自主治理：一種中國農(nóng)地細碎化治理模式
王海娟1,2，胡守庚1,2
（1.中國地質(zhì)大學（武漢）公共管理學院，湖北武漢 430074；2.國土資源部法律評價工程重點實驗室，湖北武漢 430074）
摘要：研究目的：運用自主治理理論對中國農(nóng)地細碎化治理實踐進行實證分析，為破解農(nóng)地細碎化困境提供一種新模式，揭示中國克服農(nóng)地細碎化問題的制度優(yōu)勢。研究方法：實地調(diào)查法和歸納法。研究結(jié)果：（1）自主治理是一種有效克服農(nóng)地細碎化問題的模式，側(cè)重于解決小農(nóng)戶面臨的土地細碎化問題，有效推進了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接。（2）農(nóng)地細碎化治理也是公共事務(wù)治理，其理論基礎(chǔ)是自主治理理論。（3）農(nóng)地細碎化自主治理模式采取“農(nóng)民主體、村社主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的組織化路徑，形成有效的利益分配機制、風險機制和違約機制，建立在集體土地制度和村民自治制度基礎(chǔ)上。研究結(jié)論：自主治理模式能有效闡釋農(nóng)地細碎化治理實踐，也可以揭示中國克服農(nóng)地細碎化問題的獨特效果，還為土地資源利用和農(nóng)村公共事務(wù)治理提供了借鑒價值和理論指導(dǎo)。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地細碎化；自主治理；農(nóng)地制度；農(nóng)民組織化
1 引言
中國20世紀80年代初期推行家庭承包經(jīng)營制度，使得農(nóng)民占有的土地呈現(xiàn)地塊數(shù)量多、地塊面積小且高度分散的細碎化形態(tài)，形成以小農(nóng)戶為中心的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。黨的十九大報告提出“實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”的農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，2019年2月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》。這表明中國充分重視小農(nóng)農(nóng)業(yè)，要把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。在生產(chǎn)力迅速發(fā)展以及農(nóng)民大規(guī)模城鎮(zhèn)化流動背景下，農(nóng)地細碎化的弊端不斷凸顯，成為小農(nóng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的根本障礙[1]。因此，克服農(nóng)地細碎化是推進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的重要舉措，有重要現(xiàn)實意義。
不少國家和地區(qū)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展過程中都面臨農(nóng)地細碎化問題，破解農(nóng)地細碎化困境是一個世界性難題。國內(nèi)外研究主要集中探討克服農(nóng)地細碎化的行政化模式和市場化模式。主張市場化模式的研究者認為土地均分的地權(quán)配置制度是產(chǎn)生農(nóng)地細碎化的主要原因，將完善農(nóng)地市場、改變土地均分的地權(quán)配置制度作為克服農(nóng)地細碎化問題的一種可行辦法[2]。劉守英認為“農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為解決我國農(nóng)民土地規(guī)模超小，分割細碎，資源平均占有等資源劣勢和制度缺陷的重要配套措施”[3]。日本為克服農(nóng)地細碎化問題，從1960年代開始推動土地所有權(quán)交易和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)[4]。市場化模式采取制度視角，偏重于通過改變地權(quán)配置方式、減少農(nóng)業(yè)經(jīng)營者數(shù)量的方式消除農(nóng)地細碎化。主張行政化模式的研究者指出政府部門采用“自上而下”政府主導(dǎo)運作方式，通過土地整治項目、土地修筑工程等克服農(nóng)地細碎化[5]。行政化模式偏重工程技術(shù)手段，通過農(nóng)地區(qū)劃調(diào)整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴大丘塊面積，減少丘塊數(shù)，實現(xiàn)分散耕地的適當集中[7]。關(guān)于行政化模式的研究已有較多的研究成果和案例，日本的“土地改良”[4]和臺灣地區(qū)的“農(nóng)地重劃” [7]都是典型做法。
然而，一些實證研究者注意到上述兩種模式并沒有產(chǎn)生預(yù)期效果。農(nóng)民通過市場交換方式合并地塊的作用較為有限，農(nóng)地流轉(zhuǎn)對降低中國農(nóng)地細碎化程度沒有顯著影響[8-9]。在國際比較研究中，有研究者指出存在自由土地市場的地區(qū)耕地零碎化的程度也比較高[10]，土地可以自由交易的土地私有制國家的農(nóng)地細碎化程度可能更為嚴重[11]。即便日本已經(jīng)實現(xiàn)高度城市化，農(nóng)民實際上已經(jīng)從農(nóng)業(yè)中脫離出來，耕地仍無法簡單地集中到耕作者手中[12]。行政化模式集中改變土地物理形態(tài)和土壤結(jié)構(gòu)，未能有效克服農(nóng)地細碎化問題[13]。根據(jù)原國土資源部的全國性調(diào)研，中國農(nóng)地整治過程中權(quán)屬調(diào)整運行不暢問題突出，未與降低農(nóng)地細碎程度聯(lián)系起來[14]。
有研究者注意到中國一些農(nóng)村地區(qū)探索農(nóng)地細碎化的自主治理模式，取得了令人矚目的效果。如江蘇省射陽縣的“聯(lián)耕聯(lián)種”制度創(chuàng)新[15] ，安徽懷遠縣的“一戶一塊田”[16]，土地調(diào)整[13]、“大塊并小塊”[17]，“土地整合”[18]等做法。這些文獻強調(diào)公共治理在克服農(nóng)地細碎化問題上的作用，在市場化模式和行政化模式之外提出自主治理模式，如表1所示。自主治理模式強調(diào)在不減少農(nóng)業(yè)經(jīng)營者和不改變土地物理形態(tài)的前提下克服農(nóng)地細碎化。當然，在實踐中，自主治理模式與市場化模式和行政化模式并不是相互替代的關(guān)系，而是可以相互結(jié)合起來[19]。
Tab.1 Three models of overcoming agricultural land fragmentation
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克服農(nóng)地細碎化的模式 |
視角 |
實踐方式 |
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市場化模式 |
制度 |
土地買賣、土地流轉(zhuǎn)等 |
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行政化模式 |
技術(shù) |
土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等 |
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自主治理模式 |
治理 |
新型土地調(diào)整、“聯(lián)耕聯(lián)種”等 |
自主治理模式在中國農(nóng)村廣泛存在，現(xiàn)有文獻提出了自主治理模式的具體做法，但系統(tǒng)性和理論性研究不足。美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆強調(diào)相互依賴的一群人將自己組織起來，自主制定和實施規(guī)則，取得持續(xù)的共同利益，因此在政府管理模式和市場交換模式之外提出了自主治理模式，并將其抽象為治理公共事務(wù)的一般理論模型[20]。之后的研究者強調(diào)多元主體參與的協(xié)同機制和協(xié)同效應(yīng)，將協(xié)同治理理論納入這一分析框架中[21]，拓展了自主治理理論。中國農(nóng)地細碎化的自主治理指在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革探索中，村社組織統(tǒng)籌土地經(jīng)營權(quán)使用，通過整合土地經(jīng)營權(quán)的方式克服農(nóng)地細碎化。本文結(jié)合實地調(diào)查經(jīng)驗和自主治理理論，歸納克服農(nóng)地細碎化的自主治理實踐類型，剖析自主治理模式的路徑、機制和制度基礎(chǔ)，比較分析中國農(nóng)地細碎化治理的獨特效果，建構(gòu)農(nóng)地細碎化治理的理論分析框架，為克服農(nóng)地細碎化問題提供理論依據(jù)。
2 研究方法與數(shù)據(jù)來源
近年來，我們研究小組在全國范圍內(nèi)調(diào)研農(nóng)地細碎化問題，調(diào)研區(qū)域主要包括湖北沙洋縣、湖北武漢市、江蘇射陽縣、山東汶上縣、山東德州市、廣西富川縣、廣東清遠市、上海市、安徽省繁昌縣等。調(diào)研點遍布東、中、西地區(qū)，既考慮了自然條件和經(jīng)濟發(fā)展差異，又考慮了每個地區(qū)農(nóng)地細碎化治理方式的不同。為了方便分析，本文選取湖北沙洋縣和江蘇射陽縣的案例進行分析。湖北省沙洋縣地處江漢平原的湖區(qū)和荊山余脈的山崗丘陵地帶，屬于中西部不發(fā)達地區(qū)，主要種植水稻和油菜。江蘇射陽縣處于鹽阜平原的河網(wǎng)地帶，屬于東部沿海發(fā)達地區(qū)，主要種植水稻和小麥。2015年9月研究小組33人分為8個小組，對湖北沙洋縣的8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行實地調(diào)查。2015年10月研究小組18人分為6個小組，對江蘇射陽縣的6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行實地調(diào)查。實地調(diào)查主要采取半結(jié)構(gòu)式訪談方式，訪談對象包括縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門、村組干部、普通村民，并收集相關(guān)資料。調(diào)研內(nèi)容主要包括農(nóng)地細碎化問題的表現(xiàn)形式和農(nóng)地細碎化治理的主體、方式、過程和效果等。
根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)整合單位的不同，本文將農(nóng)地細碎化自主治理區(qū)分為農(nóng)戶家庭內(nèi)部的土地經(jīng)營權(quán)整合和農(nóng)戶之間的土地經(jīng)營權(quán)整合兩種實踐方式。湖北沙洋縣采取農(nóng)戶家庭內(nèi)部的土地經(jīng)營權(quán)整合方式，以農(nóng)民家庭為單位，將分散的土地經(jīng)營權(quán)互換或者統(tǒng)一調(diào)整到一片。截至2015年11月，沙洋縣土地經(jīng)營權(quán)整合面積85.3萬畝，占全縣土地總面積的89.56%。江蘇射陽縣采取農(nóng)戶之間的土地經(jīng)營權(quán)整合方式，農(nóng)民在不改變地塊位置的情況下通過將分散土地經(jīng)營權(quán)整合為集體公共產(chǎn)權(quán)，在部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行聯(lián)合耕種。截至2015年，射陽縣在水稻種植環(huán)節(jié)的土地經(jīng)營權(quán)整合面積有60多萬畝，占土地總面積的30%；在小麥種植環(huán)節(jié)的土地經(jīng)營權(quán)整合面積有100萬畝左右，占土地總面積的50%。
3 農(nóng)地細碎化的自主治理實踐
已有研究側(cè)重于“人-地”關(guān)系，把農(nóng)地細碎化理解為土地的物理特征和自然形態(tài)，一般使用農(nóng)戶擁有的地塊數(shù)量與面積的比例衡量細碎化程度[22]。由于很多農(nóng)業(yè)利用環(huán)節(jié)具有“公共品”特征，是一家一戶“辦不了、辦不好、辦了不劃算”的公共生產(chǎn)環(huán)節(jié)，單個農(nóng)民無法或無力完成。農(nóng)地細碎化反映了農(nóng)民之間的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，即農(nóng)民在農(nóng)地利用過程中的相互依賴性及其由此產(chǎn)生的外部性問題，一個人的決策和行動使另一個人或一群人受損或受益。例如，機耕路無法聯(lián)通到所有地塊，一些農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)機械只能從其他農(nóng)戶的田地里經(jīng)過，那么其他農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動就會對該農(nóng)戶使用農(nóng)業(yè)機械產(chǎn)生影響�；诖�，通過協(xié)調(diào)農(nóng)民之間的關(guān)系和整合土地經(jīng)營權(quán)也能夠克服農(nóng)地細碎化問題。
3.1農(nóng)地細碎化自主治理的實踐類型
（1）農(nóng)戶家庭內(nèi)部的土地經(jīng)營權(quán)整合。從農(nóng)戶家庭內(nèi)部來看，土地的塊數(shù)相對較多、單個地塊的面積較小、肥沃程度不一致、地塊距離遠近不同，土地經(jīng)營權(quán)十分分散。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國戶均耕地7.5畝、5.7塊[23]。在湖北沙洋縣，農(nóng)民的耕地塊數(shù)普遍有十幾塊，有的農(nóng)民的耕地塊數(shù)有二、三十塊，分布在十幾個不同的位置。即使在平原地區(qū)，農(nóng)民的土地塊數(shù)也有三、四塊，分布在不同位置。在不同地塊上，農(nóng)民可能種植不同的作物品種、采取不同的耕種方式等。地塊分散且交叉分布的土地經(jīng)營權(quán)格局，不僅影響單個農(nóng)民的勞動生產(chǎn)率、機械化水平和地塊規(guī)模經(jīng)濟，也對其他農(nóng)戶產(chǎn)生了負外部性。
農(nóng)戶家庭內(nèi)部的土地經(jīng)營權(quán)整合指在不改變農(nóng)民的土地承包權(quán)和承包地面積的情況下，將分散的土地經(jīng)營權(quán)集中連片。在平原地區(qū)，地形平整，農(nóng)民的主要做法是地塊合并。在湖北沙洋縣丘陵地區(qū)，地形不平整，地塊難以合并，農(nóng)民的主要做法是地塊連片。這種農(nóng)地細碎化治理實踐調(diào)整了承包地的地塊位置，改變了以小地塊為單位的生產(chǎn)單位，形成以“一片地”或者“一塊地”為單位的生產(chǎn)單位。這就實現(xiàn)了地塊規(guī)模經(jīng)濟，也弱化了農(nóng)地利用的負外部性。湖北沙洋縣農(nóng)民將二、三十塊土地調(diào)整到一、二片。根據(jù)我們對湖北沙洋縣的初步測算，農(nóng)地細碎化的自主治理實踐提高了機械化率10%、提高機械使用效率40%，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本25%，減少了勞動投入30%。土地經(jīng)營權(quán)整合后地塊集中，一些農(nóng)民自行改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等。
（2）農(nóng)戶之間的土地經(jīng)營權(quán)整合。農(nóng)戶之間的土地相互交叉在一起，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)不同，難以形成規(guī)模效應(yīng)。不同農(nóng)民選擇不同的作物品種，種植時間、施肥時間、打藥時間、灌溉時間、收割時間等存在差異性，因而選擇的社會化服務(wù)主體、服務(wù)時間和服務(wù)內(nèi)容不同。農(nóng)民之間采取的技術(shù)手段也不相同，相應(yīng)地采取的社會化服務(wù)方式也不同，社會化服務(wù)主體面對小規(guī)模分散農(nóng)民會引起規(guī)�；僮鞯牟槐�。即便農(nóng)民家庭內(nèi)部的地塊連成一片，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)合作社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)企業(yè)以及大型農(nóng)業(yè)機械使用也很難與農(nóng)民對接。
農(nóng)戶之間的土地經(jīng)營權(quán)整合指將農(nóng)民分散的個體經(jīng)營權(quán)整合為集體公共經(jīng)營權(quán)，由村社組織作為集體公共經(jīng)營權(quán)的代表與外部農(nóng)業(yè)服務(wù)主體對接。這就在沒有改變地塊位置的條件下統(tǒng)一耕、旋、耙、開溝等耕田作業(yè)，統(tǒng)一作物品種和統(tǒng)一播種。農(nóng)民在土地利用方式上的協(xié)同與合作并沒有改變產(chǎn)權(quán)形態(tài)，土地經(jīng)營權(quán)整合則改變了土地經(jīng)營權(quán)的分散形態(tài)。這種農(nóng)地細碎化治理實踐改變了以小農(nóng)戶為單位的生產(chǎn)單位，形成以村社組織為單位的服務(wù)需求單位。一個村社組織的土地面積往往有幾百、上千畝，使得小農(nóng)戶與行政體系和市場體系能夠連接起來。這就實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化，便于大中型機械的使用、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等，提升了農(nóng)業(yè)社會化、組織化水平。根據(jù)射陽縣農(nóng)業(yè)部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，農(nóng)地細碎化的自主治理實踐提高了農(nóng)業(yè)綜合效益500元/畝以上。
自主治理模式側(cè)重于在保留小農(nóng)戶的基礎(chǔ)上克服農(nóng)地細碎化問題，仍然難以實現(xiàn)完全的土地規(guī)模化經(jīng)營和大機械操作，表明了自主治理模式只能在一定程度上克服農(nóng)地細碎化。農(nóng)地細碎化的自主治理實踐可以視為中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的過渡階段，當大部分農(nóng)民實現(xiàn)非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，中國就具備徹底解決農(nóng)地細碎化問題的現(xiàn)實條件。
3.2農(nóng)地細碎化自主治理的流程
（1）形成共同利益。共同利益是農(nóng)地細碎化自主治理的前提。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在外部性情況下，農(nóng)地細碎化治理能給農(nóng)民帶來普遍的利益，然而并不是每一個農(nóng)民都能夠獲得相同利益。農(nóng)村社會通過民主協(xié)商、多方博弈等方式形成共同利益，確定土地經(jīng)營權(quán)整合的方式。在實踐中，自然環(huán)境、經(jīng)濟社會條件不同的農(nóng)村地區(qū)采取不同的農(nóng)地細碎化治理實踐類型。湖北沙洋縣為丘陵地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)不發(fā)達，農(nóng)戶家庭內(nèi)部的土地經(jīng)營權(quán)整合成為當?shù)剞r(nóng)民的共同利益。江蘇射陽縣為平原地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)發(fā)達，農(nóng)戶之間的土地經(jīng)營權(quán)整合成為當?shù)剞r(nóng)民的共同利益。
（2）制定公共規(guī)則。在不同的生產(chǎn)條件和土地面積下，不同利益主體的成本-收益存在差異性。村社組織協(xié)調(diào)農(nóng)民、政府和市場主體的利益關(guān)系，通過一定的民主程序制定符合農(nóng)村實際的治理方案。在湖北沙洋縣村社組織制定地塊如何分配、地塊質(zhì)量差異性如何均衡等的方法，在江蘇射陽縣村社組織遴選社會化服務(wù)主體、協(xié)商服務(wù)時間、鑒定服務(wù)合同等。
（3）實施公共規(guī)則。村社組織作為組織主體，將制定的公共規(guī)則實施下去。在湖北沙洋縣，村社組織根據(jù)農(nóng)戶原有的土地承包面積，將土地集中連片分配給農(nóng)民。在江蘇射陽縣，村社組織協(xié)調(diào)大中型農(nóng)機和合作社等為農(nóng)民提供統(tǒng)一的耕田、播種、育秧等社會化服務(wù)，協(xié)調(diào)政府部門的農(nóng)業(yè)投資項目和惠農(nóng)政策，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)技術(shù)部門為農(nóng)民選擇品種和技術(shù)措施提供統(tǒng)一技術(shù)指導(dǎo)。
根據(jù)以上分析，農(nóng)地細碎化治理的實踐過程如圖1所示。
圖1 自主治理實踐過程
Fig.1 Practice process of self-governance
斯特羅姆提出的自主治理理論主要針對的是具有非排他性和競爭性的“公共池塘資源”。公共池塘資源是一種人們共同使用整個資源系統(tǒng)但分別享用資源單位的公共資源。中國采取家庭承包經(jīng)營制度，農(nóng)民分別使用土地資源。但在小規(guī)模分散經(jīng)營條件下，農(nóng)民共同使用整個土地資源系統(tǒng)，例如共同灌溉、共同使用機耕道等，土地資源使用也具有共享性特點。在這個意義上，農(nóng)地細碎化治理需要農(nóng)民之間的協(xié)商合作以及多方主體的共同參與，通過農(nóng)民自組織和自主治理更有效率。
產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學認為當經(jīng)濟行為存在外部性時，可以將界定不經(jīng)濟的利益或價值留在公共領(lǐng)域，并按照一定的方式進行分配[24]。這就要求在農(nóng)地細碎化治理中將農(nóng)民組織起來，形成集體行動，將外部利益內(nèi)部化為經(jīng)濟組織的公共利益。自主治理理論強調(diào)資源使用者在集體行動中的主體性作用。在農(nóng)地細碎化治理中，農(nóng)民是農(nóng)地利用主體，發(fā)揮主體作用。同時，在農(nóng)民數(shù)量眾多和利益分布不對稱的情況下，形成有效集體行動的關(guān)鍵是村社組織將農(nóng)民內(nèi)在地組織起來。根據(jù)實踐經(jīng)驗，本文將農(nóng)地細碎化治理的路徑總結(jié)為“農(nóng)民主體、村社主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的組織化路徑。本節(jié)結(jié)合實踐經(jīng)驗，剖析農(nóng)地細碎化治理的組織化路徑、實現(xiàn)機制及其制度基礎(chǔ)。
4.1自主治理模式的路徑
農(nóng)民必須借助組織載體和相應(yīng)的組織程序參與到農(nóng)地細碎化治理過程中。集體所有權(quán)為本集體成員所有的這種群體性特征，也將使得村社組織在現(xiàn)實中需要以組織形式存在的執(zhí)行主體來踐行所有權(quán)代表的職責[25]。自主治理模式和市場模式中的農(nóng)民組織化路徑不同。產(chǎn)權(quán)理論將農(nóng)民組織化視為一個經(jīng)濟過程，認為農(nóng)民作為理性人基于理性的經(jīng)濟計算自發(fā)自愿地形成合作[26]。由于土地規(guī)模小，地塊不匹配、交易鏈條長，依靠農(nóng)民之間自發(fā)的市場交換難以形成穩(wěn)定的合作[27]。自主治理模式中農(nóng)民組織化是一個公共治理過程，依賴村社組織的主導(dǎo)作用，強調(diào)多主體參與和多中心治理，綜合使用政治、經(jīng)濟和社會等多種手段，能夠較為容易地實現(xiàn)農(nóng)民組織化。在農(nóng)民組織化路徑中，農(nóng)民、村社組織和政府發(fā)揮不同作用。
（1）農(nóng)民主體參與。農(nóng)民仍然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的責任主體，保有自主經(jīng)營權(quán)和獲得全部的農(nóng)業(yè)收益。農(nóng)民自主決定是否參與土地經(jīng)營權(quán)整合，而不是由政府和村干部強制農(nóng)民參與。在農(nóng)民同意參與條件下形成共同利益，土地經(jīng)營權(quán)整合成為農(nóng)民的內(nèi)在要求，農(nóng)地細碎化治理具備廣泛的民意基礎(chǔ)。土地經(jīng)營權(quán)整合范圍的不同實際上反映的就是不同自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平下農(nóng)民的共同利益的差異性，這是農(nóng)民主體參與的結(jié)果。并且農(nóng)民自主制定土地經(jīng)營權(quán)整合方案以及成本-收益分配方式，而不是由村干部和政府代替農(nóng)民做決策。在湖北沙洋縣和江蘇射陽縣，每個村民小組都形成了不同的土地經(jīng)營權(quán)整合方案和具體問題的處理方式。
（2）村社組織主導(dǎo)。村社組織主導(dǎo)主要表現(xiàn)為對農(nóng)民的組織動員和利益協(xié)調(diào)工作。在公共利益的形成過程中，村社組織建立農(nóng)民利益表達機制，強調(diào)“公共利益優(yōu)先”的集體行動文化認同，通過農(nóng)民的廣泛參與和意見表達形成共同利益。在公共規(guī)則的制定過程中，村社組織根據(jù)一定的民主決策程序組織農(nóng)民制定公共規(guī)則。村社組織鼓勵農(nóng)民參與，可以有效利用地方性的時間、地點、信息做出合理、有效的公共決策。村社組織也針對農(nóng)民之間存在的諸多非正式關(guān)系，利用習慣、文化、認同感等軟性因素對農(nóng)民的行為進行調(diào)整和引導(dǎo)。在公共規(guī)則實施過程中，村社組織與農(nóng)民之間是一種包含社會、經(jīng)濟、政治關(guān)系的總體性關(guān)系，村社組織綜合使用政治的、經(jīng)濟的和社會的治理手段克服集體行動困境。由此看來，村社組織主導(dǎo)強調(diào)的是村社組織對農(nóng)民的組織作用，并不是主張由村社組織代替農(nóng)民直接使用土地，也不是主張由村社組織代替市場和政府給農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)服務(wù)。
（3）政府引導(dǎo)。自主治理也離不開政府的引導(dǎo)作用。一是政府采取資金引導(dǎo)方式，地方政府整合相關(guān)資金和項目向開展農(nóng)地細碎化治理的村莊傾斜，激勵農(nóng)民的參與的積極性。湖北沙洋縣為每個開展農(nóng)地細碎化治理的村莊提供1萬元的獎勵，并將一事一議財政獎補政策對其傾斜。江蘇射陽縣整合“秸稈還田”、“糧食高產(chǎn)創(chuàng)建”等農(nóng)業(yè)項目資金支持農(nóng)地細碎化治理，并對工作做得好的村社組織給予3萬元的獎勵。二是政府采取政策引導(dǎo)方式，地方政府利用廣播、電視等媒介大力宣傳農(nóng)地細碎化治理的先進經(jīng)驗和做法，通過召開村組會議、現(xiàn)場會等方式進行引導(dǎo)。同時，政府為農(nóng)地細碎化治理提供政策咨詢，為制度創(chuàng)新提供制度框架等。
4.2自主治理模式的運行機制
制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督是自主治理建立的三個難題。從農(nóng)地細碎化治理實踐來看，農(nóng)村社會通過多種機制推動自主治理的實現(xiàn)。
（1）民主協(xié)商與利益分配機制。在利益分配上，農(nóng)民獲得所有農(nóng)業(yè)經(jīng)營利潤，政府和村社組織給予資金支持，不參與農(nóng)業(yè)利潤分配。村社組織通過民主協(xié)商的方式?jīng)Q定利益分配關(guān)系，通過村民代表會議、群眾大會、村民直接反饋意見等方式制定規(guī)則和供給制度。民主協(xié)商可以充分考慮各個農(nóng)民之間的利益，在農(nóng)民利益之間以及公共利益和個人利益之間保持均衡，建立長效的利益協(xié)調(diào)共享機制。經(jīng)過農(nóng)民充分民主協(xié)商產(chǎn)生的公共規(guī)則能夠充分反映農(nóng)民的利益訴求，具有很強合法性。通過民主協(xié)商可以低成本協(xié)調(diào)各利益主體之間瑣碎的、復(fù)雜的、不規(guī)則的利益關(guān)系，有利于提高制度供給的可行度。
（2）多數(shù)民主決策與風險機制。在土地具有不可移動的自然屬性下，幾個農(nóng)民甚至一個農(nóng)民拒絕參與都會導(dǎo)致集體行動的徹底瓦解。農(nóng)村社會普遍采取多數(shù)決定原則，將多數(shù)人的意志作為公共意志，不要求所有農(nóng)民一致同意。這就能夠防止公共利益異化為少數(shù)農(nóng)民的利益或村干部的利益，提高公共規(guī)則的可信度。就如“阿羅不可能性定理”指出的，除非存在強制或者其他某種特殊手段，不可能存在有適用于所有個人偏好類型的社會福利函數(shù)。在帕累托最優(yōu)無法實現(xiàn)的情況下，村社組織以卡爾多-�？怂垢倪M為目標，采取多數(shù)民主決策原則，能夠有效防范風險。
（3）群眾內(nèi)部監(jiān)督與違約機制。集體行動往往面臨搭便車、規(guī)避責任或其他機會主義問題。農(nóng)地細碎化治理主要采取內(nèi)部監(jiān)督方式，由農(nóng)民自己進行內(nèi)部監(jiān)督以防止部分農(nóng)民和村社組織違約。村社組織要將有關(guān)決策和實施情況公開化、透明化，接受農(nóng)民的監(jiān)督。每個農(nóng)民的利益與農(nóng)地細碎化治理緊密相關(guān)，農(nóng)民有進行監(jiān)督的內(nèi)在積極性，能夠避免外部監(jiān)督面臨的道德風險和合謀問題。同時，農(nóng)民對整個實施過程都很清楚，能夠親自參與到每個環(huán)節(jié)中，具有信息對稱和全程監(jiān)督的優(yōu)勢。農(nóng)民可以通過多種渠道進行監(jiān)督，包括村莊監(jiān)委會進行專門監(jiān)督，執(zhí)行者之間相互監(jiān)督，每個村民隨時隨地進行監(jiān)督等。因此，群眾內(nèi)部監(jiān)督能夠有效避免違約問題，保障制度的有效實施。
4.3自主治理模式的制度基礎(chǔ)
（1）集體土地制度為自主治理提供了制度空間。中國采取集體土地制度，土地是集體的公共生產(chǎn)資料，農(nóng)地利用屬于村莊內(nèi)部的公共利益。針對公共利益對象才會產(chǎn)生公共治理，農(nóng)村社會才有可能采取自主治理模式。在土地承包關(guān)系長期不變的政策背景下，村社組織雖然在承包期內(nèi)不能按照人口增減調(diào)整農(nóng)民的承包地面積，但可以在“三權(quán)分置”制度設(shè)置下整合土地經(jīng)營權(quán)。這實際上是保留土地承包權(quán)不變、整合土地經(jīng)營權(quán)的做法。當前農(nóng)地制度“三權(quán)分置”改革進一步明確了這種做法。村社組織作為集體所有權(quán)代表，擁有調(diào)整土地利益關(guān)系的制度性權(quán)力，從而有效制裁 “搭便車”者，避免“集體行動困境”[28]。
根據(jù)國際社會經(jīng)驗，土地私有制不僅不利于農(nóng)地細碎化治理，反而阻礙了農(nóng)地細碎化問題的解決。私有制下的土地屬于私人財產(chǎn)物，村社組織缺乏調(diào)整土地利益關(guān)系和整合土地經(jīng)營權(quán)的合法性，自主治理缺乏制度空間。私有制下村社組織可以作為市場主體或者行政部門提供農(nóng)業(yè)服務(wù)，但不能作為土地產(chǎn)權(quán)主體整合土地。個體農(nóng)民之間通過私人協(xié)商和市場交換的方式整合產(chǎn)權(quán)的交易成本很高。并且土地上附著大量的私人利益，國家和農(nóng)民都難以根據(jù)經(jīng)濟社會條件調(diào)整土地生產(chǎn)關(guān)系。在土地經(jīng)營權(quán)整合受到限制的情況下，市場化模式和行政化模式的效果也非常有限。
（2）村民自治制度為自主治理提供了組織人員和組織規(guī)則。農(nóng)村社會作為一個自治單位，擁有一套完整的組織體系。村社組織機構(gòu)包括村兩委和村民小組，組織人員包括村兩委干部、村民小組長以及村民代表等。村民自治制度為農(nóng)民組織化提供了組織程序和組織規(guī)范，農(nóng)民按照民主決策程序制定自治規(guī)則。組織規(guī)則為農(nóng)民提供參與的載體和渠道，為議程的設(shè)定、協(xié)商的流程、決策規(guī)則提供制度框架，保證民主協(xié)商的順利進行和公共決議的質(zhì)量。
根據(jù)奧斯特羅姆的研究，很多地區(qū)在使用“公共池塘資源”的過程中形成了自主治理模式。不過仔細梳理發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)的自主治理在很大程度上依賴于傳統(tǒng)熟人社會規(guī)范和豐富的社會資本。隨著農(nóng)村社會從熟人社會轉(zhuǎn)變?yōu)榘胧烊松鐣�，乃至陌生人社會，傳統(tǒng)地方規(guī)范不斷瓦解，社會資本稀薄化，自主治理的社會基礎(chǔ)不斷弱化。而中國的村民自治制度為公共事務(wù)的治理提供了制度性的自主組織體系，為農(nóng)民自主組織提供了制度保障。
根據(jù)以上分析，自主治理結(jié)構(gòu)如下圖所示。
圖2 自主治理結(jié)構(gòu)
Fig.2 Self-governance structure
（1）自主治理側(cè)重于解決小農(nóng)戶面臨的土地細碎化問題，是一種有效克服農(nóng)地細碎化問題的模式。在實踐中，行政化模式和市場化模式主要是回應(yīng)大農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。在推動土地流轉(zhuǎn)和培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策背景下，地方政府分配農(nóng)業(yè)項目資源往往傾向于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，并按照規(guī)模農(nóng)業(yè)主體的需求整治土地和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。市場化模式實際上通過土地經(jīng)營權(quán)集中和消滅小農(nóng)戶的方式解決農(nóng)地細碎化問題，滿足大農(nóng)戶擴大土地規(guī)模和耕種集中連片土地的需求。自主治理模式采取土地經(jīng)營權(quán)整合的方式，沒有減少農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的數(shù)量。在更廣泛的意義上，農(nóng)地細碎化治理在不改變小農(nóng)戶家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上，通過土地經(jīng)營權(quán)整合適應(yīng)現(xiàn)代生產(chǎn)力發(fā)展要求，是實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接的重要舉措。
（2）農(nóng)地細碎化治理也是公共事務(wù)治理，其理論基礎(chǔ)是自主治理理論。由于農(nóng)地利用存在外部性問題，農(nóng)地細碎化治理也是一個共同利益形成、共同規(guī)則的制定和執(zhí)行的公共治理過程。要在保留小農(nóng)戶的基礎(chǔ)上克服農(nóng)地細碎化問題涉及到千家萬戶的農(nóng)民，包含復(fù)雜的利益調(diào)整與大量矛盾化解工作�？朔r(nóng)地細碎化問題僅僅依靠技術(shù)手段或者市場交換難以實現(xiàn)，需要對農(nóng)民進行組織動員，這是一個自主治理過程。
（3）農(nóng)地細碎化自主治理模式包括農(nóng)民組織化路徑、“農(nóng)民主體、村社主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”運作機制和村民自治制度、集體土地制度的制度支撐。本文將自主治理理論運用于克服農(nóng)地細碎化問題研究中，建構(gòu)農(nóng)地細碎化自主治理模式。自主治理模式強調(diào)農(nóng)民的主體地位，通過農(nóng)民組織化方式實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)整合，農(nóng)民在村社組織主導(dǎo)和政府引導(dǎo)下形成有效的集體行動。集體土地制度賦予農(nóng)民自主治理的制度空間，村民自治制度為農(nóng)民自主治理提供了組織制度保障。與采取土地私有制和依賴社會資本的國家和地區(qū)不同，中國有制度保障的自主治理取得了更好的效果，在克服土地細碎化問題具有制度優(yōu)勢。若將自主治理模式與行政化模式和市場化模式結(jié)合起來，中國農(nóng)地細碎化治理可以取得更好的效果。
（4）促進農(nóng)地細碎化治理的政策建議。在更大范圍內(nèi)促進農(nóng)地細碎化的治理需要從以下方面著手。第一，農(nóng)地制度改革應(yīng)將農(nóng)地細碎化治理作為主要目標之一，回應(yīng)小農(nóng)戶的訴求，促進小農(nóng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。結(jié)合“三權(quán)分置”改革，落實集體土地所有權(quán)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用，賦予村社組織進行農(nóng)地細碎化治理的制度空間。第二，重視農(nóng)地細碎化治理的實踐經(jīng)驗和制度創(chuàng)新，在理論層面提煉促進農(nóng)地細碎化治理的內(nèi)在機制，在實踐層面中將自主治理模式和市場化模式、行政化模式有機結(jié)合起來。
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