寡頭治村：村級民主治理的異化
王黎
摘 要：寡頭治村意味著村級民主治理的異化,在村級治理實(shí)踐中,籠罩性的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和壟斷性的公共資源分配構(gòu)成了寡頭治村的核心特征。通過建構(gòu)治村的合法性話語,以及籠絡(luò)分散的地方精英,寡頭實(shí)現(xiàn)了專斷權(quán)力的再生產(chǎn)。鄉(xiāng)村治理中的灰色利益、鄉(xiāng)村關(guān)系中的政治合謀以及村莊社會的低度關(guān)聯(lián)為寡頭治村提供了必要空間。寡頭治村塑造了私人性的村莊秩序,給村級治理帶來了不良后果。將村級治理寄托于寡頭的善意是不現(xiàn)實(shí)的,黨和國家要激活村級組織的公共性,實(shí)現(xiàn)村級民主化治理。
一、寡頭治村的研究現(xiàn)狀
村民自治是村級民主建設(shè)的重要形式,主要包含民主選舉和民主治理兩方面的內(nèi)容。然而,村民自治通常表現(xiàn)出重選舉、輕治理的取向[1] ,導(dǎo)致村級民主建設(shè)并不理想[2]。近年來,村民自治的重心從選舉轉(zhuǎn)向了治理[3],但是村級民主治理依然存在諸多問題,其中最明顯的表現(xiàn)就是寡頭治村的興起。寡頭治村是寡頭壟斷村莊權(quán)力并依靠私人力量對村莊進(jìn)行治理的現(xiàn)象[4],它是與村莊民主政治相背離的一種治理形態(tài)。
通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn),學(xué)界主要從新型村治主體的角度研究寡頭治村。隨著國家資源向農(nóng)村輸入以及村莊治理任務(wù)的增加,正式的基層組織無法承接大量治理任務(wù),新型村治主體包括富人[5]、能人[6]、混混[7]等進(jìn)入村莊治理場域,在村莊中出現(xiàn)政府的“新代理人”[8];從村莊治理方式和治理性質(zhì)上來看,以富人為主要代表的新型村治主體參與村莊治理的動機(jī)是追求個人利益,其治理資源和治理機(jī)制等是與公共治理相違背的私人治理[9],并最終導(dǎo)致國家與社會之間形成一個由少數(shù)人參與的封閉且穩(wěn)定的權(quán)力結(jié)構(gòu),普通村民難以參與到村莊治理中來[10]。以新型村治主體為主導(dǎo)的村級治理樣態(tài)表明,當(dāng)前村級治理普遍被少數(shù)人把持,村級民主治理朝向村級寡頭治理方向轉(zhuǎn)變。
在一些研究中,寡頭通過民主選舉當(dāng)選村干部也被劃為村級民主化治理[11]。本文將民主選舉與民主治理區(qū)分開來,意在突出村級民主的治理意涵,村級民主實(shí)踐中有民主選舉并不意味著有民主治理。在寡頭治村中,村級民主選舉通常只保留形式,而實(shí)質(zhì)上成為寡頭維持其統(tǒng)治的工具。在此意義上,本文強(qiáng)調(diào)的寡頭治村是村級民主治理的異化。不同于既有研究對富人治村、混混治村、好人治村等村治主體類型的總結(jié),寡頭治村是對當(dāng)前村級治理形態(tài)的概括,即村級治理不是由多數(shù)人參與,而是被少數(shù)人決定,少數(shù)人采用各種手段掌控村級權(quán)力,攫取個人利益。寡頭治村涉及到少數(shù)人把持基層政權(quán)的政治學(xué)理論命題,依照德國學(xué)者米歇爾斯“寡頭統(tǒng)治鐵律”的著名論斷,組織中處處意味著寡頭統(tǒng)治[12],這仿佛意味著村級治理很容易走向寡頭治村。
2018年12月,筆者及所在團(tuán)隊(duì)在魯中農(nóng)村進(jìn)行了為期15天的調(diào)研。調(diào)研期間采用半結(jié)構(gòu)式訪談的方法,對村兩委干部、村民小組長、黨員代表、村民代表、村莊積極分子、部分普通村民、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等在內(nèi)的近30位訪談對象進(jìn)行深度訪談,從縱向和橫向兩個維度對村莊治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村莊社會生活等方面進(jìn)行全面了解和總體把握,并重點(diǎn)關(guān)注了F村的寡頭治村現(xiàn)象。20世紀(jì)80年代以來,F村一直呈現(xiàn)出寡頭治村的形態(tài),而寡頭主要是村莊的歷任村書記。寡頭治村意味著村級民主治理的缺失或異化,考察寡頭治村的實(shí)踐特征、運(yùn)作機(jī)制及其生成空間可以把握村級民主建設(shè)的難點(diǎn),并進(jìn)一步思考當(dāng)前村級民主建設(shè)的意義和方向。
二、寡頭治村的實(shí)踐特征
(一)寡頭治村的經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)
魯中F村是一個以生產(chǎn)陶瓷、琉璃、玻璃等耐火材料為主的老重工業(yè)型村莊。新中國成立以來,F村先后出現(xiàn)國營企業(yè)、集體企業(yè)和個體企業(yè)三種經(jīng)營方式。全村共有1368戶,5600人,70多個姓氏,其中農(nóng)業(yè)人口718戶,1562人,其余為居民人口,農(nóng)業(yè)人口與居民人口雜居。從F村的治理情況看,自20世紀(jì)80年代以來,當(dāng)?shù)卮逯沃黧w總共經(jīng)過三輪更替:第一輪是從80年代中期到2004年,村莊能人LC執(zhí)政;第二輪是2007年至2014年,村莊“污混”1LG上臺執(zhí)政;第三輪從2014年至今,村莊富人WS上臺執(zhí)政。為論述清晰,不妨將其分別總結(jié)為能人治村、混混治村和富人治村,其中混混型村干部是能人型干部向富人干部更替的過渡階段。雖然F村不同時期的村治精英特點(diǎn)各不相同,但是他們主導(dǎo)的村莊治理具有以下共同特點(diǎn):
首先,從村干部特點(diǎn)來看,村書記往往是村莊精英,是村民中的佼佼者,有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)能力、為人處世能力和更廣泛的人脈關(guān)系,村民尊敬他們。同時,村書記享有“特權(quán)”,不僅可利用職務(wù)之便享受各種“優(yōu)待”和“好處”,比如公款吃喝2,而且村級治理中個人專權(quán)獨(dú)斷色彩也非常濃厚,比如在村集體資源分配時優(yōu)親厚友。其次,從村級組織內(nèi)部的組織方式來看,村書記與其他村干部是嚴(yán)格的上下級關(guān)系,村書記是“領(lǐng)導(dǎo)”,普通村干部是“辦事員”,“辦事員”聽從“領(lǐng)導(dǎo)”調(diào)令。在分工安排上,“領(lǐng)導(dǎo)”負(fù)責(zé)全面或關(guān)鍵工作,比如經(jīng)營集體企業(yè)、給村民發(fā)福利、跑項(xiàng)目等,而“辦事員”則承擔(dān)其他瑣碎村務(wù),如糾紛調(diào)解等,所以“領(lǐng)導(dǎo)”通常是脫離于村民的。最后,在村莊政治參與上,村書記會培養(yǎng)與其關(guān)系好的親友和值得信賴的村莊精英為心腹,村莊中關(guān)鍵信息由村書記及其心腹掌控,村莊重大事項(xiàng)也主要由他們商討、決策,其他村干部和普通村民很難參與到村莊治理中來。
從F村村級治理特點(diǎn)來看,在魯中F村近30多年的村級治理中,雖然村治類型有變遷,但是村莊治理局面始終掌握在以村書記為核心的一小部分人手中,本文將這種村級治理方式稱為寡頭治村。
(二)寡頭治村的核心特征
寡頭治村區(qū)別于村級民主治理的關(guān)鍵在于村莊權(quán)力由誰把控。1988年《村組法(試行)》的頒布和實(shí)施標(biāo)志著國家賦予農(nóng)民進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)的自治權(quán)。村民自治權(quán)來源于國家,以村民自治組織和制度為承載基礎(chǔ)。村民自治權(quán)為所有村民共同享有,村民在既有框架下通過民主參與形成具有合法性的決議和規(guī)則,并依此管理村莊公共事務(wù),從而達(dá)成村級民主治理,并最終服務(wù)于村莊絕大多數(shù)人的利益。而寡頭治村則扭曲了村民自治權(quán)的歸屬和性質(zhì),村民自治變成了被少數(shù)人壟斷的他治,最終也優(yōu)先服務(wù)于少數(shù)人的利益。寡頭治村的核心特征是少數(shù)人在籠罩性村級權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之下對于村集體資源的壟斷性分配。
1.籠罩性的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)
在理想的村級民主治理中,村干部是公的代表,既代表大多數(shù)村民的利益,同時也是國家在村莊的代理人。但在寡頭治村實(shí)踐中,村干部的私人化色彩濃厚,村莊內(nèi)部政治關(guān)系也是私人化的,從而形塑了私人治理的樣態(tài)。雖然村干部可能出于公心進(jìn)行村莊治理,但由于缺乏村莊公共規(guī)則制約,其更多代表的是個人意志。為了保證個人意志的貫徹,村干部需要盡可能地吸納村莊有能量的人,以協(xié)助或者至少不阻礙其個人決策的達(dá)成,如此就建構(gòu)起深植于村莊熟人社會的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),這就是寡頭治村的組織基礎(chǔ)。這個關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的核心人物一般是書記主任一肩挑的村書記,他們具有突出的個人特質(zhì),其掌握的經(jīng)濟(jì)資本、社會關(guān)系資本等都優(yōu)于普通村民和普通村干部。此外,他們也獲得上級政府的肯定和認(rèn)可,獲得了體制性身份。圍繞在他們周邊的是其親信及村莊精英,比如老干部、黨員等,普通村民則被排斥在外。
這個熟人社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有兩個特點(diǎn):一方面,網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部只講私人關(guān)系,講親疏遠(yuǎn)近和利益交換,不講權(quán)利義務(wù)。作為核心人物的村書記與其他人是一對關(guān)系的兩極,兩者關(guān)系的建構(gòu)是村書記通過拉攏支持者和收買反對者實(shí)現(xiàn)的。村書記與普通村干部之間的制度性關(guān)聯(lián)也被這種個體性的關(guān)聯(lián)所取代,這使得村級組織的性質(zhì)發(fā)生改變,它既不代表國家,也不代表村民,而是成為維護(hù)村書記統(tǒng)治權(quán)力的工具。另一方面,依靠這個關(guān)系網(wǎng)絡(luò),村莊治理被村書記所壟斷,關(guān)系網(wǎng)絡(luò)形成了一個緊密的利益團(tuán)體,共同構(gòu)成村莊治理中的籠罩性力量。被排斥在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)外部的人雖然占村莊中的大多數(shù),但是難以參與村莊政治生活,淪為村莊政治的邊緣群體。村莊內(nèi)部的權(quán)力格局實(shí)際上是圍繞這個關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)起來的,由于這個關(guān)系網(wǎng)絡(luò)能夠在村莊治理實(shí)踐中反復(fù)被激活,所以在此基礎(chǔ)上的權(quán)力格局也運(yùn)行得非常穩(wěn)定。
2.壟斷性的公共資源分配
在少數(shù)人壟斷村莊權(quán)力的前提下,村莊的公共資源分配也是壟斷性的。村集體資源是村莊治理的重要資源和手段,是影響村莊治理形態(tài)的重要因素,村集體資源的分配方式很大程度上決定村莊治理樣態(tài)[13]。從全國范圍來看,村集體資源的密集程度具有區(qū)域性差異,在中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊,村集體資源變現(xiàn)程度低,村集體資源相對比較稀薄;但在東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和中西部地區(qū)的城郊村、工業(yè)村及政府重點(diǎn)打造的亮點(diǎn)村,村莊公共資源比較密集。本文所考查的F村就屬于資源相對密集的中西部工業(yè)村,村莊內(nèi)部資源既有土地升值帶來的租金收入、礦山開采的租金收入,也包含各種村莊層面的工作機(jī)會,比如村里的水電工。各種顯性和隱形的村集體資源成為寡頭參與村莊治理的動力,同時也成為其維持村莊治理的手段。
在村級民主治理狀態(tài)下,資源分配規(guī)則是由村民開會協(xié)商制定,公共資源的分配是相對公平且正義的。在寡頭治村下,寡頭的主要目的是維持壟斷型權(quán)力以及攫取個人利益,他們會將村集體資源當(dāng)作收買人心、拉攏關(guān)系的手段,利用村集體資源給他人恩惠以收買他人。由于這種恩惠和便利是在熟人社會內(nèi)部提供的,受恩惠的一方就會出于虧欠心理和再次獲利心理而選擇支持寡頭。同時,村集體資源也成為要挾手段,用來懲罰不聽話的村民,誰敢不配合,就得不到好處。這種私人性利益交換和資源分配的結(jié)果就是,村莊內(nèi)部形成了壟斷性的分利群體,村集體資源分配權(quán)掌握在寡頭手里,那些有利于他們維持村級權(quán)力的村民,就有獲得集體資源的資格,反之就沒有。村集體資源分配有序但是不正義。
總的來看,籠罩性的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和壟斷性的資源分配是寡頭治村的核心特征,兩者是相輔相成,不可分割的。以村書記為核心的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是為了獲取壟斷性的村莊權(quán)力,并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)村級公共資源的私人化分配,從而謀取個人利益。反過來,村級公共資源的壟斷性分配也是維持穩(wěn)固的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的利益基礎(chǔ)�；\罩性的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和壟斷性的資源分配共同構(gòu)成村莊治理的權(quán)力利益格局,從而形塑了寡頭治村的基本形態(tài)。
三、寡頭治村的運(yùn)作機(jī)制
寡頭治村不符合國家和村莊規(guī)范,但是依然能夠穩(wěn)定運(yùn)行,必然要憑借一些重要的運(yùn)作機(jī)制。在村級治理實(shí)踐中,寡頭采用各種手段建構(gòu)治村的合法性話語,并將彌散的地方精英籠絡(luò)進(jìn)自己的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),從而實(shí)現(xiàn)自身專斷權(quán)力的再生產(chǎn)。
(一)建構(gòu)治村的合法性話語
寡頭治村從實(shí)質(zhì)上排斥村民參與村莊政治,這與村民自治中的民主話語和民主規(guī)則相背離。但是在具體的治村實(shí)踐中,寡頭通過塑造對其有利的話語維護(hù)其治村的合法性。從F村的經(jīng)驗(yàn)來看,在村莊治理的不同階段,寡頭建構(gòu)治村合法性話語的方式不同,不過其共同點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)村干部個人特質(zhì)和個人行為對于村莊治理的重要性,具體表現(xiàn)在三個方面:一是將村莊治理目標(biāo)的達(dá)成與村書記個人能力高度關(guān)聯(lián),塑造出該職位只有其個人能勝任的“領(lǐng)袖”話語;其次是利用村集體資源收買村民,并將其歸功于村干部,塑造出村干部是恩人這種“慈善家”話語。同時,如果有公開反對者,寡頭及其擁護(hù)者會采用一些軟暴力對其進(jìn)行威脅、懲戒,迫使其屈服于寡頭的權(quán)威。寡頭治村的合法性話語也是來自村民的認(rèn)可,但這種認(rèn)可不是基于對公共決策和規(guī)則的認(rèn)可,而是基于對寡頭個人卡理斯馬特質(zhì)的承認(rèn)。這種寡頭治村合法性話語一旦建構(gòu)起來,就會成為村級治理所奉行的意識形態(tài),村民會不自覺地卷入對于這種話語的迷信中來,寡頭的專斷權(quán)威就能夠?qū)崿F(xiàn)再生產(chǎn)。
在村莊經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時期,寡頭通常會采用這種方式掌控村莊權(quán)力。在20世紀(jì)90年代集體企業(yè)時期,F村最主要的任務(wù)是發(fā)展集體企業(yè),而這往往是村書記的責(zé)任。集體企業(yè)經(jīng)營高度依賴經(jīng)營者個人的經(jīng)營能力。村民在企業(yè)工作,家庭收入來自企業(yè),自然希望企業(yè)經(jīng)營得好。如果村書記把集體企業(yè)經(jīng)營得好,那么他就很容易被塑造為村莊“領(lǐng)袖”。當(dāng)時,村民對村書記LC的評價就是“他是軍人出身,有魄力,除了他沒人能當(dāng)好這個書記。”即便他在位時劣跡斑斑,比如挪用公款吃喝、搞權(quán)錢交易等,但依然長久地把持著村級權(quán)力。2014年富人村書記WS上臺之后,他建構(gòu)合法性話語的方式是利用集體經(jīng)濟(jì)給村民發(fā)福利。這本來就是村集體的公共福利,但是經(jīng)過村書記的包裝,如在公開場合做競選承諾、當(dāng)場掏腰包給村民發(fā)錢等,“富人福利”的話語和表象替換了“集體福利”的實(shí)質(zhì),進(jìn)而塑造出富人“慈善家”的形象。村民對富人村書記感恩戴德,村莊盛行的話語是“只要WS參加選舉,就沒人能競爭得過他!”
調(diào)研中發(fā)現(xiàn),村民對寡頭村書記的評價高度一致,難以聽到村民對他的異議。這意味著,寡頭治村的正當(dāng)性話語建構(gòu)之后就具有象征性暴力。如果誰對寡頭存在異議,那么他很可能會受到來自寡頭及其擁護(hù)者的威脅和制裁。在寡頭村書記全面掌握村莊權(quán)力和資源的前提下,資源成為制裁反對者的主要手段,比如在各種事情上給異議者使絆子。在利益和安全的考慮下,村民不敢公開和寡頭村書記作對,村級民主治理失去了生存的空間。
(二)籠絡(luò)分散的地方精英
除了建構(gòu)治村的合法性話語之外,寡頭還會將彌散的地方精英籠絡(luò)進(jìn)以自己為中心的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。寡頭可以對地方精英進(jìn)行利益收買,他們和精英之間形成了利益交換關(guān)系,寡頭會給精英好處,精英會包庇寡頭以期長久獲得好處。在村莊人際交往規(guī)則的約束下,那些受過寡頭恩惠的村莊精英即便對他們的專斷行為有意見,也不會去揭穿和反對,否則就是不會做人。這樣就使得村莊內(nèi)外的支持和反對力量都被籠絡(luò)進(jìn)寡頭的陣營,私人性的利益勾連替代了村民與村集體之間正常的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,即使他們的正當(dāng)權(quán)利被侵犯,但是受制于私人性利益的勾連,也很難有動力對寡頭的權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn),大大降低寡頭權(quán)威受到挑戰(zhàn)的概率。寡頭通過運(yùn)作村集體資源的方式來收買人心,寡頭依靠對村集體各種資源壟斷性分配對村莊精英進(jìn)行分類治理,資源成為鞏固個人權(quán)威的手段。資源的種類和表現(xiàn)形式有很多,除了物質(zhì)資源,比如村集體經(jīng)濟(jì)及各種村莊獲利機(jī)會,還有權(quán)威資源,比如給村民開證明等。精英與寡頭之間的關(guān)系有親疏遠(yuǎn)近之分,與之相對應(yīng)的,各種資源分配也有梯度。
從F村的精英籠絡(luò)邏輯來看,90年代集體企業(yè)時期,村集體資源以煤礦開發(fā)的收入和集體企業(yè)收入為主,此外還有在村集體企業(yè)工作的機(jī)會。集體資源都由村書記LC把控,LC對資源的分配具有梯度性:LC的家族成員及親戚把持著核心資源比如村集體的會計(jì)、出納或煤礦管理等崗位;村莊精英以及地方上的人脈關(guān)系主要利用集體資源來強(qiáng)化;不好說話、能量不大的村民主要利用在村集體企業(yè)的工作崗位來收買;好說話、不爭不鬧的村民被排斥在利益分配格局之外。集體企業(yè)改制完成后,村集體經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)為集體土地租金,村民分配集體資源的要求強(qiáng)烈。此時,富人村書記WS會通過分配普惠性福利來籠絡(luò)人心,否則就難以服眾,在選舉時無法獲得足夠票數(shù)。此外,WS在村莊中還特意安排一些閑職,專門用來安撫反對分子和競選失敗的村莊精英,比如設(shè)置大棚房拆除指揮部部長一職,由競選失敗的LG擔(dān)任,工資由村集體支付,但由于F村大棚房少且相關(guān)考核條件寬松,這實(shí)際上是只拿錢不做事的閑職。精英籠絡(luò)使得關(guān)系網(wǎng)絡(luò)像滾雪球般越滾越大,因?yàn)槊看畏磳φ叱霈F(xiàn)都要收買、吸納,最終形成比較極端的形態(tài),即普惠式的集體資源分配。這種福利分配看似公共行為,實(shí)則是寡頭與村民之間的私人利益交換。寡頭在選舉中獲得村民壓倒性的支持,但這種選舉只有民主形式,其實(shí)質(zhì)是寡頭操控、收買下的“民主”,而非公共政治下的民主。
籠絡(luò)精英不只是確保在任寡頭的權(quán)威不受挑戰(zhàn),還要承擔(dān)寡頭精英再生產(chǎn)的功能。在任的寡頭會從其年輕一代的擁護(hù)者中培養(yǎng)合適的接班人,以保證在其退位之后仍然由其親信來把持村莊權(quán)力,從而使寡頭打下的“江山”——既有的權(quán)力格局得以維持。從F村的精英更替可以看出,富人WS曾是能人LC的專職司機(jī),深得老書記LC信任,他受LC提攜而發(fā)家致富,是LC培養(yǎng)的接班人。如果不是LG橫空出世,則WS會在LC自然退位后繼承LC,兩任書記之間的繼承性一面非常明顯�？偟膩碚f,寡頭治村能夠在實(shí)踐中形成相當(dāng)穩(wěn)固的權(quán)力組織方式,從而確保持續(xù)運(yùn)作。
四、寡頭治村的運(yùn)作空間
寡頭治村是村級民主治理的異化,如果將其納入到整個鄉(xiāng)村治理的視域中就會發(fā)現(xiàn),異化的產(chǎn)生是與鄉(xiāng)村治理中的某些結(jié)構(gòu)性因素緊密相關(guān)的。也就是說,在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中,寡頭治村的生產(chǎn)運(yùn)作具有一定的必然性。
(一)鄉(xiāng)村治理中的灰色利益構(gòu)成寡頭治村的內(nèi)在動力
鄉(xiāng)村治理中灰色利益的存在是吸引各種村治主體如能人、混混、富人卷入村莊治理的核心動力,他們通過運(yùn)作村莊資源來攫取私利。在寡頭治村中,寡頭完全主導(dǎo)著村級權(quán)力,村級權(quán)力是壟斷性的。為了實(shí)現(xiàn)私人利益最大化,寡頭只會隱蔽且壟斷性地分配集體資源,而不會公開公平地分配集體資源。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時期,村莊資源主要來自稅費(fèi)提取,內(nèi)生資源比較密集的村莊如魯中F村還有村辦企業(yè)收入、礦產(chǎn)等資源。村莊主要工作是征糧派款、計(jì)劃生育,有集體企業(yè)的村莊還要發(fā)展村集體企業(yè)。復(fù)雜的村級治理工作需要能人來完成,鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴能人,同時為了激勵他們,也會給予其剩余利益索取權(quán)3或在集體企業(yè)經(jīng)營中謀利的機(jī)會。當(dāng)時國家也缺乏規(guī)則來約束這些行為,因此村干部有大量灰色謀利空間。稅費(fèi)改革之后,國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源,大量資源以項(xiàng)目方式下鄉(xiāng),激起了少數(shù)人投機(jī)心理和投機(jī)行為。地方政府鼓勵能人、富人等回村當(dāng)村書記,在能人、富人等治村期間,雖然國家對于項(xiàng)目資源分配有明確的規(guī)章制度約束,但由于地方政府依靠村書記,因此給予村書記不少自主運(yùn)作空間,村書記得以在項(xiàng)目中分肥[14]。
村莊灰色利益空間的存在是國家對農(nóng)村治理定位發(fā)生轉(zhuǎn)向的結(jié)果。稅費(fèi)改革之后的資源下鄉(xiāng)本意是服務(wù)村民的生產(chǎn)生活需要,維持農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序,但實(shí)際操作并不是如此。特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后,很多地方政府將農(nóng)村治理定位為發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè),增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)空間,全國各地掀起打造旅游項(xiàng)目、發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品的熱潮。且不談這些項(xiàng)目最終是否成功,農(nóng)民是否增收,事實(shí)上不少項(xiàng)目淪為地方政府領(lǐng)導(dǎo)打造個人政績的工具。在這個過程中,“新代理人”群體崛起。與此同時,東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊發(fā)展是通過招商引資,經(jīng)營村集體資產(chǎn)比如土地、物業(yè)等來實(shí)現(xiàn)的,因此鄉(xiāng)村治理中鼓勵社會資本和經(jīng)濟(jì)資本都占優(yōu)勢的富人來治村。在發(fā)展導(dǎo)向下大量能人、富人等經(jīng)濟(jì)精英進(jìn)入村莊,不過在村莊資源密集而村干部工資有限的情況下,政府和村民共同選定的村治精英不是看中微薄的薪水,也很少是真正為村莊和村民服務(wù),而是意圖攫取公共利益和積攢社會資本。在鄉(xiāng)村之間存在合謀且民主監(jiān)督不足的前提下,他們參與村莊治理的行為很少受到約束,村莊中存在大量灰色利益空間,這構(gòu)成寡頭治村的內(nèi)生動力。
(二)鄉(xiāng)村關(guān)系中的政治合謀提供寡頭治村的庇護(hù)空間
鄉(xiāng)村關(guān)系作為村莊治理的影響因素既是具體細(xì)微的,同時又是抽象中觀的,它涉及地方政府治理的策略問題。基層治理研究的學(xué)者們普遍關(guān)注到“鄉(xiāng)村合謀”是理解鄉(xiāng)村治理樣態(tài)的視角之一[15]。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了鼓勵村干部完成稅費(fèi)提取任務(wù),允許村干部索取一定比例的稅費(fèi)剩余,由此形成了“鄉(xiāng)村利益共同體”[16];稅費(fèi)改革之后,基層政權(quán)普遍懸浮于鄉(xiāng)村社會[17],村莊治權(quán)弱化[18],但是鄉(xiāng)村治理中項(xiàng)目落地、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等專業(yè)化程度較高的治理任務(wù)需要有能力的人來擔(dān)任村干部,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴他們,同時也要讓渡一部分利益給他們。這意味著,鄉(xiāng)村合謀是鄉(xiāng)村治理中的非常重要的策略,基層治理任務(wù)復(fù)雜化以及基層政權(quán)弱化的背景下,基層政府依賴少數(shù)能人、富人來完成村級治理任務(wù),與此同時,基層政府也給予少數(shù)村治主體很大的自主操作空間。鄉(xiāng)村關(guān)系之間的合謀使得村干部的個人行為很少受到約束,村級治理的人格化操作傾向明顯。在魯中當(dāng)?shù)?span>,寡頭治村的形成原因之一就是基層治理中的鄉(xiāng)村合謀,主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村之間松散的制度關(guān)聯(lián)和緊密的基于私人交往的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。
一方面,松散的制度關(guān)聯(lián)主要體現(xiàn)在較少的行政下沉和寬松的考核方式上,這與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村中心工作定位以及鄉(xiāng)村之間的耦合方式緊密相關(guān)。魯中當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村中心工作主要是發(fā)展,在村辦企業(yè)時期是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì),村辦企業(yè)改制之后是招商引資,主要靠村干部自主完成,鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴村書記,因此不僅不對其行為加以約束,還會留予空間、提供方便。此外,當(dāng)?shù)鼗鶎又卫硪恢睕]有明顯的行政下沉趨勢,村莊治理的行政壓力不重,鄉(xiāng)村之間一直缺乏緊密的行政制度關(guān)聯(lián)。鄉(xiāng)村之間是承包式關(guān)系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)將村莊治理的大部分事務(wù)交給村書記負(fù)責(zé),村書記只要完成政府的任務(wù),并不會受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理規(guī)則約束。另一方面,鄉(xiāng)村之間的聯(lián)系又是緊密的,體現(xiàn)在村書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的私人交往上。特別是個人能力強(qiáng)、社會關(guān)系廣的村書記,基本能將區(qū)鎮(zhèn)干部、大中小企業(yè)主、其他村村書記等地區(qū)范圍內(nèi)的精英籠絡(luò)進(jìn)個人圈子。該網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部信息通暢且相互包庇,威脅村書記權(quán)力的人或事都難以跳脫出來,比如在信訪事件上村書記總能第一時間得到消息。這種豐富的社會關(guān)系資本是村書記主導(dǎo)村莊治理的巨大優(yōu)勢,能為其提供工作便利,幫助穩(wěn)固權(quán)力�？偟膩砜�,鄉(xiāng)村之間松散的制度關(guān)聯(lián)和密切的私人關(guān)聯(lián)為寡頭治村提供庇護(hù)空間。
(三)低度關(guān)聯(lián)的村莊社會成為寡頭治村的孕育土壤
村莊社會關(guān)聯(lián)程度是影響村莊治理樣態(tài)的另一結(jié)構(gòu)性因素。村莊社會關(guān)聯(lián)程度是指村莊社會自發(fā)形成秩序的能力,實(shí)質(zhì)是村莊內(nèi)部自發(fā)組織起來開展集體行動的可能性[19]。一般來說,村莊社會關(guān)聯(lián)度較高,村民自發(fā)組織起來開展集體行動的可能性高,相反則村民自發(fā)組織起來開展集體行動的可能性低。村民自發(fā)組織的意愿和能力會進(jìn)一步影響村莊治理形態(tài)。在村莊社會關(guān)聯(lián)程度高的村莊,村民組織能力更強(qiáng),形成公共規(guī)則的能力更強(qiáng),村務(wù)多通過開群眾大會或村民代表大會討論決定。村干部是村莊公共利益的代表,執(zhí)行公共決策,受輿論監(jiān)督。村莊寡頭治理的可能性較低,村級民主治理面向突出。相較之下,在社會關(guān)聯(lián)度低的村莊,村民就像馬克思所說的“麻袋里的馬鈴薯”,難以自發(fā)組織起來,村莊公共事務(wù)由村干部等少數(shù)人決定,村莊難以形成輿論,村干部的行為缺乏村莊社會規(guī)則的約束,私人操作的空間很大。在自發(fā)秩序難以形成的村莊中,村干部和村民之間不是基于國家制度或者地方規(guī)則形成比較對等和均衡的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,而是出于某種個人目的建立起來的私人性的利益交換關(guān)系。村莊治理傾向于形成由少數(shù)決定大多數(shù)的寡頭治理形態(tài)。
社會關(guān)聯(lián)度低的村莊社會呈現(xiàn)出松散的、個體化和碎片化的樣態(tài),缺乏組織起來的基礎(chǔ)。這首先是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來人口流動,切割了村莊傳統(tǒng)結(jié)構(gòu),村莊先賦性的社會組織基礎(chǔ)被沖擊。從F村的統(tǒng)計(jì)來看, 20世紀(jì)50年代至今,當(dāng)?shù)卮迩f姓氏從十幾個增至七十多個,主要是國營陶瓷廠入駐帶來大量外來人口導(dǎo)致的。外來人口同本地人口的融合切割傳統(tǒng)家族結(jié)構(gòu),社會以松散化的核心家庭為單位。其次,隨著分田到戶和農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,農(nóng)民缺乏在集體土地上共同生產(chǎn)生活的經(jīng)歷,集體意識未被形塑,而且農(nóng)民與集體的利益關(guān)聯(lián)日益弱化,他們不關(guān)心集體,因此很難圍繞村集體將其組織起來。就F村來看,在村辦企業(yè)時期,村民與村集體之間是傭工與雇主關(guān)系;村企改制之后,村民進(jìn)入個體企業(yè)工作,村民與村集體之間原是圍繞土地租金的公共福利關(guān)系,但是被村民與富人村書記之間的私人性關(guān)系取代。第三,地方性的政策制度也會破壞村莊社會組織基礎(chǔ),特別是近些年很多地方推行的建制撤銷合并改革。F村當(dāng)?shù)貜?span>20世紀(jì)80年代起撤銷了村民小組建制,導(dǎo)致村民組織的制度性基礎(chǔ)破壞�？偟膩碚f,城市化背景下的農(nóng)村地區(qū),村民很難被有效組織起來,社會層面的松散帶來公共治理的缺失,村莊治理被少數(shù)人把持。
五、寡頭治村的危害與治理
當(dāng)前,寡頭治村已經(jīng)成為中國村莊治理中相當(dāng)普遍的治理形式�；\罩性的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和壟斷性的公共資源分配構(gòu)成了寡頭治村的核心特征,其實(shí)質(zhì)是村級民主治理異化中所形成的由少數(shù)人掌握的權(quán)力利益格局。寡頭治村通過建構(gòu)寡頭的“領(lǐng)袖”話語和“慈善家”話語獲得治村的合法性,而且這些話語體系一經(jīng)建構(gòu)就具備象征性暴力,形成寡頭治村的權(quán)力再生產(chǎn)。籠絡(luò)村莊內(nèi)外分散精英也是寡頭維持其權(quán)力運(yùn)作的重要方式,通過運(yùn)作集體資源和分類治理實(shí)現(xiàn)對不同類型村莊精英的收買,弱化村民對于寡頭治村的批判性,并在精英中挑選和培養(yǎng)接班人以實(shí)現(xiàn)權(quán)力的繼承和延續(xù)。寡頭治村的產(chǎn)生有其必然性,首先是村莊治理中有灰色利益空間,具有優(yōu)勢的寡頭有動力參與到村莊治理中來;其次是鄉(xiāng)村之間的合謀性關(guān)系使得寡頭有很大的自主決策空間;最后是低度關(guān)聯(lián)的村莊社會內(nèi)部缺乏公共輿論和公共規(guī)則生成的社會基礎(chǔ),導(dǎo)致村莊治理寡頭化。
在寡頭治村的情況下,村莊治理并非無序,不過這種秩序的正當(dāng)性值得存疑。因?yàn)閺母旧?span>,寡頭治村是少數(shù)人把控下的分利秩序,是為少數(shù)人的利益服務(wù)的,是對村級民主治理的異化:第一,寡頭治村下的村莊治理有民主形式而并無民主實(shí)質(zhì)。寡頭通過賄選和利益許諾的方式拉選票,且村莊精英不敢公開與寡頭競爭,反而會幫其拉選票,所以村莊選舉結(jié)果往往非常穩(wěn)定。村莊具體事務(wù)由寡頭說了算,只有那些與寡頭有關(guān)系的少部分人參與到村莊治理中來,其他大多數(shù)村民處于村莊政治邊緣,對于村莊事務(wù)漠不關(guān)心,村級治理出現(xiàn)政治排斥。第二,寡頭治村破壞了村級組織的合法性。寡頭治村強(qiáng)調(diào)個人的品性和能力對于治理的重要意義,并以此建立合法性,如若不承認(rèn)這種合法性,就可能遭遇利益威脅甚至是暴力威脅。寡頭為了維持個人權(quán)威,往往利用公共資源來收買村民,從而造成大量的資源耗散,國家基層政權(quán)的制度和體制合法性被私人權(quán)威所替代。
黨和國家通過村民自治制度賦予農(nóng)民主體性,并意圖將農(nóng)民組織動員起來,從而將農(nóng)民吸納進(jìn)黨和國家的政權(quán)體系中,建立起國家和農(nóng)民之間的縱向聯(lián)系[20]。但是,如何將農(nóng)民橫向組織起來成為既關(guān)系民生又關(guān)乎中國基層社會治理現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)的重要問題。村級治理權(quán)力過分集中不僅不利于農(nóng)民的組織動員,反而會將農(nóng)民排擠出政治權(quán)利體系之外,農(nóng)民與國家之間橫亙著牢固的權(quán)力利益集團(tuán),與之相對應(yīng)的村級治理體制也是高度人格化的、封閉的、非規(guī)范性的私人治理。而村級民主治理體制最為核心的意圖是吸納農(nóng)民,將農(nóng)民組織起來,同時置于鄉(xiāng)村治理體制中,通過村民積極參與和自主討論,建立一個代表農(nóng)民公共利益的村級自治組織。將農(nóng)民組織起來,一方面可以解決村莊各種治理事務(wù),維持村莊生產(chǎn)生活秩序;另一方面以組織為基礎(chǔ)將國家與農(nóng)民對接,將農(nóng)民納入國家的現(xiàn)代化進(jìn)程中去。村莊民主治理體制是去人格化的、開放的、規(guī)范化的公共治理。
在國家資源下鄉(xiāng)以及鄉(xiāng)村振興的大背景下,如何利用國家資源為農(nóng)民提供切實(shí)的服務(wù),推進(jìn)基層治理能力和治理體系的現(xiàn)代化,毫無疑問應(yīng)當(dāng)通過村級民主治理體制將村民組織起來、參與并推動治理現(xiàn)代化,而避免少數(shù)人掌控村級政權(quán),腐蝕基層政權(quán)合法性。從這個角度上來說,當(dāng)前基層治理中建立村級民主治理體制的意義更為凸顯。對寡頭治村的考察表明,村莊民主的良性運(yùn)行首先依賴于國家權(quán)力的合理配置,特別是在打破地方政府與寡頭之間庇護(hù)性的權(quán)力利益關(guān)系方面,要求黨和國家的監(jiān)察力量進(jìn)入鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)作場域中來,規(guī)范權(quán)力的運(yùn)作,確保公共資源分配的規(guī)范化。其次,村民參與非但不與國家權(quán)力相沖突,反而是對國家監(jiān)督的補(bǔ)充,應(yīng)當(dāng)借鑒其他地區(qū)村莊民主治理經(jīng)驗(yàn),以集體所有制為基礎(chǔ),激活集體公共性,樹立村民的主體地位。最后,推進(jìn)村級民主建設(shè)還需要對村莊治理進(jìn)行準(zhǔn)確定位,地方政府和村級組織應(yīng)當(dāng)滿足村莊大多數(shù)人的生產(chǎn)生活需求,要將國家資源輸入變成提升民主治理效能,而不是一味地堆砌資源打造政績。
基金： 教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(14JZD030);
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