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農(nóng)地調(diào)整的治理內(nèi)涵——基于山東S鎮(zhèn)的考察
杜姣 華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院,
摘要：文章結(jié)合實(shí)地調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，揭示了農(nóng)地調(diào)整的治理內(nèi)涵，以突破既有的認(rèn)識(shí)框架。研究發(fā)現(xiàn)，"結(jié)平衡賬"構(gòu)成了農(nóng)地調(diào)整的核心機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是在村社范圍內(nèi)構(gòu)建和形塑一套權(quán)利與義務(wù)的平衡體系。農(nóng)地調(diào)整對(duì)"結(jié)平衡賬"機(jī)制的啟動(dòng)，在實(shí)現(xiàn)土地利益于村民間均衡分配目標(biāo)的基礎(chǔ)上，還蘊(yùn)藏著豐富的治理內(nèi)涵，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，它實(shí)現(xiàn)了對(duì)村民全面和深度的動(dòng)員，為村民自治制度的運(yùn)行提供了實(shí)踐場(chǎng)域，激發(fā)了村民自治的活力；二是，它為村莊日常積累的矛盾提供了化解平臺(tái)，增強(qiáng)了村級(jí)組織在村民當(dāng)中的合法性。因此，農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐從總體上達(dá)到了村民的強(qiáng)政治參與能力和村級(jí)組織的強(qiáng)治理能力的雙強(qiáng)效果，村級(jí)自主治理能力不斷得到激發(fā)和增強(qiáng)。在農(nóng)村村級(jí)治權(quán)普遍弱化的情況下，反思當(dāng)前的農(nóng)村確權(quán)實(shí)踐，仍具有必要性。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地調(diào)整 結(jié)平衡賬 村民自治 村級(jí)治理
一、問(wèn)題的提出
穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系構(gòu)成了我國(guó)上世紀(jì)80年代以來(lái)歷次農(nóng)地制度改革的基本方向，具體以承包期限的延長(zhǎng)和對(duì)土地調(diào)整的嚴(yán)格限制為表現(xiàn)特征。1984年，中央首次提出“土地承包期一般應(yīng)在15年以上”，1993年提出“土地承包權(quán)30年不變”，且被寫(xiě)進(jìn)了1998年修訂后的《土地管理法》和2002年的《農(nóng)村土地承包法》中。2007年，土地承包權(quán)在《物權(quán)法》中進(jìn)一步被界定為“用益物權(quán)”。2008年，中共十七屆三中全會(huì)又提出“土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。雖然農(nóng)地調(diào)整不斷受到國(guó)家政策及法律的限制，但實(shí)際情況卻是農(nóng)地調(diào)整依然在各區(qū)域的農(nóng)村不同程度地進(jìn)行著。據(jù)葉劍平、蔣妍等人2008年的調(diào)查顯示，二輪延包時(shí)63.7%的村莊進(jìn)行過(guò)農(nóng)地調(diào)整，到二輪延包之后仍有34.6%的村莊進(jìn)行過(guò)農(nóng)地調(diào)整。[1]對(duì)于農(nóng)地調(diào)整能夠得以開(kāi)展的原因，學(xué)界提出了“國(guó)家利益保護(hù)說(shuō)”“干部尋租說(shuō)”“人口變動(dòng)說(shuō)”“產(chǎn)權(quán)殘缺說(shuō)”“市場(chǎng)替代說(shuō)”“土地市場(chǎng)不完全說(shuō)”等假說(shuō)。[2]此外，陳柏峰、郭俊霞等人通過(guò)質(zhì)性的調(diào)查研究，給出了地方性共識(shí)和地方性規(guī)范的解釋框架，分析農(nóng)地調(diào)整得以可能的更為深層的文化因子。[3-4]
針對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)以及農(nóng)地調(diào)整問(wèn)題，學(xué)界展開(kāi)了激烈爭(zhēng)論。土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的影響構(gòu)成了最為普遍的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。在支持穩(wěn)定土地產(chǎn)權(quán)的學(xué)者看來(lái)，不穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)弱化了農(nóng)民的投資積極性[5]，而穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)起到了激勵(lì)農(nóng)民使用農(nóng)家肥等有機(jī)肥料投入的作用[6]。穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系和明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不僅有利于增加農(nóng)民對(duì)土地投入的預(yù)期，而且也為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的融資和抵押提供了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，可以有效緩解農(nóng)戶的資金困境。但是，仍有研究得出土地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率之間并無(wú)直接的關(guān)聯(lián)，不穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的影響并不明顯[7-8]，甚至有學(xué)者提出“對(duì)于農(nóng)戶的長(zhǎng)期投資激勵(lì)最有影響力的因素可能在于土地制度之外，如糧食收購(gòu)價(jià)格、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)、戶籍制度等”[9]。因此，土地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)民的投資激勵(lì)之間存在著非常復(fù)雜的關(guān)系。[10]
然而，還有學(xué)者試圖超越經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)審視農(nóng)地調(diào)整的其他意涵。對(duì)農(nóng)地調(diào)整持批判態(tài)度的學(xué)者認(rèn)為，頻繁的農(nóng)地調(diào)整是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不完整的體現(xiàn)，土地產(chǎn)權(quán)的不完整和不穩(wěn)定是當(dāng)前農(nóng)村大量土地糾紛問(wèn)題產(chǎn)生的根源，以至于“農(nóng)村土地糾紛已取代稅費(fèi)爭(zhēng)議而成為了目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)”[11]，因此提出土地私有化才是農(nóng)村土地糾紛的解決之道[12]。賀雪峰[13]通過(guò)對(duì)土地沖突性質(zhì)的分類，認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)的土地沖突主要是在城郊和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)圍繞土地征收而發(fā)生的土地沖突和一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)民為農(nóng)地權(quán)益歸屬而發(fā)生的沖突。兩類土地沖突的本質(zhì)都是利益沖突，與土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)無(wú)關(guān)。此外，不少學(xué)者還關(guān)注到了農(nóng)地調(diào)整在村莊公共品供給[14-15]、社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)功能、保持基層社會(huì)穩(wěn)定[9, 16]等方面的重要作用。由此可見(jiàn)，農(nóng)地調(diào)整不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，同時(shí)也是事關(guān)基層社會(huì)秩序的社會(huì)問(wèn)題。既有研究充分展示了農(nóng)村土地問(wèn)題的復(fù)雜性，極大地豐富了我們對(duì)農(nóng)地調(diào)整問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。
2016年4月，筆者與所在研究單位的10多名博士一同在山東S鎮(zhèn)①農(nóng)村開(kāi)展駐村調(diào)研。自分田到戶以來(lái)，這些村莊都較完整地保持了農(nóng)地調(diào)整傳統(tǒng)。通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)地調(diào)整過(guò)程的考察發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐與村莊治理之間具有緊密關(guān)聯(lián)，農(nóng)地調(diào)整對(duì)村級(jí)治理能力的提升發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而，既有文獻(xiàn)關(guān)于農(nóng)地調(diào)整村級(jí)治理意義的研究較少。雖然有學(xué)者得出，土地是可供鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村級(jí)組織及廣大的鄉(xiāng)村干部對(duì)農(nóng)村社會(huì)實(shí)施控制的工具[17]，特別是周飛舟還看到了農(nóng)地調(diào)整對(duì)于村莊權(quán)力的維系和再生產(chǎn)的意義[18]，但是農(nóng)地調(diào)整與村級(jí)治理之間更加細(xì)微和深刻的關(guān)聯(lián)機(jī)制并沒(méi)有得到呈現(xiàn)，即對(duì)“農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐是怎樣作用于村級(jí)治理，以及村級(jí)治理能力又是如何在農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐中增強(qiáng)的”的這一問(wèn)題沒(méi)有回答。
結(jié)合實(shí)地調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，本文的目標(biāo)在于揭示農(nóng)地調(diào)整的治理內(nèi)涵，以突破既有研究關(guān)于該問(wèn)題的認(rèn)識(shí)框架。具體而言，“結(jié)平衡賬”構(gòu)成了農(nóng)地調(diào)整的核心機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是在村社范圍內(nèi)構(gòu)建和形塑一套權(quán)利與義務(wù)的平衡體系。農(nóng)地調(diào)整對(duì)“結(jié)平衡賬”機(jī)制的啟動(dòng)，在實(shí)現(xiàn)土地利益于村民間均衡分配目標(biāo)的基礎(chǔ)上，還蘊(yùn)藏著更加深刻的治理內(nèi)涵。這一治理內(nèi)涵體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，實(shí)現(xiàn)了對(duì)村民全面和深度動(dòng)員，為村民自治制度的運(yùn)行提供了實(shí)踐場(chǎng)域，激發(fā)了村民自治的活力；二是，為村莊日常積累的矛盾提供了化解的平臺(tái)，增強(qiáng)了村級(jí)組織在村民當(dāng)中的合法性。因此，其從總體上達(dá)到了村民的強(qiáng)政治參與能力和村級(jí)組織的強(qiáng)治理能力的雙強(qiáng)效果，村級(jí)自主治理能力在農(nóng)地調(diào)整過(guò)程中不斷得到激發(fā)和增強(qiáng)。
二、調(diào)研地點(diǎn)概況及農(nóng)地調(diào)整類型
(一) 調(diào)研地點(diǎn)概況
S鎮(zhèn)是我國(guó)著名的工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，由17個(gè)行政村組成，全鎮(zhèn)人口有3.5萬(wàn)人，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)主要是依托一個(gè)化工企業(yè)和一個(gè)造紙企業(yè)，這兩大民營(yíng)企業(yè)吸納了本地2.5萬(wàn)人口的就業(yè)，且為該鎮(zhèn)每年創(chuàng)造稅收收入13億元之多。因此，本地務(wù)工收入成為當(dāng)?shù)卮迕竦闹饕杖雭?lái)源。據(jù)該鎮(zhèn)部分村莊的村干部估計(jì)，全村的80%人口都是在這兩大企業(yè)工作。與之相對(duì)應(yīng)，當(dāng)?shù)匕l(fā)展起了圍繞這兩大企業(yè)的配套產(chǎn)業(yè)，比如以餐飲為主的第三產(chǎn)業(yè)以及原料生產(chǎn)和運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)等，這也吸納了部分村民的就業(yè)。村莊中，50~70歲年齡區(qū)間的村民構(gòu)成了當(dāng)?shù)刂饕霓r(nóng)業(yè)耕種群體，當(dāng)?shù)貙倨皆匦危瑸楹底魑锓N植區(qū)，以小麥和玉米種植為主。由于化工廠和造紙廠分別是1992年和2001年建廠投產(chǎn)，并且企業(yè)規(guī)模還在繼續(xù)擴(kuò)大，因此，20多年來(lái)，周邊很多村莊的土地都被納入征地范圍，農(nóng)村耕地面積逐漸減少。土地利益的分配構(gòu)成了當(dāng)?shù)卮寮?jí)治理的重要內(nèi)容。自20世紀(jì)80年代分田到戶以來(lái)，S鎮(zhèn)的各村都保持著程度不一和頻次不同的農(nóng)地調(diào)整傳統(tǒng)，并延續(xù)至今。
以莊村為例。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，該村就一直堅(jiān)持3年一小調(diào)和6年一大調(diào)的做法。其中小調(diào)是指小組范圍內(nèi)的個(gè)別農(nóng)戶之間根據(jù)人口的變化相互之間“進(jìn)地”和“退地”，形成配對(duì)關(guān)系，其他農(nóng)戶的土地面積及地塊均保持不變；大調(diào)是指全村范圍內(nèi)的“打亂重分”，各個(gè)小組以及農(nóng)戶的地塊和面積都可能發(fā)生改變。莊村有1659人、467戶，由7個(gè)村民小組組成，耕地面積2000多畝，其中村集體機(jī)動(dòng)地有100多畝。該村土地在1975年的時(shí)候由時(shí)任書(shū)記全部收回，將所有土地劃分成平行的五大塊，村民稱之為“方”，然后以小組為單位進(jìn)行抓鬮。抓鬮是抓土地的分配順序，每一方土地都會(huì)根據(jù)全村人口計(jì)算出人均土地面積。若抓到的順序是“1”，那么該組就從第一方土地的起始位置根據(jù)該組人口所應(yīng)占有的第一方土地面積的多少劃分土地，剩下的2—7號(hào)順著往下分配。第一方土地分配完畢之后，第二方的土地則將與第一方土地起始位置相反的方向定為“1號(hào)”，各小組根據(jù)所抓序號(hào)順次往下分配第二方的土地，剩下三方土地的分配依此類推。最后分配的結(jié)果就是每個(gè)小組在每一方上都有一塊土地，五方就有五塊土地。80年代之后，每6年一次的大調(diào)整都是采取此種方式，土地分到小組之后，再由小組長(zhǎng)組織農(nóng)戶進(jìn)行抓鬮，確定土地面積和位置。由于該村土地質(zhì)量差異不大，因此沒(méi)有將土地分級(jí)或折畝計(jì)算。由于村民具有穩(wěn)定的調(diào)地預(yù)期，即使抽到質(zhì)量較差或較為偏遠(yuǎn)位置的土地，他們?nèi)杂锌赡茉谙乱淮蔚恼{(diào)地中獲得更好的土地，所以，這樣一種土地分配方式在村民看來(lái)是比較公平和合理的。
當(dāng)然，不同村莊的調(diào)地方案因?yàn)榫唧w情況和條件的不同也會(huì)呈現(xiàn)出一定的差異，比如北村就采取3年一小調(diào)和5年一大調(diào)的方式，而且該村的大調(diào)是在小組范圍內(nèi)的打亂重分。馮村因?yàn)榇鍍?nèi)土地質(zhì)量差異較大，而將土地分成了四個(gè)等級(jí)，分別是西坡為一級(jí)地，1畝為1畝；北坡的黑土地1.1畝折算為1畝；東坡的壟地1.25畝折算為1畝；南坡黃土地1.3畝折算為1畝。總而言之，S鎮(zhèn)的大部分村莊都保有突出本村特色的農(nóng)地調(diào)整習(xí)慣。
(二) 農(nóng)地調(diào)整的類型
根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)地調(diào)整的規(guī)律，可以將之分為常規(guī)型農(nóng)地調(diào)整和事件型農(nóng)地調(diào)整。常規(guī)型農(nóng)地調(diào)整是指每隔一段時(shí)間的定期調(diào)整，比如莊村規(guī)定的3年一小調(diào)和6年一大調(diào)，以及北村的3年一小調(diào)和5年一大調(diào)。常規(guī)型農(nóng)地調(diào)整主要是為應(yīng)對(duì)農(nóng)戶家庭人口變化，以實(shí)現(xiàn)土地在村莊中的平均分配。事件型農(nóng)地調(diào)整是指以與土地相關(guān)事件的發(fā)生為契機(jī)而進(jìn)行的調(diào)整。此類事件直接改變了土地利益，因而需要村級(jí)組織通過(guò)土地調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)土地利益在全村范圍內(nèi)的重新分配。需要指出的是，農(nóng)地調(diào)整不僅是指實(shí)物土地的調(diào)整，而且還可以是賬面上的調(diào)整，其中的關(guān)鍵點(diǎn)就在于土地利益要在村社成員之間達(dá)成均衡。由于常規(guī)型農(nóng)地調(diào)整具有很強(qiáng)的規(guī)律性，而且在S鎮(zhèn)的絕大部分村莊都得到較為順利的實(shí)施，因此本部分不再贅述。當(dāng)?shù)氐氖录娃r(nóng)地調(diào)整主要表現(xiàn)為因征地而引發(fā)的農(nóng)地調(diào)整。
北村共有耕地面積4000多畝，2003年之后，開(kāi)始出現(xiàn)大規(guī)模的征地，其中該鎮(zhèn)的化工企業(yè)征占該村土地1000多畝，造紙企業(yè)征占600多畝，加上其他以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體的公共基礎(chǔ)設(shè)施占地，一共被占用的有2000多畝土地。所有的征地及土地占用工作大約于2006年完成。當(dāng)?shù)氐耐恋匮a(bǔ)償除了第一年的青苗補(bǔ)償費(fèi)用外，還有每年1000斤/畝小麥、800斤/畝玉米的持續(xù)和永久補(bǔ)償。青苗補(bǔ)償費(fèi)直接補(bǔ)給當(dāng)年耕種該片土地的農(nóng)戶。由于2003—2006年該村一直在開(kāi)展征地工作，所以沒(méi)有進(jìn)行土地調(diào)整，因此這幾年內(nèi)每年1000斤/畝小麥、800斤/畝玉米的補(bǔ)償仍然發(fā)放到原耕種戶。2007年，村集體通過(guò)召開(kāi)村民代表大會(huì)以及全村村民大會(huì)，最終決定將村中未被征收的2000多畝土地由村集體統(tǒng)一管理，其中的1000多畝土地由村集體聘請(qǐng)專門(mén)的管理人員種植楊樹(shù)，所得利潤(rùn)給村民分紅，余下的土地由村集體統(tǒng)一向農(nóng)戶發(fā)包，這兩年的租金為800元/畝，租期為三年。所有每年1000斤/畝小麥、800斤/畝玉米的征地補(bǔ)償收入、種植楊樹(shù)的收入以及土地租金收入等都由村集體統(tǒng)籌分配，其中村集體提取10%用于村莊的公共開(kāi)支，剩下的90%按照有效村社人口進(jìn)行分紅，并且每年都會(huì)根據(jù)村社人口的變化適時(shí)調(diào)整。由此可見(jiàn)，該村的農(nóng)地調(diào)整已經(jīng)不是實(shí)物意義上的土地，而是賬面上的調(diào)整，但實(shí)質(zhì)內(nèi)涵沒(méi)有改變。
三、農(nóng)地調(diào)整的本質(zhì)與核心機(jī)制
“結(jié)平衡賬”首先是作為一種基層治理的工作方式由李昌平率先提出，其詞源來(lái)自于會(huì)計(jì)學(xué)中的“結(jié)賬”概念。在李昌平看來(lái)，“‘結(jié)平衡賬’是維持共同體長(zhǎng)期存在的最核心制度”[19]。雖然他沒(méi)有對(duì)“結(jié)平衡賬”給出明確的定義，但是其形象地通過(guò)案例講述的方式作出了回答。李昌平說(shuō)：
“李村1985年年初因?yàn)榘l(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用了李昌平家10畝承包地，村集體每年得到該企業(yè)上繳提留5000元，這5000元屬于全體村民集體共享，但集體要代李昌平完成10畝承包地的公糧水電費(fèi)和糧食任務(wù)，年底要給李昌平10畝承包地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或在村組機(jī)動(dòng)地中安排李昌平下年的10畝承包地，或繼續(xù)補(bǔ)償直至下一輪土地調(diào)整。又如，李昌平家的宅基地為1畝，全村戶均0.5畝，李昌平應(yīng)該按農(nóng)田負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)向村集體上繳0.5畝的負(fù)擔(dān)。如果李昌平家的宅基地只有0.2畝，李昌平應(yīng)該得到0.3畝基本農(nóng)田承包費(fèi)的補(bǔ)償。再如，1985年全村人均水利工10個(gè)，工價(jià)為10元/個(gè)，李昌平家5口人，應(yīng)該出工50個(gè)，但實(shí)際只出了25個(gè)，家庭成員中有教師1人，補(bǔ)水利工20個(gè)，實(shí)際缺工5個(gè)，就應(yīng)該出錢(qián)50元。”[20]
由此可見(jiàn)，作為上世紀(jì)80年代所有的縣、鄉(xiāng)干部、村干部最核心的農(nóng)村工作任務(wù)之一的“結(jié)平衡賬”，其實(shí)質(zhì)是在村社范圍內(nèi)構(gòu)建和形塑了一套權(quán)利與義務(wù)的平衡體系，體現(xiàn)在村社成員中間，即為村社利益的共享與責(zé)任的共擔(dān)。因此，在“結(jié)平衡賬”的過(guò)程中，每個(gè)村社成員的關(guān)心點(diǎn)并不在于其個(gè)人分享到了多少利益或是承擔(dān)了多少責(zé)任，而在于其他村社成員是否和他分享了同樣的利益和承擔(dān)了同樣的責(zé)任。這直接關(guān)系到他在村社內(nèi)部是否受到了同等對(duì)待。農(nóng)地調(diào)整的過(guò)程其實(shí)就是“結(jié)平衡賬”機(jī)制的實(shí)踐過(guò)程，即農(nóng)地調(diào)整本身，特別是從當(dāng)下的形勢(shì)來(lái)看，不僅是解決村社成員所謂的吃飯生存問(wèn)題，也不簡(jiǎn)單是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率問(wèn)題，更是解決村社成員在權(quán)利與義務(wù)關(guān)系上的基本公平公正問(wèn)題。不論是以農(nóng)戶家庭人口的變動(dòng)、國(guó)家征地，抑或是以村莊公共品落地過(guò)程中的占地為契機(jī)所進(jìn)行的農(nóng)地調(diào)整，其核心都是要就其中因利益變動(dòng)所產(chǎn)生的村社成員間權(quán)利與義務(wù)的不平衡給予重新的梳理和劃定。
在農(nóng)地問(wèn)題上，村民之所以有積極性去參與，并表現(xiàn)出強(qiáng)烈的調(diào)整欲望，取決于我國(guó)村莊社會(huì)的共同體屬性和農(nóng)村土地的集體屬性。村莊社會(huì)的共同體屬性形塑了村民的集體成員權(quán)意識(shí)，農(nóng)村土地的集體屬性構(gòu)建了村民之間基于土地的利益關(guān)聯(lián)。只有同時(shí)具備這兩個(gè)條件，土地及土地利益分配狀況的重要性才能在村民的意識(shí)中凸顯出來(lái)，因?yàn)榛?span>“土地”的這本“賬”是否結(jié)算平衡，直接關(guān)系到他們所感知到的利益相對(duì)受損程度。這就使得“結(jié)平衡賬”機(jī)制在農(nóng)地調(diào)整中的實(shí)踐顯得極為必要，下面將分別展開(kāi)論述。
(一) 集體成員權(quán)意識(shí)的形塑
對(duì)我國(guó)絕大部分地區(qū)來(lái)說(shuō)，村莊通常是村民認(rèn)同與行動(dòng)的基本單位，它是一個(gè)依托血緣和地緣形成的村社共同體。在村社共同體內(nèi)部，村民共享同一套觀念體系和行為規(guī)范，同時(shí)交織著各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這往往體現(xiàn)在各個(gè)村莊自主制定的村規(guī)民約中。是否有履行村規(guī)民約的責(zé)任是對(duì)村民村社成員資格判定的主要標(biāo)準(zhǔn)，它構(gòu)成了一個(gè)相對(duì)封閉的村社范圍體系。只要是村社共同體中的一員，那么就可以享有村社所賦予的各項(xiàng)權(quán)利。這就是我們通常所說(shuō)的集體成員權(quán)，或者集體成員權(quán)是指具有村社成員資格的所有村民都平等地享有村社所賦予的各項(xiàng)權(quán)利和應(yīng)履行的各項(xiàng)義務(wù)。村社成員分享權(quán)利和履行義務(wù)的過(guò)程就是不斷踐行和強(qiáng)化村社共同體觀念的過(guò)程。也正是這樣一種村社共同體觀念的存在，其他村社成員的權(quán)利獲得和義務(wù)履行狀況便構(gòu)成了自己的參照。
因此，作為村級(jí)治理主體的村級(jí)組織在日常治理的過(guò)程中最為重要的就是要恰當(dāng)處理村民之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，達(dá)到相互的平衡，使他們平等的集體成員權(quán)得到有效落實(shí)，否則必然會(huì)招致村民不滿。這從一定程度上便決定了在很多情況下，在村社內(nèi)部，村民在計(jì)算利弊得失時(shí)往往不是從個(gè)人角度出發(fā)，而是在比較中進(jìn)行的。他們追求的是基本的公平和正義，這是從集體成員權(quán)意識(shí)中衍生出來(lái)的。于是，“結(jié)平衡賬”作為一種調(diào)節(jié)和平衡村民相互之間權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的方式，在村級(jí)治理中就顯得尤為重要。集體成員權(quán)意識(shí)的存在也為“結(jié)平衡賬”的實(shí)踐提供了必要的文化心理基礎(chǔ)。
(二) 土地利益關(guān)聯(lián)的構(gòu)建
“結(jié)平衡賬”體現(xiàn)在具體的事務(wù)當(dāng)中，不論是李昌平所提到的稅費(fèi)時(shí)期農(nóng)民的出義務(wù)工，還是農(nóng)村宅基地的分配，都需要在村民之間結(jié)算平衡。之所以在“出義務(wù)工”和農(nóng)村宅基地的分配上需要“結(jié)平衡賬”，是因?yàn)檫@兩方面的事務(wù)都是村社范圍內(nèi)的集體性事務(wù)，屬于村民與村集體之間權(quán)利和義務(wù)的關(guān)聯(lián)性領(lǐng)域，也是集體成員權(quán)的實(shí)踐領(lǐng)域。在農(nóng)地方面，自分田到戶以來(lái)，部分地區(qū)的部分村莊依然延續(xù)和保持了農(nóng)地調(diào)整傳統(tǒng)，其核心也在于在村民之間“結(jié)平衡賬”，而我國(guó)的農(nóng)村土地集體所有制則為之提供了制度基礎(chǔ)。
土地集體所有制的規(guī)定決定了我國(guó)農(nóng)村的土地屬于集體資源，為具有村社資格的成員所共同享有，帶有突出的集體屬性，“耕者有其田”更是構(gòu)成了此種土地制度的理想和信念。因而，在農(nóng)戶看來(lái)，“土地是國(guó)家和集體分配給自己的生存的手段，它遵循的是一種分配的正義，而不是交換的正義”[21]。集體成員權(quán)在農(nóng)地上的表現(xiàn)就是“村莊內(nèi)部每個(gè)合法成員平等地?fù)碛写鍖偻恋氐臋?quán)利”[22]，村民之間以土地為媒介的利益關(guān)聯(lián)便在之中得到了構(gòu)建。于村民而言，這意味著其他農(nóng)戶擁有多少土地不是與自己無(wú)關(guān)，也因此，每個(gè)村民都會(huì)強(qiáng)烈地關(guān)心其他農(nóng)戶土地的擁有情況。它關(guān)系到自身集體成員權(quán)是否得到公平的表達(dá)。
(三) 農(nóng)地調(diào)整的本質(zhì)：土地權(quán)益的均衡分配
農(nóng)地調(diào)整并不單純是村干部為了尋租而單方面推動(dòng)的結(jié)果，也并不像有些學(xué)者所提到的“在決定農(nóng)地是否調(diào)整、如何調(diào)整的問(wèn)題上，農(nóng)戶與政府、村級(jí)組織相比，顯然處于絕對(duì)弱勢(shì)地位[14]”，它是村莊各主體集體協(xié)商共同達(dá)成的結(jié)果，其背后具有強(qiáng)大的群眾基礎(chǔ)。如果說(shuō)20世紀(jì)八九十年代，農(nóng)戶要求農(nóng)地調(diào)整是出于生存性需求，那么2000年后，隨著打工經(jīng)濟(jì)的興起，農(nóng)村勞動(dòng)力大量從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)行業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶對(duì)土地的生存性依賴大幅度降低的情況下，頻繁的農(nóng)地調(diào)整依然在部分村莊能夠存續(xù)，其原因必然在土地的生產(chǎn)價(jià)值之外。也就是說(shuō)，在當(dāng)前的新形勢(shì)下，農(nóng)戶的調(diào)地需求是其對(duì)村社公平觀念的表達(dá)，且集中體現(xiàn)在“農(nóng)地承包權(quán)的公平配置”[23]或土地利益的均衡分配上。
不論是為了應(yīng)對(duì)農(nóng)戶家庭人口變動(dòng)的常規(guī)型農(nóng)地調(diào)整，還是因土地利益發(fā)生變化而引發(fā)的事件型農(nóng)地調(diào)整，其實(shí)都反映了之前村社范圍內(nèi)的土地利益均衡局面被打破，需要通過(guò)土地調(diào)整的方式重新回歸到均衡狀態(tài)。土地利益均衡分配的局面是以村社成員權(quán)為基礎(chǔ)的，這在農(nóng)戶家庭人口變動(dòng)所推動(dòng)的農(nóng)地調(diào)整中表現(xiàn)得尤為明顯，比如家庭成員的去世或出生、媳婦的娶進(jìn)或女兒的嫁出等，都事關(guān)具有村社成員權(quán)的村莊人口的更替，就如村民普遍提到的“死人不能占活人的地，活人也要吃飯”。
而上文提到的因征地所引發(fā)的事件型農(nóng)地調(diào)整案例，其直接動(dòng)力并不是人口的變動(dòng)，而是土地利益的變化。雖然征地涉及到的是具體位置的具體地塊，但是征地利益卻不能由當(dāng)時(shí)耕種該地塊的農(nóng)戶獨(dú)享。在集體土地所有制的制度框架下，征地利益仍然屬于由村社成員共同享有的共有利益，同時(shí)，征地過(guò)程中失去土地的農(nóng)戶也應(yīng)通過(guò)土地調(diào)整重新獲得土地，即使不是實(shí)物意義上的土地，也應(yīng)是其理應(yīng)占有土地份額所附屬的土地利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地利益的調(diào)配和均衡。因此，農(nóng)地調(diào)整的本質(zhì)即為土地利益在村社成員范圍內(nèi)的均衡分配。
四、農(nóng)地調(diào)整的治理內(nèi)涵
既有研究中，很多學(xué)者從農(nóng)民生存?zhèn)惱淼慕嵌龋吹搅宿r(nóng)地調(diào)整對(duì)農(nóng)民生活的底線保障功能[16]，也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)賦予村級(jí)組織一定的農(nóng)地調(diào)整權(quán)有利于其對(duì)村莊公共品供給秩序的維系[14-15]�？墒�，卻少有研究認(rèn)識(shí)到農(nóng)地調(diào)整所蘊(yùn)藏的治理內(nèi)涵。雖然有學(xué)者看到了農(nóng)地調(diào)整在鄉(xiāng)村組織對(duì)農(nóng)村社會(huì)實(shí)施控制過(guò)程中的工具價(jià)值[17]，但是并沒(méi)有揭示出農(nóng)地調(diào)整與村級(jí)治理之間的深層關(guān)聯(lián)機(jī)制，這個(gè)關(guān)聯(lián)機(jī)制就是“結(jié)平衡賬”。具體而言，農(nóng)地調(diào)整對(duì)“結(jié)平衡賬”機(jī)制的啟動(dòng)，在實(shí)現(xiàn)土地利益在村民間利益分配目標(biāo)的基礎(chǔ)上，還蘊(yùn)藏著更加深刻的治理內(nèi)涵。這一治理內(nèi)涵體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，實(shí)現(xiàn)了對(duì)村民全面和深度動(dòng)員，為村民自治制度的運(yùn)行提供了實(shí)踐場(chǎng)域，激發(fā)了村民自治的活力；二是，為村莊日常積累的矛盾提供了化解的平臺(tái)，增強(qiáng)了村級(jí)組織在村民當(dāng)中的合法性。因此，其從總體上達(dá)到了村民的強(qiáng)政治參與能力和村級(jí)組織的強(qiáng)治理能力的雙強(qiáng)效果，村級(jí)自主治理能力在農(nóng)地調(diào)整過(guò)程中不斷得到激發(fā)和增強(qiáng)。
(一) 村民自治制度的激活
“村民自治”的提法最早出現(xiàn)在1982年我國(guó)修訂頒布的《憲法》第111條，它將村民委員會(huì)界定為基層群眾自治性組織，之后“村民自治”的內(nèi)涵被拓展為“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。然而，從我國(guó)村民自治制度的發(fā)展歷程來(lái)看，不論是學(xué)界還是政策界，通常將關(guān)注焦點(diǎn)置于“民主選舉”一環(huán)，強(qiáng)調(diào)村級(jí)權(quán)力的合法性來(lái)源問(wèn)題。與此同時(shí)，大集體時(shí)期國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力對(duì)村莊社會(huì)的全面改造在很大程度上瓦解了以宗族體系為代表的村民自治實(shí)踐的社會(huì)基礎(chǔ)，加之改革開(kāi)放，隨打工經(jīng)濟(jì)而來(lái)的村民生活的“離農(nóng)化”和“去村莊化”，使得村民之間的利益關(guān)聯(lián)和情感關(guān)聯(lián)也走向弱化。這都為我國(guó)村民自治制度的開(kāi)展帶來(lái)了挑戰(zhàn)。
而S鎮(zhèn)絕大部分村莊的農(nóng)地調(diào)整卻為村民自治制度的激活提供了機(jī)遇和可能。由于農(nóng)地調(diào)整是就村民在土地問(wèn)題上的“結(jié)平衡賬”，因此這與每個(gè)村民的利益都高度相關(guān)。所以村民有參與農(nóng)地調(diào)整的動(dòng)力和需求。村民自治制度的實(shí)質(zhì)治理含義主要體現(xiàn)在“民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”之中，它也離不開(kāi)對(duì)村民的廣泛動(dòng)員以及村民的廣泛參與。從S鎮(zhèn)村莊農(nóng)地調(diào)整的實(shí)踐來(lái)看，它對(duì)村民采取的是多級(jí)動(dòng)員方式，將全村村民有序、有步驟地納入農(nóng)地調(diào)整的集體決策之中。首先是對(duì)村級(jí)體制精英的動(dòng)員，包括村干部、小組長(zhǎng)、村民代表、黨員等，通過(guò)召開(kāi)村兩委會(huì)議、村民代表大會(huì)以及黨員會(huì)議的方式展開(kāi)；其次是對(duì)村莊社會(huì)精英的動(dòng)員，這包括村莊各房頭勢(shì)力的代表以及在村莊社會(huì)中具有權(quán)威能夠說(shuō)得上話的村民；最后是對(duì)一般村民的動(dòng)員，這通常是以小組為單位由村民小組長(zhǎng)、村民代表、黨員以及社會(huì)精英來(lái)進(jìn)行，收集村民意見(jiàn)，當(dāng)然村民也可以直接向村里的干部反映。“開(kāi)會(huì)”是村民最主要的參與決策機(jī)制，村級(jí)組織通過(guò)多次召集村民開(kāi)會(huì)，來(lái)形成最終的調(diào)地方案，達(dá)至各方主體利益的均衡。在這整個(gè)過(guò)程中，村莊內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了村集體事務(wù)的“民主管理”和“民主監(jiān)督”，村民自治制度被激活。
村民在參與調(diào)地的過(guò)程中，同時(shí)也在養(yǎng)成一種民主參與和民主協(xié)商的能力，能夠獲得極大的政治效能感，村集體意識(shí)和觀念也在這之中不斷得到強(qiáng)化。更為重要的是，村民的這種民主參與和民主協(xié)商能力不僅體現(xiàn)在農(nóng)地調(diào)整的事務(wù)當(dāng)中，而且還可以向村社其他集體事務(wù)牽引和轉(zhuǎn)化，比如村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)督以及村級(jí)工程項(xiàng)目的實(shí)施等。由此型構(gòu)出一種良性的民主治理習(xí)慣和生態(tài)。此時(shí)，村民自治制度便不再是文本上的或“墻上”的制度，而是切實(shí)發(fā)揮著治理功能的“落地”了的制度。
(二) 村級(jí)組織權(quán)威合法性的增強(qiáng)
農(nóng)地調(diào)整作為一項(xiàng)村集體事務(wù)，需要在村級(jí)組織的主持下展開(kāi)。同樣，若離開(kāi)全村村民的參與和配合，這項(xiàng)事務(wù)就很難完成。這就導(dǎo)源出村級(jí)組織對(duì)村民的高度依賴關(guān)系。于是，借助農(nóng)地調(diào)整的契機(jī)，村民會(huì)將自己日常生活所積累的各種訴求以及對(duì)村干部處理事務(wù)過(guò)程中存在的問(wèn)題都在這個(gè)時(shí)候表達(dá)出來(lái)，以之作為配合村干部完成農(nóng)地調(diào)整工作的條件，由此形成一種“借事論事”的談判格局。在S鎮(zhèn)農(nóng)村調(diào)查，就聽(tīng)村干部說(shuō)，村民經(jīng)常會(huì)在農(nóng)地調(diào)整時(shí)，表達(dá)自己的想法，比如向村干部反映農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的問(wèn)題，希望村干部能夠?qū)χ右愿倪M(jìn)和完善，否則抽到生產(chǎn)條件不好地塊的農(nóng)戶肯定不會(huì)愿意的。另外，也會(huì)有村民反映說(shuō)某村干部以前在哪些事情上做得不公正，希望能夠給出一些說(shuō)法，否則他就不會(huì)參與土地調(diào)整，也不會(huì)聽(tīng)從村干部的調(diào)遣和安排。諸如此類的事情還有很多。如果村民的合理訴求無(wú)法得到反饋，那么農(nóng)地調(diào)整工作也會(huì)相應(yīng)受阻。
因此，農(nóng)地調(diào)整為村莊社會(huì)日常所積攢的各種矛盾提供了一個(gè)解決平臺(tái)，村民與村民之間的關(guān)系、村民與村干部之間的關(guān)系都得到了重新梳理。而且，在村民的壓力之下，村級(jí)組織不得不高度嵌入到村莊社會(huì)內(nèi)部的各種事務(wù)和關(guān)系中，給予積極的處理和應(yīng)對(duì)。在這樣一種情境之下，村干部的主動(dòng)性便得到了充分的發(fā)揮，他們必須要秉持公平、公正、公開(kāi)的處事原則，村民才會(huì)信服，相關(guān)的工作也才能開(kāi)展。村干部做事情越公道、越有原則，事情就會(huì)處理得越順暢，村民的認(rèn)可度也會(huì)提高，村級(jí)組織的權(quán)威也才能在群眾之中樹(shù)立起來(lái)，其合法性也才能為群眾所承認(rèn)。不斷增強(qiáng)的權(quán)威合法性，其實(shí)就是村級(jí)組織一項(xiàng)重要的治理資源。村級(jí)組織的治理能力便在持續(xù)的農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐中得到維系和再生產(chǎn)。一般來(lái)說(shuō)，能夠調(diào)整土地的村莊，往往也是村莊治理比較好的村莊。
五、總結(jié)與討論
30多年來(lái)，農(nóng)地制度一直都是我國(guó)農(nóng)村改革中的焦點(diǎn)問(wèn)題�？傮w而言，歷次農(nóng)地制度改革的方向都是朝著穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系發(fā)展，農(nóng)地調(diào)整也越來(lái)越受到限制，甚至被禁止。然而，法律制度文本在復(fù)雜多樣的基層社會(huì)中往往并不能得到徹底的貫徹，經(jīng)常代之以各種各樣的實(shí)踐偏差，其中最為典型的就是農(nóng)地調(diào)整依然在我國(guó)部分地區(qū)的部分農(nóng)村存在。這一悖論不得不引起學(xué)者的關(guān)注，并進(jìn)入研究者的視野。黑格爾的名言“存在即合理”或可以作為我們認(rèn)識(shí)農(nóng)村農(nóng)地調(diào)整的前提，即反思不斷受到法律法規(guī)約束的農(nóng)地調(diào)整為什么還可以存在，其理由是什么，其中是否也存在合理的因子？從對(duì)相關(guān)研究文獻(xiàn)的梳理中可以發(fā)現(xiàn)，很多學(xué)者對(duì)該問(wèn)題從不同視角作出了回答。然而，關(guān)于農(nóng)地調(diào)整村級(jí)治理意義的研究卻存在很大的空白。本文的研究目的就在于探討農(nóng)地調(diào)整深層的治理內(nèi)涵，尤其是揭示農(nóng)地調(diào)整與村級(jí)治理之間細(xì)微和深刻的關(guān)聯(lián)機(jī)制，以此來(lái)豐富和深化既有關(guān)于農(nóng)地調(diào)整治理功能的研究。
基于山東S鎮(zhèn)農(nóng)村關(guān)于農(nóng)地調(diào)整的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地調(diào)整與村級(jí)治理之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制就是“結(jié)平衡賬”，也就是說(shuō)，“結(jié)平衡賬”是農(nóng)地調(diào)整的核心機(jī)制。集體成員權(quán)意識(shí)以及我國(guó)農(nóng)村集體土地所有制的設(shè)置為以“農(nóng)地調(diào)整”為載體的“結(jié)平衡賬”機(jī)制的展開(kāi)分別提供了文化心理基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。農(nóng)地調(diào)整對(duì)“結(jié)平衡賬”機(jī)制的啟動(dòng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)村民全面且深度的動(dòng)員，激活了村民自治制度，也極大地提升了村民的民主協(xié)商能力。與此同時(shí)，村級(jí)組織權(quán)威的合法性在農(nóng)地調(diào)整的過(guò)程中不斷得以維系和再生產(chǎn)，并成為村級(jí)組織有效的治理資源�？傮w上實(shí)現(xiàn)了村民的強(qiáng)政治參與能力和村級(jí)組織的強(qiáng)治理能力的雙強(qiáng)效果，村級(jí)自主治理能力得到顯著增強(qiáng)。
此外，中國(guó)已有關(guān)于影響村莊治理能力的研究主要是從文化視角切入，延續(xù)的是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”[24]的研究路徑，發(fā)掘可供村莊治理主體利用的各種非正式治理資源①[25]，探索“熟人社會(huì)”所蘊(yùn)藏的治理意義。本文對(duì)農(nóng)地調(diào)整治理內(nèi)涵的揭示則是從村莊的物質(zhì)基礎(chǔ)——土地，這一與村莊社會(huì)所有成員緊密關(guān)聯(lián)的利益要素切入。值得提出的是，熟人社會(huì)中各種非正式治理資源能夠在農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐中得到綜合和充分的運(yùn)用，或者說(shuō)，農(nóng)地調(diào)整為各種非正式治理資源效能的發(fā)揮提供了平臺(tái)，并且促進(jìn)了非正式治理資源的再生產(chǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了向村莊日常治理能力的轉(zhuǎn)化。農(nóng)地調(diào)整過(guò)程對(duì)村莊各種非正式治理資源的整合性使用，有效抑制了現(xiàn)代性或市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)村后對(duì)這部分非正式治理資源的侵蝕。因此，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，農(nóng)地調(diào)整是村莊治理能力不斷得以生產(chǎn)和強(qiáng)化的實(shí)踐載體。
自20世紀(jì)八九十年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民針對(duì)村干部問(wèn)題的上訪層出不窮，一度成為最為主要的影響基層治理穩(wěn)定的因素。之所以出現(xiàn)如此多的農(nóng)民上訪，其中一個(gè)重要原因就是村莊社會(huì)內(nèi)部矛盾化解機(jī)制的解體。當(dāng)矛盾或沖突無(wú)法在村莊范圍內(nèi)得到解決，并積累到一定程度的時(shí)候，農(nóng)民往往只有通過(guò)借助國(guó)家力量來(lái)申訴和維護(hù)自己的權(quán)益。這即意味著村級(jí)治理能力的缺失和村莊治權(quán)的弱化。村莊治權(quán)是指“基于特定村莊區(qū)域內(nèi)全體村民的共同意志或某種力量授權(quán)認(rèn)可并為管理村莊公共事務(wù)和解決村莊公共問(wèn)題服務(wù)，進(jìn)而以支配、影響和調(diào)控整個(gè)村莊社區(qū)共同生活而形成的一種公共權(quán)威力量”[26]。村莊治權(quán)的弱化就體現(xiàn)在村級(jí)組織維系村莊公共秩序和調(diào)處村民關(guān)系、干群關(guān)系能力的弱化。其中最為根本的又是“結(jié)平衡賬”機(jī)制的瓦解，由此導(dǎo)致了各種村莊社會(huì)失序現(xiàn)象的產(chǎn)生。然而，農(nóng)地調(diào)整卻為村級(jí)治權(quán)的生產(chǎn)提供了可供操作的實(shí)踐機(jī)制，農(nóng)地調(diào)整所蘊(yùn)含的“結(jié)平衡賬”過(guò)程就是一個(gè)不斷直面基層矛盾、揭露矛盾和化解矛盾的過(guò)程。村民自治的功能在其中得到了全面而有效的發(fā)揮，村級(jí)組織的權(quán)威也不斷在這個(gè)過(guò)程中得到重塑，村莊社會(huì)內(nèi)部自主解決矛盾的能力得以增強(qiáng)。就如李昌平所說(shuō)，“在‘結(jié)平衡賬’過(guò)程中間很多問(wèn)題就解決了，老百姓需要去上訪嗎？”[27]由此可見(jiàn)，在農(nóng)村村級(jí)治權(quán)普遍弱化的情況下，反思當(dāng)前的農(nóng)村確權(quán)實(shí)踐，仍具有必要性。
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