農(nóng)地制度變革與動員式治理的困境
王海娟，胡守庚
摘 要：在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)地制度改革對基層治理的影響凸顯。研究發(fā)現(xiàn)，基層治理的主要內(nèi)容是通過農(nóng)民動員協(xié)調(diào)分散的土地利益關(guān)系，農(nóng)村社會形成整合土地利益的動員式治理模式。實踐中，地權(quán)持續(xù)擴張弱化了集體土地制度，導(dǎo)致農(nóng)民動員失敗，產(chǎn)生集體行動困境、基層治理灰色化等問題。農(nóng)地制度改革路徑之一是通過農(nóng)地“三權(quán)分置”改革賦予基層組織適當(dāng)?shù)耐恋卣{(diào)控權(quán)，重新形成集體和農(nóng)民的地權(quán)平衡關(guān)系，有利于促進農(nóng)民動員和形成善治秩序。
關(guān)鍵詞：基層治理；動員式治理；農(nóng)地制度改革；地權(quán)擴張；鄉(xiāng)村振興
探討農(nóng)地制度與基層治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)是政治社會學(xué)領(lǐng)域的一個重要議題。改革開放四十年以來，我國農(nóng)地制度發(fā)生了重大變化，對基層治理產(chǎn)生了重要影響。一般認為，在不同的農(nóng)地制度安排下基層社會將形成不同的治理模式。[1][2]我國不同時期農(nóng)地制度改革內(nèi)容不同，學(xué)界研究的側(cè)重點存在差異性�，F(xiàn)有文獻集中分析家庭承包經(jīng)營制度和土地流轉(zhuǎn)制度對基層治理的影響。
改革開放以來，伴隨家庭承包經(jīng)營制度改革，人民公社制度和集體農(nóng)業(yè)瓦解，國家正式權(quán)力從農(nóng)村退出，村民自治廣泛地發(fā)育起來。一些研究者集中探討家庭承包經(jīng)營制度改革背景下集體土地制度與村民自治的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。集體所有權(quán)是國家力量建構(gòu)起來的村組的制度性權(quán)力[3]，是村級組織“汲取財力、扮演農(nóng)村公共權(quán)威、組織提供公共物品和公共服務(wù)的基本資源或條件”[4]。集體所有制具有激活村莊政治和提供村民自治合法運轉(zhuǎn)空間的作用，尤其是土地調(diào)整賦予村莊自主化解矛盾和達成秩序的能力。[5]
城市化背景下，土地流轉(zhuǎn)日益普遍，成為影響基層治理的重要變量之一。土地流轉(zhuǎn)對基層治理的內(nèi)容、方向、目標(biāo)乃至模式產(chǎn)生了重要影響，推動村民自治向新型農(nóng)村社區(qū)自治轉(zhuǎn)型。[1]既有研究注意到不同土地流轉(zhuǎn)模式對基層治理的影響。農(nóng)民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的“中農(nóng)”重塑了鄉(xiāng)村治理主體，他們是融洽階層利益關(guān)系、擔(dān)任村組干部、發(fā)揚基層社會民主的主要力量，在人財物大規(guī)模流出背景下維持了農(nóng)村社會的基本秩序。[6]而政府推動的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)消解了以“中農(nóng)”為主體的鄉(xiāng)村精英，基層治理面臨失去主要責(zé)任人、陷入無治理狀態(tài)的困境，對鄉(xiāng)村社會秩序造成巨大沖擊。[7]
現(xiàn)有文獻主要關(guān)注家庭承包制度和土地流轉(zhuǎn)制度對基層治理的影響，對本文具有重要啟發(fā)。在新形勢下相關(guān)研究尚有進一步拓展空間。其一，黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國家積極改造農(nóng)業(yè)農(nóng)村和全面推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，基層治理的內(nèi)容和目標(biāo)發(fā)生了重要變化，農(nóng)地制度改革發(fā)揮影響的環(huán)境和機制與以往不同。其二，家庭承包經(jīng)營制度和土地流轉(zhuǎn)制度等具體制度改革的深層邏輯是農(nóng)民地權(quán)擴張，現(xiàn)有研究關(guān)于地權(quán)擴張對基層治理的總體影響的研究不足。鑒于此，本文以土地制度為切入點，探討鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層治理模式變動的邏輯和地權(quán)擴張對基層治理的影響。
考慮到鄉(xiāng)村振興背景下公共建設(shè)的大規(guī)模開展，對農(nóng)民進行土地利益動員的重要性凸顯，本文借用政治社會學(xué)的“動員式治理”概念建構(gòu)農(nóng)地制度和基層治理的邏輯關(guān)聯(lián)框架。動員式治理是指通過協(xié)商、勸服、情感工作等治理手段動員農(nóng)民達成集體行動的治理類型，是一種與以法治和強制手段為保障的行政科層制不同的治理模式。[8]在本文中動員式治理主要指基層組織通過動員農(nóng)民整合分散土地利益的方式和過程。文章首先分析鄉(xiāng)村振興背景下動員式治理的形成，然后分析當(dāng)前土地制度改革對基層治理的產(chǎn)生的一些負面影響，最后提出促進農(nóng)民動員和形成善治秩序的農(nóng)地制度改革建議。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實際上是對鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代化改造，改變了基層治理的內(nèi)容、目標(biāo)和模式。本部分從土地制度角度分析當(dāng)前階段的基層治理類型，剖析鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對基層治理的影響。
（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與基層治理轉(zhuǎn)向
黨的十九大報告提出新時代中國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”。這種發(fā)展不平衡不充分突出反映在農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的滯后上。在這一判斷的基礎(chǔ)上，我國提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富�！钡�鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這既是對過去新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策的延續(xù)，也是新時期解決“三農(nóng)”問題、全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要舉措。[9]從基層治理角度來看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出意味著基層治理目標(biāo)已經(jīng)從通過資源汲取支持城市發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝ㄟ^資源輸入推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)村社會發(fā)展進入建設(shè)階段。正是在這個意義上，“治理有效”在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中具有基礎(chǔ)性作用。
在基層治理層面，國家對鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代化改造既包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)層面的土地整治、農(nóng)地細碎化治理、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)等，也包括農(nóng)民生活層面的道路修建、環(huán)境衛(wèi)生整治等。這些基層治理活動大都涉及到農(nóng)民之間的土地利益關(guān)系協(xié)調(diào)問題，包括調(diào)整土地權(quán)屬關(guān)系、占用土地、毀壞青苗、拆除豬舍、廢棄廁所等地上附著物等。一些基層治理活動表面看起來與土地沒有關(guān)系，但實際上也涉及到土地利益協(xié)調(diào)問題。如公共文化建設(shè)往往需要占地修建文化廣場、籃球場等。這意味著農(nóng)村現(xiàn)代化改造不僅是工程技術(shù)過程，而且是整合土地利益的公共治理過程�；蛘哒f，農(nóng)村社會嵌入在土地上，農(nóng)村秩序在很大程度上建立在土地關(guān)系上，基層治理是一個改革和協(xié)調(diào)附著在土地上的政治、經(jīng)濟、社會和情感關(guān)系的過程。
隨著國家資源輸入的增多和公共建設(shè)的開展，土地利益關(guān)系成為農(nóng)民之間最廣泛和最緊密的利益聯(lián)系。農(nóng)民會將其它治理活動投射到土地利益協(xié)調(diào)過程中，土地利益關(guān)系調(diào)整產(chǎn)生的公平感也會影響農(nóng)民對其它基層工作的支持態(tài)度。比如，如果基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中存在占地不均衡問題，部分農(nóng)民會產(chǎn)生“怨氣”，不支持基層組織的其他工作，部分農(nóng)民在其他治理活動中要求基層干部解決占地不均衡問題。在這個意義上，土地利益關(guān)系具有連帶性，使得土地利益關(guān)系協(xié)調(diào)具有總體性特征，涉及到整個基層治理秩序。由此看來，基層治理的一個重要內(nèi)容是協(xié)調(diào)農(nóng)民之間的土地利益關(guān)系，這是一種“嵌入土地中的基層治理”。
（二）土地分散占有與動員式治理的形成
基層組織如何協(xié)調(diào)土地利益關(guān)系，與農(nóng)地制度安排和地權(quán)分配關(guān)系緊密相關(guān)。家庭承包經(jīng)營制度安排下，集體將土地分配給農(nóng)戶使用，形成土地分散占有格局。在這種土地占有關(guān)系下，農(nóng)民之間存在復(fù)雜的土地利益關(guān)系。一是土地利益分布不均衡。公共建設(shè)一般只占用部分農(nóng)民的土地，占地成本難以完全參照利益進行分?jǐn)�，每個農(nóng)戶的土地利益分布具有差異性。例如，村莊內(nèi)的所有農(nóng)民共同使用道路，但修建道路只占用部分農(nóng)民的土地或者要砍掉部分農(nóng)民的樹木，每個農(nóng)戶占有土地的面積不同，獲得的利益也不相同。二是農(nóng)民搭便車問題�；鶎又卫硖峁┑氖枪怖妫偸怯胁糠洲r(nóng)戶會采取搭便車策略，要求獲得超出合理邊界外的土地補償。
在信息不對稱的情況下，農(nóng)民有很大的博弈空間，國家很難甄別農(nóng)民的不合理利益訴求，也難以協(xié)調(diào)農(nóng)民之間復(fù)雜的、瑣碎的土地利益關(guān)系。這就需要基層組織通過農(nóng)民動員因地制宜地制定符合農(nóng)村實際的方案，甄別和遏制農(nóng)民的不合理行為，協(xié)調(diào)農(nóng)民之間十分復(fù)雜的土地利益關(guān)系。這實際上是一個整合農(nóng)民土地利益關(guān)系和“結(jié)平衡賬”[10]的過程，也是一個農(nóng)民廣泛參與的過程。在某種程度上，基層組織的動員能力、農(nóng)民參與的深度決定了基層治理的效果。
在這個意義上，整合土地利益的動員式治理可以用來概括鄉(xiāng)村振興背景下的基層治理類型。既有研究大多從汲取治理資源或者降低治理成本的角度論證動員式治理的必要性，認為資源輸入時期不需要汲取資源，主要是分配資源，無需農(nóng)民動員就可以實現(xiàn)有效治理。[11]有研究者將資源下鄉(xiāng)時期的治理模式稱之為分配型民主或者利益分配型治理。[12]本文從土地制度安排角度闡釋了動員式治理的形成機制，認為資源輸入時期農(nóng)民動員仍然占有很重要的位置。
整合土地利益的動員式治理與其它類型的動員式治理不同。土地具有不可移動性，一個農(nóng)民不同意參與就會徹底瓦解集體行動，占有特定位置土地的農(nóng)民的個體行為都會影響基層治理的有效開展。或者說，任何農(nóng)戶的個體決策和行動對基層治理都具有“一票否決”的作用。這會激勵特定位置的農(nóng)民憑借占有土地而試圖成為拒不參加者，以獲得更多的個體利益。因此，基層組織必須對每一戶農(nóng)民進行有效動員，促進所有農(nóng)民形成一致行動，才能實現(xiàn)基層治理目標(biāo)。在其它類型的動員式治理中，少數(shù)農(nóng)民對集體行動并不具有“一票否定”的作用，基層干部只需要對大部分農(nóng)民進行有效動員，在少數(shù)農(nóng)民動員無效的情況下也可以實現(xiàn)基層治理目標(biāo)。從這個角度來看，其他類型的動員式治理存在動員效果的差異性，而整合土地利益的動員式治理只存在“要么動員失敗、要么動員成功”這兩種結(jié)果。
因此，“整合土地利益的動員式治理”是一種分析土地制度改革影響基層治理的分析框架。這個分析框架的理論邏輯是土地制度改革通過影響農(nóng)民動員的方式作用于基層治理。其理論假設(shè)是如果土地制度改革有利于農(nóng)民動員和土地整合，基層治理的治理績效就較好；如果土地制度改革不利于農(nóng)民動員和土地整合，基層治理就會陷入困境。
自家庭承包經(jīng)營制度改革以來，農(nóng)地制度改革的總體方向是單向度擴張農(nóng)民的土地權(quán)利，土地制度日益?zhèn)�體化。農(nóng)地制度改革者試圖通過農(nóng)民地權(quán)擴張增強農(nóng)民個體權(quán)利，以約束基層權(quán)力的非規(guī)范運作，忽視了對農(nóng)民動員的影響。本部分從基層組織的動員能力和動員合法性兩個角度分析農(nóng)民地權(quán)擴張對基層治理的不利影響。
（一）農(nóng)民地權(quán)擴張與農(nóng)民動員失敗
農(nóng)地制度改革從承包地期限、土地利益分配和物權(quán)化保護三個方面擴大農(nóng)民地權(quán)。一是土地承包期從15年再延長30年，新一輪土地承包法修訂將在二輪承包基礎(chǔ)上再延長30年。由此看來，承包地75年穩(wěn)定、不允許調(diào)整，農(nóng)民獲得了實際的土地占有權(quán)利。二是農(nóng)業(yè)稅費取消后，集體不再分享土地利益，農(nóng)民獲得了所有的土地利益。土地流轉(zhuǎn)制度改革明確提出“自愿有償”為核心的市場化土地流轉(zhuǎn)制度，確保農(nóng)民獲得所有的土地流轉(zhuǎn)收益。且農(nóng)民享有自由流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，獲得了除土地自由買賣外的所有自由處分權(quán)。三是2007年《物權(quán)法》明確界定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，對農(nóng)民的土地權(quán)利進行物權(quán)化保護。2014年開始全國范圍內(nèi)開展的承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證登記政策則將農(nóng)民的土地權(quán)利與特定地塊固定起來進行物權(quán)保護，在實踐層面建立了土地物權(quán)保護關(guān)系。農(nóng)民幾乎獲得除土地自由買賣外的所有土地權(quán)利，農(nóng)民的土地權(quán)利實現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)向用益物權(quán)乃至“準(zhǔn)所有權(quán)”的重大轉(zhuǎn)變。[13]
集體所有權(quán)是基層組織的制度性權(quán)力，賦予基層組織對集體土地的支配權(quán)。集體機動地、集體收入等是基層組織進行農(nóng)民動員的物質(zhì)資源。集體收入或者機動地等都是所有農(nóng)民共同所有的公共資源，使用集體收入或者機動地對利益受損農(nóng)戶進行補償實際上是將公共建設(shè)占用的土地或者花費的成本均攤給每個農(nóng)戶。農(nóng)民地權(quán)擴張限制了基層組織的土地調(diào)控權(quán)。一是承包期長期固定、不允許調(diào)整，基層組織喪失土地調(diào)整權(quán)利，也喪失了機動地來源。二是農(nóng)業(yè)稅費改革取消了農(nóng)業(yè)稅費，大部分農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村喪失了集體收入。基層組織缺乏動員農(nóng)民的手段，無法解決土地利益分布不均衡問題。那些受益較少、利益受損的農(nóng)民缺乏參與集體行動的積極性，有利于全體農(nóng)民生產(chǎn)生活的公共建設(shè)無法進行。
集體土地制度下的土地是農(nóng)民的共同財產(chǎn)，也是基層組織管理的對象，基層組織具有調(diào)整農(nóng)民土地關(guān)系的合法性。農(nóng)民地權(quán)不斷擴張尤其是農(nóng)民對特定地塊的占有受到物權(quán)保護，基層組織喪失調(diào)整農(nóng)民土地利益關(guān)系的合法性。這就無法將多數(shù)民主決策原則執(zhí)行下去�；鶎咏M織即使通過農(nóng)民動員甄別出部分農(nóng)民的不合理行為并能夠獲得大部分農(nóng)民的支持，也難以遏制部分農(nóng)民的搭便車策略。即便地方政府對利益受損的農(nóng)戶進行補償以及解決土地利益分布的不均衡問題，部分農(nóng)民也會采取“以地謀利”的搭便車策略，試圖通過占有土地要求獲得更多的土地補償。換言之，農(nóng)民地權(quán)擴張不僅賦予每個個體農(nóng)民反對集體行動的合法性，也使得農(nóng)民獲得了更強的要價能力。由于多數(shù)民主決策原則失效，部分農(nóng)民的搭便車策略難以得到遏制。在基層治理過程中，基層干部花費大量精力推動公共建設(shè)，往往因為有一兩戶農(nóng)民不同意占地而功虧一簣。從這個角度來看，日益?zhèn)�體化的土地制度成為個體農(nóng)民反對集體行動和公共治理的制度支持。
（二）動員失敗產(chǎn)生的問題
1．集體行動困境
按道理來說，在資源下鄉(xiāng)時期，因為不需要向農(nóng)民籌集資源，個別農(nóng)民無法通過不繳納資金的方式反對和阻撓集體行動和公共治理。只要大多數(shù)農(nóng)民達成公共決策，公共治理就可以順利地開展，這就不會產(chǎn)生“釘子戶”。實際上，由于土地利益分布的不均衡性，每個村民小組都有個別農(nóng)民不同意占地。其他農(nóng)民的需求沒有得到滿足，也就不會支持其它治理活動，進而也成為其他治理活動的阻力。甚至于，有些農(nóng)村地區(qū)的基層治理困境主要是由于基層組織無法有效協(xié)調(diào)和整合土地利益關(guān)系導(dǎo)致的。一些研究者也注意到了資源下鄉(xiāng)時期農(nóng)民動員失敗導(dǎo)致的“釘子戶”問題。[14]本文從土地制度角度闡釋了資源下鄉(xiāng)時期“釘子戶”產(chǎn)生的制度根源。
由于少數(shù)人不同意占地，公共建設(shè)和公共治理無法開展。這就產(chǎn)生了一種“少數(shù)決定多數(shù)”的困局[17]。既非基層組織的行政權(quán)力，也非多數(shù)農(nóng)民的共同意志，而是個別農(nóng)民的意志決定了集體行動能否達成以及基層治理狀態(tài)。我們在全國農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因為個別農(nóng)民不同意占地，國家項目工程無法落地，“最后一公里”難題普遍存在。[15]奧爾森很早就揭示出了這種“或者必須百分百參與，或者就干脆什么共同努力也沒有” [16](P32-34)的集體行動困境。相比較而言，在其它的基層治理活動中，少數(shù)人不參與集體行動只是影響基層治理的效度，不會產(chǎn)生基層治理徹底癱瘓的情況。從這個角度來看，資源下鄉(xiāng)時期阻礙公共建設(shè)的不合作行為帶來的負面影響遠勝于資源汲取時期不繳納農(nóng)業(yè)稅費的農(nóng)民。
2.基層治理灰色化
當(dāng)農(nóng)民動員失敗，一些農(nóng)村地區(qū)的替代手段是引入灰色力量。灰色力量的主要特征是私人暴力的使用處于法律的灰色地帶，暴力使用者通過“踩線不越線”的方式逃避法律責(zé)任，國家機關(guān)難以使用法律對其進行制裁。村干部本身可能不一定擁有灰色力量，但可以與擁有灰色力量的社會勢力結(jié)盟。當(dāng)然，在基層治理過程中，村干部也不一定直接使用灰色力量，更多時候灰色力量只是作為一種象征符號，發(fā)揮隱秘的震懾作用。在灰色力量作用下，基層治理遵循的是“擺平”的邏輯而不是積極化解矛盾的邏輯�；鶎痈刹客\用灰色力量的威懾作用壓制農(nóng)民的反對意見，而不是對農(nóng)民進行充分動員。
擁有灰色力量資源的村干部可以完成公共建設(shè)任務(wù)和避免基層秩序癱瘓，那些敢于講狠或者具有社會勢力背景的“狠人”登上村莊政治舞臺�；鶎诱饕P(guān)心的是公共建設(shè)工程項目“落地”和維持社會穩(wěn)定，而不介意由誰擔(dān)任村干部以及采取什么樣的治理手段。不少實證研究者在農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在的“農(nóng)村工作要講狠”，“開展農(nóng)村工作需要有強勢的人”[18](P295)。我們在中部某省一個省會城市的農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有50%以上村莊的村干部都是擁有灰色力量資源的“狠人村干部”，并且基層政府依賴“狠人村干部”保障公共建設(shè)的實施和維持基本的社會秩序。由此看來，基層社會出現(xiàn)了以擺平農(nóng)地制度支持的反對者為核心形成的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。從這個角度來看，治理灰色化是基層社會應(yīng)對動員式治理困境的策略選擇。
對灰色力量的引入帶來鄉(xiāng)村治理灰色化和內(nèi)卷化�！昂萑舜甯刹俊笔褂没疑α坎⒉皇菦]有回報，他們往往通過村干部這個職位換取經(jīng)濟利益或者政治權(quán)利。例如，擔(dān)任村干部便于承包項目工程或者當(dāng)選人大代表等。這就在農(nóng)村社會形成了一個分利秩序，地方政府依賴“狠人村干部”維持社會秩序，默認他們獲利。從這個角度來看，鄉(xiāng)村治理灰色化和分利秩序的形成并不僅僅是因為基層代理人的逐利動機，而在很大程度上是農(nóng)民動員失敗導(dǎo)致的意外后果�；鶎又刃虻木S系不再依靠國家正式權(quán)力以及大多數(shù)群眾的支持，而是依靠非正式權(quán)力及灰色力量。同時，國家輸入的資源越多，灰色力量使用越多，耗散的治理資源越多，由此導(dǎo)致基層治理內(nèi)卷化。
根據(jù)以上分析，農(nóng)地制度不斷個體化導(dǎo)致了基層治理困境，妨礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施�；谵r(nóng)地制度改革與基層治理的關(guān)聯(lián)機制，如何通過農(nóng)地制度改革促進農(nóng)民動員和整合分散的土地利益是實現(xiàn)善治秩序的關(guān)鍵。在農(nóng)民分散占有土地的條件下，依靠農(nóng)民之間的私人協(xié)商和政府的行政權(quán)力難以實現(xiàn)善治秩序。賦予基層組織一定的土地調(diào)控權(quán)，可以促進農(nóng)民動員的有效實現(xiàn)。
賦予基層組織土地調(diào)控權(quán)的一個核心問題是要農(nóng)民與集體地權(quán)之間保持均衡。在改革開放初期，農(nóng)民獲得承包土地的權(quán)利，基層組織具有調(diào)整土地、獲得集體收入等土地調(diào)控權(quán)。農(nóng)民與集體地權(quán)之間保持平衡關(guān)系，在保障農(nóng)民土地權(quán)利的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮基層組織的土地調(diào)控權(quán)，維系了農(nóng)民的基本生產(chǎn)生活秩序。后來在一些農(nóng)村地區(qū)，由于基層組織的土地調(diào)控權(quán)不受控制，基層干部忽視農(nóng)民需求和喪失動員農(nóng)民的積極性，產(chǎn)生了侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的問題。這在一定程度上促使農(nóng)地制度改革不斷擴大農(nóng)民的土地權(quán)利，導(dǎo)致的結(jié)果是農(nóng)民與集體地權(quán)關(guān)系的失衡。這或許可以保障農(nóng)民的土地權(quán)利不被侵害，但也弱化了基層組織的動員能力和動員合法性。
在土地承包經(jīng)營權(quán)與集體所有權(quán)“兩權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，保護農(nóng)民土地權(quán)益要求土地承包經(jīng)營權(quán)保持穩(wěn)定，這與賦予基層組織土地調(diào)控權(quán)之間存在張力。中央政府提出的“三權(quán)分置”制度設(shè)計有利于實現(xiàn)農(nóng)民與集體地權(quán)之間的均衡。在農(nóng)地制度改革中，將土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分離，保持土地承包權(quán)穩(wěn)定以保障農(nóng)民的土地權(quán)益，基層組織調(diào)整土地經(jīng)營權(quán)以實現(xiàn)有效的公共治理和推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。
在城市化背景下，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動，在年輕時外出務(wù)工，年老或者城市化失敗時返回農(nóng)村繼續(xù)耕種土地。農(nóng)民的土地權(quán)利訴求是進城的時候可以將土地便利地流轉(zhuǎn)出去以獲得土地租金，在返鄉(xiāng)的時候可以便利地將土地收回來繼續(xù)耕種。在這種情況下，農(nóng)地制度改革就沒有必要將農(nóng)民的土地權(quán)益與特定地塊固定起來進行保護。如果將農(nóng)民的土地權(quán)利與具體地塊脫鉤，也可以通過保持承包權(quán)不變保障農(nóng)民進城時流轉(zhuǎn)土地和獲得土地租金的權(quán)利，保障農(nóng)民返鄉(xiāng)時可以獲得土地繼續(xù)耕種。在保障土地承包權(quán)不變的情況下，基層組織調(diào)整土地經(jīng)營權(quán)并不會侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益。
基層組織擁有對土地經(jīng)營權(quán)的支配權(quán)，可以通過土地規(guī)劃、調(diào)整地塊的位置、均衡占地關(guān)系等進行村莊建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展。土地調(diào)控權(quán)主要發(fā)揮動員農(nóng)民和進行土地利益整合的公共治理功能，而不是改變土地承包關(guān)系，更不是要收回農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)。一些研究者強調(diào)賦予土地經(jīng)營權(quán)以物權(quán)地位，主張將土地經(jīng)營權(quán)與特定地塊固定起來以進行物權(quán)保護。[19]單方面增強土地經(jīng)營權(quán)的思維延續(xù)了之前地權(quán)持續(xù)擴張的思路，同樣不可避免地導(dǎo)致基層治理困境。
我們在農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村地區(qū)進行農(nóng)地制度創(chuàng)新，證明了上述農(nóng)地制度改革路徑可以克服動員式治理的困境。例如，湖北沙洋縣采取“不動面積、調(diào)整地塊”的新型土地調(diào)整方式，“不動面積”保持土地承包關(guān)系不動，保障農(nóng)民的土地權(quán)益，基層組織調(diào)整農(nóng)民之間的地塊位置，治理農(nóng)地細碎化問題和進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。又比如，安徽繁昌縣在土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計中采取“確權(quán)確利不確地”土地確權(quán)方式，“確權(quán)確利”確定農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中自由決定權(quán)和收益權(quán)，但不將地塊固定到農(nóng)民手中，基層組織就可以整合土地經(jīng)營權(quán)，匡正農(nóng)民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)的“市場失靈”問題。這些地方實踐通過保障農(nóng)民的土地面積穩(wěn)定和土地收益權(quán)的基礎(chǔ)上賦予基層組織調(diào)整土地的權(quán)利，化解了農(nóng)民土地權(quán)益保護和充分發(fā)揮基層組織土地調(diào)控權(quán)的內(nèi)在沖突。
從基層治理的角度來看，“三權(quán)分置”創(chuàng)新實踐的重要意義是通過土地經(jīng)營權(quán)和土地承包權(quán)的分離解決了地權(quán)調(diào)控和農(nóng)民土地權(quán)益保護之間的張力問題。在“兩權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下村集體與農(nóng)民之間既有承包關(guān)系，又有經(jīng)營關(guān)系。村集體調(diào)整地權(quán)關(guān)系很容易侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益，地權(quán)不穩(wěn)定也不利于農(nóng)民土地權(quán)益的保護和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。通過“三權(quán)分置”改革，村集體與農(nóng)民的承包關(guān)系和經(jīng)營關(guān)系分離。通過土地承包權(quán)穩(wěn)定保障農(nóng)民的土地權(quán)益，調(diào)整土地經(jīng)營權(quán)并不會侵犯農(nóng)民的土地承包利益。特別是小農(nóng)戶仍然是主要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的情況下，土地承包者和土地經(jīng)營者二者合一，土地經(jīng)營者沒有發(fā)生變化。但是村集體與小農(nóng)戶的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生了變化，為基層組織調(diào)控地權(quán)的發(fā)揮提供了制度空間。因此，農(nóng)地制度“三權(quán)分置”改革在新的歷史條件下找到農(nóng)民與集體地權(quán)之間的均衡點。
綜上而言，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，基層組織需要通過農(nóng)民動員整合分散的土地利益。地權(quán)持續(xù)擴展導(dǎo)致農(nóng)民和集體地權(quán)關(guān)系失衡，影響了基層組織整合分散土地利益的能力。改革的路徑是在農(nóng)民流動和農(nóng)民新的地權(quán)訴求的背景下，通過“三權(quán)分置”改革將土地制度的產(chǎn)權(quán)保護功能和產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)功能進行分離，充分發(fā)揮集體的土地調(diào)控權(quán)，促進農(nóng)民動員和達成基層善治秩序。
五、結(jié)論
本文主要探究鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)地制度變革對基層治理的影響。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，大量資源下鄉(xiāng)和公共建設(shè)增加。在土地分散占有條件下，基層治理的有效開展需要通過農(nóng)民動員整合分散的土地利益和促使農(nóng)民達成一致行動，由此形成整合土地利益的動員式治理模式。單向度擴張農(nóng)民地權(quán)弱化了基層組織的動員能力和動員合法性，使得土地利益均衡問題和搭便車問題難以解決。在農(nóng)民的土地權(quán)益已經(jīng)得到充分保護的情況下，農(nóng)地制度改革應(yīng)充分運用“三權(quán)分置”制度設(shè)計，賦予基層組織一定的土地調(diào)控權(quán)，以實現(xiàn)善治秩序。
“動員式治理”是本文引入的核心概念，在此基礎(chǔ)上又具體闡釋為“基于整合土地利益的動員式治理”，有很強的理論建構(gòu)意義。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略啟動了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，對附著在土地上的村莊社會進行持續(xù)改造的過程。農(nóng)地制度改革對基層治理的影響凸顯，如何分析農(nóng)地制度改革對基層治理的影響成為一個重要的理論問題。根據(jù)本文的分析，農(nóng)地制度改革通過影響農(nóng)民動員作用于基層治理，可以將是否有利于農(nóng)民動員作為衡量農(nóng)地制度改革的治理效果的標(biāo)準(zhǔn)。從這個角度來看，我們要從有利于農(nóng)民動員的角度進行農(nóng)地制度改革，利用“三權(quán)分置”改革賦予基層組織調(diào)控土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，以形成善治秩序和推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。
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