農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給制度有待完善
劉 強(qiáng)
農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度，是關(guān)乎鄉(xiāng)村振興的根本性制度，因為農(nóng)村公共產(chǎn)品是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的重要性顯而易見。對公共產(chǎn)品供給制度有所研究的同志都知道，公共產(chǎn)品可以分為兩大類，即純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。這兩類公共產(chǎn)品，雖只有一字之差，但其性質(zhì)和供給制度卻顯著不同，不可籠統(tǒng)而談甚至混為一談。對于“純公共產(chǎn)品”，應(yīng)由公共財政承擔(dān)供給成本，這方面的認(rèn)識是高度一致的，不存在什么異議；但是對于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，則存在一些模糊甚至錯誤的認(rèn)識，這不利于完善農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給制度。近年來筆者深感，亟需厘清農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給體制機(jī)制，以有益于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，推進(jìn)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
一、準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給主體是受益群體而不是政府
所謂公共產(chǎn)品，通俗地說，就是公眾共同享用的產(chǎn)品。公共產(chǎn)品應(yīng)由公共財政承擔(dān)，這也是常識。但是，怎么又有了一個“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的概念呢？這恰恰是因為準(zhǔn)公共產(chǎn)品不同于一般意義上的公共產(chǎn)品，而具有特殊的屬性。這里，我們就以居民集中居住區(qū)的公共產(chǎn)品來分析。
大家知道，在某個居民集中居住區(qū)，必然需要一定的公共設(shè)施，比如街巷道路、綠化美化設(shè)施、燈光照明設(shè)施，等等。正是這些必要的公共設(shè)施，使居住、生活在這里的家家戶戶共同形成了一個群居區(qū)域。如果某個集中居住區(qū)缺乏這樣的公共設(shè)施，居民的生活必然受到較大影響。那么，在這樣的居民集中居住區(qū)，其公共產(chǎn)品的供給主體是誰？是當(dāng)?shù)卣�是區(qū)域居民？
人民政府是人民公共事業(yè)的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，換言之，是公共設(shè)施、公共服務(wù)的供給機(jī)構(gòu)。但是，人民政府并不是萬能政府、包打一切，而是有其責(zé)任清單和責(zé)任邊界的。另一方面，有些不該由政府承擔(dān)的事情，如果也交給政府承擔(dān)，政府是管不了、管不好的。剛才討論的居民集中居住區(qū)的公共產(chǎn)品供給恰恰就是典型的例子。我們從城鄉(xiāng)對比的角度來作進(jìn)一步分析。
先看城鎮(zhèn)居民集中居住區(qū)。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，某個機(jī)關(guān)或某個單位，除了建有辦公用房，一般也會配套建設(shè)居住用房，供本部門、本單位的職工居住使用。那個時期，城鎮(zhèn)居民集中居住區(qū)的公共設(shè)施一般是由居民所在單位統(tǒng)一解決的。這里需要注意兩點，一是，是由所在單位負(fù)責(zé)解決的，不是由當(dāng)?shù)卣苯映袚?dān)的；二是，集中居住區(qū)的公共設(shè)施一般是作為職工福利，由居住在這個區(qū)域的職工共同享用。進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)時代以后，特別是隨著機(jī)關(guān)住房制度深化改革，商品房小區(qū)如雨后春筍般涌現(xiàn)，至今已經(jīng)成為居住小區(qū)的絕對主流。那么，商品房小區(qū)的公共產(chǎn)品是通過什么機(jī)制、什么制度解決的呢？購買過商品房、居住在商品房小區(qū)的同志對此一定有切身的體會。商品房小區(qū)的公共設(shè)施，是由開發(fā)商承建的；待小區(qū)樓盤銷售之后，這部分建設(shè)成本則轉(zhuǎn)由眾多的購房者分擔(dān)；而小區(qū)日常運(yùn)維的公共設(shè)施，如綠化、照明等，所需費用則是通過住戶繳納物業(yè)費的方式解決的。總而言之，商品房小區(qū)的公共設(shè)施、公共服務(wù)，是通過物業(yè)管理制度解決的，而物業(yè)管理制度的核心內(nèi)容，是受益者付費制度。
再看農(nóng)村居民集中居住區(qū)。在人民公社時期，村社集體通過預(yù)留公積金公益金，用于村社公共產(chǎn)品供給。在農(nóng)村稅費改革前，村（組）集體通過提取“三項提留”、使用“兩工”，用于解決該集體的公共產(chǎn)品供給。農(nóng)村稅費改革后，“三項提留”和“兩工”改革為“一事一議籌資籌勞”制度，變固定繳納方式為民主協(xié)商方式。農(nóng)村稅費改革，一方面大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面使農(nóng)村集中居住區(qū)失去了可靠的公共產(chǎn)品供給來源。
從以上分析可見，居民集中居住區(qū)的公共產(chǎn)品，在性質(zhì)上不屬于純公共產(chǎn)品，在責(zé)任上不應(yīng)由政府直接承擔(dān)，而應(yīng)由受益群體承擔(dān)供給成本，受益群體是供給主體。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，應(yīng)遵循“受益者付費”原則，通過適當(dāng)?shù)姆绞皆谑芤嫒后w范圍內(nèi)籌集準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給成本。
二、對農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給制度的認(rèn)識亟待厘清
上文分析表明，從原理上講，農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給成本應(yīng)由該集中居住區(qū)的住戶共同承擔(dān)。當(dāng)然，如果該集中居住區(qū)的農(nóng)民集體有集體收入，可以沖抵應(yīng)由一家一戶分擔(dān)的公共產(chǎn)品供給費用。但是，不應(yīng)把準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給責(zé)任無依無據(jù)地推卸給當(dāng)?shù)厝嗣裾�，人民政府并非�?zhǔn)公共產(chǎn)品的供給主體。這三個方面，就是農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給制度的科學(xué)邏輯，或者說，是基本的理論邏輯。那么，現(xiàn)實中的認(rèn)識和實踐是怎么樣呢？筆者感到，這方面的認(rèn)識和實踐是五花八門的，有的已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了基本理論的原則。這里列舉三個方面。
一是，一些地方減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)越過了底線。大家印象深刻，在農(nóng)村稅費改革前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，農(nóng)民承擔(dān)了過多應(yīng)由政府和集體承擔(dān)的公共費用。進(jìn)行農(nóng)村稅費改革是完全必要的，時機(jī)也是恰當(dāng)?shù)摹５�，一些專家、一些基層干部沒有正確理解農(nóng)村稅費改革的政策精神，甚至把經(jīng)念歪了。農(nóng)村稅費改革的指導(dǎo)思想是，堅決取消不應(yīng)由農(nóng)民承擔(dān)的稅費負(fù)擔(dān)；對于農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的那部分費用和勞務(wù)（即“三提兩工”，用于村級集體公益事業(yè)），按照村民自治的民主原則進(jìn)行改革，探索實行一事一議籌資籌勞制度。實行“一事一議”制度，是為了完善制度，而不是為了取消負(fù)擔(dān)，因為居民對集體應(yīng)承擔(dān)一定的公共產(chǎn)品費用，這是必要的、合理的。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不能把農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的費用也減掉，這是個底線。但是基層一些同志沒能正確理解這項改革的精神，誤以為實行“一事一議”的最終目的是取消負(fù)擔(dān)。在這樣的認(rèn)識下，實踐中也出現(xiàn)了偏差，基層一些干部群眾對籌資籌勞沒有積極性，甚至認(rèn)為將來農(nóng)民可以不籌了，應(yīng)由政府承擔(dān)農(nóng)村所有公共產(chǎn)品的供給責(zé)任。這是缺乏理論依據(jù)的，是錯誤的認(rèn)識。
二是，個別同志存在“還債”等不正確的認(rèn)識。基層有的同志認(rèn)為，廣大農(nóng)民群眾為建立新中國付出了巨大犧牲，為建設(shè)新中國做出了巨大貢獻(xiàn)；現(xiàn)在國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民“償還”，因此農(nóng)村的公共產(chǎn)品不要再由農(nóng)民承擔(dān)成本了。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識不符合唯物史觀，是不正確的認(rèn)識，這樣的認(rèn)識是有害的。大家知道，在新民主主義革命階段，摧毀蔣介石集團(tuán)的反動統(tǒng)治，建立人民當(dāng)家作主的新中國，是中國人民的共同意志，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得了勝利。為取得這一勝利，中華兒女付出了巨大犧牲；新中國成立后，廣大人民當(dāng)家作主，是新民主主義革命的受益者。在探索建設(shè)社會主義的征程中，國家實行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略，把農(nóng)業(yè)作為工業(yè)積累的重要來源，廣大農(nóng)民為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化作出了巨大貢獻(xiàn)。黨和政府采取這樣的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，符合國家的整體利益，符合全體人民的整體利益。全體人民包括廣大農(nóng)民，是國家發(fā)展戰(zhàn)略的參與者，同時也是最終受益者。因此，“還債”說是不恰當(dāng)?shù)�，甚至是錯誤的。
三是，一些同志因存在畏難情緒而想“撂挑子”�；鶎佑械耐菊J(rèn)為，過去集體向農(nóng)民征集“三提兩工”就不容易，征集成本高，遇到釘子戶很難辦；現(xiàn)在一事一議籌資籌勞，農(nóng)民的認(rèn)識程度不一，加上青壯年勞力大多數(shù)都外出打工了，這個辦法實施起來更是費力不討好。他們認(rèn)為，既然事情難辦、效果不好，不如就干脆不籌了；交給政府辦得了，能辦多少是多少。這是實踐中的一種畏難情緒。應(yīng)該說，農(nóng)村的事情，方方面面，沒有哪幾件是好辦的；如果遇到困難就退卻，恐怕沒有哪件事情能辦成。最為重要的，還是要明確該不該辦，如果該辦而不好辦，那應(yīng)該把精力用在完善辦法上，而不能畏難而退“撂挑子”。
三、積極探索依據(jù)宅基地繳納費用的物業(yè)管理制度
既然準(zhǔn)公共產(chǎn)品籌集供給成本是必要的，而村民一事一議籌資籌勞實踐效果不好，那該如何完善農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給制度呢？筆者深感，城鎮(zhèn)居民小區(qū)的物業(yè)管理制度頗值得借鑒和推廣。
《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（2017年6月發(fā)布）指出：改進(jìn)社區(qū)物業(yè)服務(wù)管理。有條件的地方應(yīng)規(guī)范農(nóng)村社區(qū)物業(yè)管理，研究制定物業(yè)管理費管理辦法；探索在農(nóng)村社區(qū)選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，提供社區(qū)物業(yè)服務(wù)。從這一意見看，在農(nóng)村探索推行物業(yè)費制度是一個重要方向。鑒于上文分析，初步考慮，可以探索按照宅基地面積收取物業(yè)費的辦法。物業(yè)費的收取標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)村級公益事業(yè)需要和農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)承受能力合理確定。比如，100平方米的宅基地，如果每平方米每月收取1元（大致為城市物業(yè)費標(biāo)準(zhǔn)的一半），則每戶每年的應(yīng)繳物業(yè)費為1200元；如果財政按照1:1給予補(bǔ)助，則相當(dāng)于每戶每年實際籌繳物業(yè)費2400元，與城市社區(qū)的物業(yè)費水平大致持平。當(dāng)然，具體的物業(yè)費標(biāo)準(zhǔn)可以再做深入研究，科學(xué)合理地確定。
另外需要明確的是，農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給既包括設(shè)施設(shè)備費用，也包括對這些設(shè)施設(shè)備的管護(hù)費用。近期，發(fā)改委、財政部印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革的指導(dǎo)意見》，筆者認(rèn)為具有重要的指導(dǎo)意義；其不足之處是，沒有明確區(qū)分農(nóng)村純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給責(zé)任。
按照本文分析，農(nóng)村集中居住區(qū)公共產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其供給主體是受益群體�？蓞⒄瘴飿I(yè)管理辦法，依據(jù)農(nóng)戶宅基地面積，適當(dāng)收取物業(yè)費用，用于解決該集中居住區(qū)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給問題，包括提供必要的設(shè)施設(shè)備，和對這些設(shè)施設(shè)備進(jìn)行必要的管護(hù)。
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