當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 村治研究 >> 超越“保障權(quán)”與“財(cái)產(chǎn)權(quán)”：宅基地改革的治理路徑探析
摘 要：當(dāng)前宅基地一戶多宅、面積超標(biāo)、違規(guī)占地等問(wèn)題，本質(zhì)上是村社集體土地管理能力落后所產(chǎn)生的土地資源低效配置問(wèn)題。既有保障權(quán)視角和財(cái)產(chǎn)權(quán)視角下的宅基地改革研究，難以有效回應(yīng)當(dāng)前絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)戶生產(chǎn)生活痛點(diǎn)問(wèn)題�；诮饔嘟牡陌咐治霰砻鳎和ㄟ^(guò)宅改，組建村民理事會(huì)，發(fā)揮鄉(xiāng)賢帶頭示范效應(yīng)，充分利用熟人社會(huì)內(nèi)部的群眾動(dòng)員機(jī)制，并圍繞項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)有效構(gòu)筑利益激勵(lì)機(jī)制，可有效激發(fā)宅基地的社會(huì)屬性，在嵌入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架的過(guò)程中提升土地管理能力、充分激活村民自治、有效整治空心村、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)和促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理，并最終回應(yīng)新時(shí)代廣大農(nóng)村居民對(duì)美好生活的向往。適用于廣大中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的余江宅改，為當(dāng)前我國(guó)宅基地制度改革提供了超越“保障權(quán)”和“財(cái)產(chǎn)權(quán)”的第三條道路。
一、問(wèn)題的提出
眾所周知，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)行宅基地制度基本內(nèi)容框架可用以下十六個(gè)字概括，即“一宅兩制、房地分離、無(wú)償取得、長(zhǎng)期使用”[1]。在具體制度實(shí)踐中，先后經(jīng)歷了由農(nóng)戶擁有所有權(quán)向集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶擁有使用權(quán)轉(zhuǎn)變；在此過(guò)程中，農(nóng)戶擁有的使用權(quán)的權(quán)能也經(jīng)歷了從大（完全私有）到小（僅擁有使用權(quán)）再變大（轉(zhuǎn)為用益物權(quán)）的過(guò)程，宅基地管理制度也經(jīng)歷了由寬松至嚴(yán)格、由寬泛到具體的轉(zhuǎn)變[2]。在“福利分配”與“無(wú)償取得”的制度框架下，農(nóng)村宅基地一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、建新不拆舊、閑置浪費(fèi)等現(xiàn)象多發(fā)，土地利用粗放，土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。在城市化大背景下，農(nóng)村人口減少，而農(nóng)村建設(shè)用地卻同步增加，進(jìn)而出現(xiàn)了比較明顯的城鄉(xiāng)“人地倒掛”現(xiàn)象[3]，對(duì)改革農(nóng)村宅基地制度、集約節(jié)約用地、提高土地利用效率提出了現(xiàn)實(shí)要求。另一方面，當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距較大，甚至于2009年一度高達(dá)1:3.33[4]，經(jīng)過(guò)多方努力，近些年雖有所緩和，但并未從根本上改變城鄉(xiāng)收入差距仍在擴(kuò)大的趨勢(shì)，部分學(xué)者將之歸結(jié)為農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)性權(quán)利受限所致，并主張要充分激活農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)屬性，以進(jìn)一步增加農(nóng)民收入，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)居民收入差距[5]。有鑒于此，2015年2月，全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京大興等33個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，其中，確定江西余江、安徽金寨、云南大理等15個(gè)地區(qū)重點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村宅基地制度改革的試點(diǎn)工作，并要求確保土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)、因地制宜。2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》出臺(tái)并進(jìn)一步提出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買(mǎi)賣(mài)宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。”[6]圍繞當(dāng)前宅基地問(wèn)題和改革要求，試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了廣泛而深入的探索。筆者的問(wèn)題意識(shí)在于：針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用過(guò)程中出現(xiàn)的閑置浪費(fèi)、利用粗放等問(wèn)題，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)，尤其是占比絕大多數(shù)的中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)究竟需要怎樣的宅基地制度與之相配套？
二、文獻(xiàn)回顧與研究視角
宅基地是指農(nóng)村居民以其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為前提，為了維護(hù)農(nóng)戶居住與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償分配并長(zhǎng)期使用，可用來(lái)建造農(nóng)房以及附屬生產(chǎn)生活等設(shè)施的農(nóng)村集體建設(shè)用地[7]。關(guān)于當(dāng)前宅基地制度改革思路，學(xué)界研究觀點(diǎn)不一，難以達(dá)成共識(shí)，其爭(zhēng)論焦點(diǎn)主要圍繞“當(dāng)前宅基地的主導(dǎo)功能究竟是居住保障權(quán)還是財(cái)產(chǎn)權(quán)”以及“福利性質(zhì)的居住保障是否可以入市交易以及如何應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)”。
（一）當(dāng)前宅基地制度改革的兩種常見(jiàn)思路
梳理既有研究，筆者發(fā)現(xiàn)學(xué)界同仁對(duì)當(dāng)前宅基地制度變遷和基本問(wèn)題是有基本共識(shí)的，但在改革思路上分歧較大，主要體現(xiàn)在以下兩種思路上：
1. 保障權(quán)視角下的宅基地制度改革
相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為，在國(guó)家層面的制度性基本社會(huì)保障尚未建立起來(lái)之前，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地具有強(qiáng)烈的社會(huì)保障屬性，有效保障了廣大農(nóng)村居民“居者有其屋”和“耕者有其田”，鑒于歷史上反復(fù)出現(xiàn)的土地兼并、民不聊生等諸多教訓(xùn)，因此不宜將農(nóng)村土地草率地納入市場(chǎng)交易范疇。孟勤國(guó)在對(duì)物權(quán)法農(nóng)村宅基地使用權(quán)研究中，強(qiáng)調(diào)宅基地制度是農(nóng)民基本生存權(quán)的重要制度，認(rèn)為物權(quán)法立法中應(yīng)當(dāng)重申禁止農(nóng)村宅基地交易[8]。李永萍通過(guò)扎實(shí)的田野調(diào)研也進(jìn)一步指出，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村土地之于農(nóng)村居民依舊扮演著“以地養(yǎng)老”的社會(huì)保障角色[9]。在以賀雪峰為典型代表的華中村治研究學(xué)人看來(lái)，宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)這個(gè)詞本身就是一個(gè)誤讀，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度兼顧了農(nóng)民社會(huì)保障、城市發(fā)展低成本用地和經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等多重功能與價(jià)值，甚至指出中國(guó)土地制度是當(dāng)前世界上最先進(jìn)的土地制度[10]。具體到宅基地上，賀雪峰認(rèn)為，當(dāng)前宅基地閑置并非浪費(fèi)，而是有效的資源冗余，不應(yīng)該是改革的對(duì)象，恰恰是應(yīng)當(dāng)充分利用的制度優(yōu)勢(shì)[11]。也正是在這個(gè)意義上，賀雪峰主張應(yīng)當(dāng)對(duì)土地資源和土地價(jià)值做出明確區(qū)分，認(rèn)為我國(guó)城市化發(fā)展并不缺少土地，而是缺少土地指標(biāo)，耕地資源并不稀缺，并且仍有大量荒地、中低產(chǎn)田有待進(jìn)一步改造。簡(jiǎn)而言之，在宅基地制度改革保障權(quán)視角下，我國(guó)宅基地制度本身并不存在根本問(wèn)題，要求我們必須充分認(rèn)識(shí)并正確看待當(dāng)前農(nóng)村宅基地的制度屬性及其實(shí)踐邏輯，即當(dāng)前具體實(shí)踐中出現(xiàn)的宅基地利用問(wèn)題屬于城市化、工業(yè)化進(jìn)程中產(chǎn)生的必然產(chǎn)物，需要以戰(zhàn)略的眼光看待當(dāng)前宅基地閑置浪費(fèi)、財(cái)產(chǎn)屬性不彰等問(wèn)題，只需要在具體層面做工作改進(jìn)而非根本改革。
2. 財(cái)產(chǎn)權(quán)視角下的宅基地制度改革
以上保障權(quán)視角針?shù)h相對(duì)的是宅基地制度改革的財(cái)產(chǎn)權(quán)視角。黃善明認(rèn)為，隨著城鄉(xiāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)宅基地用益物權(quán)的要求不斷加強(qiáng)，改革應(yīng)當(dāng)在兼顧效率與公平的前提下，一方面承認(rèn)并堅(jiān)持它的生存保障屬性，另一方面也要重視并實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性[12]。高圣平認(rèn)為，宅基地是農(nóng)村居民最重要的資產(chǎn)之一，禁止交易是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的制度性剝奪[13]。同時(shí)，少數(shù)農(nóng)戶的非理性交易以及可能產(chǎn)生的政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并不能成為剝奪絕大多數(shù)農(nóng)戶顯化其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的充分理由[14]。此外，土地違法轉(zhuǎn)用、資本過(guò)度下鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村倫理破壞等風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，完全可以通過(guò)合適而充分的制度設(shè)計(jì)和機(jī)制保障加以避免[15]。有基于此，周其仁認(rèn)為，農(nóng)村土地中蘊(yùn)藏著巨大的土地財(cái)富，只需要輔以適當(dāng)?shù)恼咴O(shè)計(jì)，便可實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地的“還權(quán)賦能”，進(jìn)而激活其豐沛的財(cái)產(chǎn)屬性[16]。劉守英也相應(yīng)指出，“以地謀發(fā)展”模式已經(jīng)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的制度性障礙，且相比老一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工“離土、出村、不回村”傾向明顯，宅基地的居住保障功能重要性在降低，因此就必須對(duì)當(dāng)前宅基地制度進(jìn)行改革，賦予農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)民進(jìn)城增加一塊可供變現(xiàn)的資本[17]。也正是在這個(gè)意義上，當(dāng)前宅基地制度強(qiáng)成員權(quán)、弱財(cái)產(chǎn)權(quán)，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)交易獲得宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，尤其是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興階段，亟需釋放宅基地財(cái)產(chǎn)功能[18]。據(jù)此，劉守英認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村各項(xiàng)土地制度安排中，宅基地制度是最落后的一項(xiàng)，也是最需要突破的一項(xiàng)土地制度[19]。有基于此，財(cái)產(chǎn)權(quán)視角下的相當(dāng)一部分學(xué)者均主張通過(guò)產(chǎn)權(quán)再造的方式，賦予農(nóng)村土地完整的產(chǎn)權(quán)，以充分激活農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)屬性，進(jìn)而保障農(nóng)村居民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利、增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入，同時(shí)為城市化發(fā)展和農(nóng)村新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供相應(yīng)的土地空間。
縱觀既有研究，保障權(quán)視角下的宅基地制度改革思路充分考慮到了農(nóng)村土地所承載的社會(huì)保障功能及其對(duì)農(nóng)民家庭再生產(chǎn)乃至中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的重大戰(zhàn)略性意義，主張保持既有制度框架穩(wěn)定而非全盤(pán)否定，注重發(fā)揮宅基地閑置的戰(zhàn)略性“資源冗余”價(jià)值，傾向于在長(zhǎng)期的發(fā)展中依靠自然力量來(lái)解決當(dāng)前宅基地問(wèn)題；顯然，這一主張?jiān)趹?zhàn)略價(jià)值上是有其積極意義的，但是卻難以解決當(dāng)前階段宅基地閑置浪費(fèi)、村莊衰敗破落等問(wèn)題，更不符合新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村居民對(duì)美好人居環(huán)境的迫切期待。財(cái)產(chǎn)權(quán)視角下的既有研究，基于農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入有限、城鄉(xiāng)居民收入差距這一客觀現(xiàn)實(shí)，看到了特定區(qū)域、特定政策框架下農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化的可能性，但是卻忽略了占比絕大多數(shù)的中西部普通農(nóng)村地區(qū)普通土地財(cái)產(chǎn)屬性天然不彰的客觀限度，而且對(duì)我國(guó)以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主體的城市化模式的漸進(jìn)性和復(fù)雜性缺乏深刻的認(rèn)識(shí)，因此在具體實(shí)踐中往往淪為制度空轉(zhuǎn)或蘊(yùn)藏著一定的政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。保障權(quán)視角和財(cái)產(chǎn)權(quán)視角下的既有研究難以對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地問(wèn)題做出有效回應(yīng)，宅基地制度具體實(shí)踐的豐富性和復(fù)雜性迫切呼喚我們引入新的分析視角。
（二）超越“保障權(quán)”與“財(cái)產(chǎn)權(quán)”：宅基地制度改革的治理視角
既有研究最大的缺陷在于：從各自研究視角出發(fā)，先天設(shè)定了農(nóng)村宅基地的社會(huì)保障或財(cái)產(chǎn)權(quán)利功能屬性，進(jìn)而以特定階段、特定區(qū)域、特定土地功能框定當(dāng)前宅基地制度改革思路和具體做法，忽略了宅基地制度在具體實(shí)踐中所面臨的具體問(wèn)題，導(dǎo)致既有研究難以回應(yīng)當(dāng)前階段廣大農(nóng)村區(qū)域存在的普遍問(wèn)題，同時(shí)又脫離實(shí)際生發(fā)出相當(dāng)浮躁的財(cái)富想象。有基于此，筆者主張以當(dāng)前宅基地實(shí)際問(wèn)題為基礎(chǔ)，引入一個(gè)新的分析視角———治理視角。研究思路與行文框架簡(jiǎn)要介紹如下：一是以江西余江宅基地制度改革試點(diǎn)具體實(shí)踐為典型案例，具體呈現(xiàn)余江宅改所面臨的具體問(wèn)題并深入分析其治理機(jī)制；二是在呈現(xiàn)余江宅改所取得的積極效果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析余江宅改在全國(guó)的普遍性意義；三是對(duì)全文做出小結(jié)，并進(jìn)一步厘清當(dāng)前宅基地問(wèn)題的性質(zhì)、類(lèi)型及其機(jī)理，最終回答以下問(wèn)題：對(duì)當(dāng)前絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)而言，所面臨的宅基地問(wèn)題究竟是什么？應(yīng)當(dāng)如何理解當(dāng)前階段的宅基地問(wèn)題？在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步討論宅基地制度改革治理路徑的實(shí)踐契合性和廣泛適應(yīng)性。
本文經(jīng)驗(yàn)材料主要來(lái)自于筆者于2019年1月3日至2019年1月19日在江西余江所開(kāi)展的為期17天的田野調(diào)研1。調(diào)研期間，筆者主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談法，對(duì)當(dāng)?shù)乜h鄉(xiāng)國(guó)土部門(mén)干部、村兩委干部、自然村理事會(huì)成員、村民代表等進(jìn)行了深入訪談，同時(shí)參考當(dāng)?shù)馗母镂募�、工作�?huì)議、工作總結(jié)等一系列文本資料，進(jìn)而獲取了大量一手資料，為本研究順利開(kāi)展奠定重要基礎(chǔ)。筆者調(diào)研所在的余江Y村，下轄三個(gè)村民小組、176戶，其中富裕農(nóng)戶不過(guò)十戶，以在外經(jīng)商農(nóng)戶為主，困難農(nóng)戶也不過(guò)五六戶，以老弱病殘懶等建檔立卡貧困戶為主，其余農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化不大。當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展以農(nóng)業(yè)為主，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)育有限，經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)稀薄，打工經(jīng)濟(jì)已成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)常態(tài)。因此，Y村符合中西部絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的一般特征，可以作為透視中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊宅基地問(wèn)題的典型案例。
三、宅基地制度改革的余江樣本
2015年3月，余江被列為全國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣，2016年9月，按照中央統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌開(kāi)展農(nóng)村宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、土地征收制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作。
（一）基本概況
余江，地處贛東北地區(qū)，國(guó)土面積932.8平方公里，下轄11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7個(gè)農(nóng)墾場(chǎng)、113個(gè)村委會(huì)、1040個(gè)自然村，全縣7.3萬(wàn)農(nóng)戶。其中，一戶一宅4.4萬(wàn)戶，占比60.3%（其中一戶一宅面積超標(biāo)戶數(shù)1.7萬(wàn)戶，占比38.6%），一戶多宅2.9萬(wàn)戶，占比39.7%；宅基地92350宗、面積3133.3公頃，附屬設(shè)施10.2萬(wàn)間，其中閑置房屋2.3萬(wàn)棟，危房8300棟，倒塌房屋7200棟；農(nóng)村建設(shè)用地7.8萬(wàn)畝，改革前人均建設(shè)用地面積170平方米。閑置宅基地（含閑置農(nóng)房）11781宗，面積161.2公頃。其中，按戶籍情況劃分，宅基地對(duì)應(yīng)戶籍人口已全部遷出本集體的3386宗，面積47.59公頃；宅基地對(duì)應(yīng)戶籍人口仍在本集體的8395宗，面積113.61公頃；按地上建筑劃分，其中無(wú)建筑物的1790宗，面積27.03公頃，有建筑物但農(nóng)房已不符合安全標(biāo)準(zhǔn)也不適宜居住的5592宗，面積79.87公頃，有建筑物且可以正常居住的4399宗，面積54.3公頃；按閑置時(shí)間劃分，近1年內(nèi)原戶主未在此居住的5334宗，面積69.93公頃，原戶主未在此居住達(dá)1至3年的4228宗，面積60.56公頃，原戶主未在此居住達(dá)3年以上的2219宗，面積30.71公頃，詳見(jiàn)表1。
據(jù)悉，宅改工作推行之前，余江農(nóng)村宅基地問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下八大亂象上，即“多、大、亂、空、違、轉(zhuǎn)、難、后”。多，即一戶多宅情況多，全縣一戶多宅2.9萬(wàn)戶，占比39.7%；大，即一宅面積大，一戶一宅面積超標(biāo)戶數(shù)1.7萬(wàn)戶，占比38.6%；亂，即缺乏規(guī)劃，村莊布局散亂；空，即村莊空心化嚴(yán)重，建新不拆舊，倒屋爛舍，空心房多；違，即違章建房多，2012-2014年，全縣違章建房3200棟，約占新建房屋的50%；轉(zhuǎn)，即私下流轉(zhuǎn)普遍，村民普遍認(rèn)為宅基地是私有財(cái)產(chǎn)，房屋和宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍，城鎮(zhèn)周邊更為突出；難，即建房審批難，存在符合建房條件但是缺乏合適地塊而無(wú)法建房的現(xiàn)象；后，即宅基地制度滯后，宅基地制度只有方針，沒(méi)有具體及時(shí)有效的操作性方案。
歸納起來(lái)，當(dāng)?shù)卣刂贫葘?shí)踐中存在的突出問(wèn)題是：農(nóng)民建房一戶多宅、面積超標(biāo)、閑置廢棄、非法占地等現(xiàn)象多發(fā)，土地利用效率較低，且耕地非法占用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，土地管理秩序混亂低效。與此同時(shí)，受宅基地管理低效影響，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村道路硬化率不高，且道路較窄，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平有待提升，難以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。另外，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村內(nèi)部豬牛欄、廁所等自發(fā)建設(shè)較多，管理缺失，嚴(yán)重影響村容村貌，農(nóng)村人居環(huán)境亟待改善。有基于此，余江宅改最核心的矛盾在于：村莊公共建設(shè)與農(nóng)民私人無(wú)序建房之間產(chǎn)生的基于土地利用不可調(diào)和的矛盾，也是農(nóng)民群眾的美好生活需要與滯后的土地管理、低劣的村莊人居環(huán)境、落后的基礎(chǔ)設(shè)施水平等之間的矛盾。要推行宅改，必須拆除部分不符合村莊規(guī)劃、影響村莊建設(shè)與村容村貌的房屋。據(jù)悉，余江宅改工作最開(kāi)始阻力非常大，主要困難有三：一是農(nóng)民尤其是老年人財(cái)產(chǎn)觀念和祖業(yè)觀念濃厚，認(rèn)為房屋即使是廢棄的房屋也是自己辛辛苦苦積累起來(lái)的家產(chǎn)，寧可廢棄也堅(jiān)決不允許拆除；二是相當(dāng)一部分廢棄的房屋只是剝離了居住的用途，但卻承擔(dān)著儲(chǔ)藏糧食、擺放農(nóng)具、圈養(yǎng)牲畜等其他生活生產(chǎn)用途，仍是生產(chǎn)生活資料的重要組成部分；三是村莊內(nèi)部存在濃厚的公平觀念，擔(dān)心村干部等拆除房屋時(shí)厚此薄彼，即“不要贏、只要平”2。目前，通過(guò)宅改工作，余江比較成功地解決了存在的問(wèn)題，且已經(jīng)完成了90%以上的驗(yàn)收工作。
（二）經(jīng)驗(yàn)做法與實(shí)踐機(jī)制
余江自2015年3月被列為全國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣以來(lái)，宅改取得了巨大的成績(jī)，走在全國(guó)前列，探索出了一套行之有效的制度，并引領(lǐng)村民自主規(guī)劃和建設(shè)新村，形成了一整套可復(fù)制、可推廣、利修法、惠民生的有益經(jīng)驗(yàn)。余江宅改成功有許多原因，其中最為關(guān)鍵的是：將宅改這一國(guó)家事務(wù)有機(jī)轉(zhuǎn)化成村莊內(nèi)部公共事務(wù)，將“國(guó)策”轉(zhuǎn)化成“村規(guī)”，實(shí)施了廣泛嵌入村社共同體的產(chǎn)權(quán)制度變革，從而形成了鄉(xiāng)村治理有效的社會(huì)基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興也就有了內(nèi)生力量。具體可歸結(jié)為以下四個(gè)關(guān)鍵性機(jī)制：
1. 村民理事會(huì)：地權(quán)變革的社會(huì)組織機(jī)制
宅基地制度改革需要將“國(guó)策”轉(zhuǎn)化為村民認(rèn)同的“村規(guī)”，充分動(dòng)員群眾的力量，其中村民理事會(huì)發(fā)揮關(guān)鍵作用。在當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)下，所有宅改村莊均成立了村民事務(wù)理事會(huì)，簡(jiǎn)稱(chēng)村民理事會(huì)。村民理事會(huì)是群眾性自治組織，理事會(huì)成員由村民投票選出。理事會(huì)人數(shù)根據(jù)村莊人數(shù)可多可少，一般為5-7人。理事會(huì)成員一般是村莊各房支代表，多為在村社會(huì)精英，在村莊享有較高的權(quán)威和話語(yǔ)權(quán)。根據(jù)規(guī)定，理事會(huì)有12項(xiàng)權(quán)利和15項(xiàng)職責(zé)，全程參與本村的宅改，在宅改中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。理事會(huì)的設(shè)立充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用和首創(chuàng)精神，有利于激發(fā)群眾的積極性，做到建設(shè)以群眾為主、辦法由群眾提出，有利于激活村民自治。
余江通過(guò)村民事務(wù)理事會(huì)這一組織將國(guó)家事務(wù)轉(zhuǎn)變成村莊內(nèi)部事務(wù)，激發(fā)了村莊的內(nèi)生動(dòng)力�？h政府主要負(fù)責(zé)引導(dǎo)和制定總體性的政策方針，具體方案由各村級(jí)組織在理事會(huì)的框架下制定。宅改方案在各村的實(shí)施有所差異，包括宅基地有償或無(wú)償退出、宅基地有償使用標(biāo)準(zhǔn)、一戶多宅的界定標(biāo)準(zhǔn)等。這種“一村一策”的方式防止了“一刀切”，有效契合了各村的實(shí)際情況，切實(shí)維護(hù)了農(nóng)民切身利益。
2. 鄉(xiāng)賢帶頭：地權(quán)變革的精英動(dòng)員機(jī)制
宅改涉及到千家萬(wàn)戶的利益，需要協(xié)調(diào)各方利益、調(diào)動(dòng)積極性，而作為鄉(xiāng)村社會(huì)精英的鄉(xiāng)賢帶頭是關(guān)鍵。宅改前，大部分村民并不愿意配合拆房，普遍存在觀望、懷疑和排斥三種心理。面對(duì)這種僵局，村莊需要有人帶頭、打破僵局、形成示范效應(yīng)，而鄉(xiāng)賢無(wú)疑扮演著這一角色。鄉(xiāng)賢包括理事會(huì)成員、村干部、黨員及其他村里有權(quán)威的人物，例如本村在外當(dāng)干部的人。通常理事會(huì)成員會(huì)帶頭拆除自家不合規(guī)的房屋，以樹(shù)立起合法性。有的理事長(zhǎng)為了使村民信服，甚至主動(dòng)拆除自家不違規(guī)的建筑。例如景江鎮(zhèn)范家村，理事長(zhǎng)帶頭拆除了自家新建的廚房。據(jù)悉，其廚房建設(shè)并不違規(guī)，但為了帶動(dòng)其他村民動(dòng)手拆房，該村理事長(zhǎng)毅然決定將其拆除。這一舉措對(duì)本村的村民觸動(dòng)很大，部分村民開(kāi)始配合村里拆房子。接著是村干部、黨員帶頭。理事會(huì)通過(guò)開(kāi)會(huì)把宅改意義與方案給老黨員干部說(shuō)透說(shuō)清，說(shuō)服黨員、干部發(fā)揮帶頭作用，并各自負(fù)責(zé)其親朋好友的思想工作。
通過(guò)鄉(xiāng)賢帶頭的方式，絕大部分村民給予了配合，90%以上的宅改任務(wù)就此完成，只剩下極少數(shù)沒(méi)辦法說(shuō)服的“釘子戶”。此時(shí)往往需要理事會(huì)成員多次上門(mén)，當(dāng)理事會(huì)成員勸說(shuō)無(wú)效時(shí)，再充分挖掘特定工作對(duì)象的社會(huì)關(guān)系，找到可以勸說(shuō)成功的合適人選。根據(jù)調(diào)查，村民的排斥主要是因情感上一時(shí)難以接受，但只要理事會(huì)認(rèn)真做工作，從內(nèi)心去感動(dòng)老百姓，絕大多數(shù)群眾均會(huì)配合工作。對(duì)于懷疑只拆房不搞建設(shè)的村民，理事會(huì)在拆除其村民房屋后，隨即按規(guī)劃修路，不少村民也就相信了改革的可靠性。
3. 輿論動(dòng)員：地權(quán)變革的道德約束機(jī)制
宅改制度的推行單靠國(guó)家法律是無(wú)法推進(jìn)下去的，需要將國(guó)策轉(zhuǎn)化成村規(guī)，形成一套村民普遍認(rèn)同的輿論規(guī)則和道德規(guī)范。輿論動(dòng)員是宅改成功的重要條件，指的是利用村莊內(nèi)部話語(yǔ)體系和村規(guī)民約將村民動(dòng)員起來(lái)反對(duì)“釘子戶”，迫使其配合宅改的動(dòng)員機(jī)制，包括輿論否定和權(quán)利排斥兩種形式。
輿論否定是指村民利用公平公正、“犧牲小我為大我”的話語(yǔ)體系否定“釘子戶”的不配合行為，從而給“釘子戶”造成輿論上的壓力。村民公平公正的觀念十分強(qiáng)烈，追求“只要平，不要贏”，當(dāng)少數(shù)人不配合拆房時(shí)，村民覺(jué)得自己吃虧，心里不平衡，自發(fā)地指責(zé)釘子戶“大家都拆了，你有什么理由不拆”。同時(shí)，村莊內(nèi)部奉行集體主義，主張為了集體的利益，個(gè)人必須做出犧牲。村民們紛紛責(zé)怪“釘子戶”自私自利，甚至有些村民開(kāi)始疏遠(yuǎn)、責(zé)罵“釘子戶”。通過(guò)交談、評(píng)論，村莊內(nèi)部形成了統(tǒng)一針對(duì)“釘子戶”的輿論否定，“釘子戶”處于村莊輿論中心，倍感壓力。
權(quán)利排斥是指村民在村莊生活中事實(shí)上剝奪“釘子戶”的集體組織成員身份的行為，以村規(guī)民約的方式明確地表現(xiàn)出來(lái)，將“釘子戶”邊緣化。這主要表現(xiàn)在排斥“釘子戶”的集體活動(dòng)參與和成員福利的獲得。例如有些村莊的村規(guī)民約規(guī)定：違規(guī)的房屋不退出、超標(biāo)面積罰款不交錢(qián)的家庭，家里有人去世時(shí)“八仙”不去幫抬棺材；端午節(jié)不能上龍舟劃船；中秋節(jié)燒窯3時(shí)該戶老人不允許上桌吃點(diǎn)心。村莊權(quán)利排斥是村莊內(nèi)部形成的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)懲罰機(jī)制，其效力高于輿論否定機(jī)制。村莊是個(gè)熟人社會(huì)，大家低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)，講究相互給面子，而權(quán)利排斥意味著村莊集體排斥“釘子戶”，從而迫使其配合宅改工作。
4. 項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)：地權(quán)變革的利益激勵(lì)機(jī)制
項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)是余江宅改成功不可或缺的條件。余江宅改結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)共同推進(jìn)，通過(guò)激勵(lì)鄉(xiāng)村間的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)了宅改順利進(jìn)行。政府通過(guò)打造宅改示范村，向宅改效果良好的村莊投入項(xiàng)目資金，激勵(lì)村莊積極參與宅改，改造本村的地權(quán)格局。余江縣按照“打造幸福文明農(nóng)村、建設(shè)美麗富強(qiáng)鄉(xiāng)村”的要求，在進(jìn)行宅改后，同時(shí)進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。2015年11月，余江縣出臺(tái)《中共余江縣委關(guān)于開(kāi)展美麗鄉(xiāng)村綜合改革示范點(diǎn)建設(shè)實(shí)施方案》，提出以農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)為統(tǒng)領(lǐng)，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革（“1+N”），包括：扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)、創(chuàng)建生態(tài)示范村、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村生活垃圾專(zhuān)項(xiàng)治理、農(nóng)村淘寶、精準(zhǔn)扶貧、把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面等N項(xiàng)改革和重點(diǎn)工作。
對(duì)于農(nóng)民而言，最主要的是政府堅(jiān)持重點(diǎn)突破，試點(diǎn)先行，努力打造一批美麗鄉(xiāng)村綜合改革示范村的配套政策。在選取標(biāo)準(zhǔn)上，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推選或毛遂自薦的方式，在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取1個(gè)以上四星、五星行政村或積極性高的行政村，集中4個(gè)月的時(shí)間，大力實(shí)施以“1+N”項(xiàng)農(nóng)村綜合改革為主要內(nèi)容的示范村建設(shè)。打造美麗鄉(xiāng)村綜合改革示范村意味著大量項(xiàng)目資源的傾斜，對(duì)村莊發(fā)展來(lái)說(shuō)是重大發(fā)展機(jī)會(huì)。同時(shí)，示范村的項(xiàng)目數(shù)量有限，原則上村莊可以毛遂自薦，但是實(shí)際的主動(dòng)權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)各村宅改情況決定項(xiàng)目資源的具體分配，于是各村為爭(zhēng)取相對(duì)稀缺的項(xiàng)目機(jī)會(huì)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)良好的宅改效果獲得更多美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金。在項(xiàng)目分配的激勵(lì)下，參與宅改的村莊的積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)，通過(guò)宅改效果的評(píng)比進(jìn)行項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，這在客觀上推動(dòng)了余江宅改的順利進(jìn)行。
有基于此，余江宅改進(jìn)一步通過(guò)加強(qiáng)村莊規(guī)劃與土地管理，規(guī)范了農(nóng)民建房行為，嚴(yán)控占用耕地建房，提高了土地利用效率；同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，改善農(nóng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施供給水平；拆除影響村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)與村容村貌的豬牛欄、廁所等附屬建筑，加強(qiáng)管理，有效改善了農(nóng)村人居環(huán)境。
四、“站在余江看全國(guó)”：余江宅改的普遍性意義
余江宅改的主要經(jīng)驗(yàn)在于為強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的制度性供給找到一條可行路徑，超越宅基地制度改革的傳統(tǒng)二分路徑，即激活宅基地的社會(huì)產(chǎn)權(quán)屬性，為提升農(nóng)村有效治理能力提供社會(huì)基礎(chǔ)，從而促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的初步實(shí)施。
（一）普遍經(jīng)驗(yàn)：通過(guò)宅改激活宅基地的社會(huì)屬性
余江宅改經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)前農(nóng)村宅基地問(wèn)題需要放在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略整體框架中去解決。一方面，政府將宅基地改革作為鄉(xiāng)村振興工作的制度工具，強(qiáng)化地權(quán)的社會(huì)屬性，提升土地管理能力，為鄉(xiāng)村建設(shè)“進(jìn)村入戶”掃除障礙；另一方面，“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”所帶來(lái)的獲得感，又激發(fā)了村民參與宅改的積極性，提升了群眾獲得感、幸福感。
農(nóng)村宅基地屬于村莊內(nèi)部公共財(cái)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)宅基地有效管理的關(guān)鍵在于發(fā)揮村民自治的作用。目前農(nóng)村宅基地出現(xiàn)一戶多宅、面積超占、占用耕地等問(wèn)題，本質(zhì)上是集體組織內(nèi)部公有資源無(wú)效配置的問(wèn)題。有些學(xué)者主張農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)化、市場(chǎng)化改革，并未看到除了城鎮(zhèn)近郊以外的一般農(nóng)村宅基地并不具備很大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，卻有可能造成進(jìn)城失敗的農(nóng)民失去返鄉(xiāng)退路和基本生活保障。宅基地資源有效配置的關(guān)鍵在于通過(guò)重塑產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性，解決宅基地在村集體內(nèi)部低效利用的問(wèn)題，合理分配集體資源。
余江宅改經(jīng)驗(yàn)依托村民自治行使土地集體所有權(quán)，找到了激活宅基地社會(huì)產(chǎn)權(quán)屬性的路徑�！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定村民自治組織承擔(dān)土地管理職能，負(fù)責(zé)宅基地資源分配和管理。余江宅改工作通過(guò)民主選舉成立理事會(huì)，篩選出村莊內(nèi)部的社會(huì)精英，通過(guò)社會(huì)關(guān)系充分動(dòng)員了普通群眾，促使村民在切身利益的激勵(lì)下積極參與村莊事務(wù)，自覺(jué)完成宅基地退出、服從宅基地管理工作。本質(zhì)上，這是以農(nóng)民為主體、以基層集體組織為核心、建立一整套集體成員間利用稀缺資源規(guī)則的實(shí)踐過(guò)程。將宅改工作放置在村民自治框架之下，更加貼合農(nóng)民生活的實(shí)際需求，能夠避免政府大規(guī)模投入，成本低、效益高。同時(shí)，挖掘村莊內(nèi)部社會(huì)資本，激發(fā)村民廣泛、積極參與村莊公共事務(wù)的主體性，實(shí)現(xiàn)治理有效，大大提升了基層組織土地管理和治理能力。
（二）可復(fù)制的改革成果：嵌入鄉(xiāng)村振興的宅基地制度改革
余江宅改是在全國(guó)土地制度改革試點(diǎn)的背景下展開(kāi)的，又具有本地特色。通過(guò)四年時(shí)間，余江宅改取得了可推廣、可復(fù)制的顯著成果，直接表現(xiàn)是通過(guò)宅基地產(chǎn)權(quán)的變革，極大促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興。
第一，激活村民自治。余江以深化農(nóng)村宅基地制度改革為抓手，通過(guò)村民自治夯實(shí)基層組織體系，培育了村民事務(wù)理事會(huì)，動(dòng)員鄉(xiāng)賢形成示范效應(yīng)，豐富了村規(guī)民約，從而充分激活了村莊的內(nèi)生性動(dòng)力和農(nóng)民的主體性，極大地減少了宅改成本，增進(jìn)了村民對(duì)改革的理解和信任。在村民積極參與和村莊治理能力提升的條件下，余江的宅改沒(méi)有局限于宅基地制度改革本身，而是在此框架之下全域推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。余江模式的宅基地改革作為制度工具對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施具有重大意義。
第二，有效整治“空心村”。宅改盤(pán)活現(xiàn)有宅基地資源，提高了土地利用效率。余江堅(jiān)持一戶一宅原則，根據(jù)不同地區(qū)的突出問(wèn)題和需求，有針對(duì)性地解決了村莊空心化嚴(yán)重和用地需求突出這一對(duì)矛盾，促進(jìn)地盡其利。整治空心村的制度機(jī)制是宅基地退出，包括有償和無(wú)償退出兩部分。為避免“一刀切”，在余江模式中，將村莊的內(nèi)生性活力和政府的高位推動(dòng)相結(jié)合，在各地區(qū)的退出方式及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的具體落實(shí)中，由縣里提供指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，理事會(huì)則根據(jù)本村實(shí)際情況自行確定，從而將低效利用的土地資源集中整合，解決人地矛盾，滿足居住需求。
第三，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)。余江的宅基地改革充分發(fā)揮了以土地制度為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村規(guī)劃的引領(lǐng)作用，這一規(guī)劃引領(lǐng)的邏輯與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的邏輯是一致的。一方面，通過(guò)明晰的土地規(guī)劃和嚴(yán)格的土地管理，整治原來(lái)的違建亂搭現(xiàn)象，規(guī)范農(nóng)民建房行為、改善村莊容貌，從而解決公共品供給問(wèn)題，完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從“建新房”到“建新村”的轉(zhuǎn)變；另一方面，直面農(nóng)民訴求，抓住滯后的土地管理能力和農(nóng)民對(duì)美好人居環(huán)境的愿望之間的矛盾，將新農(nóng)村建設(shè)嵌入宅改工作，以此激活村民的主體性和積極性，提高政策下鄉(xiāng)的效率，從而以宅改促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。
第四，促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理。宅改的成功必須依靠提升土地管理能力和村莊公共治理能力。余江以村民理事會(huì)為載體，輔之以各種形式的宣傳，解決根源于祖業(yè)觀念的違建亂搭、占地超標(biāo)等歷史遺留問(wèn)題；同時(shí)借助宅改契機(jī)，余江形成了精細(xì)化的土地管理制度以及由此指導(dǎo)形成的村規(guī)民約，形成集體土地所有觀念作為宅改的社會(huì)基礎(chǔ)，集中體現(xiàn)在“建新必須拆舊，堅(jiān)持一戶一宅”“宅基地不是祖業(yè)，而是集體資產(chǎn)”等宣傳標(biāo)語(yǔ)上。對(duì)于未服從規(guī)劃和非依法審批使用土地所產(chǎn)生的矛盾糾紛問(wèn)題，可交由自然村村規(guī)民約靈活處理。有基于此，余江宅改化解了村莊的土地糾紛、產(chǎn)權(quán)混亂等矛盾，打造了人地和諧、鄰里和諧和法理和諧的鄉(xiāng)村秩序。
（三）適用范圍：中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)
余江宅改經(jīng)驗(yàn)適用于中西部宅基地價(jià)值不高、村集體經(jīng)濟(jì)薄弱的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)。許多地區(qū)宅改效果看似顯著，但卻是以政府巨額投入、引發(fā)社會(huì)矛盾等為代價(jià)的。而在余江宅改中，無(wú)償退出的宅基地宗數(shù)和面積分別占到退出宅基地總宗數(shù)和總面積的81%、75.7%。地方政府通過(guò)村民自治激發(fā)農(nóng)民主體性，以很低的成本取得了較大成效。因此余江宅改的成功經(jīng)驗(yàn)具有可推廣性、可操作性。
其一，中西部農(nóng)業(yè)地區(qū)宅基地價(jià)值低，且閑置宅基地?cái)?shù)量多，退出不影響農(nóng)民日常生活。有學(xué)者估算，未來(lái)20-30年城市發(fā)展將造成占總量5%的農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，即占全國(guó)95%的農(nóng)村土地價(jià)值不高。對(duì)于以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的中西部農(nóng)村地區(qū)而言，宅基地幾乎不具有超過(guò)農(nóng)地地價(jià)的市場(chǎng)交易價(jià)值，不足以在流轉(zhuǎn)中使農(nóng)民致富。因此中西部宅基地制度改革的主要意義在于凸顯出社會(huì)保障功能，為相當(dāng)一部分進(jìn)城失敗農(nóng)民提供返鄉(xiāng)退路，進(jìn)而降低城市化進(jìn)程中的政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
其二，中西部農(nóng)村基層組織缺乏集體經(jīng)濟(jì)，無(wú)力支撐宅基地有償退出。加之長(zhǎng)期以來(lái)基層社會(huì)土地管理能力偏弱，造成土地資源浪費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施落后等問(wèn)題。中西部農(nóng)村地區(qū)可以學(xué)習(xí)余江經(jīng)驗(yàn)，將宅改工作由政府工作轉(zhuǎn)化為村莊內(nèi)部事務(wù)，通過(guò)村民自治的方式配置宅基地資源，促使村民自動(dòng)退出宅基地，降低宅基地制度改革成本；同時(shí)結(jié)合項(xiàng)目資源投入大力推進(jìn)村莊規(guī)劃、道路等基礎(chǔ)設(shè)施配套、人居環(huán)境整治等新農(nóng)村建設(shè)工作，有效回應(yīng)廣大在村居民生產(chǎn)生活需要及其對(duì)美好生活的期待。
相比較而言，在城郊村莊及以工業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村宅基地具有較高資本價(jià)值，能夠?yàn)榇迕駧?lái)較大的經(jīng)濟(jì)收益，因而很難推行無(wú)償退出。因此，余江宅改能為中西部傳統(tǒng)農(nóng)村的村莊治理提供經(jīng)驗(yàn)樣本，而對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)啟動(dòng)較早的發(fā)達(dá)地區(qū)借鑒意義相對(duì)有限。
五、結(jié)論：治理視角下宅基地制度改革的第三條道路
既有財(cái)產(chǎn)權(quán)視角下的宅基地產(chǎn)權(quán)再造路徑，忽略了絕大多數(shù)普通農(nóng)村地區(qū)土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值天然極其有限的基礎(chǔ)性特征，注定脫離絕大多數(shù)村莊絕大多數(shù)群眾生產(chǎn)生活的基本訴求；既有保障權(quán)視角下的宅基地改革思路，并不能及時(shí)解決當(dāng)前階段絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)普遍存在的土地低效利用、基礎(chǔ)設(shè)施落后、人居環(huán)境較差等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也就難以有效回應(yīng)新時(shí)代廣大農(nóng)村居民對(duì)美好生活的期待。有基于此，本文秉持治理視角，通過(guò)對(duì)余江宅改的案例分析，研究表明：余江宅改以深化農(nóng)村宅基地制度改革為抓手，培育了村民理事會(huì)，動(dòng)員鄉(xiāng)賢形成示范效應(yīng)，并通過(guò)群眾動(dòng)員、道德約束等多種方式，有機(jī)靈活地將“國(guó)策”轉(zhuǎn)化為“村規(guī)”，從而充分激活了村莊內(nèi)生動(dòng)力和農(nóng)民主體性，極大減少了宅改成本，增進(jìn)了村民對(duì)改革的理解和信任，進(jìn)而激活了宅基地的社會(huì)屬性。在此基礎(chǔ)上，直面農(nóng)民訴求，緊緊圍繞滯后的土地管理能力和農(nóng)民對(duì)美好人居環(huán)境的愿望之間的矛盾，將新農(nóng)村建設(shè)嵌入宅改工作，以此激活村民的主體性和積極性，提高政策資源下鄉(xiāng)的績(jī)效，從而以宅改促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的初步有效實(shí)施。通過(guò)宅改激活宅基地的社會(huì)屬性，并將宅改嵌入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架，余江宅改適用于中西部廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，值得進(jìn)一步充分挖掘、全面總結(jié)并積極推廣。
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