賀雪峰：行政還是自治：村級治理向何處去
作者簡介：賀雪峰，1968年生，湖北荊門人，長江學者。現(xiàn)為武漢大學社會學系主任，武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，教授。
摘要：中國歷史上村級治理主要解決國家從農村汲取資源和滿足農民最基本生產生活秩序維持的需要，村干部主要功能也就兼具國家代理人與農民當家人的雙重角色。在當前資源下鄉(xiāng)的背景下面，中國基層出現(xiàn)了普遍的村級治理行政化現(xiàn)象。村級治理行政化的必然后果是村莊公共性的消失，資源下鄉(xiāng)的低效甚至無效。離開對農民群眾的動員，僅僅強調為農民群眾服務，不組織農民，僅僅幫助農民，結果可能造成村級治理的失敗。
關鍵詞：村級治理；農村稅費改革；農村公共服務；村莊公共性
取消農業(yè)稅后，國家向農村輸入越來越多的資源，農村公共事業(yè)建設也由過去民辦為主變?yōu)槊褶k公助，現(xiàn)在幾乎全部由國家承擔起來。歷史上村級治理主要解決國家從農村汲取資源和滿足農民最基本生產生活秩序維持的需要，村干部主要功能也就兼具國家代理人與農民當家人的雙重角色。在國家不僅不再從農村汲取資源，而且資源大量下鄉(xiāng)，幾乎承擔了所有農村公共事業(yè)建設資源時，與國家資源下鄉(xiāng)同時進行的是國家權力的下鄉(xiāng)，是國家標準與規(guī)范的下鄉(xiāng)，也是國家監(jiān)督的下鄉(xiāng)。落實到村級治理，就是村級治理由過去的自治變成了國家行政體系的最末梢，村干部成為職業(yè)，村干部主要工作不是組織動員農民群眾來自己建設自己的美好生活，而是協(xié)助國家將國家資源用于建設農村基礎設施和公共服務。村級治理行政化的必然后果是村莊公共性的消失，國家將不得不直接面對每個農戶。在中國農村區(qū)域差異巨大，每個農村地區(qū)乃至每個村莊對公共事業(yè)建設需求都完全不同的情況下面，國家?guī)缀醪豢赡苡行M足不同農村地區(qū)和不同農戶多樣化的公共品需求。村級治理向何處去，是一個亟需討論的重大問題。
一、農村基層自治的歷史
行政村真是一個有趣的存在。當前中國農村最基層的建制就是行政村，全國有60多萬個行政村。正是依托行政村建制，國家政權得以進入和滲透農村千家萬戶。同時，中國在農村實行村民自治，村民自治的單位正是在行政村一級，村民通過選舉產生村民委員會來實現(xiàn)民主管理、民主監(jiān)督、民主決策，以實現(xiàn)農民群眾的自我教育、自我管理和自我服務。行政村因此又稱為村委會。在行政村以上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權，基層政權與村委會的關系是指導與被指導關系，這樣一種指導與被指導關系被張厚安教授概括為“鄉(xiāng)政村治”[1]，“鄉(xiāng)政村治”結構下面，村干部有兩重身份，一重是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在行政村的代理人，一重是農民群眾的當家人。
從歷史上看，中國農村基層一直都是自治的，國家沒有能力介入到基層治理事務，村莊公共品絕大多數(shù)是由村莊社會內部提供的，所謂“守望相助、疾病相扶”，基層自治中，紳權和族權都十分重要。即使人民公社時期，“三級所有、隊為基礎”，生產隊是基本生產單位也是基本利益分配單位、公共福利分配單位。農民共同勞動，共同應對生產生活中的公共事務，甚至教育、醫(yī)療也是集體通過“民辦教師”“赤腳醫(yī)生”來自我服務的，生產大隊和生產隊干部誤工補貼同樣也是從農村集體收入中扣除領取的。正是通過集體制度，人民公社將農民組織起來，極大地改善了農業(yè)生產條件(最為典型的是大修農田水利)，通過內生力量大幅度提高了農村教育和醫(yī)療水準。
分田到戶以后，村社集體不再統(tǒng)一組織農業(yè)生產，農戶家庭重新成為獨立的生產經營單位，不過，村社集體與農戶之間仍然存在著算平衡賬的關系，即耕種集體承包土地的農戶必須“交夠國家、留足集體的、剩下才是自己的”。村社集體通過向農戶收取費用來為農戶提供一家一戶辦不好和不好辦的共同生產事務。同時，國家向農戶收取稅費以及完成其他國家任務，也往往下達到村，由村社集體再分解到農戶收取。村社集體或行政村顯然是一級自治單位。
在村級單位仍然具有自治性質時，這樣一種自治必須具有重新分配利益的能力。村社集體重新分配利益的能力來自土地集體所有，無論是國家向農民收取稅費攤派，還是村社集體開支，最便利的辦法就是將費用平攤到農戶承包土地上去。問題是，在20世紀最后10多年時間，國家向農民的攤派有點重，縣鄉(xiāng)政府從農村提取資源，只關心資源能否按時提取上來，不太關心由誰來提取資源，在農民負擔比較重且不愿繳納稅費時，只有那些“狠人”才有可能收取上來稅費，縣鄉(xiāng)政府為了完成稅費收取任務，傾向與“狠人”村干部合謀。在取消農業(yè)稅前，中國農村普遍結成了鄉(xiāng)村利益共同體，基層干部開始“黑惡化”[2]。鄉(xiāng)村利益共同體進一步加重農民負擔，有農民棄田拋荒離開村莊進城務工經商去了。村莊共同體難以維系。
即使如此，只要農民承包土地必須承擔稅費，在村莊生產生活的農民必須承擔村莊共同生產費等公共性支出，村莊就仍然是具有公共性的，是有自治能力的。
因為農民負擔過重成為嚴重問題，且國家財政越來越不再依賴農業(yè)稅費，進入21世紀，國家取消了農業(yè)稅及各種專門面向農民的收費。而且國家越來越明確給農民長期不變的土地承包權，取消了村社集體向農民收取承包費的權利。即使是用于村莊共同生產的“一事一議”收費也做了嚴格限定，從而全國絕大多數(shù)農村不再可能將“一事一議”經費收取上來[3]。也就是說，取消農業(yè)稅之后，農民不僅不再向國家繳納農業(yè)稅費，而且不再承擔對集體的義務。村社集體也就有名無實，村社集體再進行平衡帳的結算就變得不再可能了。
這個時候，行政村向何處去就成為問題。
二、取消農業(yè)稅后的村級治理
取消農業(yè)稅及附著在農業(yè)稅上面的各種收費，以及國家不再允許收取土地租金(三提五統(tǒng))，甚至“一事一議”經費也規(guī)定了15元/(人·年)的上限，并且不允許強制收取，實際上全國絕大多數(shù)地區(qū)農村也不再進行“一事一議”籌資，這種情況下面，村社集體就幾乎不再有任何與村民之間的權利義務關系，更無法再結平衡賬，人民公社時期所形成基層自治最重要的經濟基礎因此喪失。
取消農業(yè)稅后，國家不再向農民提取資源，也不再向村干部下達收取稅費的任務，村干部當然也就不可能借完成國家稅費收取任務來搭車收費。村干部無所事事，國家與農村關系變得松散，基層政權“懸浮”在農村之上。
“一事一議”籌資籌勞最典型地反映出了村社集體的困境。因為缺乏強制性，即使通過村民代表會議決定進行“一事一議”籌資，村民不愿意繳費，村干部也不可能強制，然后就會有更多村民不愿繳費，結果就是“一事一議”無法進行。
在取消農業(yè)稅以后的相當長一個時期，村社集體不再有能力組織村民來共同應對一家一戶“不好辦和辦不好”的共同生產事務，國家也沒有特殊的強制性任務要求村干部完成。村干部報酬普遍也比較低。因此，這個時期，村干部就由那些在農村有產業(yè)的老好人來擔任，他們有自己的家庭產業(yè)，主要時間用來經營家庭產業(yè)，村里工作兼職完成。這些村干部是真正不脫產干部，拿誤工補貼。因為村干部事情不多，待遇不高，誰當村干部無所謂，從村莊挑選村干部不是難事。
這個意義上講，取消農業(yè)稅后的相當長一個時期，村級治理可謂無為而治，村莊中也因此積壓了很多矛盾，典型矛盾是農田基本建設長期被忽視，農田水利體系開始瓦解，農民田無法種而非無人種的情況十分普遍[4]。
三、國家資源下鄉(xiāng)
取消農業(yè)稅后出現(xiàn)了國家與農民關系的松弛，村莊公共事務無人辦無法辦無資源來辦。針對這種情況，國家加大了向農村轉移支付力度，并直接介入到為農民提供公共服務，以便利農民生產生活。
具體主要表現(xiàn)在兩個方面：一是國家逐年增加對農村轉移支付力度，二是國家越來越強調建設服務型基層組織，最典型的就是在村莊建立黨群服務中心，正是這兩個方面徹底改變了當前國家與農民的關系，并決定了行政村的走向。
從面上講，取消農業(yè)稅以后，國家惠農資金越來越多，現(xiàn)在每年總計已達2萬億元之巨，這些惠農資金要落地到村莊。落地有兩種主要類型，一種是由“條條專政”，即由部辦委局等自上而下的條條來主持項目，建設項目，讓項目落地，比如由自然資源部負責的國土整治項目，財政部負責的小農水項目，交通部負責的鄉(xiāng)村道路建設項目等。這些方面的資源都掌握在上面，由下面(省市縣鄉(xiāng)村)申請，所謂“跑部錢進”。還有一類則是直接切塊到村到戶的資金，這些資金數(shù)額一般都比較小，但作用比較大，比如切塊到村的辦公經費，盡管一個行政村有幾萬元，卻對行政村運轉具有極其重要的作用。再比如成都市每年轉移到每個行政村30-50萬元公共服務資金，由行政村通過民主決策和民主管理來使用。切塊到戶的資金比如通過“一卡通”直接發(fā)給農戶的農業(yè)綜合補貼，農村基本養(yǎng)老保險。除以上兩種資金類型以外，還有一種介于兩者之間的類型，比如危房改造、低保、精準扶貧等資金，雖然是由部門負責，卻需要由村莊評定，村莊因此可以在其中發(fā)揮比較重要的主導作用。
具體來講，當前中國所有村莊都曾獲得大量自上而下各種惠農資金的支持。大量惠農資金下鄉(xiāng)必然帶來兩個后果：一是項目落地問題，即項目落地時的利益如何分配，包括占地補償如何確定和落實；二是自上而下到村資金如何使用，以及如何保證資金使用的安全性。這兩個方面都與村干部有關，作用機制卻有所不同。
國家為了保證資金在村莊使用的安全，必然會對如何使用資金的程序進行規(guī)范，典型就是在村一級廣泛推動“四議兩公開”等復雜制度，也必然要對資金使用效率進行評估。這個意義上講，國家資源下鄉(xiāng)越多，國家對村莊的監(jiān)管就越全面、嚴厲。國家資源下鄉(xiāng)的過程也同時是國家權力下鄉(xiāng)的過程。隨著越來越多國家資源下鄉(xiāng)，村干部主要工作精力就越來越服務于國家資源下鄉(xiāng)，村干部工作規(guī)范越來越由上級安排決定。過去村級治理的主要工作是完成國家安排到村莊的任務，上級不是很關心村干部如何完成任務，上級對村干部的考評主要依據(jù)任務完成情況。在當前國家資源下鄉(xiāng)背景下面，村干部主要工作是配合上級有關部門完成項目下鄉(xiāng)和資源安全準確落地，上級對村干部工作的主要考核標準就變成是否按程序，是否規(guī)范，是否讓村民群眾滿意——至少不能引發(fā)農民上訪。
也就是說，隨著國家資源下鄉(xiāng)，國家權力越來越介入到村級治理的各個環(huán)節(jié)，具體過程。村干部越來越少自主決定權，越來越少實行實質治理的權力，而越來越按上級規(guī)范和程序進行形式治理。
進入21世紀第二個10年，尤其是最近幾年，國家越來越強調變基層的管理為服務，強調建設服務型基層組織，與此相關就是全國農村基層普遍建設黨群服務中心，以為村民提供方便快捷的在地服務。黨群服務中心通過幫助農民辦理或代理各種公共服務，讓農民“辦事不出村”，體現(xiàn)了群眾路線中“一切為了群眾”的我黨宗旨。與之相匹配的是，全國農村基層普遍將之前的村部改造成為黨群服務中心，設置專門的黨群服務大廳，由村干部輪流坐班為村民群眾提供“坐堂”服務。為了達到相應的服務規(guī)模，以及為了建設具有一定標準的黨群服務中心，很多省市要求按一定標準來建設村部，比如湖北省就規(guī)定村部面積必須要有600平方米，其中黨群服務大廳必須要專設。為建設高標準黨群服務中心，湖北省很多縣市推動村莊合開，比如湖北監(jiān)利縣將全縣600多個行政村合開為300多個，以致行政村平均人口規(guī)模達到了5000多人，山東煙臺市則通過建設黨建示范區(qū)來為農民提供就近便利的公共服務。
基層治理由管理到服務的轉變，就使得過去村級治理以完成任務為中心變成了日�；⻊�。過去村干部只要完成任務就可以進行自家生產，且村級工作往往是季節(jié)性的，中心工作也是集中在特定時間段的，村干部工作因此是不脫產的�，F(xiàn)在改管理為服務，服務是日常性的，尤其是設置黨群服務大廳，農村基層工作就變成了以坐班為主的工作。一旦坐班，按時上班下班，就徹底改變了過去村干部不脫產的性質，村干部正規(guī)化了。
村干部的正規(guī)化與自上而下轉移資源造成的村級治理的規(guī)范化、形式化結合起來，就造成了當前農村基層普遍存在的村干部的職業(yè)化。村干部不再是不脫產干部，也不只是拿誤工補貼，而開始成為正規(guī)的脫產干部，其收入不再是誤工補貼，而是工資性質，不僅包括基本工資，而且與績效(完成上級任務及考評情況)掛起鉤來。甚至村干部也開始享受類似國家干部的住房公積金政策，比如，江蘇丹陽市在積極調優(yōu)村干部收入結構，落實各種社會保險和福利待遇的同時，2008年1月份將全市村兩委干部納入住房公積金擴面對象，為全市村干部建立的公積金制度。湖北恩施2018年開始試點村干部住房公積金政策。浙江嘉善縣也建立了村干部住房公積金繳存制度。
四、村干部職業(yè)化的后果
村干部正規(guī)化和職業(yè)化的必然前提是不再能兼職家庭產業(yè)，村干部就必須要有比誤工補貼高得多的工資收入。過去村干部當村干部不脫產，誤工補貼多少不是問題，現(xiàn)在全脫產當村干部，村干部工資高低就成為關鍵，否則就沒有人來當村干部了。湖北省為了解決這個問題，規(guī)定村支書(一般兼村委會主任)工資與鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職干部同等，大概每年村支書可以拿到3.5萬元工資，比過去每年一萬多元誤工補貼高得多了。不過，因為財政能力不足，湖北省只能提高村支書報酬，其他干部報酬沒有提高。結果，在村支書沒有提高報酬時，村干部報酬相差不大，村里工作是由村支書領著村干部完成�，F(xiàn)在村支書一個人的報酬比其他村干部加起來還多，村里工作也就變成了村支書一個人干，其他村干部在一旁看。因此，各地順理成章地采取兩個辦法：一是通過合村并組和干部相互兼職來減少村干部職數(shù)，二是逐步提高所有村干部的報酬而不是只提高村支書的報酬。
一旦村干部不再是不脫產干部，不再只拿誤工補貼，而成為正式的拿工資的干部時，村干部真正成了自上而下行政體系的一員，他們是國家在基層的代理人，國家通過村干部來面對每一戶農民。國家給村干部發(fā)工資，必然要對村干部工作情況包括工作考勤和任務完成情況進行考評，并以此考評為基礎進行獎懲。即使村干部為村民提供服務也是納入上級考評范圍內的。對村干部來講，凡是上級考評的事項都是必須無條件完成的事項，凡是上級不考評事項，就是不重要的。因此，在村級治理中，村干部一切圍繞上級指揮棒來轉，而上級指揮棒與農民實際需要可能有巨大差異，村干部對農民實質性的需求視而不見，卻用很多形式主義去應對上級檢查考評。
村干部變成國家體系的組成部分，不再如過去既是國家在農村的代理人，又是農民自己當家人，也就意味著國家與農民的關系就不再是國家面對著一個基層社會共同體，而是要通過村干部這個代理人來直接面對每個農戶，每個農民。每個農戶有什么事情，也就不再有基層共同體來解決，而是直接通過村干部找到國家來解決。之前村莊是國家與農民之間關系的緩沖地帶，現(xiàn)在這個緩沖地帶不存在了。
五、村莊公共性問題
當村干部的主要工作是完成上級安排的工作布置的任務，哪怕這些工作“一切為了群眾”，都是為農民辦好事，而主要不再是動員群眾，依靠群眾時，村莊公共性就開始消失，村干部成為應付上級和上級服務農民(黨群服務中心)的一環(huán)，卻不再是組織農民的一環(huán)。村干部不組織動員農民來形成共同的利益訴求，公共的集體和村干部影響村莊輿論的能力喪失，村莊公共性就開始消失了。
一旦村莊公共性消失，村莊中就沒有了基于共同利益而產生的強有力的輿論，就沒有村莊積極分子主動帶節(jié)奏，也就沒有村民會主動站出來維護共同利益，說直話，唱黑臉，形成正氣。當然也缺少因為結平衡賬所可以產生的權利義務關系。這種情況下面，即使國家一切為了村民群眾，為村民群眾建設公共工程提供公共服務，公共工程落地時卻可能被釘子戶索要高價。一旦有釘子戶索要高價，因為釘子戶是針對村莊以外的國家或工程隊所索要的高價，與其他村民無關，其他村民也就是圍觀而已。一戶釘子戶索要高價成功，其他村民就會效仿。結果，國家為農民提供越多的服務，就有越多農民通過當釘子戶來向國家索要高價的好處。
通過黨群服務中心為農民提供各種服務，包括代辦公共服務，同樣存在的問題是，國家通過各種辦法來盡可能為農民提供服務，這種服務很快就變成了理所當然，變成了必不可少。國家提供的服務越多，農民就越是依賴政府，越是等靠要。村莊對個人利益最為敏感的群體(必有可恨之處的可憐人)就成為最為依賴政府服務的群體。結果就是，國家通過村干部與農村社會中的邊緣群體站在一起，無論是釘子戶索要高價還是可憐之人的等靠要，長期下來就變成國家與邊緣群體的死纏爛打，由此造成了農村工作重心的偏離。
對于一個具有公共性的村莊來講，或者說對于村莊共同體來講，因為村莊具有共同利益的，保護村莊共同利益對每個村民都有好處的，村莊中就會產生出維護共同體的力量，這種力量既包括維護共同體的群體(積極分子)，又包括維護共同體的規(guī)范(有時就是傳統(tǒng)或習慣)，還包括維護共同體的制度(比如新中國成立前的宗族族產，人民公社時期的集體經濟)，以及強制性攤派公共品供給成本的法規(guī)。正是因為存在著一種超過個人的結構性力量，村莊共同體可以提供僅靠一家一戶辦不好和不好辦的共同事務，可以低成本獲得公共秩序。村莊公共性消失了，就意味著村莊再難內生組織起來維護公共秩序，村莊所有事情都要直接面對國家，小事要出村大事要出縣鄉(xiāng)，國家必須管到農村一家一戶。
在當前中國不同地區(qū)農村差異極大的情況下面，國家要為農民提供城鄉(xiāng)均等的公共服務，一定只可能是基本公共服務，并且一定不能一刀切，而要依據(jù)地區(qū)差異允許地方自主決策。不能一刀切，不能標準化，地方實踐就必須要有結合實際落地的問題，在地方沒有主體性、農戶等靠要的背景下面，實踐的結果必然是，無論國家多少大的決心與好心，到了地方落地都變成形式主義，變成了應付，變成了不出事也不辦事。國家要為情況千差萬別的全國農村提供標準化的服務，要大包大攬為每個農戶提供無差異的關懷，這是不可能做得到的。
六、小結
如果基層治理中，所有村民都成為潛在釘子戶，都在等靠要國家政策好處，而不是自己組織起來建設自己的美好生活，這樣的基層治理肯定是不可能成功的。
要發(fā)揮村民主體性，調動起他們參與集體事業(yè)的積極性，首先必須要讓村社集體真正成為一個集體，村莊成為共同體，村干部主要工作不是機械地為村民提供服務，完成上級布置的工作，搞形式主義，而是動員村民，組織村民，讓村民共同建設他們自己的美好生活。
基層治理的關鍵在于動員農民。動員農民并組織農民的前提就是將村社集體當作一個利益共同體，讓農民通過選舉來產生自己滿意的村干部，且通過制度設計讓農民選舉出來的村干部有能夠作為的空間與制度條件。
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