當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 村治研究 >> 國(guó)家資源輸入的內(nèi)卷化現(xiàn)象分析——基于成都市村公資金的“行政吸納自治”
陳義媛
（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京100083）
摘 要：以成都市村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革為切入點(diǎn)，闡析了在現(xiàn)代化的科層體系不斷向鄉(xiāng)村延伸的背景下，國(guó)家資源的輸入對(duì)村民自治的激活和影響。研究發(fā)現(xiàn)，成都市實(shí)施村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革10年來(lái)的轉(zhuǎn)變：早期，村公資金的輸入的確發(fā)揮了村民動(dòng)員的作用，成都市在向村莊輸入資源時(shí)，也輸入了資金使用規(guī)則，形成了一種制度化的村民動(dòng)員機(jī)制；近年來(lái)，村公資金的使用中開始出現(xiàn)了內(nèi)卷化趨勢(shì)，主要表現(xiàn)為資金開支的高度“結(jié)構(gòu)化”，村莊“積極治理”的高成本，以及行政任務(wù)對(duì)自治事務(wù)的擠壓；村公資金的大量輸入并沒(méi)有帶來(lái)村莊治理能力的同步提升。指出在國(guó)家資源輸入的內(nèi)卷化趨勢(shì)背后，是資源使用中的“行政吸納自治”邏輯，一方面，它源于現(xiàn)代科層化邏輯不斷進(jìn)入鄉(xiāng)村治理中，使村公資金的使用日益程序化、正規(guī)化，消耗了治理資源，導(dǎo)致對(duì)村民自治空間的擠壓；另一方面，源于自上而下的行政任務(wù)不斷增加，使村公資金被一塊一塊地切割出去應(yīng)付行政任務(wù)，形成了行政對(duì)自治的吸納。
關(guān)鍵詞：國(guó)家資源輸入；社會(huì)管理改革；鄉(xiāng)村公共服務(wù)；村民自治；內(nèi)卷化
一、問(wèn)題的提出
我國(guó)實(shí)施稅費(fèi)改革以來(lái)，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系從“汲取型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的資源輸入日益增加。項(xiàng)目制是近年來(lái)國(guó)家資源輸入的最主要方式，它以為農(nóng)民提供基本的生產(chǎn)生活公共品為目標(biāo)，但項(xiàng)目制并不是國(guó)家向基層輸入資源的唯一形式。在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的背景下，國(guó)家的資源輸入和對(duì)公共服務(wù)的供給如何促成鄉(xiāng)村的“治理有效”，是現(xiàn)階段需要回應(yīng)的問(wèn)題。學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題相關(guān)的研究主要從兩方面展開，一是關(guān)于關(guān)于項(xiàng)目制作為一種新的國(guó)家治理體制的研究，二是以項(xiàng)目制為背景，考察農(nóng)村公共品供給問(wèn)題的研究。
第一類研究關(guān)注的是項(xiàng)目制本身，尤其是其特征、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響等。近年來(lái)，學(xué)界有關(guān)項(xiàng)目制的研究并未將其僅僅作為一種資源輸入方式來(lái)對(duì)待；相反，相關(guān)研究有一個(gè)共同的總體判斷，即項(xiàng)目制是一種新的國(guó)家治理體制，旨在突破原有科層體制的束縛，將國(guó)家從中央到地方的各層級(jí)關(guān)系和社會(huì)領(lǐng)域統(tǒng)合起來(lái)[1]。然而，盡管項(xiàng)目制的優(yōu)勢(shì)在于繞過(guò)了科層體制，使得上級(jí)向基層輸入的資源被“打折扣”的可能性減少；但問(wèn)題也逐漸凸顯出來(lái)。例如，項(xiàng)目制可能導(dǎo)致資源分配不均[2]；強(qiáng)化縣級(jí)職能部門的力量，而弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量[3]；在基層實(shí)踐中出現(xiàn)“弱治理”的特征；以及并沒(méi)有為基層帶來(lái)一套有效的治理機(jī)制，而僅變成一種利益分配過(guò)程[4]。
第二類研究關(guān)注的是項(xiàng)目制下農(nóng)村公共品供給中出現(xiàn)的問(wèn)題，重點(diǎn)在于探討公共品供給效率低[5]的原因。這類研究也已有豐富的內(nèi)容，其關(guān)注的視角也有所不同。一是從村民角度展開的研究。這類研究認(rèn)為，“集體行動(dòng)中的搭便車邏輯”是公共品供給效率低下的主要原因，“囚徒困境”“公地悲劇”等也是這類研究的理論資源[6-7]；也有研究強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目制實(shí)施中的自上而下的決策體制，使國(guó)家難以有效獲取農(nóng)民多樣化的公共品需求[8]。二是從基層組織角度展開的研究，這類研究強(qiáng)調(diào)農(nóng)村公共品供給中的“最后一公里問(wèn)題”，即地方政府和基層組織在項(xiàng)目制下難以被調(diào)動(dòng)起來(lái)的問(wèn)題[9]。也有研究指出，在項(xiàng)目制的實(shí)施中，鄉(xiāng)村組織失語(yǔ)和鄉(xiāng)村組織自利性的問(wèn)題，也造成了公共品供給中的組織困境[10]；還有研究從鄉(xiāng)村關(guān)系的角度指出，在項(xiàng)目制背景下，“鄉(xiāng)政”對(duì)“村治”過(guò)度干預(yù)，導(dǎo)致村民自治的空間被擠壓[11]。
這些研究對(duì)于理解在項(xiàng)目制背景下，國(guó)家資源的輸入對(duì)農(nóng)村公共品供給的影響有啟發(fā)意義。不過(guò)，項(xiàng)目制并非國(guó)家資源輸入的唯一形式，在各地的實(shí)踐中，村莊可能獲得各種形式的資源輸入。例如，筆者在廣西壯族自治區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在一些保有集體生態(tài)林的村莊，隨著國(guó)家加大對(duì)生態(tài)林的補(bǔ)貼力度，這些村莊積累起了一些集體經(jīng)濟(jì)收入，并可以利用這些收入解決村莊內(nèi)部的小型公共品供給問(wèn)題，例如維修道路等。此外，成都市政府在城鄉(xiāng)基本服務(wù)均等化改革背景下，為村莊輸入“村級(jí)公共服務(wù)資金”。這也是國(guó)家資源輸入的一種形式。本文認(rèn)為，在向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，國(guó)家以什么形式輸入資源，提供公共服務(wù)，是值得討論的問(wèn)題。
基于此，本文以成都市村級(jí)公共服務(wù)資金的具體實(shí)踐案例為基礎(chǔ)，進(jìn)一步討論兩個(gè)問(wèn)題：一是國(guó)家如何通過(guò)資源輸入來(lái)激活村民自治；二是在資源輸入的同時(shí)，科層化的邏輯和行政規(guī)則也在不斷輸入村莊，這會(huì)對(duì)村民自治會(huì)產(chǎn)生什么影響？本文的案例材料來(lái)源于筆者2018年7月在成都市郊的調(diào)研。
二、國(guó)家資源輸入與制度化動(dòng)員
2007年，成都市獲批統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，2008年，成都市開始實(shí)施村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革�！吨泄渤啥际形啥际腥嗣裾P(guān)于進(jìn)一步深化村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革的意見》明確指出，將村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，并建立增長(zhǎng)機(jī)制。2009年，成都市縣兩級(jí)財(cái)政向每個(gè)行政村撥付村級(jí)公共服務(wù)資金（當(dāng)?shù)厝撕?jiǎn)稱為“村公資金”）不低于20萬(wàn)元，2013年，每個(gè)村的村公資金提高到不低于40萬(wàn)元[12]。成都市D縣F鎮(zhèn)是村公資金的試點(diǎn)鎮(zhèn)。2018年，D 縣其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村的村公資金數(shù)額為40萬(wàn)元左右，F鎮(zhèn)各村的村公資金數(shù)額翻倍，每村不低于80萬(wàn)元。雖然根據(jù)村莊人口的多少，各村具體的村公資金數(shù)額有一定的差異，但這筆資金輸入對(duì)于村莊而言，數(shù)額顯然不小。
這項(xiàng)試點(diǎn)也引起了多方關(guān)注。有研究將成都市村級(jí)公共服務(wù)資金的實(shí)踐機(jī)制概括為“分配型協(xié)商民主”，強(qiáng)調(diào)這一實(shí)踐提升了農(nóng)民在項(xiàng)目承接中的主體地位，調(diào)動(dòng)了村莊內(nèi)生資源，并平衡了村莊不同主體的權(quán)利和義務(wù)，契合當(dāng)前項(xiàng)目進(jìn)村和村莊政治社會(huì)實(shí)際[13-14]。筆者在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，成都市村級(jí)公共服務(wù)資金改革的一個(gè)重要特點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)村民的參與。政府在輸入村公資金的同時(shí)，也輸入了公共資金的使用規(guī)則。即“六步工作法”——宣傳動(dòng)員；收集民意；梳理討論；決議公示；實(shí)施監(jiān)督；評(píng)議整改。政府按照這樣的規(guī)則來(lái)落實(shí)公共服務(wù)，會(huì)不斷形成對(duì)村民的制度化動(dòng)員。這種制度化動(dòng)員主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
第一，普通村民被不斷動(dòng)員到村莊公共事務(wù)的決策和監(jiān)督中。由于村公資金數(shù)額不小，為了避免資金使用中的貪腐問(wèn)題，政府要求在村公資金的使用中必須嚴(yán)格按照“六步工作法”執(zhí)行。筆者在村莊訪談時(shí)，村干部談道，在村公資金使用的多個(gè)環(huán)節(jié)都需要村民簽字。例如，村干部在收集民意環(huán)節(jié)，要求90%以上的村民填寫民意調(diào)查表，并簽字；在評(píng)議環(huán)節(jié)，也需要90%以上的村民作出滿意度評(píng)價(jià)，否則不能提交報(bào)銷材料。因此，盡管村公資金由村級(jí)組織自主支配，但政府對(duì)村公資金的使用也有明確的監(jiān)管措施。由于村公資金的每一項(xiàng)開支都需要提前征集民意，并提交議事會(huì)討論，所以村公資金的使用過(guò)程成為了一種制度化的村民動(dòng)員過(guò)程。
這種制度化的動(dòng)員過(guò)程對(duì)于村莊治理來(lái)說(shuō)意義重大。我國(guó)在稅費(fèi)改革后，由于村干部不再需要像過(guò)去一樣收取收費(fèi)，不再需要密集地與村民打交道，基層組織也逐漸缺乏回應(yīng)村民訴求的動(dòng)力和能力，形成基層政權(quán)的“懸浮”[15]。但在成都，村公資金的使用規(guī)則客觀上重啟了村干部與村民打交道的制度空間，由于村干部不斷需要村民的簽字認(rèn)可，需要征求村民意見，也就不得不與村民密集交往。而且在此過(guò)程中，村民的其他訴求也可以得到回應(yīng)。
第二，按照“六步工作法”的要求，各村民小組需成立“議事會(huì)”。由于村“議事會(huì)”的組建，從而將小組內(nèi)有聲望、有公心的村民代表都發(fā)掘出來(lái)，成為聯(lián)結(jié)村級(jí)組織與村民的中介。以F鎮(zhèn)Q村為例，該村共有14個(gè)社（即村民小組），每個(gè)社原本有5名村民代表，所有村民代表加上村支書，共同構(gòu)成全體村民代表。在村公資金進(jìn)村后，該村又組建了“村民小組議事會(huì)”，議事會(huì)成員是從每個(gè)社的5名村民代表中選出2名，加上村支書，一共29人組成議事會(huì)。
我國(guó)中西部很多村莊，村民代表難以發(fā)揮實(shí)際作用，村民代表的設(shè)置往往流于形式。但在成都，村公資金的輸入激活了村民代表制度，尤其是“議事會(huì)”制度。Q村村支書說(shuō)，“議事會(huì)就是擋箭牌�！边@是一個(gè)非常有意義的比喻。由于村公資金的各類開支都需要議事會(huì)來(lái)討論，且經(jīng)過(guò)議事會(huì)討論通過(guò)的方案就成為村莊內(nèi)部的公共決議。因此，議事會(huì)代表了“公”的立場(chǎng)，能夠抑制“釘子戶”。盡管很多村莊修路、建渠等公共建設(shè)是惠及大多數(shù)人的，但由于少數(shù)村民的土地被占，利益有可能受損，因此這些村民很容易成為“釘子戶”，要求高價(jià)賠償，或者直接阻礙項(xiàng)目的進(jìn)行。如果村干部不能很好地處理這類“釘子戶”，就會(huì)導(dǎo)致多數(shù)人受到少數(shù)人的挾制，形成“多數(shù)服從少數(shù)”的結(jié)果。在議事會(huì)制度下，成都村莊的公共建設(shè)具有了公共性，即使有村民有異議，也無(wú)法直接找村干部個(gè)人糾纏。因?yàn)闆Q議是議事會(huì)通過(guò)的，議事會(huì)因此成為村干部的“擋箭牌”。同時(shí)，這也使得村莊內(nèi)部“少數(shù)服從多數(shù)”的民主集中制原則能夠?qū)崿F(xiàn)。
成都市從2008年實(shí)行村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革至今，已逾10年。在村公資金早期的運(yùn)行中，村公資金的輸入通過(guò)動(dòng)員村民的方式，回應(yīng)了大多數(shù)村民的公共品訴求。不過(guò)，近年來(lái)，這一改革也開始發(fā)生一些轉(zhuǎn)變，村公資金在使用上也開始出現(xiàn)一些困境。
三、國(guó)家資源輸入的內(nèi)卷化
“內(nèi)卷化”一詞最早是在人類學(xué)領(lǐng)域使用，用于描述一種文化模式，后由格爾茨在研究爪哇農(nóng)業(yè)時(shí)引入了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，用于描述在土地面積有限的情況下，生產(chǎn)者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中投入更多勞動(dòng)力，然而勞動(dòng)生產(chǎn)率卻無(wú)法提高的現(xiàn)象[16]。此后，黃宗智用內(nèi)卷化概念概括中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的特征，并指出小農(nóng)家庭為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，在勞動(dòng)力邊際效益遞減的情況下依然追加勞動(dòng)力投入，形成“沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)”[17]。在政治學(xué)領(lǐng)域，杜贊奇提出了“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”，將內(nèi)卷化概念運(yùn)用到對(duì)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的解釋中。在杜贊奇的理論中，“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”是指國(guó)家機(jī)構(gòu)靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系（如中國(guó)的營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)體制），以此來(lái)擴(kuò)大其行政職能，而不是靠提高舊有或新增機(jī)構(gòu)的效益[18]。本文取“沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)”之意，將內(nèi)卷化用于解釋國(guó)家資源輸入的實(shí)踐邏輯。
隨著成都市村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革的推進(jìn)，政府對(duì)村莊輸入的公共服務(wù)資金數(shù)額逐年提升，這體現(xiàn)了政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的重視。然而，資源輸入的增加卻并未帶來(lái)治理效果的同步提高，相反，在資源使用出現(xiàn)了內(nèi)卷化的特征，這種內(nèi)卷化主要有三種表現(xiàn)形式，一是資金開支的高度“結(jié)構(gòu)化”，二是村莊“積極治理”的高成本，三是行政任務(wù)對(duì)自治事務(wù)的擠壓。
（一）資金開支的結(jié)構(gòu)化
從國(guó)家設(shè)置村公資金的初衷來(lái)看，國(guó)家希望通過(guò)輸入資源來(lái)回應(yīng)村民的公共品訴求，且這筆資金的使用主要由村民代表會(huì)議和議事會(huì)決定。理論上說(shuō)，既然村公資金的使用是在征求全體村民意見的情況下，由村民代表議事會(huì)決定用在哪些事務(wù)上，那么各村村公資金的開支結(jié)構(gòu)應(yīng)該是多樣化的。然而，從對(duì)F鎮(zhèn)不同村莊的調(diào)研結(jié)果來(lái)看，各村村公資金開支結(jié)構(gòu)高度相似。
以F鎮(zhèn)Q村為例，該村2016、2017年的村公資金都是86萬(wàn)元。其開支主要包括：環(huán)境衛(wèi)生開支30多萬(wàn)元，巡邏隊(duì)人員補(bǔ)貼10萬(wàn)元，村民事務(wù)代辦費(fèi)（3名后備干部工資）9萬(wàn)元，路燈電費(fèi)10萬(wàn)元，維修道路、溝渠等近8萬(wàn)元，文藝活動(dòng)支出約3萬(wàn)元；其余經(jīng)費(fèi)主要用于黨建等其他活動(dòng)。其他村莊的村公資金開支結(jié)構(gòu)相似，其中環(huán)境衛(wèi)生支出、巡邏隊(duì)員補(bǔ)貼、村民事務(wù)代辦費(fèi)（即后備干部工資）、路燈電費(fèi)四項(xiàng)，約占村公資金開支的60%~80%。村公資金支出的結(jié)構(gòu)化，使這一資金的大部分用于例行公事，真正能用于回應(yīng)村民訴求的部分十分有限。
盡管成都市村公資金從設(shè)立至今已有10年，前期各村都使用村公資金進(jìn)行了大量的道路、溝渠建設(shè)，到了后期，這類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求的確有所下降。不過(guò)，這并不是村公資金開支結(jié)構(gòu)化的理由。筆者在不同村莊的訪談中，有村干部談到，有些村民小組至今沒(méi)有修入戶的道路，只完成了小組內(nèi)的主干道以及連接小組的道路修建。有村民希望能修好入戶道路，但在今天，各村都需要用村公資金支付一些固定開支的情況下，用于繼續(xù)修入戶道路的資金并不足夠。從這個(gè)意義上說(shuō)，村公資金開支的結(jié)構(gòu)化構(gòu)成了村公資金內(nèi)卷化的一個(gè)表現(xiàn)，也就是說(shuō)，試點(diǎn)鎮(zhèn)的村莊村公資金數(shù)額在已經(jīng)翻倍的情況下，該資金依然難以有效回應(yīng)村民訴求。
（二）高成本的“積極治理”
由于村公資金的輸入，筆者在成都市F鎮(zhèn)不同村莊調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是村組干部還是巡邏隊(duì)隊(duì)員，都有積極回應(yīng)村民訴求、為民辦事的動(dòng)力。一方面，主職村干部可以較好地完成上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)，例如土地整理中的院落騰退，解決項(xiàng)目實(shí)施（如修路）中的各種矛盾等；另一方面，也會(huì)積極爭(zhēng)取項(xiàng)目。村莊巡邏隊(duì)也發(fā)揮了重要功能。F鎮(zhèn)Q村巡邏隊(duì)的10個(gè)成員中，有一位村民小組長(zhǎng)，還有幾位老黨員，剩下的都是在村內(nèi)說(shuō)話有威望、有一定群眾基礎(chǔ)、能在生活中作表率的人。巡邏隊(duì)的職責(zé)包括：發(fā)現(xiàn)和阻止違建；社會(huì)治安管理，例如對(duì)閑散人員、吸毒人員的控制，對(duì)小偷小摸行為的發(fā)現(xiàn)和制止；秸稈禁燒；民間調(diào)解等。巡邏隊(duì)每天有2個(gè)人負(fù)責(zé)日常巡邏；在有應(yīng)急任務(wù)時(shí)，例如有防汛或者拆違的工作，則所有巡邏隊(duì)成員都參加�？傮w而言，巡邏隊(duì)承擔(dān)的主要是應(yīng)急性的工作，構(gòu)成對(duì)村民小組長(zhǎng)工作的補(bǔ)充，從而使得當(dāng)?shù)氐拇迩f治理既能完成動(dòng)員型任務(wù)，又能實(shí)現(xiàn)常規(guī)型治理。
不過(guò)，這種積極治理卻有相當(dāng)高的成本。Q村是一個(gè)2 000多人的村莊，但卻有一個(gè)龐大的治理隊(duì)伍：主職村干部5人，村民組長(zhǎng)14人；村民事務(wù)代辦員（當(dāng)?shù)厮追Q“后備干部”）3人，巡邏隊(duì)員10人。這支30多人的治理隊(duì)伍，都是需要資金支持的。其中，村干部每月補(bǔ)貼為2 500~3 000元，村民組長(zhǎng)每月補(bǔ)貼為700多元。他們的補(bǔ)貼是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付發(fā)放的。后備干部每月補(bǔ)貼為2 500元，所有巡邏隊(duì)隊(duì)員每年總補(bǔ)貼10萬(wàn)元，這部分補(bǔ)貼是從村公資金中支出。村莊巡邏隊(duì)的存在，雖然構(gòu)成對(duì)村民小組長(zhǎng)工作的補(bǔ)充，但二者的大部分工作內(nèi)容實(shí)際上是重合的。所以盡管村干部有較強(qiáng)的回應(yīng)村民訴求的能力和動(dòng)力，但是積極治理的成本也提高了。
（三）行政任務(wù)對(duì)村公資金的擠壓
近年來(lái)，隨著科層化的行政體系不斷向下延伸，自上而下的行政任務(wù)和科層化的治理邏輯也不斷進(jìn)入村莊。當(dāng)國(guó)家權(quán)力以項(xiàng)目、下派第一書記、加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建、財(cái)政支付村干部報(bào)酬等方式全面進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，村干部行政化[19]、村級(jí)治理半行政化[20]的現(xiàn)象日益凸顯。村干部需要向上級(jí)負(fù)責(zé)，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)。
自2017年開始，成都市政府加強(qiáng)了城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理的要求，使環(huán)境衛(wèi)生工作成為鄉(xiāng)村治理工作的考核重點(diǎn)。這一新的工作重點(diǎn)帶來(lái)的直接影響就是，在各村的村公資金開支中，環(huán)境衛(wèi)生開支從過(guò)去的每年幾萬(wàn)元迅速增長(zhǎng)到每年30多萬(wàn)元。F鎮(zhèn)N村村民主任說(shuō)，2017年前，N村每年的環(huán)境衛(wèi)生開支只需要幾萬(wàn)元，當(dāng)時(shí)該村村公資金開支中最大的一項(xiàng)是修路、修渠。這在F鎮(zhèn)各村是普遍現(xiàn)象。
城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治成為鄉(xiāng)村治理考核的硬指標(biāo)，只是近年來(lái)科層化體系向下延伸的表現(xiàn)之一。然而，科層化體系的延伸需要大量的人力和財(cái)力支持，在現(xiàn)階段，大部分中西部地區(qū)無(wú)論是在財(cái)力上還是人力上，都還無(wú)法滿足這一條件。其結(jié)果是，我國(guó)中西部很多農(nóng)村，由于缺乏經(jīng)費(fèi)，只能以應(yīng)付的方式完成這類行政任務(wù)，然而，成都村公資金恰好給行政任務(wù)的下達(dá)創(chuàng)造了空間。行政任務(wù)不斷下達(dá)，村級(jí)組織看起來(lái)都有承接能力，實(shí)則這些行政任務(wù)恰恰使村公資金不斷內(nèi)卷化，村公資金用于回應(yīng)村民更迫切公共品訴求的空間被擠壓。
本文從成都市村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革近10年來(lái)的發(fā)展演變來(lái)看，近幾年來(lái)，村公資金的內(nèi)卷化趨勢(shì)日益明顯。這種內(nèi)卷化突出地表現(xiàn)在隨著村公資金數(shù)額的增加，村莊治理能力并沒(méi)有得到相應(yīng)的提升，村公資金開始從過(guò)去回應(yīng)村民自下而上的公共品訴求，逐漸轉(zhuǎn)向回應(yīng)自上而下輸入的行政任務(wù)。村公資金的內(nèi)卷化并不是因?yàn)榇迕竦墓财吩V求已經(jīng)基本得到了滿足，導(dǎo)致資金使用的低效；相反，一些村莊還有道路修建的訴求，但因?yàn)榇骞Y金被切割而無(wú)法實(shí)現(xiàn)。這種內(nèi)卷化邏輯之所以出現(xiàn)在村公資金的使用中，與國(guó)家力量不斷向基層滲透有不可分割的關(guān)系。
四、村公資金的“行政吸納自治”
村公資金使用的內(nèi)卷化并不是國(guó)家資源輸入基層時(shí)出現(xiàn)的特例。我國(guó)稅費(fèi)改革以后，低保、扶貧等大量國(guó)家資源進(jìn)入村莊，為了防止村干部對(duì)資源的濫用，國(guó)家開始制定越來(lái)越詳細(xì)的規(guī)范性要求，要求村干部“辦事留痕”，接受自上而下的督查。資源越多，規(guī)則越多，督查力度也越大。這種“規(guī)則下鄉(xiāng)”本身也導(dǎo)致了治理的內(nèi)卷化[21]。治理內(nèi)卷化背后是行政邏輯對(duì)村民自治的吸納和消解。村公資金的設(shè)立初衷是為了讓村級(jí)組織來(lái)為村民提供公共服務(wù)，在村級(jí)組織的主導(dǎo)下，通過(guò)村民代表會(huì)制度和議事會(huì)制度，村民也被不斷動(dòng)員起來(lái)，參與村莊公共建設(shè)。然而，隨著國(guó)家對(duì)基層治理的滲透和控制能力不斷強(qiáng)化，村公資金的使用中形成了“行政吸納自治”的邏輯。它主要表現(xiàn)在兩方面，一是科層化邏輯不斷向村莊滲透，導(dǎo)致對(duì)村民自治的吸納；二是行政任務(wù)不斷進(jìn)村，導(dǎo)致對(duì)村民自治的擠壓。
（一）科層化邏輯對(duì)自治的消解
村公資金使用中的科層化邏輯主要表現(xiàn)為，上級(jí)部門對(duì)資金使用規(guī)范的要求日益提高，要求嚴(yán)格按照程序化、規(guī)范化的方式來(lái)支配每一筆開支。這是避免出錯(cuò)的理性化工作方式，但在村莊治理中，一切程序化不僅使辦事成本提高，也消耗了不少人力物力，使自治邏輯被消解。
科層化邏輯的典型特征之一是要求嚴(yán)格照章辦事，這對(duì)于正式組織而言是必要的。不過(guò)，嚴(yán)格照章辦事是需要大量的人力物力與之匹配的。村級(jí)組織是作為一級(jí)村民自治單位，并非正式組織的一部分，其治理特點(diǎn)是具有高度的靈活性，且可以利用村莊社會(huì)內(nèi)部的規(guī)則來(lái)治理，治理成本較低。然而，村公資金的使用在不斷嚴(yán)格的規(guī)范下，照章辦事的要求消耗了大量的人力物力，使村公資金的使用逐漸偏離自治邏輯，而被行政邏輯所主導(dǎo)。
F鎮(zhèn)Q村的會(huì)計(jì)說(shuō)，近兩年上級(jí)政府對(duì)村公資金的管理越來(lái)越嚴(yán)格。例如，按照政府的規(guī)定，村公資金的支出，凡是10萬(wàn)元以上的開支必須通過(guò)招標(biāo)的方式，由第三方施工。但一旦找第三方，施工成本就增加30%，“如果找第三方，10塊錢能做成的事情，就需要花13塊錢�！币�?yàn)榈谌叫枰嵢±麧?rùn)，而在村干部看來(lái)，這些被賺取的利潤(rùn)原本可以用來(lái)為村民做更多的事情。更讓人哭笑不得的是，Q村路燈的維護(hù)和電費(fèi)一年大約是10萬(wàn)元，按照村公資金的使用要求，村級(jí)組織必須找第三方來(lái)運(yùn)營(yíng)路燈。這不僅要多出30%的成本，且由于其中利潤(rùn)極低，并無(wú)公司愿意來(lái)投標(biāo)，村干部不得不想辦法硬湊3家公司來(lái)競(jìng)標(biāo)。
F鎮(zhèn)T村的村支書也談道，由于現(xiàn)在10萬(wàn)元以上的項(xiàng)目都需要經(jīng)過(guò)招標(biāo)程序，也就意味著必須請(qǐng)代理公司來(lái)做標(biāo)書。請(qǐng)代理公司的費(fèi)用需要8 000多元，之后還需要3 000多元的審計(jì)費(fèi)，施工方還會(huì)賺取1萬(wàn)多元的利潤(rùn)，所以“10萬(wàn)元的費(fèi)用只能做7萬(wàn)多元的事情”。更嚴(yán)重的是，代理費(fèi)、審計(jì)費(fèi)等費(fèi)用是不能列入工程費(fèi)的，只能從村集體收入中支付。從政府監(jiān)管的角度來(lái)說(shuō)，要求按照招標(biāo)程序來(lái)施工，是可以加強(qiáng)對(duì)施工過(guò)程的監(jiān)督，防止村干部濫用資金。然而，這與村民自治的運(yùn)作邏輯是完全相悖的。
T村村支書說(shuō)，早期村公資金主要用來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，那時(shí)允許村集體自建。盡管不是由第三方施工隊(duì)來(lái)實(shí)施項(xiàng)目，但村集體在各個(gè)環(huán)節(jié)的操作也都是公開的。例如，建筑材料是由村監(jiān)事會(huì)成員一起去買的，為了盡量降低成本，也是貨比三家之后才購(gòu)買。同時(shí)，因?yàn)檫@筆錢是用于解決村民急需的道路問(wèn)題，所以在建筑材料運(yùn)回村莊之前，村民也會(huì)十分主動(dòng)地提前將土地整理好，將障礙物清除。村民的主動(dòng)投入，也節(jié)省了道路修建時(shí)的工錢。所以按照這位村支書的說(shuō)法，“那時(shí)候10萬(wàn)元可以做10多萬(wàn)元的事情，村民也積極參與�，F(xiàn)在發(fā)包給第三方，老百姓也不參加了。”
村公資金的使用規(guī)范不僅要求村級(jí)組織在項(xiàng)目招標(biāo)方面嚴(yán)格按程序進(jìn)行，且在財(cái)務(wù)管理上也作出了嚴(yán)格要求。在村財(cái)鎮(zhèn)管的體制下，村公資金也是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，村級(jí)的開支采取報(bào)賬的形式進(jìn)行。Q村會(huì)計(jì)說(shuō)，每次報(bào)賬得準(zhǔn)備半個(gè)月材料。按照“六步工作法”，從宣傳動(dòng)員、收集民意，到最后的評(píng)議整改，都需要有證明材料。例如，在入戶收集意見環(huán)節(jié)，需要有村民組長(zhǎng)入戶的簽字表（要達(dá)到80%的入戶率），并配有照片；在“梳理討論”環(huán)節(jié)，也需要有會(huì)議記錄和照片。在準(zhǔn)備完所有材料后，每一筆報(bào)銷都需要鄉(xiāng)村兩級(jí)組織中的10個(gè)人簽字，且每個(gè)人簽字的順序也不能錯(cuò)亂：監(jiān)事會(huì)主任、議事會(huì)小組長(zhǎng)、村主任、村書記、鎮(zhèn)統(tǒng)籌辦（專門管理村公資金的單位）、鎮(zhèn)財(cái)政所所長(zhǎng)、包村領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)紀(jì)委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)。Q村會(huì)計(jì)說(shuō)，在村里，找人簽字還相對(duì)容易；在鎮(zhèn)里，如果任何一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)時(shí)不在，就要再跑一趟，有時(shí)候簽字也得跑兩三天。雖然現(xiàn)在簡(jiǎn)化了程序，把鎮(zhèn)紀(jì)委書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)簽字兩個(gè)程序去掉了，但每筆報(bào)銷依然需要8個(gè)人簽字。
嚴(yán)格要求照章辦事、辦事留痕，都是典型的科層制特征，其核心是“程序正義”。村公資金使用的日益程序化、正規(guī)化，正在慢慢脫離村公資金的設(shè)立初衷。村公資金的輸入本該激活村民自治，但隨著科層化邏輯的滲透，村民自治的邏輯反而被科層化邏輯所取代了。村民自治本身是非正式的，正是這種非正式治理，使傳統(tǒng)的農(nóng)村治理成本低、效率高。然而，現(xiàn)代科層化的治理體系以正規(guī)化、程序化為特征，需要一整套人力、物力與之匹配，這恰恰與村莊的非正式治理特征不符。
事實(shí)上，村公資金本身就是為了解決村莊內(nèi)生的公共品問(wèn)題，這筆資金與村民利益密切相關(guān)。因此，早期的村公資金的輸入強(qiáng)化了村級(jí)組織強(qiáng)化了對(duì)村民的動(dòng)員能力，也改善了村莊治理的狀況。這些可以說(shuō)是村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革的意外后果，但這一意外收獲與改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施的意義同樣重大。筆者在不同地區(qū)的調(diào)研中，往往聽到基層干部抱怨，國(guó)家為農(nóng)民修路，不用農(nóng)民出一分錢，卻總有一些“釘子戶”阻礙施工，要求高價(jià)的賠償。但在村公資金進(jìn)村的早期，村民主動(dòng)參與的積極性極高，不僅沒(méi)有“釘子戶”，大家還主動(dòng)整理好自家門前的土地，為修路做準(zhǔn)備。這其實(shí)是村民自治的重要內(nèi)容，村民在國(guó)家的引導(dǎo)下，自己組織起來(lái)解決自己的困難。如果要強(qiáng)制以行政邏輯來(lái)形塑非正式的村民自治時(shí)，則村民自治的空間將被進(jìn)一步壓縮。
（二）自上而下的行政任務(wù)對(duì)自治的吸納
除了行政化邏輯對(duì)村民自治空間的擠壓外，村公資金的使用中呈現(xiàn)的另一個(gè)問(wèn)題是自上而下的行政任務(wù)對(duì)自治的吸納。國(guó)家在不斷向下輸入行政任務(wù)時(shí)，卻沒(méi)有配套相應(yīng)的資金。在這種情況下，行政任務(wù)的不斷輸入，導(dǎo)致村公資金不斷被切割。如環(huán)境衛(wèi)生的整治，就是當(dāng)下最具代表性的案例。從村民需求來(lái)說(shuō)，盡管環(huán)境衛(wèi)生也是他們所需的公共品，但從需求排序上說(shuō)，環(huán)境衛(wèi)生需求顯然不是排在首位的。在2017年環(huán)境衛(wèi)生整治成為鄉(xiāng)村兩級(jí)的重點(diǎn)工作之前，每年的村公資金支出中，環(huán)境衛(wèi)生開支都只有幾萬(wàn)元。然而，當(dāng)行政任務(wù)不斷輸入時(shí)，政府卻沒(méi)有匹配相應(yīng)的資金，這使得基層組織只能從村公資金中切割一部分，使環(huán)境衛(wèi)生開支成為村公資金中最大的一項(xiàng)。
環(huán)境衛(wèi)生費(fèi)用并不是村級(jí)組織從村公資金中切割出去的第一塊。最早切割出去的是“村民事務(wù)代辦費(fèi)”，也就是各村后備干部的補(bǔ)貼。這些后備干部所從事的主要工作就是報(bào)表和材料整理，包括社保、合作醫(yī)療的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等。他們的補(bǔ)貼與一般村干部的補(bǔ)貼是同等的。筆者在調(diào)研中觀察到，這些后備干部每天都在村委會(huì)坐班辦公，整理各類數(shù)據(jù)和材料；在中西部地區(qū)的一些村莊調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，這類文字和材料工作的確需要由專人來(lái)完成。村干部中通常會(huì)有一兩位主要負(fù)責(zé)文字材料工作，或者有些村莊會(huì)采取“臨時(shí)聘用人員”的方式，由村集體自己招聘一兩個(gè)村民負(fù)責(zé)這些工作。不過(guò)，采取后一種方式的村莊往往需要通過(guò)各種方式從外部爭(zhēng)取到一些資金，以支付臨時(shí)聘用人員的補(bǔ)貼。成都的村公資金中的一部分被固定用于發(fā)放臨時(shí)聘用人員的補(bǔ)貼，免去了村干部向外爭(zhēng)取資金的苦惱。事實(shí)上，這些文字和材料工作也是在稅費(fèi)改革以后，在國(guó)家向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變過(guò)程中逐漸出現(xiàn)并增多的。國(guó)家在向鄉(xiāng)村輸入資源的同時(shí)，為了防治資源的濫用，不斷提高“辦事留痕”的要求。這是導(dǎo)致基層干部整理材料任務(wù)不斷增加的根源。這些任務(wù)也是自上而下的，與村民沒(méi)有直接關(guān)系，但客觀上消耗了基層干部的精力和時(shí)間，也擠壓了村民自治的空間。
因此，本該用于回應(yīng)自下而上的村民訴求的村公資金，正在被一塊一塊切割出去，用來(lái)對(duì)接日益增多的行政任務(wù)，導(dǎo)致自治空間的萎縮。政府行政任務(wù)的不斷下達(dá)，導(dǎo)致了村公資金使用中的行政吸納政治。
五、結(jié)論與討論
近年來(lái)，項(xiàng)目制是國(guó)家資源輸入基層的主要方式，但也并非唯一的方式。本文關(guān)注的是在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的背景下，國(guó)家的資源輸入如何能促成鄉(xiāng)村的“治理有效”；并以成都市村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革為切入點(diǎn)，考察了在這種直接的資源輸入方式下，村民自治如何被激活，以及隨著現(xiàn)代化的科層體系不斷向鄉(xiāng)村延伸，這種資源輸入對(duì)村民自治產(chǎn)生的影響。
研究發(fā)現(xiàn)，成都市的村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革實(shí)施10年來(lái)，已經(jīng)發(fā)生了一些轉(zhuǎn)變。早期，村公資金的輸入的確發(fā)揮了村民動(dòng)員的作用。成都市在向村莊輸入資源時(shí)，也輸入了資金使用規(guī)則，形成了一種制度化的村民動(dòng)員機(jī)制。一方面，這種動(dòng)員機(jī)制體現(xiàn)在普通村民被不斷動(dòng)員進(jìn)村莊公共事務(wù)的決策和監(jiān)督中；另一方面，體現(xiàn)在“村民小組議事會(huì)”的組建，使小組內(nèi)有聲望、有公心的村民代表都被發(fā)掘出來(lái)，參與村莊公共事務(wù)的決議。
隨著現(xiàn)代科層化邏輯不斷滲入村莊，村公資金的使用中開始出現(xiàn)了內(nèi)卷化問(wèn)題。這種內(nèi)卷化有三方面的表現(xiàn)，一是資金開支的高度“結(jié)構(gòu)化”，二是村莊“積極治理”的高成本，三是行政任務(wù)對(duì)自治事務(wù)的擠壓。理論上說(shuō)，由于村公資金要解決的是村莊內(nèi)生的公共品需求問(wèn)題，而各村情況不同，因此村公資金的開支結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是多樣化的；然而實(shí)際情況卻是各村的開支結(jié)構(gòu)高度一致，環(huán)境衛(wèi)生開支、村民事務(wù)代辦費(fèi)、巡邏隊(duì)開支和路燈電費(fèi)開支四項(xiàng)占了各村村公資金的60%~80%。在這些開支幾乎成為固定開支的情況下，村民真正的公共品需求卻無(wú)法得到滿足。如一些村民還有修入戶道路的需求，卻因資金不夠而無(wú)法滿足。此外，村公資金支撐了一個(gè)龐大的治理隊(duì)伍，盡管村組干部、巡邏隊(duì)員等都有積極回應(yīng)村民訴求的能力和動(dòng)力，但這種積極治理卻是高成本的。更重要的是，在自上而下的行政任務(wù)不斷進(jìn)入村莊的情況下，村公資金的存在，使村級(jí)組織看起來(lái)始終有承接能力，但這些行政任務(wù)的介入?yún)s低效率地消耗了村公資金。在此意義上，村公資金的大量輸入并沒(méi)有帶來(lái)村莊治理能力的同步提升，村公資金的使用已經(jīng)開始出現(xiàn)內(nèi)卷化趨勢(shì)。
國(guó)家資源輸入的內(nèi)卷化趨勢(shì)背后，是國(guó)家對(duì)基層治理的滲透和控制能力不斷強(qiáng)化的背景，資源使用中的“行政吸納自治”邏輯。一方面，國(guó)家的資源輸入源于以“程序正義”為特征的科層化邏輯不斷進(jìn)入鄉(xiāng)村治理，導(dǎo)致村公資金的使用日益程序化、正規(guī)化，但這卻與村民自治的非正式治理特征不相匹配。程序化、正規(guī)化的現(xiàn)代科層治理需要與之配套的大量人力和物力，這些都是作為自治單位的村級(jí)組織所不具備的。強(qiáng)行以科層化邏輯形塑村民自治，只能導(dǎo)致“行政吸納自治”的結(jié)果。另一方面，村公資金使用中“行政”對(duì)“自治”的吸納也源于自上而下的行政任務(wù)不斷增加，國(guó)家在輸入行政任務(wù)時(shí)又沒(méi)有配套相應(yīng)的資金，致使村公資金被一塊一塊地切割出去應(yīng)付行政任務(wù)，導(dǎo)致了自治空間的萎縮。
成都市村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革運(yùn)行已有10年，早期，這一資源的輸入激活了村民自治，也改善了村莊治理的狀況。然而，在科層化體系不斷滲入村莊的情況下，村公資金的使用開始出現(xiàn)內(nèi)卷化趨勢(shì)，并呈現(xiàn)出“行政吸納自治”的特征。這一改革案例是值得反思的。隨著國(guó)家向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，國(guó)家向基層輸入的資源會(huì)越來(lái)越多，但對(duì)于基層治理而言，卻并非資源越多越能達(dá)成善治。就村民自治而言，它本質(zhì)上是一種非正式治理，與科層化的正式治理邏輯并不兼容，強(qiáng)行要求對(duì)資金使用“過(guò)程”進(jìn)行嚴(yán)格管理，恰恰使村民自治無(wú)法開展。從實(shí)踐本身來(lái)說(shuō)，“事后監(jiān)督”可能比“過(guò)程監(jiān)督”更有效率，嚴(yán)格的資金使用程序的確可以束縛住基層干部的手腳，使之不能濫用權(quán)力，卻也消耗了大量的資源。以“事后監(jiān)督”的方式，對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的基層干部進(jìn)行嚴(yán)懲，以示警戒，也許可以保留村莊自治的空間。
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