——基于江蘇P縣、浙江J縣的調(diào)研
摘要：依據(jù)社區(qū)自治達(dá)成的條件不同，本文將社區(qū)劃分為傳統(tǒng)型社區(qū)、市場型社區(qū)和行政動(dòng)員型社區(qū)三種類型。既不同于傳統(tǒng)的社區(qū)共同體，又不同于市場力量為主導(dǎo)的商品化小區(qū)，農(nóng)民集中居住所形成的新社區(qū)秩序的達(dá)成主要依賴行政力量的介入和動(dòng)員。但是與一般行政動(dòng)員型社區(qū)不同，新型農(nóng)村社區(qū)形成的特殊性使得行政權(quán)力過度介入社區(qū)治理，從而徹底擠壓了社區(qū)自治和內(nèi)生秩序產(chǎn)生的空間與可能。因此，新型農(nóng)村社區(qū)的秩序的達(dá)成完全要依賴外部力量的扶持。這種治理模式在維系社區(qū)當(dāng)下秩序的同時(shí)，從長遠(yuǎn)來看具有高度的不穩(wěn)定性，基層治理的成本和風(fēng)險(xiǎn)被增大。
關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社區(qū)；自治；扶植型秩序；
作者簡介：郭亮，華中科技大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事法律社會(huì)學(xué)和土地制度研究
一、問題的提出
基層社會(huì)的自治是傳統(tǒng)社會(huì)尤其是傳統(tǒng)東亞社會(huì)重要的社會(huì)治理機(jī)制。所謂自治是相比于國家治理而言，是社區(qū)組織依靠自身能力解決問題、維系自身秩序的過程。在中國“皇權(quán)不下縣”的政治條件下，基層社會(huì)的公共品供給和公共秩序的達(dá)成更是主要依靠鄉(xiāng)紳精英等鄉(xiāng)村內(nèi)生主體對農(nóng)民的組織和動(dòng)員。隨著20世紀(jì)“國家政權(quán)建設(shè)”的完成，雖然國家權(quán)力已經(jīng)深入到基層社會(huì)，但是由于基層社會(huì)的復(fù)雜性，社區(qū)秩序的達(dá)成仍然離不開熟悉并在場的村社力量的參與。1980年代以來，我國農(nóng)村推行的村民自治制度為村莊內(nèi)生力量參與村莊治理提供了制度空間和路徑。在法律關(guān)系上，村民委員會(huì)是村莊中的自治組織，其通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等過程完成對村莊社會(huì)的治理。
與傳統(tǒng)國家相比，現(xiàn)代國家已經(jīng)擁有強(qiáng)大的治理能力和豐富的治理資源，為何在這種條件下，國家仍然要借助社區(qū)自身的力量來達(dá)成社區(qū)秩序？為何不能在社區(qū)中建立徹底的行政化組織？事實(shí)上，社區(qū)中圍繞著生產(chǎn)和生活所產(chǎn)生的問題和糾紛數(shù)量龐大且持續(xù)發(fā)生，通過村民自治而非行政管理的方式來解決，國家能夠極大地降低自身治理社會(huì)的成本。不僅如此，處理和解決好社區(qū)事務(wù)需要的是一種“地方性知識(shí)”，需要處理者熟悉問題發(fā)生的歷史脈絡(luò)和問題嵌入的“社會(huì)關(guān)系”，而這往往只有在社區(qū)生活并具有共同知識(shí)背景的內(nèi)生力量才能具備。因此，國家權(quán)力的強(qiáng)大表現(xiàn)在其對農(nóng)民社會(huì)的動(dòng)員以及“辦大事”的能力，對于社區(qū)中每天發(fā)生小事的處理能力恰恰是不足的（歐陽靜，2018）。在當(dāng)下乃至未來，國家對農(nóng)村社會(huì)的治理仍然要尊重社區(qū)的內(nèi)生秩序，要依靠社區(qū)自身的力量來實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的整合。
然而，隨著農(nóng)村改革的深化，一項(xiàng)“農(nóng)民集中”居住的運(yùn)動(dòng)正在瓦解基層社會(huì)的自治基礎(chǔ)。在城市化背景下，受制于城鄉(xiāng)二元制度的約束，進(jìn)城農(nóng)民無法將村莊中的宅基地流轉(zhuǎn)或者退出，村莊社會(huì)的“空心化”的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。為了盤活土地資源、改善鄉(xiāng)村面貌，一些地方政府力圖通過將傳統(tǒng)村莊合并或者拆遷，之后將農(nóng)民統(tǒng)一安置進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)的方式來解決這一問題。這一運(yùn)動(dòng)發(fā)源于江浙等發(fā)達(dá)地區(qū)，之后蔓延至全國。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1991—2013年間，中國減少了140～150萬個(gè)自然村，減少幅度為33.3%～35.7%，其中2007—2013年間的減少幅度每年約為8萬個(gè)，遠(yuǎn)大于此前10年間的平均數(shù)（張玉林，2015）。這一運(yùn)動(dòng)已經(jīng)引起了學(xué)者的關(guān)注，他們注意到由于我國實(shí)行“土地增減掛鉤”的土地管理政策，地方政府建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的目的其實(shí)是通過農(nóng)村建設(shè)用地的減少來獲得建設(shè)用地指標(biāo)（譚明智，2014；李元珍，2013）。在這一過程中，盡管農(nóng)民的住宅和社區(qū)外觀發(fā)生了改觀，但農(nóng)民的土地權(quán)利卻受到侵害（鄭鳳田等，2013；汪暉、陶然，2009）。而且，進(jìn)入新社區(qū)的農(nóng)民面臨著自身行為失調(diào)和文化適應(yīng)困難（吳業(yè)苗，2013；王義保，2016）、社會(huì)關(guān)系紊亂與變遷（谷玉良、江立華，2015）等一系列問題。與以上研究主要關(guān)注農(nóng)民的權(quán)利和地方政府的行動(dòng)不同，本文重點(diǎn)關(guān)注的是新型農(nóng)村社區(qū)形成后社區(qū)的治理機(jī)制。在筆者看來，農(nóng)民的集中居住徹底改變了傳統(tǒng)村社的自治機(jī)制，其引發(fā)的是一場深刻的基層治理方式變化。農(nóng)民居住空間的變化為什么會(huì)改變傳統(tǒng)的自治治理機(jī)制？新型農(nóng)村社區(qū)又最終能否實(shí)現(xiàn)向城市社區(qū)的順利轉(zhuǎn)型？本文將進(jìn)行分析和回答。
在資料來源上，本文主要建立在對浙江J縣姚鎮(zhèn)桃園社區(qū)和江蘇P縣屯鎮(zhèn)鄧村社區(qū)等兩個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)的田野觀察基礎(chǔ)上。姚鎮(zhèn)地處浙北、臨近上海，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)。共轄21個(gè)行政村和社區(qū)居委會(huì)，戶籍人口4萬余人，外地居民3萬余人。2015年，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均收入超過2萬元。姚鎮(zhèn)所在市是全國最早推動(dòng)農(nóng)民上樓的地區(qū)，其以“兩分兩換”[①]改革而聞名。該鎮(zhèn)是“兩分兩換”的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府計(jì)劃用5至8年的時(shí)間，投入14億元實(shí)現(xiàn)全鎮(zhèn)農(nóng)民的集中居住；后者地處蘇北平原，轄25個(gè)行政村和居委會(huì)，總?cè)丝?.7萬人。2016年，該鎮(zhèn)農(nóng)民人均收入1.4萬元左右。從2014年開始，縣政府將農(nóng)民集體建設(shè)用地的退出列為五項(xiàng)農(nóng)村工作之一。屯鎮(zhèn)積極響應(yīng)縣政府的部署，是全縣推動(dòng)農(nóng)民集中居住的先行者，計(jì)劃用5年左右時(shí)間完成全鎮(zhèn)農(nóng)民的集中居住，目前該運(yùn)動(dòng)仍然在進(jìn)行中。
二、自治何以產(chǎn)生？社區(qū)治理的三種類型
隨著現(xiàn)代國家行政權(quán)力的下沉，任何基層社區(qū)都不存在完整意義上的自治。本文所指的社區(qū)自治主要指在國家資源有限且不能將所有問題大包大攬的條件下，社區(qū)居民能夠通過集體行動(dòng)的達(dá)成來實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共環(huán)境以及其他公共秩序的維系。由于在現(xiàn)代社會(huì)從“社區(qū)”到“社會(huì)”的變遷之中（滕尼斯，1999：339—346），個(gè)人擺脫了村社等共同體的約束而成為具有高度行動(dòng)自由的個(gè)體性存在，社區(qū)內(nèi)部集體行動(dòng)的達(dá)成面臨著日益增大的難度。為此，社區(qū)自治的達(dá)成往往需要一些條件的輔助。根據(jù)達(dá)成條件的不同，筆者將當(dāng)前中國基層社會(huì)的社區(qū)可以分為三種理想類型。
第一種類型，傳統(tǒng)型社區(qū)。在傳統(tǒng)型社區(qū)中，由于具有聚居的長久歷史和緊密的血緣、地緣關(guān)系，居民對社區(qū)具有天然的認(rèn)同，他們具有一種較強(qiáng)的“我們感”。在這種認(rèn)同下，社區(qū)居民不會(huì)表現(xiàn)出過度的社區(qū)冷漠。而且，在熟人社會(huì)中，一個(gè)合格的社區(qū)成員應(yīng)該珍惜自己的社區(qū)聲譽(yù)，不能僅僅追求個(gè)體利益，還要維護(hù)社區(qū)整體福利的最大化，否則就會(huì)面臨巨大的社區(qū)壓力。為此，面對社區(qū)中的公共問題，社區(qū)居民尤其是社區(qū)中的精英和積極分子愿意出面協(xié)調(diào)、組織居民，集體行動(dòng)的達(dá)成成為可能。由此，在缺少國家權(quán)力介入的條件下社區(qū)完全可以實(shí)現(xiàn)自身的秩序。從歷史上看，依靠鄉(xiāng)紳族長等精英的治理，中國基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)了長達(dá)幾千年的穩(wěn)定。
20世紀(jì)以來，國家通過基層政權(quán)的設(shè)置逐漸實(shí)現(xiàn)了對基層社會(huì)的整合，國家意志得以進(jìn)入社區(qū)。但是，與城市社會(huì)相比，國家權(quán)力資源在農(nóng)村社會(huì)中的配置仍相對薄弱，諸如公共環(huán)境的維護(hù)、鄰里糾紛的調(diào)解、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的協(xié)調(diào)等等事務(wù)仍然需要依靠村社自身的力量解決。而從當(dāng)前中國農(nóng)村的現(xiàn)狀來看，相比于城市或者其他類型的社區(qū)，傳統(tǒng)社區(qū)中的農(nóng)民依然具有較強(qiáng)的互助和合作能力。尤其是在自然村一級(jí)，由于地域范圍更小、居住更加聚集，村民對自然村具有更強(qiáng)的認(rèn)同并更容易達(dá)成集體行動(dòng)。自然村一級(jí)一般會(huì)設(shè)置村民小組長，由其直接負(fù)責(zé)本小組內(nèi)上傳下達(dá)、糾紛調(diào)解、生產(chǎn)協(xié)調(diào)等諸多公共事務(wù)。而村民小組長幾乎沒有工資，都是由村民推選產(chǎn)生。在這個(gè)意義上，自然村一級(jí)表現(xiàn)出較強(qiáng)的自治能力，以致有學(xué)者認(rèn)為村民自治應(yīng)該下移到自然村一級(jí)（徐勇、趙德健，2016）
由于延續(xù)了共同體的社會(huì)屬性，傳統(tǒng)型社區(qū)的自治主要建立在村民對社區(qū)的認(rèn)同和以及社區(qū)自身整合功能的發(fā)揮基礎(chǔ)上。在國家和市場力量相對缺位的條件下，傳統(tǒng)型社區(qū)實(shí)現(xiàn)了一種“無須法律的治理”（埃里克森，2002）。
第二種類型，市場型社區(qū)。在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，隨著大量農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，城市中逐漸產(chǎn)生了一種新的城市社區(qū)。首先，與傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)相比，這一社區(qū)形成歷史短暫，且由于缺少血緣、地緣關(guān)系的作用，居民對社區(qū)還缺少足夠的認(rèn)同；其次，不同于農(nóng)村社會(huì)的“機(jī)械團(tuán)結(jié)”，城市社區(qū)居民因處在不同的社會(huì)分工體系中而具有高度的異質(zhì)性，由此產(chǎn)生了居民生活方式、價(jià)值觀念等等的差異。在這種條件下，除非關(guān)涉到自身的具體利益，社區(qū)居民很難通過集體行動(dòng)來完成社區(qū)的日常自治；再次，從當(dāng)下中國城市的現(xiàn)實(shí)來看，與農(nóng)村社區(qū)1000—2000人左右規(guī)模相比，城市社區(qū)的居住人口一般在2萬人—5萬人之間。但與農(nóng)村社區(qū)的占地面積相比，城市社區(qū)的面積只是前者的數(shù)分之一甚至幾十分之一。因此，在社區(qū)關(guān)系陌生化、居民異質(zhì)性強(qiáng)以及單位面積人口密度過大的條件下，城市社區(qū)內(nèi)生秩序的達(dá)成面臨著遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)社區(qū)的難度。
在這種條件下，作為提供社區(qū)公共服務(wù)的專業(yè)性組織，以物業(yè)公司為代表的市場力量往往在社區(qū)日常秩序的維系中發(fā)揮著重要作用。隨著1990年代以來中國住房商品化的進(jìn)程，城市社區(qū)往往由若干封閉或者半封閉的商品化小區(qū)組成。居民是以交易的方式獲得住房及其相應(yīng)的社區(qū)環(huán)境，住宅開發(fā)商則在一定年限內(nèi)承擔(dān)著居民房屋、公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)責(zé)任；在居民入住后，物業(yè)公司成為小區(qū)日常管理和公共服務(wù)的主體。在程序上，小區(qū)的居民通過業(yè)主大會(huì)推選出業(yè)主委員會(huì)，之后由業(yè)主委員會(huì)聘請物業(yè)公司。也就是說，在社區(qū)被分解為各個(gè)小區(qū)后，小區(qū)又通過引入市場力量的方式實(shí)現(xiàn)了小區(qū)公共秩序的維系。從當(dāng)下現(xiàn)實(shí)來看，雖然普遍存在著業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)主大會(huì)三方的矛盾，相關(guān)利益主體的權(quán)責(zé)關(guān)系仍需進(jìn)一步厘清，但依托市場力量實(shí)現(xiàn)的小區(qū)治理已經(jīng)成為大部分商品化小區(qū)的常態(tài)。
第三種類型，行政動(dòng)員型社區(qū)。當(dāng)前中國城市社會(huì)中還存在第三種類型的社區(qū)，即依靠政府動(dòng)員達(dá)成秩序的社區(qū)。該類社區(qū)既缺少傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的自治傳統(tǒng)，又常常無法引入市場力量，只能通過行政力量的動(dòng)員和資源輸入達(dá)成秩序。在住房商品化改革之前，我國城市居民的住房主要由其所在的工作單位或者政府提供，居民只享有房屋的使用權(quán)。1990年代中后期以來，國家逐漸改變了“單位辦社會(huì)”的傳統(tǒng)思路，其在大力發(fā)展新型商業(yè)化小區(qū)的同時(shí)，也著手將原來單位的宿舍區(qū)通過所謂“房改”的方式改造為居民的私有房屋，從而形成了該類社區(qū)。
由于該類社區(qū)房屋大都是上世紀(jì)八、九十年代之前建成，房屋和基礎(chǔ)設(shè)施逐漸老化，社區(qū)內(nèi)的規(guī)劃也不能滿足居民生活的需要，比如面臨停車位不足、綠化率偏低、建筑布局不合理等問題。而且，由于缺乏封閉或者半封閉的圍墻，社區(qū)維持公共秩序的成本偏大，一般很少有物業(yè)公司愿意進(jìn)入。為了應(yīng)對居民的生活訴求，地方政府只能通過下?lián)軐ｉT資金的方式幫助社區(qū)來解決諸如公共道路維修、樓道門更換、路燈維護(hù)等問題。但由于社區(qū)中的問題紛繁復(fù)雜且大量發(fā)生，政府和居委會(huì)還必須動(dòng)員起社區(qū)居民參與社區(qū)治理。在社區(qū)中，地方政府和居委會(huì)最重要的工作就是要發(fā)現(xiàn)社區(qū)中的積極分子和志愿者，通過讓他們擔(dān)任樓棟長和志愿者等職位的方式，調(diào)動(dòng)他們上報(bào)社區(qū)信息，維護(hù)社區(qū)安全和環(huán)境，調(diào)解鄰里糾紛的積極性。正是在地方政府和居委會(huì)的長期動(dòng)員下，且由于社區(qū)的形成已經(jīng)具有了一定年限，社區(qū)的居民逐漸熟悉起來，社區(qū)具有了產(chǎn)生內(nèi)生秩序的可能。
但是，由于政府的行政動(dòng)員和社區(qū)居民的自治存在天然的矛盾和張力，一旦行政力量事無巨細(xì)地介入社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行管理，那么社區(qū)自治的力量將始終無法培育起來。新型農(nóng)村社區(qū)中的治理困境在某種程度上正在于此，本文以下還要專門討論。以上的三類社區(qū)用圖表表示如下：
表1：
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社區(qū)類型 |
自治達(dá)成的條件 |
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傳統(tǒng)社區(qū) |
社會(huì)認(rèn)同 |
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市場型社區(qū) |
市場介入 |
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行政型社區(qū) |
國家動(dòng)員 |
需要指出的是，這種劃分仍是一種基于“理想類型”的劃分，現(xiàn)實(shí)中社區(qū)秩序的達(dá)成往往是三種力量混合作用的結(jié)果。以上分類的意義在于揭示出不同類型社區(qū)秩序達(dá)成的主導(dǎo)性力量。只有具備相應(yīng)的主導(dǎo)性力量，在此基礎(chǔ)上結(jié)合其他力量的輔助，社區(qū)的有效治理才能實(shí)現(xiàn)。那么，新型農(nóng)村社區(qū)屬于哪一種類型呢？
三、空間的重塑與傳統(tǒng)共同體的瓦解
截止到2015年，浙江J縣的桃園社區(qū)共有居民1.5萬人，預(yù)計(jì)將在未來3—5年內(nèi)擴(kuò)容到2.5萬人。江蘇P縣屯鎮(zhèn)正在打造三個(gè)大型農(nóng)民集中居住社區(qū)，其中包含已經(jīng)建設(shè)完成的鄧村社區(qū)。三個(gè)社區(qū)計(jì)劃未來共容納全鎮(zhèn)的5萬農(nóng)民，社區(qū)平均人口規(guī)模在1.7萬人左右。從社區(qū)治理的效果上看，浙江桃園社區(qū)明顯優(yōu)于江蘇鄧村社區(qū)。但從與當(dāng)?shù)仄渌愋蜕鐓^(qū)的比較上看，兩地區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)卻具有治理機(jī)制上的高度相似性。
在新社區(qū)中，農(nóng)民不可能保留傳統(tǒng)農(nóng)村中的庭院格局，一般都是居住在中高層的單元樓房中。在浙江桃園社區(qū)，農(nóng)民是以原有的房屋作價(jià)，之后按照成本價(jià)購買新社區(qū)中的房屋。在最初，為了吸引農(nóng)民的到來，地方政府不僅將新房的價(jià)格控制在800元每平米，并且提供四層和六層樓的復(fù)式樓房。但由于容積率過小導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)的成本加大，地方政府在桃園社區(qū)的二期建設(shè)中則主要建設(shè)8—10層的中高層樓房。在江蘇P縣屯鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府采取“拆一還一”的方式給農(nóng)民進(jìn)行房屋置換，農(nóng)民只需補(bǔ)足新舊房屋每平米350—400的差價(jià)就可以獲得新的住宅。但該社區(qū)的樓房大都是15層以上的中高層住宅。在這種人口高密度居住的社區(qū)中，一個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)包含了若干個(gè)甚至十幾個(gè)傳統(tǒng)村社，其整體上已經(jīng)不再是一個(gè)熟人社會(huì)。此外，在搬遷方式上，兩地都是采取先搬遷者先選房的策略，以鼓勵(lì)全鎮(zhèn)農(nóng)民積極地參與房屋置換。由于是村民以家庭為單位選房，原有的村莊居住格局全部被打亂，搬進(jìn)新型社區(qū)中的農(nóng)民也不再生活在那種左右皆親鄰的傳統(tǒng)社會(huì)空間之中。
從社會(huì)關(guān)系上看，新社區(qū)的居民仍然保留著以傳統(tǒng)社區(qū)為單位的人情往來。但是在局促的空間中，居民之間的社會(huì)交往受到了極大限制。傳統(tǒng)社區(qū)中的空間形態(tài)與傳統(tǒng)的社會(huì)交往方式是相互契合的，一旦空間發(fā)生變化，傳統(tǒng)的社會(huì)交往方式盡管由于行為的慣性而仍然延續(xù)，但終究會(huì)不適應(yīng)新的空間形態(tài)。按照江蘇P縣的習(xí)慣，一戶村民家中有紅白喜事，親戚朋友都要前來幫忙，紅白喜事是家族甚至村莊的公共事件。但在局促的空間中，紅白喜事很難能夠順利完成。由于社區(qū)關(guān)系的陌生化和居住空間的緊密相鄰，一旦紅白喜事持續(xù)數(shù)日，由此將對其他居民生活產(chǎn)生巨大干擾，圍繞著紅白喜事產(chǎn)生的糾紛使得越來越多的居民只能逐漸縮小紅白喜事的規(guī)模，甚至不得不改變傳統(tǒng)的習(xí)慣；不僅如此，農(nóng)民日常社會(huì)交往活動(dòng)的展開也不再享有傳統(tǒng)社區(qū)中的便利性。從空間上看，農(nóng)民之間的距離并沒有拉大甚至有所縮小，但在封閉式的單元樓住宅空間下，農(nóng)民之間的串門、聊天等活動(dòng)變得極為不方便。為了不對他人生活產(chǎn)生影響，這些傳統(tǒng)活動(dòng)都在大幅度減少。在鄧村社區(qū)的建設(shè)中，由于缺乏對居民公共活動(dòng)需求的考慮，新社區(qū)沒有建設(shè)社區(qū)的公共活動(dòng)室。這使得住進(jìn)單元樓房的農(nóng)民無法在私人空間中完成社會(huì)交往的同時(shí)，也喪失了在社區(qū)正式公共空間中交往的可能。隨著村民之間交往的萎縮，傳統(tǒng)的社會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)出松動(dòng)的趨向。
除去鄰里走動(dòng)，以傳統(tǒng)大家族為單位的活動(dòng)也逐漸減少。在農(nóng)村社會(huì)，由于“生于斯、長于斯”，農(nóng)民在村莊中往往有可以上溯幾代甚至十幾代的血緣、姻親關(guān)系。在平日，農(nóng)民生活在核心家庭或者直系家庭之中，但是在重要的節(jié)慶日尤其是春節(jié)，農(nóng)民則開展各種以大家庭為單位的社會(huì)活動(dòng)。在江蘇P縣，農(nóng)民一般都會(huì)在清明祭祖后舉行大家庭的聚會(huì)，在春節(jié)時(shí)更會(huì)輪流在不同叔伯弟兄以及親戚家中聚會(huì)。在外出打工的背景下，這種家庭聚會(huì)是維系大家庭情感的重要時(shí)節(jié)。然而，在新社區(qū)中，這種集體活動(dòng)日漸減少。村民鄧某抱怨，他們兄弟姐妹家庭的聚會(huì)人數(shù)一般都要在30人—40人，在原來老家的庭院中根本不成問題，而如今在一個(gè)小小的單元房內(nèi)很難舒適且體面的完成�，F(xiàn)在要搞一次家族聚會(huì)，只能到外面的餐館酒店中去[②]。盡管農(nóng)民完全有能力這樣做，但與傳統(tǒng)村社中的大家庭聚會(huì)相比，通過貨幣開支增大維系的家庭活動(dòng)對于收入有限的農(nóng)民而言不具有可持續(xù)性。在某種程度上，單元樓房式的封閉生活空間正與核心家庭化的生活方式高度契合。隨著大家庭活動(dòng)的減少，農(nóng)民對家族的認(rèn)同也必將逐漸下降，農(nóng)民呈現(xiàn)出更加“原子化”的特征。
從社區(qū)縱向關(guān)系上看，新型農(nóng)村社區(qū)逐漸缺少了產(chǎn)生內(nèi)生權(quán)威的可能。在傳統(tǒng)的村社中，由于相互熟悉，村民對村莊中有能力、有威望的人心知肚明，這使得村莊范圍內(nèi)的民主選舉成為可能。尤其是在自然村一級(jí)，村民一致推選的村民組長一般都是具有較高威望并有一定能力的村民。但在新社區(qū)中，高密度的人口聚集和社會(huì)關(guān)系的陌生化一方面使得社區(qū)選舉活動(dòng)的組織難度增大，另一方面也使得選舉很難具有良好的效果。因?yàn)樵谀吧纳鐓^(qū)中，村民往往無法就誰是有威望的村民達(dá)成一致。不僅如此，即使選舉出有威望的村民，該村民也難以勝任新社區(qū)的管理工作。事實(shí)上，作為農(nóng)村深化改革的重要成績，地方政府一般都要對新型農(nóng)村社區(qū)投入大量資源。在這種背景下，新型農(nóng)村社區(qū)中的干部必須具有豐富的行政管理經(jīng)驗(yàn)。顯然，社區(qū)的內(nèi)生權(quán)威已經(jīng)無法勝任這項(xiàng)工作，社區(qū)管理呈現(xiàn)出全面行政化的特征。從現(xiàn)實(shí)來看，新型農(nóng)村社區(qū)的主要干部一般都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)選任、調(diào)配，社區(qū)干部不再來源于社區(qū)內(nèi)部。
在社區(qū)內(nèi)部松散的社會(huì)關(guān)系下，居民缺乏對社區(qū)的認(rèn)同，對社區(qū)公共事務(wù)較為冷漠。為了降低管理的成本，兩個(gè)社區(qū)都選出了若干樓棟長。按照規(guī)定，樓棟長要負(fù)責(zé)本棟樓房內(nèi)人員流動(dòng)、公共環(huán)境、公共設(shè)施等情況的上報(bào)，要參與調(diào)解鄰里糾紛、組織社區(qū)活動(dòng)等事務(wù)。但由于生活開支急劇增大，農(nóng)民面臨著巨大的生活壓力，社區(qū)中的中青年人甚至身體條件容許的老年人都在尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，很少有愿意花時(shí)間參與社區(qū)事務(wù)的居民[③]。從兩個(gè)社區(qū)的實(shí)際情況來看，擔(dān)任樓棟長的一般是65歲以上的老人，他們處理問題的能力和精力都明顯不如原來留守在村莊的“中堅(jiān)農(nóng)民”（賀雪峰，2013）。而且，由于社會(huì)關(guān)系的陌生化，樓棟長對于每家的具體情況都不再了解，不可能如在傳統(tǒng)村莊中那樣根據(jù)當(dāng)事人的性格特征“對癥下藥”，其在動(dòng)員村民以及參與糾紛調(diào)解中所具有的“地方性知識(shí)”優(yōu)勢不復(fù)存在。從目前來看，新型農(nóng)村社區(qū)中的樓棟長基本形同虛設(shè)，社區(qū)內(nèi)有限度的自治亦無法實(shí)現(xiàn)。
當(dāng)有效度的自治成為不可能時(shí)，新型農(nóng)村社區(qū)還可以通過引入市場力量來配合社區(qū)的日常治理，那么在新型農(nóng)村社區(qū)中建立一種市場主導(dǎo)型的治理模式是否可能？
四、社區(qū)內(nèi)部市場化機(jī)制的生成困境
在新型農(nóng)村社區(qū)形成后，社區(qū)中的問題不斷凸顯，其中住宅質(zhì)量、社區(qū)環(huán)境和鄰里糾紛是困擾居民的三大問題。由于不能有效應(yīng)對這些問題，兩個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)尤其是鄧村社區(qū)在形成不久便陷入到治理的困境之中。盡管新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)方、開放商和物業(yè)公司等市場主體都事實(shí)上存在，但卻無法提供相應(yīng)的服務(wù)、承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這種狀況的造成與新型農(nóng)村社區(qū)的形成方式、社區(qū)居民的群體特征以及心態(tài)等因素密切相關(guān)。
第一，由于農(nóng)民房屋是行政分配和市場交易混合作用的結(jié)果，復(fù)雜的多邊關(guān)系消解了房屋開放商在房屋質(zhì)量維護(hù)中的責(zé)任。也就說，與商品住房買賣中購房者和開發(fā)商的雙邊關(guān)系不同，新型農(nóng)村社區(qū)中住房的交易是圍繞著農(nóng)民、政府和開發(fā)商三方關(guān)系展開。首先，農(nóng)民退出自己的原有房屋和宅基地，并將新舊房的差價(jià)交給地方政府。地方政府則承諾在一定期限內(nèi)提供住房，并另外支付農(nóng)民過渡期間的租房費(fèi)用；之后，地方政府則尋找開放商，并以開發(fā)商先行墊資的方式進(jìn)行新型社區(qū)的建設(shè)；再之后，地方政府以該片區(qū)土地使用權(quán)作價(jià)的方式補(bǔ)償開發(fā)商前期的投資和利潤[④]。在現(xiàn)行土地管理體制下，地方政府是城鎮(zhèn)范圍內(nèi)建設(shè)用地供給的唯一主體[⑤]，其一般通過征收農(nóng)村集體土地的方式占有土地。一旦某區(qū)域人口聚集、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，那么建設(shè)用地價(jià)格往往隨之上漲。為此，地方政府就可以利用自己對建設(shè)用土地壟斷的優(yōu)勢作為許諾補(bǔ)償開發(fā)商的重要籌碼。也正是在這種預(yù)期下，開發(fā)商愿意以先行墊資的方式負(fù)責(zé)新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。由此，農(nóng)民、地方政府和開發(fā)商形成了一種三角關(guān)系，可用如下圖表表示：
然而，地方政府通過土地漲價(jià)來彌補(bǔ)開發(fā)商投資行為可能具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)實(shí)中土地的漲價(jià)往往要受到地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)形勢、國家政策等各種因素的影響。在江蘇P縣，在缺少產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢且本地以農(nóng)業(yè)人口為主體規(guī)模的人口結(jié)構(gòu)下，開發(fā)商對未來土地開發(fā)的前景并無充分的信心。P縣屯鎮(zhèn)政府曾先后找過30多家開發(fā)商商談過當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。最終雖有一家開放商在政府的反復(fù)動(dòng)員愿意接手，但是出于降低成本、防范風(fēng)險(xiǎn)的考量，開發(fā)商和建設(shè)方商仍然想盡一切辦法壓縮建設(shè)成本甚至偷工減料。一般在農(nóng)民入住1—2年后，房屋漏水、外墻脫落、房屋開裂等問題就層出不窮。在當(dāng)?shù)�，新型農(nóng)村社區(qū)的房屋質(zhì)量差、環(huán)境糟幾乎是老百姓的共識(shí)�？梢灶A(yù)測，在未來幾年，隨著房屋老化的加劇，房屋質(zhì)量問題還將大規(guī)模涌現(xiàn)。
由于農(nóng)民和開發(fā)商之間不具有直接的市場關(guān)系，一旦房屋質(zhì)量出現(xiàn)問題，他們只能要求地方政府負(fù)責(zé)。在法律關(guān)系上，地方政府固然可以要求開發(fā)商承擔(dān)責(zé)任。但在土地未漲價(jià)以致開發(fā)商的前期投資還沒有得到補(bǔ)償?shù)臈l件下，其根本不愿再投入資金進(jìn)行社區(qū)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。由于自己違規(guī)、違約在先，地方政府此時(shí)難以正當(dāng)性地申張自己和農(nóng)民的權(quán)利，面臨著“有苦說不出”的尷尬。正是在這樣一個(gè)多方互相扯皮、權(quán)責(zé)不清晰的利益關(guān)系中，開發(fā)商規(guī)避了自己在社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)中的責(zé)任。
第二，由于新型農(nóng)村社區(qū)形成和居民群體的特殊性，物業(yè)公司往往無法獲取正常的利潤，其缺乏服務(wù)社區(qū)的動(dòng)力。由于新型農(nóng)村社區(qū)的人口密度遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)村社，大量人口的聚集產(chǎn)生了對諸如公共衛(wèi)生、社區(qū)治安、停車管理等公共服務(wù)的需求，社區(qū)內(nèi)需要有專門的物業(yè)公司提供服務(wù)。但是，物業(yè)公司的進(jìn)入是要以獲取市場利潤為前提，一旦成本收益不劃算，物業(yè)公司便不會(huì)進(jìn)入社區(qū)。從兩個(gè)社區(qū)的情況來看，物業(yè)公司進(jìn)入新型社區(qū)一般都是政府動(dòng)員的結(jié)果。而在進(jìn)入社區(qū)后，由于面臨巨大的虧損壓力，物業(yè)公司或者已經(jīng)“跑路”或者正準(zhǔn)備“跑路”。以下是桃園社區(qū)2014年的社區(qū)公共支出和物業(yè)收入情況：
表2：
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年度/收入/開支 |
社區(qū)開支（萬） |
物業(yè)收入（萬） |
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2015 |
120 |
社區(qū)保潔開支：50萬 |
18 |
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社區(qū)治安維護(hù)：30萬 |
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公共設(shè)施維護(hù)：30萬 |
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其他開支：10萬 |
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從支出上看，與商業(yè)化小區(qū)相比，新型農(nóng)村社區(qū)的公共環(huán)境維系需要更多的人力和資金投入。作為還未實(shí)現(xiàn)真正城市化的居民，他們?nèi)匀槐Ａ糁鴤鹘y(tǒng)的生活習(xí)慣，未養(yǎng)成現(xiàn)代社會(huì)中公民應(yīng)該具有的公共素養(yǎng)。從一般規(guī)律上看，在城市化過程中，隨著農(nóng)民身份和職業(yè)的轉(zhuǎn)移，他們不斷地調(diào)整自己的行為，適應(yīng)城市社區(qū)生活的特征。一旦農(nóng)民是以整體的方式進(jìn)入新型社區(qū)，這意味著居住方式已經(jīng)城鎮(zhèn)化的居民事實(shí)上仍生活在傳統(tǒng)的農(nóng)民群體之中。由于自身行為與周圍的社會(huì)行為不存在著緊張關(guān)系，農(nóng)民便缺少改變自己傳統(tǒng)習(xí)慣和行為的持續(xù)壓力，從而導(dǎo)致生活方式的變化速度遠(yuǎn)滯后于以個(gè)體方式進(jìn)入城市社區(qū)的居民。比如，在桃園社區(qū)中，居民沒有養(yǎng)成垃圾入桶的習(xí)慣，2014年該社區(qū)的垃圾清運(yùn)費(fèi)高達(dá)50萬元左右，這幾乎是同等規(guī)模商業(yè)化小區(qū)的2倍。此外，社區(qū)中綠地、樹木、樓道等公共設(shè)施出現(xiàn)問題的頻率極高，由此產(chǎn)生修復(fù)和養(yǎng)護(hù)成本亦遠(yuǎn)高于正常的商品化小區(qū)。正是由于超過了成本的預(yù)算，物業(yè)公司往往不愿意投入足夠的資金進(jìn)行維護(hù)。
從收入上看，物業(yè)公司一般很難在新型農(nóng)村社區(qū)中獲得正常的物業(yè)收入。在原來的村社中，年紀(jì)偏大的農(nóng)民一般會(huì)通過耕種土地、宅院內(nèi)種植蔬菜、飼養(yǎng)家禽的方式降低生活開支。隨著新型農(nóng)村社區(qū)的形成，農(nóng)民的承包土地一般都順勢流轉(zhuǎn)給了農(nóng)業(yè)公司、種田大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。雖然農(nóng)民能夠得到不低于土地產(chǎn)出價(jià)值的流轉(zhuǎn)租金，但與土地產(chǎn)出的實(shí)物相比，貨幣的保障功能明顯不足。在江蘇p縣，每畝土地的流轉(zhuǎn)租金為600元，在人均一畝土地的條件下，一戶三口之家的土地流轉(zhuǎn)收入在1800元左右。鄧村社區(qū)中一農(nóng)民感慨，在現(xiàn)在的物價(jià)水平下，這點(diǎn)收入的增加完全沒有改善自己生活質(zhì)量的可能。而如果仍由自己或者年邁的父母在家耕種土地，三畝土地的產(chǎn)出足以支撐全家一年以上的口糧，其功能絕非單純的1800元錢所能相比[⑥]。此外，在住進(jìn)單元樓房后，由于居住空間的極大限制，基于庭院空間所產(chǎn)生的家庭副業(yè)經(jīng)濟(jì)不再可能。于是，農(nóng)民的口糧、肉、蛋、蔬菜等一切食物都要在市場中購買，由此極大地增加了家庭的貨幣化開支。
與此同時(shí)，農(nóng)民居住空間的變化并無法導(dǎo)致農(nóng)民收入的增加，農(nóng)民要維持較高成本的生活，便只能壓縮自己的生活開支。其中，在很多人看來，物業(yè)費(fèi)并非是一項(xiàng)必須開支，即使繳納，由于自己的搬遷是被政府所推動(dòng)，政府自然要為社區(qū)的公共環(huán)境和秩序買單�？紤]到農(nóng)民的生活實(shí)際，新型農(nóng)村社區(qū)的物業(yè)費(fèi)本身就低，桃園社區(qū)的物業(yè)費(fèi)僅為一平米2毛錢——這幾乎是當(dāng)?shù)刈畋阋说奈飿I(yè)收費(fèi)。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，物業(yè)公司正常的物業(yè)收入應(yīng)該在每年40萬元左右。但由于很多農(nóng)民不愿意繳納，該公司每年所能收取的物業(yè)費(fèi)最多只有20萬。為此，從2011年至2014年，該社區(qū)已經(jīng)先后有三家物業(yè)公司退出。
從目前來看，新型農(nóng)村社區(qū)中的物業(yè)公司形同虛設(shè)，社區(qū)服務(wù)的市場機(jī)制無法建立起來。在這種情況下，社區(qū)秩序的達(dá)成事實(shí)上來自與政府的行政介入和資源輸入。在這個(gè)意義上，新型農(nóng)村社區(qū)具有了行政動(dòng)員型社區(qū)的某些特征。
五、扶植型秩序：無法被動(dòng)員的社區(qū)
在行政動(dòng)員型社區(qū)中，地方政府固然要通過資源輸入和行政管控來維系社區(qū)的基本秩序，但由于老舊社區(qū)數(shù)量龐大，每個(gè)社區(qū)所能得到行政資源和經(jīng)濟(jì)資源畢竟有限。在這種條件下，為了維系社區(qū)的基本秩序，地方政府的行政動(dòng)員必須和社區(qū)自身自治能力的發(fā)揮結(jié)合起來。但是，在新型農(nóng)村社區(qū)，地方政府的資源輸入和行政權(quán)力介入?yún)s始終無法動(dòng)員起社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的主動(dòng)性，社區(qū)秩序的維系幾乎全部依賴外部力量的扶持。在某種程度上，這種局面的產(chǎn)生正與新型農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)生中地方政府的行為邏輯密切相關(guān)。
從源頭上看，新型農(nóng)村社區(qū)本身就是在地方政府的推動(dòng)下產(chǎn)生，而并非城市化發(fā)展的自然產(chǎn)物。在人多地少的基本國情下，為了保護(hù)耕地，國家對變更土地農(nóng)業(yè)用途的行為進(jìn)行嚴(yán)格限制，除非地方政府能在別處通過復(fù)墾的方式獲得相應(yīng)面積的耕地，國土部門才會(huì)給予地方政府多余的建設(shè)用地指標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民的宅基地正存在復(fù)墾為耕地的可能，獲得農(nóng)民搬遷節(jié)省出的宅基地就成為地方政府推動(dòng)農(nóng)民上樓的直接目的。在浙江桃園社區(qū)一期建設(shè)中，有825戶農(nóng)民退出宅基地，共為地方政府騰出了800畝的建設(shè)用地指標(biāo)。而這800畝建設(shè)用地指標(biāo)不僅為地方政府的招商引資項(xiàng)目落地提供了土地資源支撐，也為其帶來了相應(yīng)的土地出讓收入。為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作積極性，浙江J縣政府按照土地出讓收入的8:2比例與姚鎮(zhèn)政府進(jìn)行分成[⑦]，由此使得縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府在新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)上具有利益的高度一致性。此外，隨著農(nóng)民的集中居住，社區(qū)周邊的第三產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展，縣鎮(zhèn)政府都能夠提升地方經(jīng)濟(jì)的總量。顯然，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的集中居住能夠給地方政府帶來各種益處。
從過程上看，地方政府常常動(dòng)用強(qiáng)制或者半強(qiáng)制的手段。所謂強(qiáng)制就是政府明確通知村民必須在某年某月某日前退出原有住房，簽訂搬遷安置合同，否則政府將強(qiáng)制性拆遷和復(fù)墾。在江蘇P縣，考慮到搬遷后生活成本的增加，有大量的年邁農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)貧弱農(nóng)民不愿意搬遷，他們都是在政府的強(qiáng)制命令下被迫離開；所謂的半強(qiáng)制是政府不通過直接的命令，而是通過動(dòng)員、勸說等“軟手段”迫使農(nóng)民搬遷。由于搬遷的決定并非完全出于自由意志和理性選擇，農(nóng)民對新的生活方式并沒有做好充分的準(zhǔn)備。地方政府原本只是想快速實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民搬遷的動(dòng)員，但未曾預(yù)料到的是，正是動(dòng)員過程中權(quán)力的激進(jìn)運(yùn)作以及相關(guān)程序的不健全、不正義為其后期承擔(dān)巨大的管理責(zé)任埋下了伏筆。
事實(shí)上，在“權(quán)力—責(zé)任”相一致的原則下，地方政府對農(nóng)民傳統(tǒng)生活方式的改變力度越大，其后期所要承擔(dān)的責(zé)任也就越大。為此，隨著搬進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)的居民增多和問題的暴露，地方政府承擔(dān)的壓力與日俱增。在這種條件下，如果地方政府不能有效回應(yīng)農(nóng)民的訴求，他們便有極強(qiáng)的被剝奪感和被欺騙感。與城市社區(qū)不同，新型農(nóng)村社區(qū)中的居民雖然在空間上被打散，但他們的社會(huì)聯(lián)系不可能短期內(nèi)消亡，從而能夠更容易地達(dá)成集體行動(dòng)的。尤其是在高密度集中居住的社區(qū)中，任何小范圍的集體行動(dòng)都容易引發(fā)關(guān)注。在“維穩(wěn)”的政治壓力下，地方政府對問題嚴(yán)重的社區(qū)絕不能掉以輕心。
在浙江桃園社區(qū)，除去縣鎮(zhèn)政府以專項(xiàng)資金方式輸入的資源以外，縣交警大隊(duì)、財(cái)政局、司法局等三個(gè)部門還專門與社區(qū)建立了幫扶關(guān)系。他們不僅有部門資金定點(diǎn)投入該社區(qū)，而且每周都會(huì)有人員參與社區(qū)糾紛的調(diào)解、環(huán)境的清潔等活動(dòng)。除此之外，在2016年當(dāng)?shù)亻_始推廣“網(wǎng)格化”管理制度[⑧]。但與一般社區(qū)中的網(wǎng)格員往往由社區(qū)干部兼任不同，該社區(qū)的網(wǎng)格員實(shí)現(xiàn)了專職化，其工資全部由地方政府的財(cái)政支付。在行政資源大量下沉到社區(qū)的條件下，社區(qū)居民自然將社區(qū)中面臨的所有大小問題都訴諸這些行政力量予以解決。對他們而言，相比于市場交易或者將自身組織起來的方式，依賴行政力量來解決社區(qū)的公共環(huán)境和秩序問題不需要自己付出任何的經(jīng)濟(jì)成本和組織成本。顯然，一旦有這種力量可以依賴，社區(qū)居民便喪失了改善自己社區(qū)環(huán)境的主動(dòng)性和積極性，依靠前兩種方式實(shí)現(xiàn)的社區(qū)治理逐漸成為不可能。
從短期來看，社區(qū)居民的這種心理特征和行動(dòng)選擇符合自身利益的最大化。問題是，依靠行政力量介入實(shí)現(xiàn)的社區(qū)治理卻不具有可持續(xù)性。在江蘇P縣，由于短短幾年內(nèi)，新型農(nóng)村社區(qū)由原來的一兩個(gè)增加到十幾個(gè)并且仍將持續(xù)長。在政府資源有限的條件下，政府已經(jīng)不可能對每一個(gè)社區(qū)都投入大量的資源。這個(gè)時(shí)候，只有政府著力打造的“試點(diǎn)社區(qū)”才能得到“特殊主義”的對待，其他社區(qū)所能得到的資源正在急劇減少。由于鄧村未能進(jìn)入當(dāng)?shù)氐脑圏c(diǎn)社區(qū)，社區(qū)治理中的問題開始暴露出來。比如社區(qū)中的公共綠地年久失修，一些居民將其占用種植蔬菜，甚至私搭亂建。而由于無人管理，違規(guī)的居民越來越多，由此引發(fā)社區(qū)內(nèi)部其他住戶的不滿；再比如，由于社區(qū)的生活垃圾得不到及時(shí)清理，周圍居民苦不堪言，圍繞著垃圾堆放產(chǎn)生的社區(qū)矛盾不斷增長。事實(shí)上，對這些“小問題”，社區(qū)組織乃至居民原本完全可以自行解決。但在全面依賴行政力量介入的社區(qū)治理模式下，一旦行政力量管控力度下降，社區(qū)中的“小問題”便得不到及時(shí)的解決以致逐漸積累成社區(qū)中的“大問題”。
由于新型農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)生方式的特殊性，地方政府要為社區(qū)秩序的達(dá)成承擔(dān)巨大的責(zé)任。但地方政府通過大量資源的輸入在維系社區(qū)當(dāng)下秩序的同時(shí)，卻也在不斷地生產(chǎn)出社區(qū)居民對行政力量的依賴心理，進(jìn)而消解了社區(qū)內(nèi)生秩序發(fā)育的可能。因此，與政府動(dòng)員型社區(qū)不同，至少在一段時(shí)間內(nèi)，新型農(nóng)村社區(qū)中的居民無法被有效地動(dòng)員起來達(dá)成自治和合作。在這個(gè)意義上，新型農(nóng)村社區(qū)不屬于以上三種社區(qū)類型中的任何一種，其事實(shí)上還未形成一種有效的治理結(jié)構(gòu)。
六、結(jié)論
從經(jīng)濟(jì)發(fā)展上看，隨著新型農(nóng)村社區(qū)的大量出現(xiàn)，地方社會(huì)的城市化率得到明顯提升。但從社會(huì)治理上看，新型農(nóng)村社區(qū)的出現(xiàn)卻引發(fā)了一場基層治理模式的重構(gòu)。即，其既喪失了傳統(tǒng)共同體的內(nèi)生秩序，又無法形成以市場力量為主導(dǎo)的治理秩序，最終生成的是一種全面依賴政府資源輸入的扶植型秩序。而且，與城市中老舊社區(qū)不同，新型農(nóng)村社區(qū)中的居民是生活在城鎮(zhèn)中的“農(nóng)村人”。由于是以整體而非個(gè)體的方式進(jìn)入社區(qū)，農(nóng)民無法完成生活方式的現(xiàn)代化改造，也未能進(jìn)入城市社會(huì)的分工體系之中，進(jìn)而真正融入城市社會(huì)。在這種社會(huì)形態(tài)中，農(nóng)民失去了基于傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)以及村落社會(huì)關(guān)系支撐所產(chǎn)生的安全感，又要面臨前所未有的問題和社會(huì)矛盾。他們孤立無援，所能求助的只能是行政權(quán)力。因此，以地方政府為代表的行政力量不得不介入到新型農(nóng)村社區(qū)的日常治理之中。
然而，從長遠(yuǎn)來看，建立在行政力量的過度介入和資源大量輸入基礎(chǔ)上的社區(qū)治理不具有產(chǎn)生內(nèi)生秩序的可能。為了防止社區(qū)有可能的失序，地方政府必須投入資源，但是政府投入的資源越多、管控力度越大，社區(qū)的自治空間越被壓縮。最終，原本可以通過合作等自治方式解決的問題全部涌向地方政府，新型農(nóng)村社區(qū)的秩序維系成為地方政府無法擺脫的治理負(fù)擔(dān)。如果說依靠傳統(tǒng)或者市場力量來達(dá)成自治是社區(qū)具有秩序生產(chǎn)能力體現(xiàn)的話，那么地方政府推動(dòng)的農(nóng)民集中居住運(yùn)動(dòng)卻正在消解地方社會(huì)的內(nèi)生秩序。在這個(gè)意義上，這場正在全國范圍內(nèi)愈演愈烈的農(nóng)民上樓和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)是一種無視治理規(guī)律和治理傳統(tǒng)、無視新型農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)缺陷的激進(jìn)行為。在有效的治理機(jī)制未形成的條件下，新型農(nóng)村社區(qū)的增多將極大地增加基層治理的風(fēng)險(xiǎn)和治理成本。
此外，通過對新型農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制的研究也具有一般的政策啟發(fā)意義。在中央大力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，國家的大量資源正在源源不斷地輸入基層社會(huì)。在這個(gè)過程中，行政力量在進(jìn)行資源輸入和社區(qū)動(dòng)員時(shí)要注意自己的權(quán)力邊界，要注重激活社區(qū)的自治能力而非替代社區(qū)組織進(jìn)行治理。因?yàn)�，僅僅依賴國家的資源輸入和行政動(dòng)員無法實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的最終發(fā)展，激發(fā)鄉(xiāng)村治理的活力、實(shí)現(xiàn)一種有效的且可持續(xù)的社區(qū)治理方式才是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵和核心。
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本文發(fā)表于華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）2019年第5期。
[①] “兩分兩換”是指將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開；以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。
[②] 2016年7月27日江蘇P縣鄧村社區(qū)鄧某訪談。
[③] 據(jù)農(nóng)民估算，相比于在傳統(tǒng)農(nóng)村，如今在水、電、煤氣等方面的開支至少增加了一倍以上。而由于庭院的喪失，村民基于飼養(yǎng)、種植所產(chǎn)生的副業(yè)收入基本為零。
[④] 按照規(guī)定，國有土地的出讓要采取招、拍、掛的形式，用地方必須要以競爭的方式獲得國有土地的使用權(quán)。但是在當(dāng)前很多基層社會(huì)，地方政府的意志仍然對土地的出讓起決定性作用，土地的市場機(jī)制往往形同虛設(shè)。參見，郭亮，土地財(cái)政中的地方政府權(quán)力運(yùn)作機(jī)制研究，華中科技大學(xué)學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017（01）。
[⑤] 《中華人民共和國房地產(chǎn)法》第9條規(guī)定：城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓。同時(shí)，現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。也就說，盡管《憲法》規(guī)定了我國土地具有國有和集體所有兩種平等產(chǎn)權(quán)形式，但是在部門法規(guī)定的約束下，集體土地卻不能直接入市，集體土地只有在被政府征收進(jìn)而轉(zhuǎn)化為國有土地后才能進(jìn)行出讓。
[⑥]2016年8月19日江蘇p縣鄧村社區(qū)鄧某訪談。
[⑦] 2015年，當(dāng)?shù)卮鲎屚恋氐某杀荆òr(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)和土地整理費(fèi)）約為30萬元每畝，土地出讓價(jià)格則根據(jù)土地的用途不同具有明顯的差異。其中，工業(yè)土地的出讓價(jià)格基本是按照成本價(jià)出讓，商業(yè)和住宅用地的價(jià)格則高達(dá)100萬到300萬之間，地方政府的土地出讓收入主要來自商業(yè)和住宅用地的出讓。
[⑧] 2013年，中共十八屆三中全會(huì)出臺(tái)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，建設(shè)以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向的基層社會(huì)治理體制。所謂網(wǎng)格化管理是指依托統(tǒng)一的城市管理以及數(shù)字化的平臺(tái)，將城市管理轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成為若干單元網(wǎng)格，并由網(wǎng)格員對每一網(wǎng)格實(shí)施動(dòng)態(tài)、全方位管理的一種管理模式。
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