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摘要：本文探討了城市社區(qū)治理機(jī)制問題。社區(qū)治理實(shí)踐中的多元主體并未出現(xiàn)“共治”格局，而是呈現(xiàn)主輔關(guān)系。主輔結(jié)構(gòu)及其協(xié)作關(guān)系是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)基層治理中的簡(jiǎn)約主義原則的延續(xù)和發(fā)展，奠定了當(dāng)下社區(qū)簡(jiǎn)約治理運(yùn)作機(jī)制的基礎(chǔ)。社區(qū)簡(jiǎn)約治理運(yùn)作機(jī)制可以概括為“模糊化運(yùn)作”，包括模糊化分工、人情化動(dòng)員、梯度化資源配置與柔性化權(quán)力運(yùn)用等主要策略，是社區(qū)主輔結(jié)構(gòu)在簡(jiǎn)約治理中的主要運(yùn)作邏輯。陌生人社會(huì)和去政治化動(dòng)員是社區(qū)簡(jiǎn)約治理演變的主要特點(diǎn)，并由此形成社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、選擇性應(yīng)付和去群眾化的困境。其根源在于基層組織脫嵌化，這將透支簡(jiǎn)約治理賴以維系的社會(huì)性資源，社區(qū)治理演變成少數(shù)人的游戲，簡(jiǎn)約治理最終解體。
關(guān)鍵詞：社區(qū)治理 主輔結(jié)構(gòu) 模糊化運(yùn)作 簡(jiǎn)約治理
社區(qū)是城市社會(huì)的基礎(chǔ)組成部分，是國(guó)家治理的基本單元。中共十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出要“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制”，為社區(qū)治理體制改革明確了方向。但是，長(zhǎng)期以來，我國(guó)城市社區(qū)治理體制一直存在“話語與實(shí)踐的悖論”，即在憲法、《城市居民委員會(huì)組織法》的法律話語中，社區(qū)居委會(huì)定性為自治組織，然而實(shí)踐中社區(qū)無論是人員配置、工作內(nèi)容還是運(yùn)行機(jī)制，都表現(xiàn)出明顯的行政性，以至于被認(rèn)為是“類行政組織”[1]。對(duì)這一悖論的認(rèn)識(shí)在學(xué)界具有高度共識(shí)，學(xué)者普遍認(rèn)為這是一種不正常的狀態(tài)，各地也一直在推進(jìn)去行政化改革，然而效果并不理想。在此基礎(chǔ)上，“行政/自治”的二元框架，一直主導(dǎo)著各界對(duì)社區(qū)治理體制性質(zhì)和運(yùn)行機(jī)制的解釋。
不過，如果深入當(dāng)下社區(qū)治理的實(shí)踐，會(huì)發(fā)現(xiàn)一些有趣的現(xiàn)象：一是社區(qū)工作人員總是抱怨忙于行政事務(wù)，聯(lián)系居民少了，以至居民誤解他們不做事，他們很委屈；二是盡管確實(shí)有部分行政事務(wù)被“選擇性應(yīng)付”了[2]，但更多都被高效完成，在應(yīng)對(duì)重大公共事件時(shí)，比如登革熱疫情、G20峰會(huì)等，社區(qū)發(fā)揮的作用非常關(guān)鍵。與此同時(shí)，社區(qū)其實(shí)掌握的資源卻非常有限；三是社區(qū)在完成行政任務(wù)過程中，確實(shí)有力不從心之感，基本都是社區(qū)工作人員被高度動(dòng)員起來，而普通居民參與度較低。這些社區(qū)治理中帶有悖論性質(zhì)的事實(shí)似乎很難用“行政/自治”來解釋，因?yàn)樗举|(zhì)上是一個(gè)治理有效性的實(shí)然性問題，而非規(guī)范性問題。我們需要思考并回答的是，社區(qū)治理究竟通過什么機(jī)制，使其在資源有限且居民低度參與的情況下仍能維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至產(chǎn)出比較高的治理績(jī)效？換言之，我們應(yīng)暫時(shí)懸置注重應(yīng)然邏輯的“行政/自治”框架，深入社區(qū)治理實(shí)踐本身，揭示本土情境下既有延續(xù)性又有創(chuàng)新性的社區(qū)治理機(jī)制。
一、理論檢視與問題提出
社區(qū)處于國(guó)家與社會(huì)交界點(diǎn)，國(guó)家-社會(huì)關(guān)系形塑著社區(qū)治理的權(quán)力關(guān)系及其運(yùn)作邏輯。單位制時(shí)期，中國(guó)處于“總體性社會(huì)”[3]，國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了空前全面和深刻的滲透，“所有基層單位都表現(xiàn)為國(guó)家行政組織的延伸，整個(gè)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)依靠自上而下的行政權(quán)力”[4]。對(duì)于單位制解體、社區(qū)體制形成過程中的國(guó)家-社會(huì)關(guān)系，學(xué)界則出現(xiàn)不同的判斷，大致包括三種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家對(duì)于社區(qū)的控制力已經(jīng)大為弱化，社會(huì)力量開始增長(zhǎng)，公民社會(huì)開始形成[5][6]。第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為國(guó)家權(quán)力改變滲透方式，用更為柔性和策略的方式強(qiáng)化了在社區(qū)的存在，社會(huì)力量仍然比較弱[7]。第三種觀點(diǎn)則強(qiáng)調(diào)國(guó)家-社會(huì)關(guān)系在社區(qū)層面的復(fù)雜性，國(guó)家與社會(huì)是共生共長(zhǎng)、相互融合的，正在朝著強(qiáng)國(guó)家與強(qiáng)社會(huì)的方向發(fā)展[8]。城市基層中國(guó)家與社會(huì)呈現(xiàn)“粘連”狀態(tài)[9]。
國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性視角似乎比國(guó)家-社會(huì)的二分法更加契合基層治理實(shí)踐，一方面，作為國(guó)家-社會(huì)關(guān)系交界面的基層行政組織，其人格化代表——“街頭官僚”本身就是一個(gè)構(gòu)成復(fù)雜且行動(dòng)充滿策略性的結(jié)構(gòu)[10]。同時(shí)，“社會(huì)”本身也是復(fù)雜的，這不僅表現(xiàn)在社會(huì)分化造成利益群體的分化，并影響到其社區(qū)參與的行動(dòng)邏輯，而且即使同一群體在不同事件中與基層組織的關(guān)系也可能是有差異的。還有一個(gè)悖論現(xiàn)象是，居民對(duì)社區(qū)的不滿，很少因權(quán)力過度干涉引起，更多是對(duì)社區(qū)權(quán)力不足，不能及時(shí)有效解決問題產(chǎn)生的。這樣我們?cè)诮忉屔媳忝媾R一個(gè)張力：社區(qū)行政化是由于國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張?jiān)斐傻模鐓^(qū)無法及時(shí)有效回應(yīng)居民訴求卻是因?yàn)闄?quán)力不足。這說明實(shí)踐中的“權(quán)力”往往很難用“強(qiáng)”或者“弱”簡(jiǎn)單判定，權(quán)力運(yùn)作過程中國(guó)家與社會(huì)的邊界往往是模糊的。
社區(qū)治理實(shí)踐中國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的混合性和模糊性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是社區(qū)治理結(jié)構(gòu)本身的混合性。社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)以基層組織為主體、以積極分子等社會(huì)性力量為輔助的治理結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)具有明顯的混合性，很難用“國(guó)家”或者“社會(huì)”完全概括。另一方面是社區(qū)治理的運(yùn)作機(jī)制。社區(qū)基層組織在工作中普遍會(huì)采用人情面子等非正式方式，這種運(yùn)作機(jī)制既出現(xiàn)在基層組織對(duì)積極分子的動(dòng)員當(dāng)中，也會(huì)在鄰里糾紛調(diào)解、基層執(zhí)法等社區(qū)工作中采用。對(duì)這種具有混合性和模糊性的現(xiàn)象，不能僅用國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性而一筆帶過，我們需要思考的是：現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的一個(gè)基本目標(biāo)就是國(guó)家通過官僚體系下沉將其權(quán)力觸角滲透到基層社會(huì)，它包括基層組織體系的正式化、科層化和權(quán)力運(yùn)作的規(guī)則化，為什么時(shí)至今日社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制中仍然存在明顯的非正式性因素？
基層治理結(jié)構(gòu)中非正式力量的存在由來已久。在“皇權(quán)不下縣”的地方治理場(chǎng)域中，胥吏、鄉(xiāng)紳等扮演著關(guān)鍵角色，但也很容易陷入代理人失控的風(fēng)險(xiǎn)困境[11]。建國(guó)后，國(guó)家政權(quán)建設(shè)取得了空前突破，但這種混合性的基層治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制并未被拋棄。建國(guó)初期城市基層政權(quán)重建和社會(huì)秩序重塑中，中共延續(xù)其革命時(shí)期的群眾動(dòng)員傳統(tǒng)，動(dòng)員大量群眾積極分子參與其中[12]。現(xiàn)在在城管、基層治安、市場(chǎng)監(jiān)督等基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法過程中，依然存在非正式或半正式人員充當(dāng)執(zhí)法力量的情況，但是，日益增多的執(zhí)法沖突顯示，對(duì)這個(gè)力量的監(jiān)控已經(jīng)出現(xiàn)問題[13]。
為什么在基層治理領(lǐng)域始終存在這樣一個(gè)混合性的治理結(jié)構(gòu)和治理方式？一種解釋是，從國(guó)家財(cái)政供給能力的角度，認(rèn)為國(guó)家財(cái)政資源有限限制了其官僚機(jī)構(gòu)的膨脹，使其不得不在基層依賴一定數(shù)量的非正式人員。但是，這個(gè)解釋并不足夠有力，仍以社區(qū)居委會(huì)為例，實(shí)際上，各地政府每年用于購買社會(huì)組織的社區(qū)服務(wù)的資源正在迅速增加，認(rèn)為政府缺乏資源支撐一個(gè)正規(guī)化的基層科層組織似乎并不合理。它暗含一個(gè)推論是，隨著國(guó)家治理資源的日益豐富，這種混合性的治理結(jié)構(gòu)與治理方式終將被國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張取代。但是這個(gè)趨勢(shì)至少目前還沒有呈現(xiàn)出來。相比之下，“簡(jiǎn)約治理”的解釋力要更強(qiáng)一些，該理論認(rèn)為“簡(jiǎn)約”性本就是國(guó)家有意塑造的結(jié)果[14]。近來，有學(xué)者認(rèn)為隨著國(guó)家財(cái)力強(qiáng)大，簡(jiǎn)約原則已經(jīng)不再關(guān)鍵，國(guó)家正在通過一套更加復(fù)雜的“柔性控制策略”來實(shí)施基層治理[15]。這種觀點(diǎn)值得商榷。“簡(jiǎn)約”不能僅從治理成本來理解，更重要的是它是一種基層治理的運(yùn)作機(jī)制。“柔性控制”本就是治理簡(jiǎn)約化運(yùn)作的一種表現(xiàn)。
本文試圖在對(duì)當(dāng)下社區(qū)治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)考察基礎(chǔ)上，細(xì)致闡述社區(qū)簡(jiǎn)約治理的運(yùn)作機(jī)制及其所以可能和有效的原因。基于當(dāng)前社區(qū)治理中面臨的困境，筆者將指出這并非行政化過度自治性不足造成的，而是在某些重要支撐條件發(fā)生改變后，簡(jiǎn)約治理所暴露出的內(nèi)在限制。本文的經(jīng)驗(yàn)材料主要來自筆者在上海、南京、杭州、佛山、黃岡、武漢等城市數(shù)十個(gè)社區(qū)的田野調(diào)查，這些社區(qū)包括老舊小區(qū)、商品房小區(qū)、村改居社區(qū)、還建房社區(qū)等多個(gè)類型，城市類型也涵蓋了一線超大城市、發(fā)達(dá)大城市和欠發(fā)達(dá)的中小城市，顯示簡(jiǎn)約治理是普遍存在的社區(qū)治理模式。
二、主輔結(jié)構(gòu)及其協(xié)作機(jī)制
（一）社區(qū)治理的主輔結(jié)構(gòu)
所謂社區(qū)治理結(jié)構(gòu)就是社區(qū)治理中的主體及其關(guān)系。從寬泛的意義上說，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)既包括社區(qū)內(nèi)的主體關(guān)系，也包括街道辦事處、駐點(diǎn)單位以及其他對(duì)社區(qū)治理發(fā)揮作用的主體力量。隨著城市社會(huì)轉(zhuǎn)型和社區(qū)體制改革，社區(qū)治理主體日益多元化，單位制時(shí)期由基層組織一元主導(dǎo)的格局不復(fù)存在，包括社會(huì)組織、業(yè)主自治組織等社會(huì)性力量在內(nèi)的主體參與到社區(qū)治理中。同時(shí)，隨著城市管理重心下沉，原來集中于區(qū)級(jí)以上政府的行政執(zhí)法力量派駐到街道一級(jí)，公安、城管、市場(chǎng)監(jiān)督等執(zhí)法部門和街道辦事處對(duì)社區(qū)治理的介入越來越直接和深入，社區(qū)治理深度嵌入到城市基層治理體系中。
社區(qū)治理實(shí)踐中，基層組織無疑仍是最重要的主體。基層組織仍然是國(guó)家權(quán)力在社區(qū)中唯一具有合法性的代表，承擔(dān)著基礎(chǔ)性的社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)，盡管許多社區(qū)居民與基層組織很少發(fā)生聯(lián)系。隨著施行市場(chǎng)化物業(yè)管理的住宅小區(qū)日益增加，物業(yè)公司已經(jīng)成為社區(qū)治理中最主要的市場(chǎng)性力量，業(yè)主自治組織則成為重要的社會(huì)性力量。但是，由這兩個(gè)主體構(gòu)成的理想意義上的小區(qū)自治尚未完全實(shí)現(xiàn)，業(yè)主與物業(yè)公司、業(yè)主與業(yè)委會(huì)、業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司之間經(jīng)常性地產(chǎn)生矛盾糾紛。南京、上海等城市都在探索讓基層組織在小區(qū)管理中發(fā)揮更加積極的作用[②]，實(shí)踐中，基層組織和街道辦等政府部門在物業(yè)管理糾紛、業(yè)委會(huì)換屆選舉中的作用是非常關(guān)鍵的。社區(qū)中另外兩個(gè)不容忽視的社會(huì)性力量是社會(huì)組織和社區(qū)居民。社會(huì)組織雖然在社區(qū)治理，尤其是社區(qū)服務(wù)中被寄予很高期望，但實(shí)踐中其作用仍然是補(bǔ)充性的，由于社會(huì)組織的流動(dòng)性和專業(yè)性，限制了其對(duì)社區(qū)治理的深度介入，社會(huì)組織仍局限于為少數(shù)社區(qū)特殊群體（高齡老人、殘疾人、兒童等）提供特殊服務(wù)，其在社區(qū)中的地位甚至比較邊緣，而且由于其高度依賴“政府購買服務(wù)”的體制，導(dǎo)致其依附性比較強(qiáng)，在社區(qū)中也很難作為一個(gè)獨(dú)立的主體行動(dòng)。社區(qū)居民其實(shí)分化為“積極參與者”“搭便車者”“看門人”，其中只有積極分子才是最有意愿和能力參與社區(qū)公共事務(wù)的群體[16]。“積極分子”在中國(guó)語境中具有獨(dú)特的意義，它是中國(guó)共產(chǎn)黨群眾動(dòng)員傳統(tǒng)的延續(xù)，是基層組織與普通居民之間的橋梁媒介，可以稱之為“替代性參與”或者說“媒介式參與”，即普通居民很多的利益訴求不是通過他們的直接參與表達(dá)出來，而是通過積極分子來表達(dá)。積極分子并不一定是社區(qū)精英，他們更多是有熱情、有時(shí)間，又有一定能力的普通居民，尤以剛退休的中低齡老年人為多。積極分子一直是基層組織最主要的輔助性社會(huì)力量，一直到上世紀(jì)九十年代，居委會(huì)專職人員都非常少，大多只有居委會(huì)主任和極少量專職委員，日常工作包括計(jì)劃生育、環(huán)境衛(wèi)生等都是由積極分子們協(xié)助完成的。當(dāng)下的社區(qū)治理中，積極分子發(fā)揮作用的范圍雖已大為縮小，但其作用仍比其他社會(huì)性力量重要。此外，另外一個(gè)不容忽視的重要主體就是街道辦和派駐單位所構(gòu)成的行政性力量[③]。街道辦作為政府派出機(jī)構(gòu)是一級(jí)政權(quán)，在居民認(rèn)同中儼然是一級(jí)政府，社區(qū)行政化主要就表現(xiàn)為街道將上級(jí)政府的行政任務(wù)分解到社區(qū)，但街道辦并非如一般所說的只做“二傳手”，實(shí)際上行政任務(wù)往往是在街居之間進(jìn)行了程序上的分工，街道并非完全將行政任務(wù)分派到社區(qū)，街居關(guān)系在實(shí)踐中包含分工協(xié)作性質(zhì)。派駐單位同樣如此，特別是具有執(zhí)法權(quán)限的執(zhí)法部門，不僅經(jīng)常性地直接進(jìn)入社區(qū)執(zhí)法，而且對(duì)基層組織提供了必不可少的支持、策應(yīng)、保障等功能。行政性力量與基層組織在治理中的分工協(xié)作關(guān)系是社區(qū)簡(jiǎn)約治理的重要方面，后文將會(huì)詳細(xì)探討，這里所要強(qiáng)調(diào)的是，行政性力量客觀上構(gòu)成了社區(qū)治理中非常重要的主體，在以往的研究中，這個(gè)主體被忽視了。
綜上所述，多元主體在社區(qū)治理中的作用實(shí)際上是有差異的。我們可以在理念上說多元主體是平等合作的關(guān)系，但實(shí)踐中各主體的行動(dòng)能力和影響卻是存在差異的�；鶎咏M織無疑是主導(dǎo)性力量，而市場(chǎng)性力量（物業(yè)公司）、行政性力量、社會(huì)性力量則是輔助性力量。當(dāng)然，輔助性力量之間也存在差異，居民積極分子和行政性力量是主要的輔助性力量，而市場(chǎng)性力量和業(yè)主自治組織是次級(jí)輔助力量，相對(duì)而言，社會(huì)組織最為弱小。這樣一個(gè)多元主體共存、作用程度有差異的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)可以稱之為主輔結(jié)構(gòu)。“主輔”揭示了多元主體之間的相對(duì)關(guān)系和各主體在社區(qū)治理中的作用差異。隨著城市社會(huì)轉(zhuǎn)型和基層治理轉(zhuǎn)型，各主體力量的相對(duì)關(guān)系必然要發(fā)生變化，主輔結(jié)構(gòu)也并非一個(gè)靜態(tài)不變的結(jié)構(gòu)，毋寧說，它是對(duì)當(dāng)下社區(qū)治理多元主體相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系模式的概括。
（二）主輔協(xié)作關(guān)系
基層組織與輔助性力量在社區(qū)治理中的協(xié)作關(guān)系本質(zhì)上是各主體治理角色和作用的體現(xiàn)，因此其具體的協(xié)作關(guān)系在基層組織與不同輔助性力量之間會(huì)有差異，主要包括以下模式：
主導(dǎo)-配合模式。這是基層組織與居民積極分子和社會(huì)組織的協(xié)作關(guān)系模式，在這對(duì)關(guān)系中，基層組織居于主導(dǎo)地位，積極分子和社會(huì)組織圍繞基層組織的要求予以配合。積極分子的配合主要包括信息傳遞、群眾動(dòng)員、輔助工作三個(gè)方面：信息傳遞是指其在基層組織與普通居民之間進(jìn)行雙方信息的溝通，既包括向基層組織傳遞居民訴求和社區(qū)情況，也包括向居民通報(bào)宣傳基層組織工作安排和政策動(dòng)態(tài)；群眾動(dòng)員是指積極分子通過示范帶動(dòng)和直接發(fā)動(dòng)的方式動(dòng)員普通居民參與社區(qū)治理事務(wù)；輔助工作包括配合基層組織選擇性應(yīng)付一些行政任務(wù)，如文體活動(dòng)、講座會(huì)議等，還有就是協(xié)助做群眾工作，主要是基礎(chǔ)性的輿論發(fā)動(dòng)、上門入戶、勸說等。積極分子“配合”的限度由其自身時(shí)間精力和參與意愿決定，一般來說，可能破壞其與居民關(guān)系的工作，積極分子是不會(huì)參與的。社會(huì)組織的配合目前主要是開展社區(qū)活動(dòng)和提供社區(qū)服務(wù)。
支持-求援模式。這是基層組織與物業(yè)公司和業(yè)主自治組織之間的協(xié)作關(guān)系模式。一般來說，封閉管理的小區(qū)內(nèi)部與物業(yè)管理直接相關(guān)的事務(wù)，基層組織并不直接介入�；鶎咏M織主要是利用其與雙方利益無涉的中立立場(chǎng)，在小區(qū)物業(yè)管理出現(xiàn)矛盾糾紛時(shí)或主動(dòng)、或應(yīng)任何一方求援而介入，其作用是為各方搭建利益溝通和協(xié)商平臺(tái)，如果其介入仍不能解決問題，基層組織會(huì)求助于街道辦或主管部門，這時(shí)另一對(duì)協(xié)作關(guān)系啟動(dòng)。相對(duì)來說，基層組織的身份更容易將事件納入制度化渠道，而業(yè)主、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司一般很難通過制度化渠道直接與政府部門打交道，實(shí)踐中，業(yè)主等往往會(huì)采取上訪、制造群體性事件等非制度化方式表達(dá)訴求，導(dǎo)致事件擴(kuò)大化。
分工-協(xié)調(diào)模式。這是基層組織與街道辦、職能部門等行政性力量的協(xié)作關(guān)系模式。在公共服務(wù)方面，主要是基礎(chǔ)性和專業(yè)性流程的分工，社區(qū)承擔(dān)材料受理、基礎(chǔ)信息甄別等流程，而專業(yè)性流程則由行政部門完成。在社會(huì)管理方面，實(shí)行“梯度治理”的分工策略，一方面由基層組織完成信息告知（如與社區(qū)內(nèi)相應(yīng)主體簽訂各類責(zé)任書）、基礎(chǔ)信息排查等非執(zhí)法環(huán)節(jié)工作，另一方面在確需執(zhí)法的工作，也首先由基層組織通過非正式方式化解一部分，之后才由執(zhí)法力量介入。在需要由政府部門介入解決社區(qū)內(nèi)部問題時(shí)，社區(qū)起到重要的協(xié)調(diào)作用，包括協(xié)調(diào)相關(guān)部門直接介入，或協(xié)調(diào)相關(guān)資源促進(jìn)問題解決。
當(dāng)然，上述分類并不意味著社區(qū)治理實(shí)踐中各主體行動(dòng)邊界的清晰與穩(wěn)定，實(shí)際上，社區(qū)治理是一個(gè)充滿了靈活性和策略性的過程，主輔力量的協(xié)作關(guān)系是具體治理機(jī)制得以可能的基礎(chǔ)，或者說，是社區(qū)簡(jiǎn)約治理的基礎(chǔ)。簡(jiǎn)約治理主要表現(xiàn)為基層組織主導(dǎo)下的模糊化運(yùn)作，換句話說，在實(shí)際運(yùn)作中，主導(dǎo)和輔助的相對(duì)關(guān)系雖然大致穩(wěn)定，但這種穩(wěn)定卻往往是以模糊化的方式表現(xiàn)出來的。這或許正是社區(qū)治理中的辯證法。
三、模糊化運(yùn)作的策略
社區(qū)治理的運(yùn)作場(chǎng)域是由正式行政體系與非正式的基層社會(huì)共同形塑的具有混合性、模糊性的空間，社區(qū)治理承擔(dān)著將國(guó)家公共服務(wù)對(duì)接到分散的社區(qū)居民、實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)秩序的基本控制和動(dòng)員居民參與社區(qū)事務(wù)管理等多重職責(zé)。職責(zé)多重性使得作為社區(qū)治理主導(dǎo)性力量的基層組織必須進(jìn)行多元角色的適時(shí)切換，在提供公共服務(wù)時(shí)它是服務(wù)者的角色，在進(jìn)行社會(huì)管理時(shí)它又具有一定的國(guó)家權(quán)威性，而在居民自治事務(wù)上其扮演的很類似與家長(zhǎng)角色，‚要靈活的協(xié)調(diào)和配置有限的治理資源，實(shí)現(xiàn)資源使用效益最優(yōu)化。集權(quán)體制的基本特點(diǎn)是越到基層資源越稀缺，在資源硬約束下，基層組織要完成多重職責(zé)就要能夠靈活合理的協(xié)調(diào)和配置社區(qū)內(nèi)外各種資源，資源協(xié)調(diào)和配置的過程是一個(gè)既遵從規(guī)則，但更家需要策略的過程。資源既包括有形的物質(zhì)資源、人力資源，也包括無形的權(quán)威性資源。也就是說，社區(qū)治理就是作為主導(dǎo)性力量的基層組織，協(xié)調(diào)其他治理主體，靈活配置資源，完成多重職責(zé)的過程。正是在這個(gè)過程中，社區(qū)主輔結(jié)構(gòu)的協(xié)作表現(xiàn)出模糊化運(yùn)作的特性。如果說主輔結(jié)構(gòu)是社區(qū)簡(jiǎn)約治理的基礎(chǔ)，那么模糊化運(yùn)作就是簡(jiǎn)約治理的實(shí)現(xiàn)方式。
所謂模糊化運(yùn)作，就是社區(qū)治理主導(dǎo)性力量與輔助性力量在角色邊界、資源配置、治理方式等方面，既遵從正式規(guī)則，又靈活化突破規(guī)則的模糊化的操作策略。擇要來說，它包括以下四個(gè)主要策略：
一是模糊化的角色分工。這包括兩個(gè)方面，一是基層組織內(nèi)部的模糊分工，二是基層組織與其他治理主體的模糊分工。應(yīng)該說，隨著基層社工專職化和公共服務(wù)專業(yè)化程度提高，基層組織內(nèi)部工作人員之間的分工程度要比以往明晰多了，一般每個(gè)居委會(huì)工作人員都有專門負(fù)責(zé)的對(duì)口條線，如計(jì)生、社會(huì)福利、勞動(dòng)保障、環(huán)境衛(wèi)生等等。但這并不意味著基層組織完全科層化了，實(shí)際上，基層組織在工作中會(huì)經(jīng)常性的有意識(shí)的打破科層化的分工規(guī)則，這個(gè)模糊化策略通常被稱為“分工不分家”，是一種統(tǒng)分結(jié)合的分工模式。“不分家”表現(xiàn)為包片負(fù)責(zé)制，將社區(qū)劃分為若干片區(qū)，每人包片負(fù)責(zé)，包片負(fù)責(zé)制與專業(yè)分工無關(guān)，每個(gè)人都要負(fù)責(zé)分管片區(qū)的所有事務(wù)，要經(jīng)常性入戶走訪，社區(qū)承接的上級(jí)任務(wù)也會(huì)細(xì)分到片區(qū)頭上。近年來各地推行的網(wǎng)格化管理進(jìn)一步將這種去科層化的包片制度強(qiáng)化了；‚重大事務(wù)統(tǒng)一合作，遇到如G20峰會(huì)、“非典”疫情、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)等重大事務(wù)，所有社區(qū)工作人員都要打破分工，重新進(jìn)行人力資源配置。在社區(qū)治理中，其他治理主體的角色也往往被模糊化，承擔(dān)其角色規(guī)則以外的職責(zé)。物業(yè)公司經(jīng)常被要求參與到創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)等工作中，基層組織依靠物業(yè)公司可以省去相當(dāng)多的工作量，而嚴(yán)格來說，物業(yè)公司作為一個(gè)僅與業(yè)主有合約關(guān)系的市場(chǎng)主體，并無相應(yīng)責(zé)任。社會(huì)組織也經(jīng)常被要求配合基層組織的入戶走訪、社區(qū)宣傳等合同外工作。當(dāng)然，反過來也一樣，基層組織會(huì)幫物業(yè)公司上門解決物業(yè)糾紛，比如做拖欠物業(yè)費(fèi)的業(yè)主的工作等，嚴(yán)格來說，這只是物業(yè)公司的事情，等等。分工模糊化最典型的還是積極分子，他們實(shí)質(zhì)上與普通居民無異，但卻經(jīng)常協(xié)助配合基層組織做走訪民情、開展社區(qū)活動(dòng)、調(diào)解糾紛等帶有行政色彩的工作，甚至?xí)䥇⑴c到拆違等具有明顯執(zhí)法性質(zhì)的工作中，而普通居民大多也會(huì)認(rèn)同積極分子的身份，比如他們的樓組長(zhǎng)、居民小組長(zhǎng)等身份，并向他們反映訴求。許多樓組長(zhǎng)、小組長(zhǎng)并非全部嚴(yán)格按照程序由居民選舉產(chǎn)生，居民完全可以不認(rèn)同其身份合法性，但在實(shí)踐中，這個(gè)問題往往被模糊掉了。
二是人情化的社會(huì)動(dòng)員。社會(huì)動(dòng)員是資源硬約束下，基層組織在社區(qū)治理中經(jīng)常運(yùn)用的模糊化策略，通過動(dòng)員社會(huì)性力量，有效彌補(bǔ)正式治理資源不足的問題。社會(huì)動(dòng)員的對(duì)象主要是社區(qū)居民，社會(huì)動(dòng)員的直接效果是積極分子的產(chǎn)生和社區(qū)問題的社會(huì)化解決。積極分子中相當(dāng)一部分人是基層組織在日常工作中發(fā)現(xiàn)和動(dòng)員出來的，其中有的人本無參與社區(qū)治理的意愿和熱情，通過基層組織的直接動(dòng)員或其他積極分子的動(dòng)員，他們才成為積極分子。所謂社區(qū)問題的社會(huì)化解決，是指被動(dòng)員起來的居民主動(dòng)解決原本應(yīng)該按照程序規(guī)則化解決的事務(wù)，比如小區(qū)拆違和環(huán)境整治，嚴(yán)格來說這是城管執(zhí)法部門和環(huán)衛(wèi)部門的職責(zé)，居民被動(dòng)員起來以后就可以自行拆除或者整治好，而無需動(dòng)用執(zhí)法力量和行政成本。更為關(guān)鍵的是，社會(huì)動(dòng)員的成本也通過人情化的方式最小化了。當(dāng)下的社區(qū)社會(huì)動(dòng)員已經(jīng)不能像單位制時(shí)期依靠意識(shí)形態(tài)和利益約束，社區(qū)可用的動(dòng)員方式非常有限，主要是靠日常工作中為居民解決實(shí)際問題積累的情面資源�；鶎咏M織的治理能力與其社會(huì)動(dòng)員能力呈高度正相關(guān)關(guān)系，即治理能力強(qiáng)，則為居民解決問題的能力就強(qiáng)，居民與基層組織的人情關(guān)聯(lián)就越緊密，社會(huì)動(dòng)員效果就更好，而社會(huì)動(dòng)員效果好就更容易降低社區(qū)治理成本，提升社區(qū)治理績(jī)效，二者相輔相成。當(dāng)然，基層組織在人情化動(dòng)員之外，還會(huì)采取利益回饋等激勵(lì)方式，但總體來看，利益激勵(lì)的作用是次要的，成本也非常低，基本上就是價(jià)值有限的慰問品等。
三是梯度化的配置資源。所謂梯度化的配置資源，主要指的是正式的行政化治理資源與非正式的社會(huì)化治理資源的梯度化配置，“梯度”是指根據(jù)治理事務(wù)的性質(zhì)、輕重緩急、風(fēng)險(xiǎn)成本等綜合考量，進(jìn)行資源的優(yōu)化配置。梯度化的資源配置機(jī)制是與模糊化的分工與人情化動(dòng)員關(guān)聯(lián)在一起的，具體的，它包括兩個(gè)方面，首先是流程拆解，將公共服務(wù)的部分流程下沉到社區(qū)，將社會(huì)管理中容易化解的問題由基層組織通過非正式方式處理，避免全部問題和居民訴求直接上升和堆積到正式行政體系內(nèi)。這里面會(huì)涉及到分工的模糊化，尤其在社會(huì)管理中，比如與社區(qū)業(yè)主簽訂消防、安全生產(chǎn)等各種責(zé)任書，進(jìn)行常規(guī)性的隱患排查等，嚴(yán)格來說這些應(yīng)該由執(zhí)法部門來做，這不僅是其部門職責(zé)所在，而且只有他們才有合法性，基層組織缺乏執(zhí)法資格和權(quán)限，而上述事務(wù)具有執(zhí)法性質(zhì)。但這些事務(wù)本身專業(yè)性技術(shù)性程度不高，且行政相對(duì)人數(shù)量眾多，嚴(yán)格依法行政勢(shì)必增加成本，通過這種模糊化策略，實(shí)際上節(jié)省了行政成本。流程拆解是一種常規(guī)性的資源梯度配置方式。其次是可以突破科層分工規(guī)則的梯度配置策略包括社區(qū)將街道執(zhí)法力量引入基礎(chǔ)性事務(wù)治理流程，以及街道在專業(yè)性事務(wù)治理流程中引入社區(qū)非正式資源。前一情境中，行政力量到場(chǎng)發(fā)揮策應(yīng)和威懾作用，助推基層組織相關(guān)工作的開展，但原則是必須消極性在場(chǎng)，不能積極執(zhí)法，否則其過早介入或不合適介入，不但增加執(zhí)法成本而且可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，比如小區(qū)拆違中，有的違建認(rèn)定存在法律上的模糊之處，但其確實(shí)影響到其他居民生活，且若不拆除將影響整個(gè)工作進(jìn)展，社區(qū)能采取的措施是反復(fù)勸說，其中不乏故意模糊法律政策進(jìn)行強(qiáng)制，城管力量的到場(chǎng)而不作為（即不直接拆違）實(shí)際上可以起到很有效的威懾作用。后一種情境中，社區(qū)非正式力量的介入則可以緩沖正式執(zhí)法力量造成的對(duì)立性和緊張性，或者將嚴(yán)格按照法律執(zhí)行則成本高昂或風(fēng)險(xiǎn)巨大的事件通過非正式方式柔性化的化解。
四是柔性化的權(quán)力運(yùn)用。同鄉(xiāng)村治理中的軟硬兼施不同，社區(qū)治理中基層組織的權(quán)力運(yùn)用更注重柔性化。在硬規(guī)則執(zhí)行上，比如公共服務(wù)供給，尤其是社會(huì)救助、社會(huì)福利、勞動(dòng)保障等，這些服務(wù)項(xiàng)目的特點(diǎn)是都有嚴(yán)格的制度規(guī)則，尤其是對(duì)服務(wù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)資格有嚴(yán)格限定和健全的信息甄別檢驗(yàn)制度。這使得社區(qū)在規(guī)則之外的模糊化運(yùn)作空間其實(shí)比較小，但基層組織在行使硬規(guī)則時(shí)，仍會(huì)采取軟化措施，有時(shí)會(huì)故意將“照章辦事”模糊化為對(duì)特定對(duì)象的“照顧”。比如，某人符合低保申請(qǐng)條件，但本人不一定知道并主動(dòng)申報(bào)，這時(shí)，基層組織就有了將硬規(guī)則軟化操作的可能，通過主動(dòng)上門告知信息，幫忙準(zhǔn)備申請(qǐng)材料，通過“優(yōu)先報(bào)送材料”等許諾，實(shí)際上就在軟化運(yùn)用硬規(guī)則的同時(shí)，積累了與居民之間的人情關(guān)聯(lián)。柔性化權(quán)力運(yùn)用更多的體現(xiàn)在社會(huì)管理事務(wù)中，其運(yùn)用方式就是反復(fù)上門、勸說、軟磨硬泡，依賴平時(shí)積累的情面資源，或者就是靠對(duì)方被磨得受不了，最終達(dá)到目的。這既包括規(guī)則之內(nèi)的事務(wù)也包括規(guī)則之外的事務(wù)，實(shí)際上，更多的是模糊的、灰色的、難以明晰的。比如政府主導(dǎo)的小區(qū)美化，有的改造是合理的，但有的則純粹是形象工程。杭州G20峰會(huì)的小區(qū)美化工程，要求更換部分居民家中的戶外寶籠，有的拆除行為于法無據(jù)，執(zhí)法部門無法介入，有的雖然屬于違章，但若強(qiáng)行執(zhí)法，可能引發(fā)意外后果，最終大量工作還是通過社區(qū)的柔性化權(quán)力運(yùn)作完成了。
四、簡(jiǎn)約治理及其限制
我們對(duì)社區(qū)治理所存在的主輔結(jié)構(gòu)和模糊化運(yùn)作機(jī)制的闡述，顯示簡(jiǎn)約主義原則仍然支配著城市的基層治理。還要注意到的是，社區(qū)簡(jiǎn)約治理也發(fā)生了不容忽視的演變，因而其實(shí)踐效果也存在一定的限度。
（一）簡(jiǎn)約治理演變
城市社區(qū)的簡(jiǎn)約治理與傳統(tǒng)時(shí)期和鄉(xiāng)村社會(huì)的簡(jiǎn)約治理相比有一個(gè)關(guān)鍵性的變化，就是其面對(duì)的是一個(gè)陌生人社會(huì)，而后者建立在熟人社會(huì)基礎(chǔ)上。顯而易見的是，熟人社會(huì)比陌生人社會(huì)擁有更多的內(nèi)生性的非正式治理資源，包括民間權(quán)威、文化網(wǎng)絡(luò)、情面關(guān)聯(lián)等等，而陌生人社會(huì)是一個(gè)社會(huì)資本相對(duì)匱乏的社會(huì)，很難產(chǎn)生內(nèi)生性的民間權(quán)威。這就使得社區(qū)簡(jiǎn)約治理對(duì)于社會(huì)動(dòng)員更加依賴。從某種意義上說，熟人社會(huì)的民間精英等會(huì)主動(dòng)參與到簡(jiǎn)約治理當(dāng)中，而陌生人社會(huì)很大程度上需要基層組織的動(dòng)員。這就表現(xiàn)為，社區(qū)積極分子往往并非社區(qū)精英，而鄉(xiāng)村治理中的積極分子則往往是村莊精英。這個(gè)關(guān)鍵區(qū)別的重要意義在于，社區(qū)簡(jiǎn)約治理所依賴的主輔結(jié)構(gòu)并不存在嚴(yán)重的代理人失控的風(fēng)險(xiǎn)，即無論是作為“準(zhǔn)官員”的基層工作人員，還是作為輔助性力量的積極分子，由于其缺乏“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”的支撐，使其很難蛻變?yōu)闋I(yíng)利性經(jīng)紀(jì)人，這就避免了歷史上簡(jiǎn)約治理最受詬病的弊端。
從社區(qū)簡(jiǎn)約治理自身的演變來看，其與單位體制下也發(fā)生了重要變化，集中表現(xiàn)為基層組織動(dòng)員方式和動(dòng)員對(duì)象的演變，簡(jiǎn)單說就是“去政治化”。眾所周知的是，無論建國(guó)初期的城市基層政權(quán)重建，還是單位制時(shí)期的政治運(yùn)動(dòng)，基層組織對(duì)動(dòng)員對(duì)象的首要要求就是政治合格，只有那些階級(jí)成分、政治覺悟符合新政權(quán)要求的人才有資格成為積極分子，而當(dāng)時(shí)的動(dòng)員方式也充滿了政治意味，與國(guó)家的意識(shí)形態(tài)和道德約束高度重合，人情化的動(dòng)員方式雖然不能說完全沒有，但至少并不一定占據(jù)主導(dǎo)地位。隨著整個(gè)國(guó)家的轉(zhuǎn)型，基層治理中的政治性已經(jīng)基本褪去，治理的基本變成了技術(shù)性事務(wù)，即使是名義上的“政治任務(wù)”（或者稱之為“中心工作”）在操作方式也是技術(shù)化的。在這種情況下，基層組織所需要的積極分子就幾乎沒有政治性要求，而原來越接近“志愿者”�；鶎咏M織的動(dòng)員手段也變得極為有限，更多的依靠個(gè)人魅力和人情化策略，其制度化程度是非常低的。非制度化方式既保證了社會(huì)動(dòng)員本身的簡(jiǎn)約性，但同時(shí)也限制了其效果，即真正能夠被動(dòng)員起來的積極分子，實(shí)際上是非常有限的。而且，這種動(dòng)員方式也影響了簡(jiǎn)約治理的效果，并且使其面臨某種困境。
（二）簡(jiǎn)約治理的困境
既有研究大多只關(guān)注到簡(jiǎn)約治理中非正式官僚帶來的代理人失控問題，正如前文所述，這個(gè)問題其實(shí)在當(dāng)下的城市社區(qū)治理中并不構(gòu)成一個(gè)問題。社區(qū)簡(jiǎn)約治理所面臨的困境有其自身的邏輯。
首先是社區(qū)刻意規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，形成“不出事邏輯”[17]。所謂不出事邏輯就是不求有功但求無過，本質(zhì)上是一種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為。不出事邏輯表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是“被動(dòng)性回應(yīng)”，二是“風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移”。被動(dòng)性回應(yīng)是基層組織在社區(qū)治理中的消極性表現(xiàn)，只對(duì)那些上級(jí)安排的重要任務(wù)和居民主動(dòng)投訴的事務(wù)積極應(yīng)對(duì)，對(duì)于其他事務(wù)則采取“不訴不理”的態(tài)度，不會(huì)積極主動(dòng)地創(chuàng)造性地開展工作。比如社區(qū)內(nèi)的居民糾紛，基層組織即使知道發(fā)生了糾紛，一般也不會(huì)主動(dòng)介入，除非居民主動(dòng)上門投訴。介入之后，在多次調(diào)解無效后，基層組織更愿意勸說當(dāng)事人走法律途徑，將事件推給司法部門。風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移是配合被動(dòng)性回應(yīng)的后續(xù)策略，其操作方式是在完成基本程序后，將問題、事件轉(zhuǎn)移給街道辦或者相關(guān)部門，已達(dá)到盡快免責(zé)的目的。比如，社區(qū)對(duì)于承擔(dān)的消防、安全生產(chǎn)隱患排查等工作，很可能采取“問題化”策略，將一些難以有效甄別是否存在隱患的問題上報(bào)有關(guān)部門，用基層干部的話說就是“出了問題，我沒上報(bào)是我的責(zé)任，但是我上報(bào)了，再出問題就跟我沒責(zé)任了”。社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為可能是簡(jiǎn)約治理必須承受的“意外后果”，前文已述，通過梯度化的資源配置和分工，上級(jí)政府部門實(shí)際上享受到了節(jié)省行政成本和減少積極執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的好處，而處于一線的基層組織卻很可能因?yàn)榧?lì)不足又承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而不滿，被動(dòng)性回應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移某種意義上是他們的一種“抗?fàn)?rdquo;策略。責(zé)權(quán)利不匹配為這種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為提供了制度空間，在這種體制里，基層有充分正當(dāng)性按照程序?qū)栴}上報(bào)。這樣一來，梯度化的資源配置與分工模式本來具有的問題篩選功能就會(huì)打折扣。近年來隨著技術(shù)手段進(jìn)步（如各種信息平臺(tái)的建設(shè)）和程序規(guī)范性提高，基層上報(bào)問題更加便捷也更加具有程序正當(dāng)性，可能會(huì)進(jìn)一步放大其風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為的負(fù)面影響，抵消簡(jiǎn)約治理的積極意義。
其次是社區(qū)對(duì)待行政事務(wù)的“選擇性應(yīng)付”。選擇性應(yīng)付是街頭官僚常見的選擇行為的表現(xiàn)，即“避重就輕，選擇那些能給個(gè)人或機(jī)構(gòu)帶來好處或利益的任務(wù)，而對(duì)那些無從得利的政策則采取消極應(yīng)付甚至陽奉陰違的態(tài)度”[18]。當(dāng)下的社區(qū)治理中有一個(gè)非常吊詭的現(xiàn)象：一方面社區(qū)工作人員抱怨工作壓力太大、太忙，另一方面則是居民指責(zé)社區(qū)干部天天坐辦公室不干活。實(shí)際上，兩方面都是事實(shí)，這個(gè)悖論的背后就是基層組織的選擇性策略。相對(duì)來說，行政性事務(wù)更容易在現(xiàn)有考核制度中被測(cè)量和認(rèn)可，也更容易應(yīng)付，相反，居民工作則細(xì)小瑣碎且反復(fù)發(fā)生，換言之，案頭工作要比街頭工作更好做。于是，基層組織會(huì)陷入某種表演性的忙碌，實(shí)際上都是在應(yīng)付行政性事務(wù)。這種應(yīng)付行為還表現(xiàn)為將某些具有社會(huì)動(dòng)員意義的工作形式化，如政策宣傳，本應(yīng)以居民知曉為目的，但實(shí)際運(yùn)作會(huì)變成做板報(bào)、拉橫幅、發(fā)告知書，即用宣傳手段的豐富性代替宣傳對(duì)象的知曉率。再比如環(huán)境整治，應(yīng)該發(fā)動(dòng)居民參與，在完成環(huán)境美化同時(shí)提高居民環(huán)保、衛(wèi)生意識(shí)，但在實(shí)際操作中又會(huì)變成基層工作人員和部分積極分子“代替”居民，以盡快完成任務(wù)迎接上級(jí)檢查。也就是說，應(yīng)付性行為實(shí)際上變成了一種過度的簡(jiǎn)約方式，它雖然同樣可以起到節(jié)省行政成本的效果，卻可能透支基層組織的公信力，進(jìn)一步降低居民參與意愿。
最后是社區(qū)治理的“去群眾化”。社區(qū)簡(jiǎn)約治理之所以可能的關(guān)鍵在于其社會(huì)性，保持社會(huì)性的主要方式就是社會(huì)動(dòng)員，社會(huì)動(dòng)員的本質(zhì)是中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾路線傳統(tǒng)，某種意義上，社會(huì)動(dòng)員主要是群眾動(dòng)員，特別是主輔結(jié)構(gòu)中最關(guān)鍵的社會(huì)性力量——積極分子，更是群眾動(dòng)員的直接產(chǎn)物。問題是，當(dāng)下的社區(qū)社會(huì)動(dòng)員正在出現(xiàn)明顯的“去群眾化”。去群眾化表現(xiàn)為基層組織的社會(huì)動(dòng)員越來越局限于特定群體，而這個(gè)特定群體與普通居民的關(guān)系正在日益疏離，甚至區(qū)隔化[19]。這個(gè)問題在新建的商品房小區(qū)表現(xiàn)尤為明顯，而在老舊社區(qū)相對(duì)好一些。新建小區(qū)本身就極度缺乏社會(huì)資本，居民之間的社會(huì)關(guān)聯(lián)度很低，日常交往也很少，基層組織動(dòng)員起來的積極分子并不一定與普通居民存在相對(duì)緊密的聯(lián)系，實(shí)際上，積極分子主要扮演的是協(xié)助基層組織選擇性地應(yīng)付某些行政事務(wù)的助手，其示范帶動(dòng)效應(yīng)大為弱化。這樣的一個(gè)后果就是，雖然簡(jiǎn)約治理仍能一定程度上維持，但缺乏深厚的社會(huì)基礎(chǔ)，社區(qū)治理變成基層組織與少數(shù)積極分子的事情，而絕大多數(shù)居民被“排斥”在外。這樣一來，很多模糊化運(yùn)作的簡(jiǎn)約主義策略就不一定繼續(xù)有效了。比如，由于積極分子們對(duì)巨大多數(shù)居民的情況并不熟悉，他們作為社區(qū)信息收集渠道的功能就很難完全發(fā)揮。去群眾化意味著傳統(tǒng)群眾動(dòng)員方式的根本性變化，某種意義上也預(yù)示著社區(qū)基層組織的真正“官僚化”，簡(jiǎn)約治理的可持續(xù)性也在遭遇空前挑戰(zhàn)。
五、結(jié)論與討論
本文探討了城市社區(qū)治理機(jī)制問題，與“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系范式下的研究不同，本文并不糾結(jié)于社區(qū)治理中國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的力量強(qiáng)弱或策略性行為，而是從社區(qū)治理實(shí)踐本身出發(fā)，考察其運(yùn)作機(jī)制。當(dāng)下的社會(huì)治理實(shí)踐中盡管存在多元化的治理主體，但并未出現(xiàn)“多元共治”格局，通過考察多元主體在治理實(shí)踐中的相對(duì)關(guān)系與作用，本文提出用“主輔結(jié)構(gòu)”概括社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。主輔關(guān)系是對(duì)多元主體實(shí)然關(guān)系的描述，不涉及多元主體是否平等的價(jià)值判斷。主輔結(jié)構(gòu)及其協(xié)作關(guān)系是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)基層治理中的簡(jiǎn)約主義原則的延續(xù)和發(fā)展，奠定了當(dāng)下社區(qū)簡(jiǎn)約治理運(yùn)作機(jī)制的基礎(chǔ)。社區(qū)簡(jiǎn)約治理運(yùn)作機(jī)制可以概括為“模糊化運(yùn)作”，它包括模糊化分工、人情化動(dòng)員、梯度化資源配置與柔性化權(quán)力運(yùn)用等主要策略。模糊化運(yùn)作豐富了“簡(jiǎn)約治理”理論的內(nèi)涵，揭示了社區(qū)主輔結(jié)構(gòu)在簡(jiǎn)約治理中的主要運(yùn)作邏輯。在此基礎(chǔ)上，本文繼續(xù)辨析了社區(qū)治理簡(jiǎn)約主義的三個(gè)主要原則，并探討了簡(jiǎn)約治理模式發(fā)生的重要演變，拓展和深化了對(duì)這一具有中國(guó)本土傳統(tǒng)的基層治理模式的認(rèn)識(shí)。進(jìn)而，本文指出社區(qū)簡(jiǎn)約治理面臨社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、選擇性應(yīng)付和去群眾化的困境，這些困境顯示，傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理“代理人失控”的風(fēng)險(xiǎn)在當(dāng)下的社區(qū)治理中并不重要，簡(jiǎn)約治理在演變過程中形成了新的特點(diǎn)。正是這個(gè)特點(diǎn)使得簡(jiǎn)約治理具有了與傳統(tǒng)時(shí)期簡(jiǎn)約治理的根本性區(qū)別。這個(gè)關(guān)鍵性的特點(diǎn)就是基層的社會(huì)動(dòng)員。
基層社會(huì)動(dòng)員是中國(guó)共產(chǎn)黨群眾動(dòng)員傳統(tǒng)的延續(xù)，通過群眾動(dòng)員產(chǎn)生的積極分子和基層組織與群眾的密切聯(lián)系是簡(jiǎn)約治理得以可能的關(guān)鍵因素。傳統(tǒng)時(shí)期簡(jiǎn)約治理中的半正式官員群體的產(chǎn)生并非社會(huì)動(dòng)員的產(chǎn)物，在官僚部門中，包稅人、胥吏等都是招募的，他們的身份實(shí)際上是不同于正式官員的雇員，在基層社區(qū)，這些人大多是民間精英，既包括保護(hù)性精英，也包括謀利型精英。正是這種產(chǎn)生機(jī)制，注定了“代理人失控”的風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)共產(chǎn)黨在革命時(shí)期形成的群眾動(dòng)員與此迥然有別。群眾動(dòng)員的根本目的是激活群眾自身的革命覺悟和革命能力，在革命意識(shí)形態(tài)的教育或者改造下，這些人參與革命活動(dòng)的動(dòng)機(jī)并非受雇于國(guó)家，而是“翻身”“當(dāng)家做主人”。在建國(guó)后的城市基層政權(quán)重建過程中，新生的人民政府延續(xù)了群眾動(dòng)員的方法，但也通過政治運(yùn)動(dòng)、教育改造等多種方式強(qiáng)化了對(duì)非正式人員的考察、篩選和監(jiān)管，并很快解決了傳統(tǒng)時(shí)期的代理人失控問題。盡管隨著國(guó)家轉(zhuǎn)型，基層群眾動(dòng)員中的政治性消失殆盡，但這個(gè)問題并未死灰復(fù)燃。作為對(duì)比，官僚部門中半正式人員的監(jiān)控卻出現(xiàn)了嚴(yán)重問題，這尤其表現(xiàn)在近年來不斷被曝光的城管打人等事件中。實(shí)際上，代理人失控問題在管理部門的簡(jiǎn)約治理中死灰復(fù)燃，正與其產(chǎn)生機(jī)制的演變有關(guān)。也就是說，這些部門的半正式官員的產(chǎn)生實(shí)際上與傳統(tǒng)時(shí)期并無差別，而與中國(guó)共產(chǎn)黨所開創(chuàng)的群眾動(dòng)員傳統(tǒng)有了天壤之別，這些人是作為政府雇員參與到行政治理事務(wù)中的。社區(qū)簡(jiǎn)約治理本身利益空間就非常小，同時(shí)，其動(dòng)員起來的對(duì)象確實(shí)不是作為政府雇員而是管理自己社區(qū)參與到社區(qū)治理當(dāng)中的。社區(qū)簡(jiǎn)約治理的問題在于，基層組織的社會(huì)動(dòng)員越來越去群眾化，即積極分子們脫離普通居民。本來，基層組織可以通過積極分子與普通居民的天然聯(lián)系嵌入到社區(qū)當(dāng)中，積極分子“脫嵌”實(shí)際上也就意味著基層組織的脫嵌化。這種趨勢(shì)繼續(xù)發(fā)展下去，社區(qū)簡(jiǎn)約治理賴以維持的社會(huì)性力量和情面關(guān)聯(lián)等社會(huì)性資源勢(shì)必透支，社區(qū)治理也會(huì)演變成少數(shù)人的游戲，與絕大多數(shù)居民無關(guān)，簡(jiǎn)約治理最終解體。
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[①] 本文為筆者主持的教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目“多元共治視角下城市社區(qū)物業(yè)糾紛化解機(jī)制研究”（18YJC840036）的階段性成果。
王德福：（1984-）男，山東臨邑人，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授，主要從事城鄉(xiāng)基層治理與社區(qū)建設(shè)研究。
地址：湖北省武漢市武昌區(qū)八一路武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系；郵編：430072；郵箱：wonderful1314@163.com;手機(jī)：18164102727
[②] 南京市2016年頒布的《南京市住宅物業(yè)管理?xiàng)l例》加強(qiáng)了政府部門、街道社區(qū)對(duì)物業(yè)管理的監(jiān)督檢查職責(zé)，明確要求建立街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）、社區(qū)居（村）民委員會(huì)、公安機(jī)關(guān)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等參加的聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)處理物業(yè)管理和業(yè)主自治中的有關(guān)事項(xiàng)。上海市2017年頒布的《上海市居民委員會(huì)工作條例》第二十條、二十一條專門規(guī)定了居委會(huì)在業(yè)主自治和物業(yè)管理中的作用，要求居委會(huì)加強(qiáng)對(duì)業(yè)委會(huì)的指導(dǎo)監(jiān)督，引導(dǎo)其規(guī)范運(yùn)作，業(yè)委會(huì)所做決定要告知居委會(huì)，居委會(huì)委員可擔(dān)任業(yè)委會(huì)成員、居委會(huì)依法調(diào)解物業(yè)管理糾紛等。
[③] 當(dāng)然，有的派駐單位并非行政單位，比如國(guó)企、學(xué)校等企事業(yè)單位，他們被要求參與社區(qū)共建，包括黨建，但其作用仍然局限于為社區(qū)提供資源支持。相較而言，城管、公安等行政執(zhí)法部門在社區(qū)治理中的作用更為積極，介入程度更深。本文重點(diǎn)討論這類行政力量在社區(qū)治理中的作用。
本文發(fā)表于《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第3期
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