當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 村治研究 >>
——縣域治理創(chuàng)新的角度
夏柱智
（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072 ）
摘 要：縣域治理創(chuàng)新是基層治理法治化的重要保障�；谌A北某縣盜采治理過程發(fā)現(xiàn)，基層治理困境的重要表現(xiàn)之一是法治不彰，其主要原因是縣域政權(quán)的條塊分割導(dǎo)致執(zhí)法碎片化、執(zhí)法效率低下。通過縣域體制變革，使數(shù)量巨大的、分散在各個(gè)部門的執(zhí)法權(quán)力能夠整合起來形成“條塊互嵌”的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)是關(guān)鍵。它包括聯(lián)合執(zhí)法、建立三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈及權(quán)力清單制度三方面的內(nèi)容。成功推進(jìn)這一縣域治理創(chuàng)新需遵循五方面的邏輯和條件：黨建引領(lǐng)是基本動(dòng)力、法治思維是基本特征、有效治理是基本目標(biāo)、賦權(quán)街鄉(xiāng)是基本路徑、漸進(jìn)改革是基本策略。這啟發(fā)地方通過縣域治理的整體性變革來推動(dòng)基層治理的法治化，形成基層行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。
關(guān)鍵詞：條塊互嵌；條塊關(guān)系；基層治理；法治化；縣域治理創(chuàng)新
黨的十九大報(bào)告提出，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村治理有效是其核心內(nèi)容。一直以來，關(guān)注基層治理的研究者始終均十分關(guān)注基層治理困境及其破解之道，提出了應(yīng)當(dāng)借鑒各類各類基層治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)[1-4]。在依法治國(guó)背景下，多年來的基層治理法治化困境凸顯出來，成為基層治理體系和基層治理能力現(xiàn)代化的重難點(diǎn)[5]。結(jié)合實(shí)地調(diào)查資料，本文以華北B縣成功治理盜采的經(jīng)驗(yàn)為例[①]，研究基層行政執(zhí)法困境的經(jīng)驗(yàn)及邏輯，形成推進(jìn)基層治理法治化的縣域治理創(chuàng)新框架
一、研究問題和研究框架
基層治理法治化指的是以法律為標(biāo)志的現(xiàn)代治理規(guī)則體系深入基層，形成基層的“規(guī)則之治”。對(duì)基層治理中法律下鄉(xiāng)實(shí)踐，幾代學(xué)者持續(xù)關(guān)注。費(fèi)孝通先生早在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中就曾指出“在社會(huì)結(jié)構(gòu)和思想觀念沒有發(fā)生相應(yīng)變化之前，就簡(jiǎn)單地把現(xiàn)代的司法制度推行下鄉(xiāng)，其結(jié)果是法治秩序的好處未得，而破壞法治秩序的弊病卻已發(fā)生了”[6]（p.58）。十多年前，法學(xué)家蘇力對(duì)盛行的法律制度的現(xiàn)代化進(jìn)行了深刻的反思，提出應(yīng)該尊重本土資源、打破文化區(qū)隔來尋求國(guó)家制定法和民間法的相互妥協(xié)和合作[7]（p.61）。蘇力敏銳地發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)代法律知識(shí)體系和鄉(xiāng)土社會(huì)之間的緊張對(duì)立及由此帶來的混亂。后來的朱曉陽提出了“語言混亂”來概括這種緊張狀態(tài)，指出現(xiàn)代法律規(guī)范體系和鄉(xiāng)村地方性規(guī)范的結(jié)構(gòu)性緊張[8]。之后很多法律社會(huì)學(xué)的研究都在蘇力和朱曉陽等學(xué)者研究提供的研究框架上進(jìn)行，為鄉(xiāng)村法治實(shí)踐開辟了新視角。
董磊明等學(xué)者在2008年對(duì)蘇力的這個(gè)命題進(jìn)行了反思，認(rèn)為當(dāng)今農(nóng)村社會(huì)已和鄉(xiāng)土社會(huì)這個(gè)理想類型有很大不同，已經(jīng)陷入了一定程度的失序狀態(tài)，是一種“結(jié)構(gòu)混亂”，即種種因素導(dǎo)致村莊共同體趨于瓦解，鄉(xiāng)村社會(huì)面臨著社會(huì)解組；通過對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)中法律實(shí)踐的解讀，他提出鄉(xiāng)村社會(huì)有“迎法下鄉(xiāng)”的需求[9]。不過董磊明等學(xué)者所言僅限于提出鄉(xiāng)村社會(huì)有迎法下鄉(xiāng)的內(nèi)在需求，尚未涉及地方政府行政管理體制中的內(nèi)在矛盾所包含的阻礙鄉(xiāng)村法律實(shí)踐的因素。這正是本文問題意識(shí)的來源。
近年來，在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化背景下，國(guó)家要求基層治理走向法治化，依法治理成為主要方向�；鶎又卫憩F(xiàn)代化的重要標(biāo)志和前提條件是一套有效治理公共事務(wù)的、以正式法律法規(guī)為核心的制度規(guī)則體系的建立�；鶎右獙�(shí)現(xiàn)有效治理，固然需要多種治理模式構(gòu)成的多元共治體系，但以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的“法治”是基層有效治理最根本的制度保障。然而基層治理的法治實(shí)踐卻屢遇困境，行政執(zhí)法部門不作為、亂作為等現(xiàn)象普遍存在，影響了法律下鄉(xiāng)的效果和人們對(duì)法律秩序的信任。這造成一些治理問題長(zhǎng)期得不到解決，基層治理失去正義。尤其是在利益密集的大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部，在利益驅(qū)動(dòng)下，各類違法違章行為普遍，影響了基層社會(huì)秩序。這說明，基層治理法治化任重道遠(yuǎn)，不僅需要與之相配套的鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)發(fā)生改變以使其內(nèi)生出對(duì)法律秩序的需求，而且需要國(guó)家持續(xù)地推進(jìn)基層治理相關(guān)體制機(jī)制的改革。
基于對(duì)華北B縣的經(jīng)驗(yàn)研究，本文嘗試從條塊關(guān)系的角度切入，解釋基層治理法治化的結(jié)構(gòu)性困境。這里“條塊關(guān)系”指的是“不同層級(jí)的政府組織在‘條條’”和‘塊塊’基礎(chǔ)上建立的相互作用、相互影響的關(guān)系”[10]。法治秩序不僅依賴于法律的建立和完善，而且依賴有效的法治實(shí)踐方式，而這屬于鄉(xiāng)村治理研究的范疇，具體包括法律條款在具體時(shí)空條件下的解釋和適用，法律實(shí)踐所依賴的基層治理模式、機(jī)制和相關(guān)政策等。本文主要假設(shè)是：基層行政部門的執(zhí)法體制機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢主要源于條塊關(guān)系未能理順，重建以法治為基礎(chǔ)的基層治理秩序迫切要求條塊關(guān)系的變革。
為了有利于探討這個(gè)問題，本文采用了縣域治理的分析框架。其優(yōu)勢(shì)在于擴(kuò)大了基層治理研究傳統(tǒng)的鄉(xiāng)域單位，把基層治理變革放在整個(gè)縣鄉(xiāng)關(guān)系的整體中考察，從而有利于把縣域黨政體制納入分析框架，避免局限于鄉(xiāng)域的弊端[②]。在我國(guó)基層治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國(guó)家政權(quán)末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實(shí)行“村民自治”，形成“鄉(xiāng)政村治”構(gòu)架。但在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和基層治理現(xiàn)代化的背景下，國(guó)家越來越直接介入基層治理以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，對(duì)基層治理秩序的分析應(yīng)當(dāng)適時(shí)擴(kuò)大到對(duì)整個(gè)縣域的分析。相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級(jí)政權(quán)擁有完整的黨政建制，是我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)者[③]。在國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的背景下，縣級(jí)政權(quán)被賦予重大責(zé)任，是推動(dòng)基層治理體系變革的能動(dòng)者，越來越替代鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為國(guó)家和基層社會(huì)、基層農(nóng)民關(guān)系的接點(diǎn)[11]。
二、縣域治理的問題：法治不彰
稅費(fèi)改革之后，原本存在的基層治理困境并沒有得到根本的解決，反而以另一種方式表現(xiàn)出來。這反映了我國(guó)基層治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、基層治理能力不足的問題[12]。其中法治不彰是基層治理困境的重要表現(xiàn)之一。研究發(fā)現(xiàn)，法治不彰的原因可能并不主要是法律體系本身的原因，而主要是由于缺乏一套統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的體制促進(jìn)分散部門聯(lián)合執(zhí)法，導(dǎo)致行政執(zhí)法部門普遍執(zhí)法不力、執(zhí)法不嚴(yán)及選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象。
（一）法治不彰的表現(xiàn)和后果
改革開放四十年來，在依法治國(guó)背景下，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域形成了相對(duì)完備的法律法規(guī)體系。但實(shí)際上，從基層執(zhí)法過程看，基層陷入嚴(yán)重的法治不彰。政府各部門執(zhí)法人員眾多、執(zhí)法職權(quán)也非常多，但相比較而言，實(shí)際的執(zhí)法數(shù)量偏少。這并不是因?yàn)閼?yīng)當(dāng)解決的社會(huì)治理問題少，而是因?yàn)椴块T履職率低下，執(zhí)法部門長(zhǎng)期有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的不作為亂作為現(xiàn)象嚴(yán)重。
以B縣分布最為廣泛的砂石盜采為例。2001年之后，政府全面禁止砂石開采。然而由于巨大的利益，砂石山石盜采屢禁不止。涉及石頭的非法開采、加工、經(jīng)營(yíng)、堆放、運(yùn)輸和使用的點(diǎn)位和場(chǎng)所遍布各個(gè)角落。經(jīng)過2017年排查，B縣一共有88個(gè)盜采易發(fā)區(qū)、203個(gè)經(jīng)營(yíng)店、28個(gè)非法攪拌站。這種行為持續(xù)了十多年，成為重大社會(huì)治理問題，一些甚至涉及刑事犯罪。但從相關(guān)部門執(zhí)法來看，執(zhí)法密度很低，執(zhí)法效果相當(dāng)差。據(jù)B縣法制辦的梳理[④]，縣行政執(zhí)法部門的檢查權(quán)有 418項(xiàng)、處罰權(quán)有9279項(xiàng)。而檢查權(quán)行使確十分有限：2016年人均行政檢查量為29.62件，2017年人均檢查量58.68件，2017年是2016年的2倍，但仍然低于全市平均水平；人均處罰量也是如此，2017年B縣人均處罰量為8.73件，而全市人均處罰量為70.08件。相關(guān)職權(quán)履行率的統(tǒng)計(jì)表明：在部門眾多處罰職權(quán)中，經(jīng)常被使用的僅僅占全部職權(quán)數(shù)的10%以下。在執(zhí)法檢查和處罰中，往往以商量、說服、教育為主，以罰錢為主，該停工的不停工、該停業(yè)的不停業(yè)，這間接縱容了違法行為的普遍發(fā)生。
長(zhǎng)期的法治不彰使得人們普遍失去了對(duì)政府執(zhí)法能力和法治秩序的信任，形成了基層治理的惡性循環(huán)，更多的人加入盜采的違法產(chǎn)業(yè)鏈。盡管政府經(jīng)常通過“運(yùn)動(dòng)式治理”，使用聯(lián)合執(zhí)法的方式集中整治這些問題，但很快這些問題又死灰復(fù)燃，愈演愈烈。礦石本來是自然資源，在城市快速建設(shè)的需求下，礦石只要賣出去就能獲得極高利潤(rùn)，且礦石開采后留下的礦坑還可以用于堆放建筑垃圾獲得利潤(rùn)，因而盜采產(chǎn)業(yè)快速擴(kuò)張。在豐厚的利潤(rùn)下，圍繞礦石盜采形成了龐大的產(chǎn)業(yè)鏈、利益鏈和關(guān)系鏈，且源于巨大的利潤(rùn)，非法產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部往往有復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)和規(guī)避執(zhí)法的策略體系。豐厚的利潤(rùn)和法治不彰背景下，地方的盜采產(chǎn)業(yè)多為灰黑勢(shì)力控制，一些執(zhí)法成員、鄉(xiāng)村干部為了謀取個(gè)人利益成為其保護(hù)傘。盜采分子因此并不畏懼執(zhí)法部門，反而對(duì)執(zhí)法部門、政府干部和舉報(bào)人員人身威脅很大，這導(dǎo)致盜采問題越來越難以治理。
（二）條塊分割：法治不彰的體制原因分析
萬余項(xiàng)法律授予的執(zhí)法權(quán)竟然治理不了基層社會(huì)，或者說龐大的法律法規(guī)體系和執(zhí)法系統(tǒng)在非法的盜采產(chǎn)業(yè)鏈面前竟然全面失靈，這是有體制根源的。很多學(xué)者從條塊關(guān)系的角度分析[⑤]，結(jié)合調(diào)查，本文將之分為三個(gè)相互聯(lián)系的層面。
一是條塊縱向傳導(dǎo)梗阻。主要表現(xiàn)為條塊責(zé)權(quán)不匹配：能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力小、責(zé)任大，而縣直執(zhí)法部門權(quán)力大、責(zé)任小，履職積極性不高。按照基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的說法，就是“看得見的（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）管不著，管得著的（執(zhí)法部門）看不見”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映在發(fā)現(xiàn)違法問題后向執(zhí)法部門求助，但部門回應(yīng)往往并不積極。其原因包括以下幾個(gè)方面：強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法部門不配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)；有的執(zhí)法部門認(rèn)為按照法律規(guī)定不該本部門管；有的執(zhí)法部門認(rèn)為自身執(zhí)法人員和執(zhí)法權(quán)力有限；有的則出于推諉責(zé)任的需要，過度強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理的責(zé)任。
二是條條橫向之間難以協(xié)作。條條之間聯(lián)合執(zhí)法缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，居于弱勢(shì)的屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不能有力地發(fā)揮整合作用。復(fù)雜的社會(huì)治理問題往往在需要部門聯(lián)合執(zhí)法時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于在權(quán)力層級(jí)上的弱勢(shì)，難以調(diào)動(dòng)多個(gè)部門聯(lián)合執(zhí)法。俗話說“腰來腿不來，腿來腰不來”。即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)動(dòng)了多部門聯(lián)合執(zhí)法，各執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中往往只是人員的聚集，而非執(zhí)法權(quán)力的綜合使用。比如說一個(gè)部門（如國(guó)土部門）牽頭，其他部門并不買賬，部門之間相互推諉嚴(yán)重。除了業(yè)務(wù)部門相互推諉之外，由于多種復(fù)雜原因，一些具有執(zhí)法保障的部門如公安機(jī)關(guān)也沒有充分發(fā)揮作用。
三是條條執(zhí)法和塊塊管理之間的斷裂。條塊之間缺乏常態(tài)化管理響應(yīng)執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。任何治理問題的解決要求集中整治和常規(guī)治理同時(shí)發(fā)揮作用。集中整治通常具有運(yùn)動(dòng)式治理的特征，政府部門通常采取聯(lián)合執(zhí)法集中治理違法違章問題，但如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)的常規(guī)治理沒有跟上，違法問題必然死灰復(fù)燃、更加猖獗。按照基層干部的理解，因?yàn)檫`法者已經(jīng)掌握了政府行政執(zhí)法碎片化的規(guī)律。要處理同樣的問題，只能等待下一次運(yùn)動(dòng)式治理，這個(gè)空檔期違法者依然獲得大量利潤(rùn)。
值得注意的是，此外要避免兩種片面化的觀點(diǎn)。
一是簡(jiǎn)單地打破現(xiàn)有的條塊體制，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)力就可以解決執(zhí)法困境問題。一般來說，執(zhí)法權(quán)絕大多數(shù)集中于縣直執(zhí)法部門（條條），鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)寥寥無幾，條塊權(quán)力配置不平衡是事實(shí)。據(jù)2017年B縣法制辦統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使處罰權(quán)僅8項(xiàng)（街道擁有的行政處罰權(quán)更少，僅2項(xiàng)），而全縣各部門包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政處罰權(quán)一共有9279項(xiàng)，這造成了執(zhí)法領(lǐng)域“條強(qiáng)塊弱”“條專塊弱”現(xiàn)狀。這是因?yàn)閳?zhí)法權(quán)具有專業(yè)性，必須要由專業(yè)人員行使，執(zhí)法權(quán)要集中起來使用才能達(dá)到執(zhí)法效果。設(shè)想通過改革賦予每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)較多的專業(yè)化職權(quán)，在執(zhí)法資源相對(duì)有限的背景下，行政執(zhí)法更難以作為，更難以有震懾和治理作用。
二是法治不彰是由于分立的行政執(zhí)法體系本身的問題，立法存在模糊性和抽象性造成法律難以適用，為此需要進(jìn)一步細(xì)化法律實(shí)施規(guī)則，增加法律的系統(tǒng)性和可操作性。這種解釋有一定的道理，這正是過去我國(guó)不斷健全法律體系的原因。但從技術(shù)上看，行政執(zhí)法必然面臨部門化的法律法規(guī)體系和整體性的社會(huì)治理問題的客觀矛盾。無論如何改進(jìn)法律，作為治理特定公共事務(wù)的法律法規(guī)必然是分立的，這是專業(yè)執(zhí)法行為的需要；而很多棘手的社會(huì)治理問題往往是整體性的，這需要另外的整合機(jī)制來解決。如盜采砂石涉及開采、運(yùn)輸、存儲(chǔ)、經(jīng)營(yíng)多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及多個(gè)部門、多部法律法規(guī)的職權(quán)。在水域或耕地等不同位置的盜采行為還涉及不同部門職權(quán)。單一執(zhí)法部門難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的違法行為。
三、“條塊互嵌”和縣域治理創(chuàng)新
對(duì)基層執(zhí)法困境的體制原因分析，明確了變革的方向。要解決基層治理的執(zhí)法困境，必須在大的體制和法律框架不變情況下，B縣主要通過改革條塊關(guān)系、創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制破解執(zhí)法難題，推進(jìn)“整體性治理”[13]。地方把這種執(zhí)法模式改革形象地稱為“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”，后來又發(fā)展為“三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈”。從本質(zhì)上看，B縣的執(zhí)法模式改革就是由縣級(jí)黨政體制統(tǒng)籌推進(jìn)的，通過強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制，就同一類問題整合分散在各個(gè)部門的職權(quán)形成合力,形成“條塊互嵌”的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò),以增加基層治理能力。它不僅解決了長(zhǎng)期以來的基層治理痼疾，而且推動(dòng)了基層治理的法治化。“條塊互嵌”的基層治理法治化經(jīng)歷了三個(gè)過程。
（一）聯(lián)合執(zhí)法： B縣開啟執(zhí)法模式變革
面對(duì)長(zhǎng)期的執(zhí)法困境，B縣2017年年初啟動(dòng)“雙安雙打”的運(yùn)動(dòng)式治理，形成了聯(lián)合執(zhí)法模式。觸發(fā)改革的具體事件是B縣J鎮(zhèn)的金礦盜采。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，2001年政府全面禁采礦產(chǎn)資源，對(duì)原來的礦洞實(shí)行全面封堵。但盜采從未在該鎮(zhèn)停止過。2006年J鎮(zhèn)發(fā)生盜采事故，4村民因盜采金礦困于井內(nèi)，政府組織上千軍民徹夜?fàn)I救，42小時(shí)才把村民救出。隨后政府成立了區(qū)級(jí)護(hù)礦巡邏隊(duì)，隊(duì)伍一度擴(kuò)大為50人，但一直沒能禁絕盜采行為。地方政府出臺(tái)多個(gè)文件打擊盜采，屢打?qū)冶I，屢盜屢打。2016年5月13日，數(shù)名盜采者作業(yè)時(shí)遭氰化物泄露，造成6死1傷的惡性事故。2016年發(fā)生事故后，地方政府加強(qiáng)巡邏，卻仍然控制不住盜采行為。2017年元旦剛過，盜采者卷土重來。盜采問題的死灰復(fù)燃考驗(yàn)著整個(gè)政府執(zhí)法體系的效力。
為了治理盜采，2017年元月23日開始，縣委縣政府決定在礦石盜采頻發(fā)的J鎮(zhèn)試點(diǎn)啟動(dòng)“雙安雙打”（安全生產(chǎn)、安全穩(wěn)定、打擊破壞生態(tài)行為、打擊違法犯罪）專項(xiàng)整治行動(dòng)。J鎮(zhèn)成立“雙安雙打指揮部”、建立周例會(huì)、案件會(huì)商30分鐘響應(yīng)等工作機(jī)制，通過聯(lián)合執(zhí)法全力打擊鎮(zhèn)域破壞生態(tài)等違法犯罪行為。在“雙安雙打”專項(xiàng)整治過程中，縣政府依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨權(quán)”，各相關(guān)執(zhí)法部門響應(yīng)哨聲及時(shí)報(bào)到，下沉一線聯(lián)合執(zhí)法，從各自監(jiān)管領(lǐng)域入手查出每一個(gè)違法環(huán)節(jié)，做到“事不完人不撤”。“雙安雙打”屬于典型的運(yùn)動(dòng)式治理范疇。即地方政府為了解決一類問題，采取了高位推動(dòng)、層級(jí)治理和多屬性治理手段，調(diào)動(dòng)各部門執(zhí)法力量集中打擊[14]。這次聯(lián)合執(zhí)法取得了顯著成效。從2017年1月17日到5月14日，原來數(shù)次死灰復(fù)燃的盜采徹底絕跡了，再無一例新發(fā)生。
（二）三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈：建立常態(tài)化治理機(jī)制
為了徹底解決盜采及類似的社會(huì)治理問題，在縣域黨政體制高位推動(dòng)下，地方政府將“雙安雙打”治理盜采過程的聯(lián)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的核心提煉為“街鄉(xiāng)吹哨-部門報(bào)到”機(jī)制，再用于解決城鄉(xiāng)違法建設(shè)、排污排廢、信訪維穩(wěn)等一些長(zhǎng)期以來解決不了的棘手問題，又取得了非常顯著的效果。簡(jiǎn)單地說，“街鄉(xiāng)吹哨-部門報(bào)到”是一種以街鄉(xiāng)“塊塊”為主的協(xié)調(diào)條塊關(guān)系的工作機(jī)制,割裂的條塊關(guān)系開始得以在縣賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的背景下開始彌合。其含義是，街鄉(xiāng)發(fā)現(xiàn)本轄區(qū)內(nèi)存在行政管理問題且需要通過執(zhí)法方式予以消除的，有權(quán)力召集相關(guān)執(zhí)法部門。
B縣的執(zhí)法模式改革并沒有以縣賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨權(quán)”——執(zhí)法召集權(quán)為標(biāo)志結(jié)束。為了應(yīng)對(duì)類型復(fù)雜的常規(guī)性公共治理問題，地方政府又發(fā)展出“三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈”。從政策執(zhí)行過程的角度，執(zhí)法過程要成為一個(gè)閉合過程，除了街鄉(xiāng)召集部門聯(lián)合執(zhí)法之外，還必須解決兩個(gè)問題：即多個(gè)部門召集過來之后誰來協(xié)調(diào)執(zhí)法的問題，及執(zhí)法之后如何形成常規(guī)化管理防止問題重復(fù)生成的問題。因此地方政府建立了和“街鄉(xiāng)吹哨-部門報(bào)到”相關(guān)的兩個(gè)機(jī)制——“一門主責(zé)-其他配合”和“部門要求-街鄉(xiāng)落實(shí)”，三個(gè)不同的又互相聯(lián)系的執(zhí)法機(jī)制共同構(gòu)成“三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈”。“街鄉(xiāng)吹哨-部門報(bào)到”成為整個(gè)三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈的起點(diǎn)。
在制度功能上，“街鄉(xiāng)吹哨-部門報(bào)到”賦予了街鄉(xiāng)強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)到位執(zhí)法的召集權(quán)，形成縣直執(zhí)法部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新型關(guān)系模式。街鄉(xiāng)吹哨，部門必須報(bào)到。解決了一些部門消極回應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法請(qǐng)求的問題。 “一門主責(zé)-其他配合”解決多個(gè)部門報(bào)到后執(zhí)法部門如何執(zhí)法問題，適合由主要部門協(xié)調(diào)各個(gè)執(zhí)法部門整體執(zhí)法的情形。其含義是指具體執(zhí)法事務(wù)中，涉及兩個(gè)以上具有執(zhí)法職責(zé)的部門，為強(qiáng)化執(zhí)法效果嚴(yán)厲打擊違法行為，由承擔(dān)主要執(zhí)法職責(zé)的部門召集其他部門共同體執(zhí)法的綜合執(zhí)法鏈模式。“部門要求-街鄉(xiāng)落實(shí)”則解決常態(tài)化管理中的“守陣地”問題，解決常態(tài)化治理的問題。其含義是執(zhí)法部門將固定區(qū)域的重要工作目標(biāo)分解到街鄉(xiāng)，由街鄉(xiāng)通過綜合執(zhí)法統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指揮、調(diào)度多個(gè)執(zhí)法部門具體落實(shí)的模式。
三種模式共同形成了應(yīng)對(duì)社會(huì)治理問題的整體機(jī)制：一個(gè)違法行為被發(fā)現(xiàn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何調(diào)動(dòng)執(zhí)法部門執(zhí)法、執(zhí)法部門如何共同執(zhí)法、執(zhí)法后如何進(jìn)行常態(tài)管理的問題。這種條塊嵌入式的綜合執(zhí)法和管理鏈模式實(shí)現(xiàn)了部門執(zhí)法與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的有序銜接，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門的職責(zé)定位和工作關(guān)系。
（三）清單式執(zhí)法：權(quán)力清單的實(shí)踐效果分析
從聯(lián)合執(zhí)法到三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈?zhǔn)沁\(yùn)動(dòng)式治理向制度化的常規(guī)化治理的一次飛躍。為了促進(jìn)這一執(zhí)法模式的常規(guī)化運(yùn)作，除了通過行政意義上的目標(biāo)責(zé)任管理制，B縣借鑒很多地區(qū)的流行做法，構(gòu)建了權(quán)力清單制度。主要做法是在縣委縣政府推動(dòng)下，由法制辦牽頭，聯(lián)合各個(gè)部門，針對(duì)特定治理問題形成全鏈條的權(quán)力清單體系。如果說三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈解決的是協(xié)調(diào)條塊關(guān)系，權(quán)力清單制度體系則基于專門部門的、嚴(yán)格精細(xì)的技術(shù)分析，針對(duì)具體社會(huì)治理問題建立了自上而下的法律實(shí)施制度。權(quán)力清單具體包括問題清單、權(quán)責(zé)清單、績(jī)效清單。
問題清單是確認(rèn)和建立具體時(shí)空位置基礎(chǔ)上的執(zhí)法對(duì)象的過程�；鶎痈刹客ㄋ椎匕褑栴}清單比喻為“作戰(zhàn)地圖”。這些列入清單的問題被一一列入“臺(tái)賬”，是地方必須要治理的，是要和上級(jí)政府結(jié)賬的，也就是說是要列入績(jī)效考核的。問題清單的建立主要通過一線工作法，由鄉(xiāng)村干部通過實(shí)地調(diào)查對(duì)問題進(jìn)行全域、全方位、全鏈條的摸排。問題清單具有以下特征：一是全面，即對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有需要治理的問題、同一個(gè)治理問題的全鏈條摸排清楚，一一列表說明；二是細(xì)致，即不僅要對(duì)這些治理問題進(jìn)行精準(zhǔn)分類，而且要把這些治理問題所涉及的時(shí)間、地點(diǎn)、責(zé)任人等確立起來。因此，形成問題清單的過程，也是政府對(duì)基層治理進(jìn)行全面深入調(diào)查的過程，是把過去十多年積累形成的治理問題全部梳理出來的過程。問題清單是地方政府精準(zhǔn)執(zhí)法、精準(zhǔn)施策的基礎(chǔ)。
權(quán)責(zé)清單是各個(gè)相關(guān)部門圍繞執(zhí)法對(duì)象如何行使職權(quán)的清單。其意義包括：打通了發(fā)現(xiàn)和查處傳導(dǎo)不通暢的問題，彌補(bǔ)了屬地政府執(zhí)法權(quán)力和手段的不足；解決了部門間橫向的聯(lián)合執(zhí)法問題，就一個(gè)問題職能部門如何相互配合一目了然；解決了以往執(zhí)法部門不想、不敢、不會(huì)執(zhí)法及職權(quán)交叉不清問題，為三協(xié)同綜合執(zhí)法掃清了障礙。據(jù)法制辦統(tǒng)計(jì)，縣政府編制了砂石盜采等9個(gè)領(lǐng)域共1167項(xiàng)專項(xiàng)權(quán)力清單，確保執(zhí)法部門用足、用盡、用準(zhǔn)執(zhí)法職權(quán)，且一個(gè)部門的執(zhí)法權(quán)的使用，可以確保借助其他部門執(zhí)法權(quán)，達(dá)到順利行政執(zhí)法之目的。其結(jié)果是，地方政府按解決問題的需要將“條條”的權(quán)力整合在某一個(gè)具體問題上，構(gòu)建針對(duì)具體問題的整張行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，從而能夠解決反復(fù)發(fā)生的、復(fù)雜的基層治理問題，大大提高了基層執(zhí)法的效率。
績(jī)效清單指的是面對(duì)一個(gè)治理問題各部門履職情況和治理效果的清單。鄉(xiāng)鎮(zhèn)或其他牽頭單位在綜合執(zhí)法過程中將各部門執(zhí)法情況形成清單——聯(lián)合執(zhí)法記錄單，作為考核依據(jù)，以保障執(zhí)法陽光透明，減少不作為、亂作為現(xiàn)象。牽頭單位針對(duì)每一個(gè)問題，根據(jù)執(zhí)法情況問題進(jìn)行銷賬處理等。經(jīng)過2017年到2018年一年的努力，在梳理問題清單的過程中，為了更有針對(duì)性地解決問題和方便考核，B縣法制辦梳理形成“重大綜合執(zhí)法目錄”。圍繞這些問題地方政府形成了重大綜合執(zhí)法事項(xiàng)39項(xiàng)、問題清單209項(xiàng)、權(quán)責(zé)清單1799項(xiàng)。這些重大綜合執(zhí)法目標(biāo)隨時(shí)調(diào)整，以應(yīng)對(duì)新生的重大執(zhí)法問題。這種根據(jù)具體問題建立行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的做法，在實(shí)踐中從根本上避免了可能發(fā)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“亂吹哨”、推諉不作為現(xiàn)象，以及吹哨后各部門推諉扯皮、不作為現(xiàn)象的發(fā)生。這也是該縣“三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈”被稱為“動(dòng)態(tài)執(zhí)法”模式的原因。
比較來看，全國(guó)很多地方在推進(jìn)依法行政過程中建立權(quán)力清單制度，以解決行政不作為、亂作為等問題[⑥]。B縣的獨(dú)特性在于通過權(quán)力清單制度激勵(lì)行政主動(dòng)作為。權(quán)力清單制度把行政權(quán)力和責(zé)任落實(shí)到具體時(shí)空中的社會(huì)治理問題上，通過綜合配置行政資源形成強(qiáng)有力的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。其結(jié)果是由誰來執(zhí)法、整治什么問題、部門之間及部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何配合執(zhí)法、上級(jí)政府考核什么、如何考核等一清二楚，各層級(jí)部門沒有理由相互推諉、不作為。長(zhǎng)期以來模糊不清的、粗糙的治理體系改變?yōu)榍逦�、精�?xì)化的治理體系，為基層治理由“粗糙”向法治化的轉(zhuǎn)型提供了制度基礎(chǔ)，基層治理體系的現(xiàn)代化水平大大提升。
四、縣域治理創(chuàng)新的邏輯分析
如上文所述，在運(yùn)動(dòng)式治理向常規(guī)化治理過程中，地方政府通過縣域治理體系的創(chuàng)新形成“條塊互嵌”的制度化機(jī)制。它成功地解決了基層治理中長(zhǎng)期存在的條塊分割痼疾，推進(jìn)了條塊協(xié)作，大大地推進(jìn)了基層治理的法治化。實(shí)地調(diào)查表明，在推進(jìn)這一基層治理創(chuàng)新過程中，B縣遵循了五個(gè)方面的邏輯，對(duì)其他地方理順條塊關(guān)系促進(jìn)基層治理法治化有很大的啟發(fā)。
（一）黨建引領(lǐng)是基本動(dòng)力
政治路線確定之后，干部就是決定因素。習(xí)近平總書記關(guān)于全面依法治國(guó)要抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的論斷意義重大。在中國(guó)黨政體制是特色國(guó)家治理體系條件下，這又取決于黨建引領(lǐng)，或者說取決于黨在基層治理中發(fā)揮強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)作用[15]。黨建引領(lǐng)首先體現(xiàn)在縣把黨主要的政治任務(wù)轉(zhuǎn)化為地方的中心工作，完成中心工作就是政治任務(wù)，是硬的考核指標(biāo)。比如砂石盜采不僅僅是違法行為，而且破壞耕地、山林、水源等構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境，和黨的生態(tài)文明建設(shè)路線背道而馳，必須要集中力量治理，動(dòng)員式治理是常見的路徑。黨建引領(lǐng)還體現(xiàn)在組織重構(gòu)層面。在“雙安雙打”行動(dòng)及所有的綜合執(zhí)法過程中，都要建立臨時(shí)黨支部，貫穿黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨政主要負(fù)責(zé)人親自指揮。在“雙安雙打”專項(xiàng)行動(dòng)中，J鎮(zhèn)黨委書記既是總指揮，又是臨時(shí)黨支部的書記，成員黨委成員單位包括16家單位。因此在指揮打擊違法盜采過程中，條條和塊塊不再是行政官僚制的上下級(jí)關(guān)系，而是黨內(nèi)組織的上下級(jí)關(guān)系，J鎮(zhèn)黨委書記代表縣委縣政府對(duì)基層治理的效果負(fù)責(zé)，有權(quán)力調(diào)動(dòng)支部成員。
（二）法治思維是基本特征
黨的十八大確立依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。實(shí)踐中，大量的部門職權(quán)沉睡表明依法治國(guó)遭遇的體制困境，這歸根結(jié)底是人的問題、機(jī)制的問題。長(zhǎng)期以來，地方政府不善于使用法治方式解決治理問題，簡(jiǎn)單地送法下鄉(xiāng)并不能形成法律實(shí)踐的結(jié)果。不僅社會(huì)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性力量阻礙執(zhí)法，而且行政部門本身也存在制度障礙，大量法律法規(guī)并沒有轉(zhuǎn)化為政府的治理能力。改革需要激活執(zhí)法人員、激活機(jī)制。法治思維要求地方政府善于使用法律法規(guī)的方式解決社會(huì)治理問題。要相信通過法治可以解決問題，要積極地利用改革基層治理體系的方式增加政府運(yùn)用法治治理基層社會(huì)的能力。單純的運(yùn)動(dòng)式治理之所以一直效果不佳，就是因?yàn)槿狈τ煞ㄖ沃蔚某Ｒ?guī)化治理，這導(dǎo)致違法問題死灰復(fù)燃。B縣的成功之道是通過“聯(lián)合執(zhí)法”這一運(yùn)動(dòng)式治理方式，不僅解決個(gè)別問題，而且建構(gòu)了法治秩序得以運(yùn)行的機(jī)制，即形成吹哨執(zhí)法、三協(xié)調(diào)綜合執(zhí)法及權(quán)力清單的整體性執(zhí)法體系，構(gòu)建了針對(duì)具體問題的縣域行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。
（三）有效治理是基本目標(biāo)
基層治理的法治化變革，最終是為了基層有效治理。有效治理包含了建立長(zhǎng)效的以法律規(guī)則為主要治理機(jī)制的含義。以往的運(yùn)動(dòng)式治理解決的是短期的、個(gè)別的問題，是“權(quán)宜之計(jì)”，不能達(dá)到有效治理基層社會(huì)的目標(biāo)。B縣的基層治理改革，從運(yùn)動(dòng)式治理一開始，地方政府就把指導(dǎo)思想表述為“為打擊（違法犯罪行為）想辦法、為打擊定原則、為打擊找依據(jù)”，這明顯不同于以往。要做到有效治理，就需要建立可執(zhí)行的法治體系，堅(jiān)持“問題導(dǎo)向”，堅(jiān)持用法治解決問題。社會(huì)治理問題往往是整體性的，就如盜采是一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，涉及十幾個(gè)部門共同的執(zhí)法。只有地方政府根據(jù)實(shí)地調(diào)查和法治規(guī)則列出問題清單，使工作中存在的問題一目了然，各部門的聯(lián)合執(zhí)法才有實(shí)現(xiàn)的可能。問題清單要事無巨細(xì)，不僅要有大的類別，還有有小的細(xì)節(jié)。對(duì)同一個(gè)問題，根據(jù)適應(yīng)法律的不同，地方政府要細(xì)化不同類別、不同違法形態(tài)等。這樣才有可能為后續(xù)的權(quán)責(zé)清單、績(jī)效清單建立基礎(chǔ)。
（四）賦權(quán)街鄉(xiāng)是基本路徑
稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村治理困境最為直接原因是鄉(xiāng)村治權(quán)的弱化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)性治理能力式微[16]。賦權(quán)街鄉(xiāng)則改變了稅費(fèi)改革之后條專塊弱的結(jié)構(gòu)性困境，增強(qiáng)了街鄉(xiāng)治理能力。在執(zhí)法模式改革中，B縣賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)四種權(quán)力，不僅有召集和協(xié)調(diào)權(quán)，而且還有對(duì)執(zhí)法部門參與基層重大執(zhí)法行動(dòng)績(jī)效的評(píng)價(jià)權(quán)和考核權(quán)。這有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)威，直接影響法律規(guī)則的實(shí)施效力。未來縣委縣政府還要把一定比例的執(zhí)法力量下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)并建立新型綜合執(zhí)法中心，其特征是“五下”，“重心下移、人員下行、資源下沉、政策下調(diào)、權(quán)力下放”。按照規(guī)定，除城管90%下沉街鄉(xiāng)和站所派出機(jī)構(gòu)外，其他部門根據(jù)需求選派骨干力量派駐街鄉(xiāng)，動(dòng)態(tài)調(diào)整執(zhí)法資源盤活存量。此外，地方政府計(jì)劃整合大量政府分散雇傭的臨時(shí)人員作為基層治理的力量。另外對(duì)于下沉的執(zhí)法人員實(shí)行“三在一聽”，即在哪吃飯、在哪干活、在哪考核、聽哪指揮，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核權(quán)重占30%，這帶來了條塊關(guān)系的逆轉(zhuǎn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有了部分縣委縣政府的權(quán)力。過去是各部門考核基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)在是鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以給部門打分，這個(gè)分衡量“部門報(bào)到”的落實(shí)情況。如果部門履職不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有權(quán)打低分，最終影響各委辦局的績(jī)效，低分的部門領(lǐng)導(dǎo)和人員會(huì)被調(diào)離。
（五）漸進(jìn)改革是基本策略
不改變大的法律框架下，縣域通過機(jī)制改革推動(dòng)執(zhí)法模式滿足基層治理需求，這是一種漸進(jìn)改革的策略，符合現(xiàn)實(shí)需求。三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈?zhǔn)窃诂F(xiàn)有體制內(nèi)的機(jī)制改進(jìn)，重點(diǎn)做的是打破碎片化的行政執(zhí)法，形成“條塊互嵌”的協(xié)同執(zhí)法體系。目前主要的執(zhí)法權(quán)力仍然在部門，仍然是專業(yè)化的，大多數(shù)執(zhí)法權(quán)力也不適宜下放到塊塊，地方政府需要?jiǎng)?chuàng)新的是執(zhí)法方式。在條條上的執(zhí)法人員對(duì)有限使用的幾部法律尚未用足用好用盡，地方政府并不指望將全部行政執(zhí)法規(guī)章將近1500部萬余項(xiàng)執(zhí)法權(quán)交由原本執(zhí)法能力更弱的以日常管理為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。正如2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》所說的，“按照權(quán)力下放、權(quán)責(zé)一致的原則，除法律法規(guī)必須由縣級(jí)以上及其職能部門行使的行政強(qiáng)制和行政處罰措施，以及行政許可外，對(duì)直接面向人民群眾量大面廣由鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)管理更方便有效的各類事項(xiàng)依法下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。”這決定了機(jī)制創(chuàng)新是縣域治理改革的重要路徑，主要內(nèi)容是推動(dòng)條塊協(xié)作，推動(dòng)執(zhí)法部門用足用好已有職權(quán)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合落實(shí)日常管理。
五、結(jié)論和建議
在依法治國(guó)背景下，如何推動(dòng)現(xiàn)代法律體系進(jìn)入鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)基層治理法治化和現(xiàn)代化是全面深化改革的重點(diǎn)難點(diǎn)�；趯�(shí)地調(diào)查的資料，通過對(duì)典型縣域治理創(chuàng)新的調(diào)研，從條塊關(guān)系這個(gè)切入點(diǎn)，本文初步回答了上述問題。在方法論上，本文引入縣域治理的整體性視角，建立了更為包容的分析框架，納入更豐富的內(nèi)容�？h一級(jí)有完整的執(zhí)法權(quán)力，這決定了在縣域?qū)用嫱七M(jìn)基層治理的法治化才有空間。法治是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政最基本的方略，是國(guó)家治理體系的最重要的構(gòu)成部分。原來學(xué)界往往強(qiáng)調(diào)法治和鄉(xiāng)村社會(huì)不適應(yīng)的一面。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市化擴(kuò)張、鄉(xiāng)村高度分化等背景下，鄉(xiāng)村治理越來越和正式法律體系親和。目前的問題是如何推動(dòng)法律下鄉(xiāng)，推動(dòng)政府各個(gè)部門積極履職，充分準(zhǔn)確地使用法律來有效地治理鄉(xiāng)村。
本文的研究表明，地方政府要實(shí)現(xiàn)基層治理的法治化，必須從縣域治理體制本身的改革入手，理順條塊關(guān)系，形成“條塊互嵌”的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)是基本路徑。而要成功地推動(dòng)縣域改革，需要充分注意包括黨建引領(lǐng)在內(nèi)的多方面條件。在理順條塊關(guān)系之后，目前的主要問題是在村級(jí)層面增強(qiáng)基層鄉(xiāng)村治理能力。面對(duì)分散鄉(xiāng)村，縣級(jí)行政執(zhí)法資源總體上是有限的，如何依靠提升鄉(xiāng)村尤其是村級(jí)組織的日常管理能力，依靠個(gè)體內(nèi)在的法律約束來減少社會(huì)治理問題的闡釋更為基礎(chǔ)，也更為重要。在這個(gè)意義上，需要把綜合執(zhí)法和日常管理結(jié)合起來，通過綜合執(zhí)法嚴(yán)格、充分執(zhí)法增強(qiáng)鄉(xiāng)村基層組織的權(quán)威，在基層社會(huì)中建立以法律體系為依托的規(guī)則意識(shí)，避免過度依賴行政執(zhí)法這種最后的強(qiáng)制方式。
參考文獻(xiàn)：
[1]仇葉.鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)責(zé)任制與官僚制的二元共治機(jī)制--基于浙東K鎮(zhèn)的實(shí)證研究[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）, 2017，(1).
[2]馮川.“聯(lián)村制度”與利益密集型村莊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理——以浙東S鎮(zhèn)M村的實(shí)踐為例[J].公共管理學(xué)報(bào), 2016，(2).
[3]劉成良.聯(lián)村制度:轉(zhuǎn)型期基層社會(huì)治理的制度實(shí)踐與反思——基于浙東H鎮(zhèn)的調(diào)查[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2018，(2).
[4]呂德文.鄉(xiāng)村治理空間再造及其有效性——基于W鎮(zhèn)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的分析[J].中國(guó)農(nóng)村觀察, 2018，（5）.
[5]呂德文.破解農(nóng)村治理法治化困境[J].中國(guó)黨政干部論壇,2015，(7).
[6]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó) 生育制度[M].北京：北京大學(xué)出版社，1998.
[7]蘇力.送法下鄉(xiāng):中國(guó)基層司法制度研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000.
[8]朱曉陽.“語言混亂”與法律人類學(xué)的整體論進(jìn)路[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2007,(2).
[9]董磊明,陳柏峰,聶良波.結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)——河南宋村法律實(shí)踐的解讀[J]. 中國(guó)社會(huì)科學(xué),2008,(5).
[10]武小龍,孫金華.“條塊關(guān)系”的變革:問題、困境與路徑選擇[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2011,(5).
[11]徐勇.“接點(diǎn)政治”:農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個(gè)分析框架及以若干個(gè)案為例[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2009,(6).
[12]桂華.面向基層社會(huì)重組的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化[J].政治學(xué)研究,2018,(6).
[13]胡象明,唐波勇.整體性治理:公共管理的新范式[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2010,(1).
[14]賀東航,孔繁斌.公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2011,(5).
[15]賀海波,夏柱智.黨建嵌入治理:一種新的縣域發(fā)展機(jī)制——以河南w縣黨建實(shí)踐為例[J].北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2018,(5).
[16]楊華.鄉(xiāng)村治權(quán)與基層治理能力建設(shè)[J].湖湘論壇,2018,(5).
注釋：
[①]按照學(xué)術(shù)慣例，本文對(duì)人名、地名進(jìn)行匿名化處理。
[②]參見：王春光.“對(duì)作為基層社會(huì)的縣域社會(huì)的社會(huì)學(xué)思考”,《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第1期；歐陽靜.“縣級(jí)政府研究的路徑分析”，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期；楊華.“縣域治理中的黨政體制:結(jié)構(gòu)與功能”，《政治學(xué)研究》2018年第6期。
[③]在2015年1月召開的中央黨�？h委書記研修班座談會(huì)上，習(xí)近平指出在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，也是干部干事創(chuàng)業(yè)、鍛煉成長(zhǎng)的基本功訓(xùn)練基地�？h委是我們黨執(zhí)政興國(guó)的“一線指揮部”，縣委書記就是“一線總指揮”，是我們黨在縣域治國(guó)理政的重要骨干力量。參見《習(xí)近平會(huì)見全國(guó)優(yōu)秀縣委書記》，載新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/politics/2015-06/30/c_1115773120.htm。
[④]數(shù)據(jù)來源于與B縣法制辦的訪談，下文各處數(shù)據(jù)來源相同
[⑤]參見：王余生,陳越.“碎片化與整體性:綜合行政執(zhí)法改革路徑創(chuàng)新研究”，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期；丁煌,方堃.“基于整體性治理的綜合行政執(zhí)法體制改革研究”，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2016年第1期；李祥,孫淑秋.“從碎片化到整體性:我國(guó)特大城市社會(huì)治理現(xiàn)代化之路”，《湖北社會(huì)科學(xué)》2018年第1期。
[⑥]參見：羅峰,徐共強(qiáng).“基層治理法治化視野下的權(quán)力清單制度——基于上海市兩個(gè)街道的實(shí)證研究”，《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期；羅亞蒼.“權(quán)力清單制度的理論與實(shí)踐——張力、本質(zhì)、局限及其克服”，《中國(guó)行政管理》2015年第6期；程文浩,楊詩(shī)哲.“國(guó)家治理過程的“可視化”如何實(shí)現(xiàn)——權(quán)力清單制度的內(nèi)涵、意義和推進(jìn)策略”，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2014年第9期。
相關(guān)文章相關(guān)評(píng)論發(fā)表評(píng)論