村干部，獲得“干部”身份，利用這一身份能夠在村外經(jīng)營企業(yè)，并獲得更多的社會資本、信用資本以及信息資本，在國家政治體系中獲取資源和話語權(quán)。
密集的利益激發(fā)了村莊中的富人積極參與村莊治理，而個體化的利益博弈無法形成穩(wěn)定的分利秩序，于是富人精英利用和動員村莊中既有的熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來形成自己的派性，逐步形成相對穩(wěn)定的陣營進(jìn)行博弈，以此來瓜分村莊中的利益。[11]而派性選舉進(jìn)一步激發(fā)了富人精英主導(dǎo)的選舉，并使之更加組織化與精細(xì)化，這樣富人們才能得以確定自身的勝算，這會大大提升富人們在選舉上的投入。派性選舉的雙方都有自己的選舉團隊，有一兩個能力較強的操盤手。在選舉前的一個月，在團隊中選擇一家宴請村民，村民會選擇去自己支持的那一方吃飯，這樣的方式只能確定大致邊界，有的村民會去兩邊吃飯，以避免直接表現(xiàn)自己的選擇。因為熟人社會內(nèi)部關(guān)系本來就復(fù)雜交錯，邊界也不清晰，清晰的選擇會破壞與另一方的關(guān)系，也有可能失去獲得好處的機會。通過對村民大致的意向和選舉團隊的熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的判定，操盤手一般能確定選舉中雙方的“鐵票”(參選者直系親屬、利益關(guān)系穩(wěn)定且明晰的主體)以及“模糊票”，然后通過選舉團隊中個人的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來打點各自的“鐵票”，以此來確保“鐵票”。然后對村莊中每一張“模糊票”進(jìn)行定位，想盡一切辦法將每一張“模糊票”拉攏過來。這個過程中，需要不斷地進(jìn)行投入來穩(wěn)固鐵票，購買并不斷拉攏“模糊票”，雙方在“模糊票”上的競價也會因為選舉的激烈程度而不斷上升。每一次的選舉，雙方對票數(shù)的精確度愈高(有時選舉結(jié)果和自身的計算之間相差不過五六票，精確的計算意味著“模糊票”的穩(wěn)定性更強，以此來確保自己獲勝)，這也意味著選舉的投入愈高。
高收益的派性選舉激發(fā)雙方進(jìn)行高投入，同時意味著派性選舉本身也具有高風(fēng)險，因為派性選舉的勝利方才能保證自己的投入有可能得到回報，而失敗的一方則是做了賠本生意，而且賠得還不少。只有村莊中的上層才能在一次投入失敗之后東山再起，投入新一輪的利益博弈。因此高風(fēng)險的派性選舉會激勵投入者進(jìn)行不斷的加碼以降低風(fēng)險，但不斷加碼所導(dǎo)致的結(jié)果就是投入不斷增加，失敗者的風(fēng)險也就更大。一次次的博弈會帶來投入的激增，進(jìn)而導(dǎo)致風(fēng)險激增，由此陷入惡性循環(huán)。對于中下層來說，選舉參與的門檻也越來越高，參與空間也日益壓縮。村干部在這種投入不斷地增加中，想要利用村干部這一身份所獲得預(yù)期的好處也會增加，以此來保證這場選舉生意不至于虧本。自2005年征拆之后，圍繞選舉形成的派性斗爭愈演愈烈，三年一選的村干部一般要提前半年到一年開始準(zhǔn)備，走門串戶、打點關(guān)系，選一次村干部要花上幾十萬元甚至上百萬元，甚至還動用黑社會力量，有兩任村主任就因為選舉而被砍傷。
(二) 弱結(jié)構(gòu)、利益動員與弱利益關(guān)聯(lián)：作為附庸者和邊緣人的中下層
從經(jīng)濟層面來說，對于大多數(shù)中下層村民，他們沒有像上層那樣主導(dǎo)村莊選舉的能力。不僅因為他們沒有能力進(jìn)行高投入，也沒有能力承擔(dān)選舉帶來的高風(fēng)險，同時他們也沒有資源和平臺來獲得高收益。但中下層在村莊中畢竟是大多數(shù)，中下層的團結(jié)也許可能突破上層精英的主導(dǎo)，決定誰成為村干部。然而階層分化的村莊中，社會結(jié)構(gòu)的底色雖然是熟人社會，交織著地緣與血緣關(guān)系，這些關(guān)系本身還是很容易為利益動員所形塑，富人通過重塑社會結(jié)構(gòu)來影響村莊的治理秩序，使得中下層只能在上層的熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中作為依附者和邊緣人參與派性選舉。
富人以及中上層通過派性選舉參與到村莊的政治事務(wù)中，而且為了更便捷地獲得這一身份資源，他們還進(jìn)一步地參與到村莊的社會事務(wù)，利用熟人社會的關(guān)系資源以節(jié)省獲得政治身份的成本。[12]在D村，選舉團隊的成員往往是村莊中關(guān)系網(wǎng)絡(luò)較廣的人，這些人依托血緣和地緣關(guān)系與村莊中的中下層建立關(guān)聯(lián)，通過利益動員來強化這種關(guān)聯(lián)，大部分中下層在這樣的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中被上層吸納到選舉中，關(guān)系的建構(gòu)也為上層精英的利益動員所主導(dǎo)。而且大量的利益動員能夠不斷地瓦解和分裂聯(lián)合家庭，甚至是核心家庭內(nèi)部的團結(jié)。D村就存在一些家庭因為選舉支持誰的問題鬧得兄弟不睦，甚至夫妻不和，地緣關(guān)系更容易受利益動員的影響。為什么利益在階層分化的村莊有那么大的形塑空間？不像傳統(tǒng)的強結(jié)構(gòu)村莊中，利益本身是很難撕裂熟人關(guān)系的，熟人關(guān)系是一個封閉的利益共同體。村莊作為一個利益共同體在面對利益問題的時候總是一致對外，以求村莊利益最大化，進(jìn)而才有村民的利益最大化。在強結(jié)構(gòu)的熟人社會中，人們的認(rèn)同是購買不來的，需要當(dāng)選者符合村莊大部分認(rèn)同的社會規(guī)則。在階層分化的D村，熟人關(guān)系的性質(zhì)發(fā)生了變化，熟人社會作為一種弱結(jié)構(gòu)在產(chǎn)生作用，熟人關(guān)系是松散的，是競爭性的，是分化的。在面對外在利益的時候，關(guān)系內(nèi)部就開始競爭分化，開始進(jìn)行利益爭奪。而且在利益體量激增的過程中，無論多么強的社會結(jié)構(gòu)，大量的利益必然帶來利益分配秩序的重構(gòu)，從而對傳統(tǒng)的強結(jié)構(gòu)的熟人社會進(jìn)行重塑。強關(guān)系內(nèi)部會因為利益邊界的劃定帶來的收益激增而激發(fā)彼此進(jìn)行利益博弈，從而使得強關(guān)系內(nèi)部利益邊界不斷明晰，利益分化導(dǎo)致強關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)化為弱關(guān)系，因此，熟人關(guān)系徒有其表。在弱結(jié)構(gòu)的熟人社會中，中下層在上層進(jìn)行利益動員的過程中完成認(rèn)同的交易，將自己的認(rèn)同出讓給上層精英，作為上層意志的表達(dá)工具來參與選舉。在經(jīng)濟與社會層面，中下層在派性選舉中的參與空間被剝奪，作為依附性的工具參與其中。
更為重要的是，派性選舉的高投入與高收益決定了村干部的謀利性，選舉決定的無非是哪個上層精英來當(dāng)干部，村民的積極參與換來的無非是非此即彼的謀利者，對于中下層村民來說，花再大的力氣也沒有意義。既然自己沒有能力成為派性選舉的主角，加上自己的選票導(dǎo)致的結(jié)果無非就是謀利者中的一員，還不如坐等上層精英們送來一些好處。派性選舉與中下層村民之間的弱關(guān)聯(lián)，使得他們?nèi)狈Ψe極參與派性選舉的動力。
因此，在選舉層面，村莊自治成為上層精英主導(dǎo)的自治，大多數(shù)村民在村莊選舉中被排斥和邊緣化，或者主動選擇消極行為。因為依靠金錢獲勝的村干部，其必然通過權(quán)力的使用獲得相應(yīng)的回報，這樣的行動邏輯就必然消除村莊治理的公共性，村莊自治就只是干部的權(quán)力運用及與權(quán)力覬覦者之間的競爭，而與村莊大多數(shù)的中下層以及底層無關(guān)。[13]這背后不僅是因為中下層沒有參與的能力與空間，還因為選舉與中下層村民之間的利益關(guān)聯(lián)較弱，他們?nèi)狈Ψe極參與的動力。
三、 民主決策何以實現(xiàn)
派性選舉為上層精英所主導(dǎo)，但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在決策層面，階層博弈竟能夠達(dá)成一定程度的民主決策，即講原則與正義，表達(dá)大多數(shù)人的意志，雖然不是每一個村民都能夠參與決策，但在決策過程中卻盡量實現(xiàn)了大多數(shù)村民的利益最大化。
在進(jìn)行股改的過程中，股改方案的討論主要是股份制成員權(quán)的確定。嫁出去的女性的成員權(quán)判定引起了很大的爭議，農(nóng)嫁農(nóng)以及農(nóng)嫁居應(yīng)不應(yīng)該分村里的東西。大家的判定是農(nóng)嫁農(nóng)本來可以把戶口遷出去，但是因為村里的戶口所附帶的利益大，因此就沒有遷出去。而農(nóng)嫁居則是因為戶口遷不出去，所以應(yīng)該給她分得一定的利益。村民代表大會沒有將所有的外嫁女在股改上的權(quán)利都予以剝奪，而是遵照村民對于公平的一般觀念來進(jìn)行決策。(D村會計的口述)
村莊決策尤其是關(guān)于利益分配方案的制定在村莊中似乎都遵循了一定的原則，村民之間能夠就基本的正義達(dá)成共識。但是在階層分化的村莊中，達(dá)成一個民主決策是有難度的，不僅僅因為上層精英主導(dǎo)的派性政治決定了村莊的治理，還因為村莊決策的主體內(nèi)部利益過于分化。事實上，中下層內(nèi)部也是分離的，村莊中有大量的密集利益需要分配，多元化的利益訴求會被激發(fā)和放大，利益競爭又進(jìn)一步激發(fā)村莊利益的分化以及復(fù)雜性。到底結(jié)婚打不打結(jié)婚證，離婚是真的還是假的，戶口轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)出去，這些都關(guān)系到大量的利益分配問題，而且與大多數(shù)人都有牽連。就拿離婚來說，離婚之前兩個人只有一處宅基地，但是離婚之后，按照法律上來說男女雙方其中一個沒有分得房產(chǎn)的人還能分到一處宅基地，一處宅基地價值百萬元，因此就有人通過不斷結(jié)婚和離婚來獲得大量的利益。密集利益村莊中的戶口也攜帶著大量的利益，作為村莊有戶口的一員就能夠享受和村莊有關(guān)的各種各樣的利益與福利，因此戶籍問題在村莊中也變得極為復(fù)雜。密集利益激發(fā)出復(fù)雜的利益訴求，利益越大，利益訴求也就越復(fù)雜，要整合各種訴求，遵從少數(shù)服從多數(shù)原則的決策就越難。
從D村的治理實踐中可以看出，民主決策主要從兩方面來實現(xiàn)：一方面是因為大多數(shù)村民與決策本身存在利益的強關(guān)聯(lián)性，這是村民積極參與決策的最重要的動力；另一方面是國家在制度層面給村民的參與提供了較大的空間。此外，上訪也是中下層村民與上層精英進(jìn)行利益博弈的一個途徑。這些力量的激活與引入對上層精英的派性斗爭所主導(dǎo)的分利秩序進(jìn)行重塑，從而實現(xiàn)一定程度的民主決策。
(一) 程序正義：中下層村民參與的制度空間
2008年，D村所在的N縣進(jìn)行了“小微權(quán)力”改革，為保證村民參與村莊決策提供了制度空間。首先是制定“五議決策法”，“五議決策法”指的是村級重大事項要走“村黨組織提議—村兩委會聯(lián)席會議商議—村黨員會議審議—村民代表會議決議—村兩委會實施議案”的程序。具體來講，就是對涉及村民利益的重大事項，由村黨組織牽頭，通過召開民主懇談會、民主聽證會、黨員議事會及走訪座談等，廣泛征求黨員、村民代表、群眾的意見和建議，在此基礎(chǔ)上，召集村“三委會”聯(lián)席會議擬訂初步?jīng)Q策方案。然后，進(jìn)一步征求黨員、群眾的意見和建議，將方案提交黨員大會或黨員議事會討論，形成正式?jīng)Q策方案，村黨組織、村委會將經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道審核同意后的方案提交村民會議或村民代表會議表決，表決通過后再由村兩委會負(fù)責(zé)實施方案。在2008年以前，這些程序不僅不完善，而且沒有嚴(yán)格執(zhí)行，村民的參與對于決策來說并不起作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從來不對村莊的決策程序進(jìn)行審核，程序僅僅是一種形式。2008年以后，村民代表在決策過程中的作用越來越明顯，決議一定要有三分之二的村民代表簽字才能通過，而且上級政府會對這一程序進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督，對于簽字審核也變得特別嚴(yán)格，以此確保村民代表的真實參與。
最重要的是N縣為監(jiān)督村級財務(wù)設(shè)置了一整套嚴(yán)格的制度，對工程承包和村務(wù)報銷進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定和限制。在村工程事務(wù)方面，5萬元以上的項目需要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源中心公開招投標(biāo)，村干部不得參與。在財務(wù)支出方面，5000元以上需要聯(lián)村干部簽字，1萬元以上需要聯(lián)片領(lǐng)導(dǎo)和鎮(zhèn)分管農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)簽字，同時還需村民代表會議審核。
國家作為制度的制定者，制度本身也是國家意志表達(dá)的依托。國家依托于制度的設(shè)定，并使制度在村莊中得到嚴(yán)格執(zhí)行，實現(xiàn)其在村莊中的“進(jìn)場”。在“小微權(quán)力”的制度設(shè)計中，國家的力量不斷強化。另外這一制度作為群眾路線的一種實現(xiàn)形式，將大多數(shù)中下層村民納入制度體系，依托國家的力量使得群眾能夠成為決策的真正主體，實現(xiàn)中下層在決策過程中的“在場”。國家的“進(jìn)場”與村民在決策過程中的“在場”，限制了原本主導(dǎo)村莊秩序的上層精英在決策中的權(quán)力，使決策能夠更多地表達(dá)國家和中下層村民的意志，而不僅僅像在小微權(quán)力改革之前，以表達(dá)上層精英的意志為主。
(二) 民主決策的內(nèi)在動力：中下層利益關(guān)聯(lián)的強化
制定制度并嚴(yán)格執(zhí)行對于中下層參與決策過程固然重要，但是這并不是關(guān)鍵。在選舉過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也通過一系列制度對選舉程序進(jìn)行監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和干部都會在現(xiàn)場，動用大量的人力、物力來限制村莊上層對選舉的操控。但選舉的后臺操作往往發(fā)生在非正式的場合，這些是難以監(jiān)督的。決策層面也是如此，因為派性斗爭主導(dǎo)了村莊中的選舉，村民代表的選舉也不例外，D村的村民代表是派性斗爭的又一陣地，要確保自己在當(dāng)選之后能夠更好的從村莊中獲利，村民代表也成為了上層精英拉攏的對象。因此，當(dāng)選的那一派往往在村民代表中也是大多數(shù)。在這樣的前提下，民主決策似乎只是空談。制度設(shè)置只是在正式場合限制了上層富人精英的操作空間，但是在熟人社會這一后臺，上層精英依舊可以大展手腳。決策制度的設(shè)置只是給了村民代表說話的權(quán)利，但沒有辦法保證在決策時他們能夠表達(dá)自己的意志，而不是自己所在派性的意志。
然而在利益密集的D村，村民代表在面對與自己密切相關(guān)的利益分配時，行動邏輯往往是個體利益至上。例如宅基地分配以及股改等問題上，這些與每個村民的利益息息相關(guān)，每一個決策都會給村民，甚至這個家庭幾代人帶來大量的經(jīng)濟利益。在選舉的時候，大部分無力主導(dǎo)派性斗爭的村民都是消極參與其中，因為這個時候是分配上層精英們的利益，無論選擇哪個派性中下層村民都是獲利的。即便不站隊，不支持某個派性也不會有損失，但一個戶口以及一處宅基地所帶來的長期利益是巨大的。因此在利益分配方案的決策過程中，村民代表都是個體性地表達(dá)自己的意志。村民代表超越于派性參與村莊的利益分配，因此村民代表意志表達(dá)的動力因為利益關(guān)聯(lián)的強化而被激活，制度的設(shè)置才真正有了意義，中下層的意志表達(dá)才能真正得以實現(xiàn)。
但另外一個問題是，村民代表個體性的利益表達(dá)如何實現(xiàn)其代表性？畢竟階層分化地區(qū)的村民之間難以形成集體行動，公共性也會在復(fù)雜的利益競爭中消解。事實上一部分代表性通過村民代表本身的復(fù)雜性以及熟人社會各種情況的相似性來達(dá)成，被選舉出來的村民代表的利益訴求總是不一樣的，這樣，村民的利益訴求就會在村民代表表達(dá)自身利益的時候表達(dá)出來。比如一個村民代表有兩個兒子，為自己兩個兒子爭取利益的過程中，村里有兩個兒子的人這一訴求就得到表達(dá)；村民代表為自己家里大學(xué)生爭取利益并得以實現(xiàn)，那么一個村莊中的有大學(xué)生的家庭的利益也就得到了保障。村莊情況雖然復(fù)雜但是相似性也很大，因此通過村民代表個體性的利益表達(dá)也在一定程度上實現(xiàn)了村莊中與村民代表有相似情況的人的利益訴求。
但是這種有點偶遇式所得出的結(jié)果是否具有充分的代表性，被代表的范圍如何盡可能地擴大，還有很多不確定性。村民代表之外的和他們利益不相似的個體村民的利益如何保證呢？作為沒有公心的個體性的利益表達(dá)主體，村民代表很難在表達(dá)了自己的利益之后還去顧及他人的利益。因此村干部以及村民代表作出的方案就會局限于維護一部分人的利益。決策所覆蓋的利益分配的范圍越有限，那么沒有得到自己想要的利益的人就越多，這些人就會進(jìn)行抗?fàn)帯?span>
不能在正常的決策程序中表達(dá)自己的意志，利益訴求沒有實現(xiàn)的村民就會在村干部進(jìn)行治理的過程中進(jìn)行干擾，比如故意不同意征地，開會時大鬧會場，在工程開展的過程中故意阻擾。這會給村干部造成一定的壓力，他們或許會在制定方案的時候盡可能做到詳細(xì)，使這一部分人減小到一定的范圍，盡快推進(jìn)項目實施。但他們也不希望給自己增加太多的負(fù)擔(dān)，這種讓步只會局限在獲得三分之二的村民代表的認(rèn)同，因為這是決策能夠達(dá)成的底限。超過三分之二之后就需要制定更為復(fù)雜的方案，而且新增一個條件，就多一個人分利，不滿意的人也會增多。另外他們也有自己解決表達(dá)不同意見的人的方法，比如利用小恩小惠，安排工作或者直接使用暴力等。因此，在實現(xiàn)這一部分為方案所排斥出來的少數(shù)人的利益表達(dá)的問題上村干部和村民代表仍然存在動力不足的問題，因此民主決策在利益充分激發(fā)村民代表的個體性參與下還難以真正實現(xiàn)。
(三) 民主決策的外部依托：國家力量的“再進(jìn)場”
上訪制度對于民眾需求的回應(yīng)度在不斷提升，這可能會引發(fā)新的治理問題。作為一種表達(dá)訴求的方式，上訪雖然不能直接使自己的訴求得到滿足，卻給了政府積極行為的動力。如果利益分配方案排斥的人越多，上訪的人也就會相對增加，政府的負(fù)擔(dān)也就會相應(yīng)加重�？己藥淼膲毫Τ蔀檎e極減少上訪行為的動力。因此，上訪引發(fā)的政府積極行為，實現(xiàn)了國家的“再進(jìn)場”，雖然這種進(jìn)場有些被動。為了減少上訪的數(shù)量，最好的辦法就是從源頭著眼，即將分配方案做得更加詳細(xì)全面、更加合理，使得村民利益分配方案得到進(jìn)一步的優(yōu)化。
分配方案的決策是由村民自治決定，政府不能直接介入，在這一前提下國家的“再進(jìn)場”要對決策產(chǎn)生實質(zhì)性的影響是有難度的。政府不能直接干預(yù)決策的原因在于村民自治對于政府來說不僅是一個對村民賦權(quán)的過程，同時也是一個責(zé)任轉(zhuǎn)移的過程。村民通過自主達(dá)成協(xié)議完成村莊內(nèi)部的利益分配，所產(chǎn)生的后果也由達(dá)成協(xié)議的村民承擔(dān)主要責(zé)任，雖然政府有時會被動地參與到責(zé)任分擔(dān)的過程中，比如之前論及過的上訪問題引發(fā)的國家進(jìn)場，但至少政府不用承擔(dān)主要責(zé)任。如果政府積極明顯地干預(yù)決策，一旦方案出了什么問題，政府就會成為直接負(fù)責(zé)人，而決策風(fēng)險總是存在的，政府的大量精力將會被耗費在應(yīng)對風(fēng)險和解決這些問題上，這會給政府帶來過重的負(fù)擔(dān)，影響政府在其他方面公共職能的發(fā)揮。街道干部說：“在指導(dǎo)方案制定時不能命令村干部或村民代表制定什么樣的方案。在這個層面要堅持村民自治，上級政府只能從制度層面以及通過一些非正式的方式給予村干部和村民以指導(dǎo)和影響，以使方案更加優(yōu)化、合理。”因此國家的“再進(jìn)場”只能以間接的方式實現(xiàn)。
政府通過聯(lián)村干部的設(shè)置來實現(xiàn)國家的“再進(jìn)場”。而為了避免國家成為主要的責(zé)任承擔(dān)者，聯(lián)村干部往往采取非正式的方式對村內(nèi)決策產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。首先，政府將聯(lián)村干部設(shè)定為決策制定程序中的必要角色，如果決策程序中沒有聯(lián)村干部在場并簽字，那么這個決策就不具有合法性。這樣就可以在制度層面避免村干部或者村莊精英使用暴力威脅或阻礙村民代表實質(zhì)性地參與決策。其次聯(lián)村干部通過一些非正式的方式影響村莊決策，這一方式能夠產(chǎn)生效果的前提是聯(lián)村干部對村莊非常熟悉。只有了解村莊，與村莊中的人相互熟悉，才能夠真正為村莊決策方案提供好的建議與指導(dǎo)，才能夠真正為村民信任，進(jìn)而獲得影響決策的機會。
聯(lián)村干部與村民之間建立關(guān)系的重要動力是出于制度使然，即村莊的秩序和發(fā)展與聯(lián)村干部的考核息息相關(guān)。政府將村莊發(fā)展和村民意志納入聯(lián)村干部的考核，比如通過確認(rèn)聯(lián)村干部對于村莊和村民的熟悉度，以及村民對村干部的評價來對其進(jìn)行考核。這就要求聯(lián)村干部嵌入熟人網(wǎng)絡(luò)，與村民建立良好的關(guān)系，根據(jù)考核結(jié)果給予一定的激勵或懲罰。
為了更好地了解村莊，并且對村莊的決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響，聯(lián)村干部總結(jié)出一些頗有成效的經(jīng)驗。用他們自己的話來說就是“抓兩頭、抓重點”。兩頭主要是村莊精英和一些邊緣人物，村莊精英主要包括村干部以及他背后一些有頭面的支持者，這些人往往對村莊本身有一個相對全面的了解。而且決策方案首先由村干部提出來，村民代表就這個方案提出自己的意見。如果能和村干部建立良好的關(guān)系，就能夠從村干部入手，介入方案的制定，進(jìn)而間接地參與到?jīng)Q策制定的過程當(dāng)中。另外就是村莊中的弱者，作為村莊中的邊緣人，也包括個別上訪專業(yè)戶。作為弱者的積極分子也比較了解村莊的情況，他們?yōu)榱苏业匠浞值纳显L理由，會積極收集村莊中的各種信息。和他們搞好關(guān)系，他們就會成為聯(lián)村干部的信息收集員。找重點則是要找在村莊熟人社會中有威信、說話響亮的人，比如一些老干部。聯(lián)村干部通過與村莊這些重點人物建立關(guān)系，了解村莊進(jìn)而了解決策方案制定的關(guān)鍵，從而提出更有效和更為實際的指導(dǎo)和建議。
聯(lián)村干部要想對決策產(chǎn)生實際作用，不能以命令的方式來實現(xiàn)，“不能直接干涉，村民事務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，沒有管理權(quán)，界限分明，不能越俎代庖，拿他們的權(quán)。”在與他們建立關(guān)系的過程即是影響決策的過程。聯(lián)村干部通過嵌入村干部和村民代表的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在平時的交往中表達(dá)自己的想法，進(jìn)而使村干部以及村民代表制定出更為周全的考慮絕大多數(shù)人利益的方案。然而產(chǎn)生實際影響的重要前提在于獲得他們的信任，聯(lián)村干部會利用自己的關(guān)系，幫助村莊解決一些治理難題，獲得他們信任的同時使這些建議能夠進(jìn)入決策方案。事實上，聯(lián)村干部對于村莊內(nèi)部的個體來說具有一定超越性，通過了解村莊整體的關(guān)系結(jié)構(gòu)，將一些資源和力量整合起來，在此基礎(chǔ)上整合大多數(shù)人的利益，通過間接但是相對有效的方式影響決策。
D村的征地方案我一直在跟著他們做，前前后后修改了上十遍……在這方面還有一些經(jīng)驗，之前就有因為方案沒做好，搞得好多人去上訪。……我比較了解他們村的情況。……這次查了好多資料，詢問了好多部門的人。……他們村莊面臨的很多問題也通過我的一些私人關(guān)系幫助他們解決，他們對我也有了一定的信任。……最終方案大部分村民都比較滿意。(某聯(lián)村干部)
因此，通過村民代表超越派性的個體化的利益表達(dá)，依托于政府在制度層面的創(chuàng)新，使得村民代表的意志能夠在程序保障下得以表達(dá)。村干部和村民代表以外的部分村民雖然不能直接參與到?jīng)Q策過程中，但他們的利益與意志通過聯(lián)村干部的積極介入也能夠被吸納到?jīng)Q策中來，實現(xiàn)了一定程度的民主決策。
事實上，在決策過程中完成了對村民代表和村干部以及中下層村民的賦權(quán)。“五議決策法”的制度實現(xiàn)了對村民代表的賦權(quán)。上訪的壓力引發(fā)政府進(jìn)一步的積極行為，通過聯(lián)村干部的制度設(shè)置以及聯(lián)村干部采取的一些非正式的手段，國家實現(xiàn)了進(jìn)一步的進(jìn)場，實現(xiàn)了對中下層村民尤其是村民代表以外的一部分村民進(jìn)一步賦權(quán)。相對于選舉，這一賦權(quán)的完成，使得村莊治理在決策層面實現(xiàn)了從“國家(弱)—上層精英(強)—中下層村民(弱)”的格局到“上層精英(經(jīng)濟資源強但政治資源弱)—國家(強)—中下層村民(經(jīng)濟資源弱但政治資源強)”這一新格局的轉(zhuǎn)變。這一治理格局的“新”并不是表現(xiàn)在參與主體的差異上，而是表現(xiàn)在主體的參與程度的強弱上。在選舉過程中，國家也發(fā)揮一定的作用，只是在選舉的過程中由于中下層村民的參與動力不足，使得國家沒有積極行為的動力，另外國家的積極行為也難以發(fā)揮作用。而在決策層面，由于分配方案與中下層的利益關(guān)聯(lián)強化，激發(fā)了他們在村莊治理中的積極行為，在自身相對于上層精英力量不足的前提下，積極援引國家的力量，再加上“小微權(quán)力”改革之后，國家的援引更加便捷。這兩方面的因素使得在村莊治理中國家和中下層村民的力量都得到強化，兩者相互依存，相互強化，在決策中的作用愈來愈大，對上層精英的制衡能力也愈來愈強。兩者力量的強化使得上層精英主導(dǎo)的派性政治不再是主導(dǎo)村莊治理秩序的力量，三者的力量形成新的均衡，使得一定程度的民主決策得以實現(xiàn)。
四、 結(jié)論與討論
階層分化下的村莊中，在選舉和決策層面，中下層的參與能力和空間存在很大的差異，密集利益引發(fā)了村莊上層的高收入預(yù)期、高投入和高風(fēng)險的派性選舉，同時也是激發(fā)中下層村民積極參與決策的重要動力，決定中下層積極行為的關(guān)鍵因素在于利益關(guān)聯(lián)的強弱問題。在決策層面利益關(guān)聯(lián)變強的牽引下，激發(fā)了中下層參與的動力，中下層村民依托制度設(shè)置以及援引國家實現(xiàn)低成本地參與到?jīng)Q策過程中，保證了中下層在決策層面的參與空間。如前面所說，國家的“進(jìn)場”對參與村莊治理的上層富人精英主導(dǎo)的派性斗爭進(jìn)行制衡，限制了上層精英分食村莊大體量的經(jīng)濟利益的行為。
因此在階層分化村莊中，應(yīng)該重新看待“去國家化”的民主(國家的退出作為村莊民主實現(xiàn)的外部條件)和一些主流政治學(xué)家所倡導(dǎo)的“選舉民主”。如果只是試圖通過建立起一系列民主規(guī)則和程序，并通過形式化民主(選舉)訓(xùn)練民眾，使民眾得以運用民主方式爭取和維護自己的權(quán)益，從而不斷賦予民主以真實內(nèi)容，目前是不可行的。至少在階層分化的東部村莊中，中下層的村民僅僅憑借手中的一張選票沒有辦法實現(xiàn)真正的民主，國家的進(jìn)入，至少能夠使得涉及利益分配的決策過程中以協(xié)商民主的形式，達(dá)成一個符合大多數(shù)人利益的分配方案，從而實現(xiàn)民主決策。事實上對于村民來說，民主決策比民主選舉的意義更為重大，后者才是村莊民主實踐的真正內(nèi)容，而后者的達(dá)成離不開國家的進(jìn)入及其對中下層村民的賦權(quán)。
但國家的進(jìn)場也存在一定的問題。一方面是國家對上層精英的限制可能是有限的，因為國家的進(jìn)入往往是將村莊的權(quán)力納入到制度體系中進(jìn)行約束和管理，但是鄉(xiāng)村熟人社會中有很多模糊空間，村民之間的交往存在很多非正式的操作方式，生活在熟人社會中的上層精英亦是如此。這就會導(dǎo)致國家對村莊權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的成本過高，從而可能導(dǎo)致監(jiān)督失敗。在D村，很多資源進(jìn)入村莊都要嚴(yán)格按照程序操作，比如項目發(fā)包與鄉(xiāng)村剝離，避免鄉(xiāng)村干部從中獲利。但是這些項目還是要面臨落地問題，依然要與村莊干部打交道，他們依然能夠通過一些非正式的手段參與分利過程，比如“陪標(biāo)”①或者“分紅”②。雖然國家能夠進(jìn)入，但要想達(dá)到對上層精英的權(quán)力進(jìn)行全方位的監(jiān)督，成本是極高的。因此，即便國家在場，村莊治理仍然在很多層面不得不為派性政治所主導(dǎo)。
另一方面，這種限制也會產(chǎn)生一些負(fù)面影響。國家的進(jìn)入實現(xiàn)了對村莊進(jìn)行全方位的監(jiān)督，上層精英干部很難從村莊中獲利，在這些村干部沒有辦法通過這一職位在村外獲得利益的前提下，那么這些“政治商人”可能會沒有參與村莊治理的動力。權(quán)力監(jiān)督引發(fā)的分利秩序的重塑，使得大部分村干部的獲利空間壓縮的同時也失去了參與村莊治理的動力，而在階層分化社會中長久以來形成的派性政治又只有上層精英才能當(dāng)選村干部，當(dāng)上層精英參與村莊治理動力不足的時候，誰來治理村莊，維持村莊的社會秩序呢？
新的問題產(chǎn)生了，回答這一問題的關(guān)鍵在于如何協(xié)調(diào)村莊中政治參與的能力與動力的關(guān)系以達(dá)到平衡，使治理主體既有能力，又有公心和動力參與到村莊治理的過程中來。一些學(xué)者提出的關(guān)于精英民主向群眾自治轉(zhuǎn)化作為村莊治理的出路，認(rèn)為當(dāng)前中國農(nóng)村大多數(shù)村莊仍處在管理者控制型或“權(quán)力精英”主導(dǎo)型治理階段。村莊治理尚未完全和成為真正意義上的群眾自治，事實已經(jīng)變異為占村民極少數(shù)的農(nóng)村管理者或農(nóng)村“權(quán)力精英”的治理，至多只能說是一種村民選舉的領(lǐng)袖治理。[14]張靜認(rèn)為，它“實際上屬于一種(地方)權(quán)威性自治”，而不是現(xiàn)代意義上的(村民)“代表性自治”[15]。但是這種判斷似乎把精英與群眾對立起來，精英在很多時候只具有能力差異的內(nèi)涵，這是需要我們承認(rèn)的客觀事實。精英與群眾之間的包容性表現(xiàn)在，精英可以代表群眾把自己的能力用在符合群眾利益的公共事務(wù)上，即作為公共精英參與到村莊治理的過程中，精英作為管理者服務(wù)于社會與村莊治理或自治都是不沖突的，因為沒有管理者的社會秩序是難以想象的。而問題解決的關(guān)鍵在于階層分化的村莊中公共精英如何產(chǎn)生。
在階層分化的社會結(jié)構(gòu)中，社會的“弱”源自于結(jié)構(gòu)內(nèi)部，少數(shù)的上層精英之所以能夠主導(dǎo)村莊治理，是由于大多數(shù)的中下層內(nèi)部是分裂的，容易為利益動員所瓦解，使得村莊中符合大多數(shù)人利益的“公共性”規(guī)則缺失，表現(xiàn)為沒有一套符合大多數(shù)人利益的社會規(guī)范來對村莊中的不同階層主體進(jìn)行規(guī)約。因此在這一作為大眾的“中下層”內(nèi)部分裂的前提下，村莊很難產(chǎn)生出代表大多數(shù)人利益的公共精英。而中下層內(nèi)部分裂的一個重要原因在于階層分化社會受“經(jīng)濟價值的一元論”主導(dǎo)，不論是哪個階層都以經(jīng)濟價值至上作為自己的行為準(zhǔn)則，利益至上替代了原本鄉(xiāng)村社會中溫情脈脈的情感和倫理規(guī)范，使得階層分化中的村民陷入了越來越深和全面的利益博弈，導(dǎo)致了鄉(xiāng)土社會的分裂，使鄉(xiāng)土社會的社會性越來越弱。
因此要想對上層精英進(jìn)行制衡，培育公共精英，就需要改變階層分化社會中經(jīng)濟價值的主導(dǎo)局面，進(jìn)行多元價值的建構(gòu)，而且這一價值要具有整合意義，能夠?qū)⒋蠖鄶?shù)人整合起來，達(dá)成公共性的規(guī)則。比如對依托于傳統(tǒng)的倫理規(guī)則的人情秩序的重塑，改變?nèi)饲橥鶃淼奈镔|(zhì)性，發(fā)揮人情往來在熟人社會再造和社會整合層面的意義。通過培育公共價值，以此為基礎(chǔ)培育公共精英，不僅能夠解決國家在監(jiān)督上層精英問題上的不足，還能夠在一定程度上解決精英動力不足的問題，即改變精英僅僅想從村莊政治參與中獲得經(jīng)濟利益的狀況，使得精英在參與村莊治理的過程中還能獲得社會激勵，收獲社會性的權(quán)威，實現(xiàn)精英在政治參與中的動力多元化。
基于此，在國家進(jìn)入村莊的過程中，決策者應(yīng)該搞清楚農(nóng)村政策制定的受惠階層是誰，是否有利于國家執(zhí)政基礎(chǔ)的穩(wěn)固，制度設(shè)計是否能夠維護大多數(shù)農(nóng)民階層的利益。農(nóng)村基層組織應(yīng)該由符合鄉(xiāng)村治理目標(biāo)、兼顧多數(shù)階層利益、注意維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定大局、在村莊分層體系中占據(jù)主導(dǎo)地位、能團結(jié)和協(xié)調(diào)其他階層、保證階層公平和整體正義的階層成員擔(dān)任。[16]積極培養(yǎng)大多數(shù)的中間階層或中農(nóng)階層，使其成為治理主體階層，能夠在村莊建設(shè)、村級治理中發(fā)揮應(yīng)有的價值。[17]而中間階層的培育不僅需要政治上的賦權(quán)，政府應(yīng)該改變類似于“雙帶” 帶頭致富、帶領(lǐng)致富的雙帶方針成為全國性的農(nóng)村基層組織工作的主導(dǎo)方針。這樣的經(jīng)濟意味或者“上層”意味太濃的政策倡導(dǎo)方式，因為這會進(jìn)一步弱化中間或中產(chǎn)階層的不足。應(yīng)該更多地宣傳社會性的公共價值，或者是在政策上對中間階層進(jìn)行適度的傾斜，以實現(xiàn)對中間階層的賦權(quán)。
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