當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 村治研究 >>
摘要：由于多樣化的制度創(chuàng)新，農(nóng)地制度在全國(guó)范圍內(nèi)表現(xiàn)得多種多樣，是制度變遷研究的核心議題。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的地權(quán)變革實(shí)踐超出現(xiàn)行提倡地權(quán)個(gè)體化的土地法律和政策范圍，需要從理論上作出新的概括。實(shí)證研究表明典型發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村普遍經(jīng)歷了地權(quán)“再集體化”變革的過(guò)程。不同地方由于條件不同，村社集體統(tǒng)合農(nóng)地的主體也不同。北京農(nóng)村表現(xiàn)為村級(jí)公司統(tǒng)合，珠三角農(nóng)村表現(xiàn)為合作社統(tǒng)合，蘇南農(nóng)村表現(xiàn)為政府統(tǒng)合，由此形成了不同的地權(quán)關(guān)系和地權(quán)統(tǒng)合機(jī)制。這一變革具有綜合性的效應(yīng)，表現(xiàn)為提升農(nóng)地利用效率，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理。地權(quán)再集體化的形成需要多重必要條件，其中：集體土地所有制是制度前提，這是社會(huì)主義改造確立的憲法意義上的土地制度；村莊內(nèi)部“結(jié)平衡賬”是治理基礎(chǔ)，治理機(jī)制的優(yōu)化促使農(nóng)民普遍接受地權(quán)集體化；地方政府的支持是政治空間，推動(dòng)著有效的制度創(chuàng)新不斷擴(kuò)散。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化不斷推進(jìn)的背景下，深化農(nóng)村土地制度改革應(yīng)當(dāng)充分汲取發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，審視二十世紀(jì)八十年代以來(lái)的地權(quán)個(gè)體化改革的問(wèn)題，從強(qiáng)化集體土地所有制、落實(shí)集體所有權(quán)層面找到完善農(nóng)地制度的路徑。
關(guān)鍵詞：再集體化；村社集體；農(nóng)地制度；農(nóng)村地權(quán)；發(fā)達(dá)地區(qū)
農(nóng)村改革以來(lái)，中國(guó)農(nóng)地制度發(fā)生了深刻的變化。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的不同，不同地區(qū)尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間產(chǎn)生了不同的制度安排。通過(guò)文獻(xiàn)梳理及近年來(lái)筆者在全國(guó)不同地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)地制度變遷路徑更多地體現(xiàn)出地權(quán)集體化特征，這和全國(guó)性農(nóng)地制度改革的地權(quán)個(gè)體化取向是完全不同的。如何理解發(fā)達(dá)地區(qū)地權(quán)變革的邏輯成為本文核心關(guān)切。本文將結(jié)合在北京、珠三角和蘇南農(nóng)村的實(shí)地調(diào)查分析典型發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村所經(jīng)歷的地權(quán)集體化過(guò)程、意義及條件。沿用姚洋的分類，本文的“集體化”和“個(gè)體化”都是地權(quán)的制度化特征。而“再集體化”這一概念則是指在法律和政策上不斷被削弱的集體土地所有權(quán)在農(nóng)村改革實(shí)踐中不斷再生產(chǎn)出來(lái)。當(dāng)然這種“集體化”又并未完全嵌入總體性的國(guó)家體系，而是農(nóng)村改革背景下集體土地所有制的新型實(shí)現(xiàn)方式，是包含了農(nóng)戶個(gè)體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的集體化。
一、文獻(xiàn)綜述和研究思路
改革開(kāi)放以來(lái)，家庭承包制取代集體農(nóng)業(yè)，與之相應(yīng)的是形成“兩權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)地資源的配置方式是集體仍然保留所有權(quán)，農(nóng)戶則通過(guò)家庭承包的方式獲得使用權(quán)。家庭承包制改革之后，圍繞如何進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)地資源配置，二十世紀(jì)八十年代末中國(guó)開(kāi)啟了農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)區(qū)，不斷創(chuàng)新農(nóng)地制度。
從歷史來(lái)看，二十世紀(jì)九十年代以來(lái)農(nóng)地制度改革總體沿著強(qiáng)化農(nóng)民權(quán)利、虛化集體土地權(quán)利的方向推進(jìn)，其主要理論基礎(chǔ)源于建立在私有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的西方產(chǎn)權(quán)理論。這一理論認(rèn)為家庭承包制下的農(nóng)戶土地權(quán)利殘缺，缺乏私有產(chǎn)權(quán)的排他性和可轉(zhuǎn)讓性特征。第一，土地集體所有造成農(nóng)地不斷調(diào)整及地權(quán)不穩(wěn)定，是農(nóng)地利用低效的根源。第二，土地集體所有和以個(gè)體農(nóng)戶為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)有沖突，市場(chǎng)機(jī)制難以充分發(fā)揮作用，造成農(nóng)地拋荒、農(nóng)地價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。其中貴州湄潭農(nóng)地制度改革思路成為主要的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，其核心內(nèi)容是“增人不增地，減人不減地”，穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為主要特征。在早期，從穩(wěn)定地權(quán)的角度，國(guó)家不斷增加土地承包期限，逐漸限制乃至禁止任何形式的土地調(diào)整。《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》及全國(guó)性的土地確權(quán)工作之后，農(nóng)戶獲得了占有、使用、收益及部分處分權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有了土地所有權(quán)權(quán)能。與之相應(yīng)的是，集體土地所有權(quán)不斷虛化，土地調(diào)整空間幾近不存在，不僅土地承包面積難以調(diào)整，而且地塊布局也難以調(diào)整。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下，當(dāng)前全國(guó)正在探索的農(nóng)地“三權(quán)”分置改革，試圖把承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分離，其主要思路并沒(méi)有背離湄潭模式。即試圖在強(qiáng)化農(nóng)戶個(gè)體承包權(quán)的基礎(chǔ)上推動(dòng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的集中，尚未觸及村社集體土地所有權(quán)和土地承包權(quán)的關(guān)系。
事實(shí)上，與湄潭模式不同，很多東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村在土地承包制改革之后很快就重新整合農(nóng)地，改變了家庭承包制的制度結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化了村社集體的土地權(quán)利。農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)實(shí)踐也表明，相對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)地制度創(chuàng)新側(cè)重于加強(qiáng)村社集體的土地統(tǒng)籌權(quán)力，如發(fā)達(dá)地區(qū)北京順義、廣東南海和江蘇蘇南地區(qū)的農(nóng)村綜合改革經(jīng)驗(yàn)。由于主流產(chǎn)權(quán)理論的遮蔽，這些農(nóng)地制度改革的經(jīng)驗(yàn)并沒(méi)有被中國(guó)的土地法律和政策吸納。于是發(fā)生了非常矛盾的現(xiàn)象：農(nóng)地制度的實(shí)踐已經(jīng)有巨大分化，而關(guān)于農(nóng)地制度的主流理論分析還以欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貴州湄潭模式為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，這是當(dāng)前農(nóng)地制度改革容易陷入意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論的重要原因。
近年來(lái)，有學(xué)者重新審視湄潭模式，認(rèn)為其提倡的農(nóng)地制度改革模式與實(shí)際不符，造成了當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的困境。面對(duì)當(dāng)前農(nóng)地細(xì)碎化難以整合的問(wèn)題，地方政府試圖創(chuàng)新農(nóng)地制度，形成了“按戶連片耕種”“聯(lián)耕聯(lián)種”“虛擬確權(quán)”�；谶@些經(jīng)驗(yàn)，理論界開(kāi)始反思主流產(chǎn)權(quán)理論，提出重新認(rèn)識(shí)集體土地所有制的制度優(yōu)勢(shì)這一命題。產(chǎn)權(quán)理論要求按照私人產(chǎn)權(quán)的規(guī)范要求界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，忽視了土地資源的不可移動(dòng)性、土地的多功能性及農(nóng)地的實(shí)際利用過(guò)程。中國(guó)集體土地所有制的制度優(yōu)勢(shì)是通過(guò)發(fā)揮村社集體的統(tǒng)籌功能，克服土地私有制國(guó)家不能解決的農(nóng)戶和大生產(chǎn)銜接的問(wèn)題。這一理論判斷也得到更早、更普遍的發(fā)達(dá)地區(qū)地權(quán)變革經(jīng)驗(yàn)的有力支撐，筆者認(rèn)為必須認(rèn)真研究這種反向的地權(quán)變革過(guò)程并揭示其內(nèi)在邏輯。
本文意在論證，地權(quán)的再集體化在發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)為多種制度實(shí)踐形式，有其內(nèi)在的合理性。而村社能實(shí)現(xiàn)地權(quán)再集體化與一些結(jié)構(gòu)性條件有關(guān)。本文資料來(lái)自近年來(lái)在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的實(shí)地調(diào)查，這些村莊通過(guò)不同制度方式實(shí)現(xiàn)了地權(quán)的再集體化。主體內(nèi)容包括三個(gè)部分：介紹案例村村社集體統(tǒng)合土地的基本機(jī)制及其制度安排特征；結(jié)合實(shí)地資料，從三個(gè)層面分析地權(quán)再集體化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)；分析地權(quán)再集體化的結(jié)構(gòu)性條件。最后，文章提出深化農(nóng)地制度改革需要重視發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供制度基礎(chǔ)。
二、地權(quán)的再集體化：類型和形成過(guò)程
農(nóng)村改革的典型特征是“還權(quán)賦能”，村社集體成為制度創(chuàng)新的基本單位，于是，自發(fā)性的制度創(chuàng)新代替了原有國(guó)家強(qiáng)制性的土地制度安排，由此形成了千差萬(wàn)別的土地制度。筆者所調(diào)查的三種村莊農(nóng)地制度均具有強(qiáng)集體統(tǒng)合和支配的特征。這表現(xiàn)在，村社集體可以依據(jù)村級(jí)規(guī)劃和公共利益的需要，調(diào)整具體土地承包關(guān)系乃至家庭承包制本身。由于三個(gè)村莊的歷史條件和村治模式不同，不同地區(qū)的土地整合模式不同。如表1。
（一）公司化統(tǒng)合：北京農(nóng)村的經(jīng)驗(yàn)
公司化統(tǒng)合指的是在行政村層面成立公司，發(fā)揮集體統(tǒng)合土地資源的作用。公司具有經(jīng)營(yíng)村集體資產(chǎn)資源主要是土地的合法性。由于成立村級(jí)公司主要是自發(fā)行為，地方政府介入不多，村民自治又沒(méi)有運(yùn)行起來(lái)，村集體和村級(jí)公司的關(guān)系并不規(guī)范和清晰。在這種村莊中，起決定性作用的往往是村書記，他不僅有體制合法性資源的支撐，而且有很強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)能力；他不僅掌握行政權(quán)力，而且通過(guò)村級(jí)公司掌握經(jīng)濟(jì)權(quán)力，是“權(quán)力精英”。調(diào)查表明，這在北京郊區(qū)農(nóng)村比較普遍，顯示村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)存在明顯的分層特征。
以A村為例。該村位于北京市西南的遠(yuǎn)郊區(qū)，500戶，耕地約2000畝，地形偏丘陵山區(qū)，面積達(dá)32平方公里。A村的陳書記是典型的權(quán)力精英，自1990年上任至今，接近30年，威望很高。他在二十世紀(jì)七十年代讀過(guò)大學(xué)，做過(guò)鄉(xiāng)村醫(yī)生，還做過(guò)生意。他的治村風(fēng)格是敢作敢當(dāng)，善于經(jīng)營(yíng)。陳書記上臺(tái)之后利用良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)成立旅游公司，公司的職責(zé)是統(tǒng)一開(kāi)發(fā)村莊土地及山林資源。目前該村已建成6個(gè)核心景區(qū)，年毛收入超過(guò)1億元。2009年，為了規(guī)范公司和村社集體的關(guān)系，雙方約定旅游公司租賃村集體土地資源70年，每年向村繳納租金400萬(wàn)元。由于公司和村集體沒(méi)有完全切割開(kāi)，實(shí)際上從公司轉(zhuǎn)移的福利遠(yuǎn)超出租金收益，福利包括住房分配、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、村級(jí)養(yǎng)老金及提供數(shù)百個(gè)崗位的就業(yè)機(jī)會(huì)。
村級(jí)公司統(tǒng)合土地的能力既與村集體主導(dǎo)的地權(quán)變革有關(guān)，又和善于經(jīng)營(yíng)的村書記有關(guān)，成立公司則為村集體經(jīng)營(yíng)土地提供了合法組織形式。1991年，為了統(tǒng)合土地資源，村集體決定合并生產(chǎn)隊(duì)，土地由行政村統(tǒng)一分配。就具體的農(nóng)地配置機(jī)制，村集體采用了“一田制”。主要做法即村社集體統(tǒng)一收回承包地，改變土地承包方式。由于人多地少，村社集體不再分配口糧地，實(shí)行口糧商品化，早期是小麥200斤/人，后來(lái)則按照市價(jià)補(bǔ)償，2016年是200元/人。其他耕地全部作為機(jī)動(dòng)地實(shí)行競(jìng)標(biāo)分配，村集體收取約定的承包費(fèi)，承包期限一般為15年。2002年《農(nóng)村土地承包法》通過(guò)及稅費(fèi)改革之后，“一田制”并沒(méi)有任何改變。其意義在于消除了村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)全村土地的障礙，為村級(jí)公司統(tǒng)合全村土地資源提供了基礎(chǔ)。
（二）合作社統(tǒng)合：珠三角農(nóng)村的經(jīng)驗(yàn)
合作社統(tǒng)合是珠三角地區(qū)村社集體統(tǒng)合土地資源的特有機(jī)制。合作社和原來(lái)集體土地所有權(quán)的單位重合，可能是村民小組，也可能是行政村，前者居多。其基本做法是農(nóng)民自愿把土地承包權(quán)入股，構(gòu)成新型集體經(jīng)濟(jì)組織——合作社，土地權(quán)利部分讓渡給合作社，農(nóng)民享有分紅（收益權(quán)）。在二十世紀(jì)九十年代，合作社的性質(zhì)是“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社”，屬于簡(jiǎn)單的土地股份合作社性質(zhì)。2000年后， 珠三角的南海推進(jìn)股份制改革，將農(nóng)民和集體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系制度化，原來(lái)的合作社則改制成“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)股份合作社”。合作社內(nèi)部，農(nóng)民通過(guò)“少數(shù)服從多數(shù)”的自治方式行使土地權(quán)利，村干部更多的是農(nóng)民委托人。
以B村為例。該村位于珠三角中山市西郊，800戶，3575人，目前整體進(jìn)入城市規(guī)劃。由于發(fā)展工副業(yè)，該村在1976年就實(shí)行大隊(duì)（行政村）統(tǒng)一核算，和大多數(shù)村莊以生產(chǎn)隊(duì)（村民小組）核算不同。家庭承包制改革后，行政村這一核算單位延續(xù)下來(lái)。該村2003年進(jìn)行股份制改革，上級(jí)政府要求核資定產(chǎn)及確定分享集體資產(chǎn)所有權(quán)及收益的村莊成員和分配方式。B村當(dāng)時(shí)以農(nóng)業(yè)戶口為基礎(chǔ)確定的村莊成員(股民)為3300名，主要資產(chǎn)是土地，包括耕地和非農(nóng)建設(shè)用地。村社集體決定保留集體股30%，其余70%分配給股民。股民再簽訂協(xié)議把資產(chǎn)入股到合作社作為集體資產(chǎn)。按照規(guī)定，開(kāi)發(fā)或者征收任何數(shù)量的集體土地，都必須召開(kāi)合作社股民大會(huì)或者股民代表大會(huì)。
合作社統(tǒng)合機(jī)制是逐漸形成的，有社會(huì)基礎(chǔ)，也有地方政府政策的推動(dòng)因素。主要背景是在二十世紀(jì)八十年代中期之后，外來(lái)“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)開(kāi)始大量進(jìn)入村莊，一方面帶動(dòng)了農(nóng)民就業(yè)，另一方面也大量占用集體土地資源。因此承包地分下去不久，村集體便收回土地進(jìn)行統(tǒng)一配置，同時(shí)在年終給農(nóng)民分紅，形成了農(nóng)民以承包地入股分紅的地權(quán)意識(shí)。在保障農(nóng)民股權(quán)的基礎(chǔ)上，村社集體（合作社）獲得了土地支配權(quán)。村社集體將交通便利的土地規(guī)劃為建設(shè)用地，由村社集體統(tǒng)一建設(shè)廠房或商鋪并出租，其余的農(nóng)地則統(tǒng)一出租。到2018年，B村共有1200畝耕地和2100畝非農(nóng)建設(shè)用地，其中400畝是高價(jià)值的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，建有4萬(wàn)平方米工業(yè)廠房和22萬(wàn)平方米商鋪。源于經(jīng)濟(jì)收入的不斷增長(zhǎng)，農(nóng)民分紅也越來(lái)越多。1984年，B村農(nóng)民年終分紅收入為30元，2006年為1000元，2017年則上升到12900元。
（三）政府統(tǒng)合：蘇南地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)驗(yàn)
政府統(tǒng)合以強(qiáng)政府為前提，是行政化的集體土地統(tǒng)合方式，蘇南是代表性區(qū)域。這類村莊的地權(quán)集體化是最早的，也是最強(qiáng)的，其機(jī)制主要是鄉(xiāng)村兩級(jí)的行政管控。在這個(gè)區(qū)域，行政村是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的延伸，村干部則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代理人。于土地資源而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)行政村集體執(zhí)行土地管理職能，實(shí)現(xiàn)對(duì)全域土地資源的整合利用，土地再集體化毋寧說(shuō)是“土地行政化”。
以C村為例。C村位于蘇州市西郊某工業(yè)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，位于高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)。在二十世紀(jì)七十年代中期，該村就開(kāi)始發(fā)展工業(yè)。到二十世紀(jì)九十年代中期，C村村級(jí)工業(yè)園面積達(dá)300畝，容納了40多個(gè)企業(yè)，產(chǎn)值達(dá)到1個(gè)億。由于農(nóng)民主要從事非農(nóng)就業(yè)，二十世紀(jì)八十年代就有農(nóng)民退出承包地。二輪延包時(shí)，為了解決土地耕種問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面實(shí)行“兩田制”。農(nóng)民普遍選擇保留人均0.5畝口糧田，其他土地則由村集體統(tǒng)一發(fā)包。二十世紀(jì)九十年代中期之后，按照自上而下的政策，集體企業(yè)改制為私營(yíng)企業(yè)，村集體的土地開(kāi)發(fā)權(quán)力被限制乃至取消。村集體按鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，收取土地及廠房租金，用于村級(jí)公共管理和公益事業(yè)支出。近十多年，蘇南地區(qū)普遍推行土地置換（土地?fù)Q社保），農(nóng)民不僅退出口糧田，而且退出法律賦予的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以置換失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。土地置換完成之后，農(nóng)民和集體土地切斷了關(guān)系，土地完全由集體支配。對(duì)于未開(kāi)發(fā)的農(nóng)地，屬于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的土地，村租給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)公司實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。屬于規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)地，則由集體直接出租給家庭農(nóng)場(chǎng)或者本村農(nóng)戶。
“兩田制”及土地置換源于地方政府積極的工業(yè)化和城市化政策，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至區(qū)縣政府要全面規(guī)劃和控制農(nóng)村工商業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展的目標(biāo)。蘇州從1996年就改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提倡“三集中”，“工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城市集中、土地向大戶集中”。與此相應(yīng)的是地方政府不斷抑制農(nóng)村工業(yè)發(fā)展和集體土地非農(nóng)使用，村社集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展被統(tǒng)合進(jìn)入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。人口向城市集中，不僅在于勞動(dòng)力的集中，更在于社會(huì)融入，其前提條件是農(nóng)民享受城市社會(huì)保障。2012年，C村全面推進(jìn)土地置換政策，受到農(nóng)民歡迎。原來(lái)按照新農(nóng)保的標(biāo)準(zhǔn)，2012年，老年人每月領(lǐng)到的養(yǎng)老金不足300元。成為“失地農(nóng)民”后，由政府繳納11.4年社保金，退休老年人每月可以領(lǐng)到870元養(yǎng)老金。
三、地權(quán)集體化變革的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益分析
家庭承包制改革之后，湄潭模式一般被作為農(nóng)地制度改革的經(jīng)驗(yàn)，事實(shí)上湄潭所在地的農(nóng)村仍然是中國(guó)最貧困的地區(qū)之一，地權(quán)個(gè)體化并沒(méi)有點(diǎn)石成金的魔力。反而是發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和地權(quán)集體化相互耦合，主要體現(xiàn)為地權(quán)集體化成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村先發(fā)優(yōu)勢(shì)的制度條件。和單純的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)不同，本文嘗試建立一個(gè)綜合性的分析框架，不僅分析地權(quán)集體化對(duì)于農(nóng)地利用，而且分析其對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村治理的影響。這方面的研究主要集中在政治學(xué)及社會(huì)學(xué)視角下的農(nóng)村地權(quán)研究。下面結(jié)合案例村分析。
（一）農(nóng)地配置效率提高
農(nóng)地制度和農(nóng)地配置效率的關(guān)系是經(jīng)典命題，不同學(xué)者得出的結(jié)論往往相反。和大多數(shù)中西部村莊不同，案例村莊的農(nóng)地制度的共同點(diǎn)是強(qiáng)集體統(tǒng)合能力，農(nóng)戶只有優(yōu)先承包經(jīng)營(yíng)集體土地的權(quán)利，而沒(méi)有私人處分土地的權(quán)利。事實(shí)表明賦予村社集體配置農(nóng)地資源的權(quán)利可以提高農(nóng)地配置效率。這表現(xiàn)為兩個(gè)效應(yīng)：地權(quán)穩(wěn)定性效應(yīng)和土地配置效應(yīng)。
地權(quán)穩(wěn)定性效應(yīng)。一般來(lái)說(shuō)，穩(wěn)定的土地承包權(quán)為農(nóng)民提供長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)期，因而愿意長(zhǎng)期投入，如建設(shè)水井、水渠等固定設(shè)施。但是地權(quán)穩(wěn)定是相對(duì)的。村社集體掌握農(nóng)地配置權(quán)利并不意味著村社集體隨意收回經(jīng)營(yíng)權(quán)和地權(quán)不穩(wěn)定，在案例村莊，為了提高農(nóng)地效率，村社集體和經(jīng)營(yíng)者會(huì)約定合理的土地承包期限。如北京案例村的農(nóng)民種桃，按照桃樹(shù)的周期，村集體確定15年左右的承包期。而由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多是公共的及社會(huì)化服務(wù)體系的發(fā)達(dá)，大多數(shù)糧農(nóng)就不需要長(zhǎng)期限的土地承包，如三五年土地承包期并不妨礙水稻生產(chǎn)。
土地配置效應(yīng)。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移比例高，農(nóng)地具有規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件。很多研究都表明，在土地承包制及土地確權(quán)的背景下，地權(quán)細(xì)碎化是突出問(wèn)題。它不僅造成小農(nóng)戶難以便利耕作，而且土地流轉(zhuǎn)也難以形成集中連片的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。因?yàn)橐?guī)模經(jīng)營(yíng)者和分散小農(nóng)的交易成本過(guò)高。但是在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，完全不存在這一問(wèn)題。在珠三角的B村和蘇南的C村，家庭農(nóng)場(chǎng)或者農(nóng)業(yè)企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)者能夠便利地獲得集中連片的土地。在北京A村，大桃種植者主要是小農(nóng)戶，他們通過(guò)競(jìng)標(biāo)獲得了5～10畝成片土地，形成了匹配高附加值作物的小型化規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在這里，村社集體完全是按照經(jīng)營(yíng)者的需要及經(jīng)營(yíng)能力來(lái)確定面積的，完全擺脫了交易成本過(guò)高的問(wèn)題。
（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展
發(fā)達(dá)地區(qū)村莊有很強(qiáng)的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地是村社集體最主要的資本，土地價(jià)值以企業(yè)利潤(rùn)或者地租經(jīng)濟(jì)的形式表現(xiàn)出來(lái)。雖然這主要和區(qū)位優(yōu)勢(shì)有關(guān)，然而不能忽視農(nóng)地制度的基礎(chǔ)。通過(guò)地權(quán)變革，發(fā)達(dá)地區(qū)的村社集體統(tǒng)合了集體土地資源，不僅可以通過(guò)規(guī)劃整合土地資源對(duì)接農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而且更重要的是對(duì)接非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
無(wú)論哪一種土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，都涉及全村集體土地的規(guī)劃利用。就如在一個(gè)現(xiàn)代城市社會(huì)，土地必須要規(guī)劃利用才能有價(jià)值，其前提是土地資源統(tǒng)合，這是政治過(guò)程，而不是經(jīng)濟(jì)和技術(shù)過(guò)程。在城市，這是通過(guò)征地制度實(shí)現(xiàn)的，地方政府是實(shí)施征地的主體。農(nóng)村則不同。在人民公社時(shí)期，村社集體直接使用集體土地，無(wú)須考慮農(nóng)民的土地權(quán)利。在家庭承包制條件下，農(nóng)村一直缺乏為實(shí)施村莊規(guī)劃而允許村集體合法調(diào)整或收回承包地的制度，因此特別需要制度創(chuàng)新。
案例村所在的發(fā)達(dá)地區(qū)均成功地進(jìn)行了制度創(chuàng)新，取得了很好的效果。在市場(chǎng)化改革的背景下，分散農(nóng)戶是極為弱小的，基層組織要解決的核心問(wèn)題是如何組織農(nóng)民對(duì)接大生產(chǎn)、大市場(chǎng)。組織農(nóng)民的關(guān)鍵是發(fā)揮村社集體的作用，可行的辦法是整合集體土地資源適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，這尤其表現(xiàn)為農(nóng)地非農(nóng)使用層面。在發(fā)達(dá)地區(qū)村莊，早期異軍突起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是最重要的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。二十世紀(jì)八九十年代，農(nóng)村土地管理比較寬松，村社集體擁有土地非農(nóng)使用的權(quán)利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，奠定了發(fā)達(dá)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。后來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)普遍興起，村社集體普遍依靠出租土地和廠房獲得穩(wěn)定的租金收入。
（三）鄉(xiāng)村治理能力提升
土地制度也是塑造鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的基礎(chǔ)制度。在發(fā)達(dá)地區(qū)，集體土地統(tǒng)合能力很強(qiáng)，這意味著村社集體可以相對(duì)自主地決定集體土地是分到農(nóng)戶還是實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、如何統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)等。在這個(gè)意義上，地權(quán)的再集體化激活了村莊治理。
相關(guān)研究表明，農(nóng)村集體土地所有制及其實(shí)踐，是鄉(xiāng)村治理最基本的制度資源。一些集體土地所有制執(zhí)行有力的地區(qū)，村莊治理能力較強(qiáng)。村級(jí)組織強(qiáng)有力，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁，村干部有較高的權(quán)威，村莊社會(huì)整合程度很高，充滿活力。村莊治理的一個(gè)重要內(nèi)容是土地調(diào)整。這里的土地調(diào)整不僅包括傳統(tǒng)意義的“生增死減”，還包括為了提高農(nóng)地利用效率、提升集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，而進(jìn)行的土地統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)整。雖然現(xiàn)在農(nóng)民主要收入來(lái)源于非農(nóng)業(yè)，土地僅僅發(fā)揮保底功能。但是土地調(diào)整依然發(fā)揮重要的治理功能，每一次土地調(diào)整都是村莊過(guò)去多年治理問(wèn)題的梳理，也是村莊內(nèi)部公平正義的實(shí)踐，具有很強(qiáng)的連帶性和整體性特征。
地權(quán)的集體化還關(guān)系到公共建設(shè)的成敗。大多數(shù)公共建設(shè)都涉及占用集體土地，需要?jiǎng)訂T農(nóng)民。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基層公共建設(shè)的困境主要是資源匱乏。由于農(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，公共建設(shè)占用土地不需補(bǔ)償或只要很少補(bǔ)償。現(xiàn)在國(guó)家資源大量下來(lái)，最難解決的是農(nóng)民分化背景下的土地占用和補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。在案例村所在的發(fā)達(dá)地區(qū)，均不存在土地問(wèn)題。公共建設(shè)過(guò)程中，占用土地只需在村集體層面通過(guò)即可，農(nóng)民的土地利益以其他方式保障�？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，在大多數(shù)中國(guó)農(nóng)村，由于土地確權(quán)，土地權(quán)利固化到具體地塊，土地利益難以調(diào)整，村社集體要實(shí)施任何產(chǎn)業(yè)的或者公共建設(shè)的規(guī)劃，都可能面臨要價(jià)的釘子戶問(wèn)題。
四、地權(quán)集體化的必要條件分析
地權(quán)集體化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制有很大的差異性，然而地權(quán)集體化本身是由一些必要條件促成的。分析這些必要條件，有利于啟發(fā)未來(lái)的農(nóng)地制度改革。下面從制度前提、治理基礎(chǔ)和政治空間三個(gè)角度展開(kāi)分析。
（一）農(nóng)村集體土地所有制：制度前提
無(wú)論是哪一種地權(quán)集體化的實(shí)踐，其共同的制度基礎(chǔ)是集體土地所有制。集體土地所有制為村社集體統(tǒng)合土地提供合法性。即使在北京農(nóng)村，村社集體統(tǒng)合土地的主體是村級(jí)公司，統(tǒng)合機(jī)制依賴權(quán)力精英，集體土地所有制仍然是土地統(tǒng)合的合法性基礎(chǔ)。從農(nóng)民的角度，“一田制”及土地的“公司化”之所以是可行的，源于土地是集體所有的，而非個(gè)人財(cái)產(chǎn)。
土地屬于最基本的生產(chǎn)資料。土地改革確立了“耕者有其田”的土地制度原則，打碎了傳統(tǒng)的地主所有制。在社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)中，經(jīng)歷過(guò)1958年“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)的教訓(xùn)之后，農(nóng)村土地制度理性回歸。1962年通過(guò)《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案（人民公社六十條）》確認(rèn)了農(nóng)村集體土地所有制。這一制度在改革開(kāi)放之后延續(xù)下來(lái)，成為中國(guó)農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的基石，也成為深化農(nóng)村改革的前提。這種制度安排打破了土地私有制條件下土地的不公平分配及無(wú)效利用。
在農(nóng)村主要以農(nóng)業(yè)為主的時(shí)期，農(nóng)民家庭擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，村社集體則為小農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村率先工業(yè)化、勞動(dòng)力基本轉(zhuǎn)移到非農(nóng)就業(yè)的背景下，農(nóng)地制度發(fā)生了變遷。在農(nóng)村集體土地所有制基礎(chǔ)上，農(nóng)地資源是屬于集體的生產(chǎn)資料，是保證農(nóng)民基本生存和發(fā)展權(quán)利的，不屬于私人財(cái)產(chǎn)。從生產(chǎn)資料屬性出發(fā)設(shè)置農(nóng)地制度，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)地制度特征是：土地歸村社集體所有，農(nóng)民只具有土地使用權(quán)。離農(nóng)者退出土地，再由村社集體收回再分配，用于農(nóng)業(yè)或者非農(nóng)業(yè)（可以是集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，也可以是租賃經(jīng)營(yíng)），土地收益則作為集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行再分配。在地權(quán)集體化的長(zhǎng)期實(shí)踐下，延長(zhǎng)土地承包期限、不允許土地調(diào)整及其土地確權(quán)在發(fā)達(dá)地區(qū)很難推行下去，發(fā)達(dá)地區(qū)形成了集體化特征的制度變遷路徑依賴。
（二）村社內(nèi)部“結(jié)平衡賬”：治理基礎(chǔ)
村社集體是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本單位，也是一個(gè)有數(shù)百到數(shù)千人的基層治理單位，二者是重合的。家庭承包制把集體土地分配到個(gè)體，農(nóng)地的再集體化則改變了具體的土地承包關(guān)系，強(qiáng)調(diào)村社集體的主導(dǎo)地位。在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)農(nóng)民普遍支持新的制度安排，沒(méi)有在中西部農(nóng)村所看到的農(nóng)民“依法上訪”現(xiàn)象。那么這種新制度是如何被農(nóng)民接受的？
筆者認(rèn)為這不僅在于農(nóng)村集體土地所有制的合法性，而且在于農(nóng)民獲得了實(shí)實(shí)在在的利益，在于利益分配背后的村莊內(nèi)部“結(jié)平衡賬”機(jī)制�！敖Y(jié)平衡賬”指的是集體利益分配的內(nèi)部平衡機(jī)制，表現(xiàn)為調(diào)整集體和農(nóng)民之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系。從農(nóng)民的角度，地權(quán)集體化歸根到底是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，最終是有利于農(nóng)民利益增長(zhǎng)的。直接的利益包括村社集體為村莊成員提供的分紅收入、養(yǎng)老金收入、福利住房及醫(yī)保等。間接的利益包括就業(yè)、村莊建設(shè)、教育等。這些利益需要以大多數(shù)農(nóng)民同意的公共規(guī)則的方式分配下去。農(nóng)民是理性的。一種損害大多數(shù)農(nóng)民利益的土地配置制度是不可持續(xù)的，同樣，一種在村莊內(nèi)部產(chǎn)生巨大不公平的農(nóng)地制度也是不可持續(xù)的。
再來(lái)看北京案例村的農(nóng)地分配方式。在實(shí)行“一田制”之初，村社集體按照人口給農(nóng)民發(fā)放口糧地價(jià)款，且兩年調(diào)整一次，這公平地保障了農(nóng)民利益。村社集體主導(dǎo)機(jī)動(dòng)地發(fā)包，只有本村農(nóng)業(yè)人口才有權(quán)利參與競(jìng)包。同時(shí)經(jīng)營(yíng)機(jī)動(dòng)地的農(nóng)戶必須繳納承包費(fèi)，這是權(quán)利義務(wù)相平衡。這為未轉(zhuǎn)移到城市的中老年勞動(dòng)力提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，也解決了當(dāng)時(shí)的稅費(fèi)問(wèn)題。為了讓利于民，村集體制定差異性極大的承包費(fèi)，大多數(shù)地塊，土地按照底價(jià)成交，這一底價(jià)往往低于市場(chǎng)地租，提升了經(jīng)營(yíng)者收入。而在少數(shù)優(yōu)勢(shì)地塊，底價(jià)很高，而且成交價(jià)格也很高。在村級(jí)公司主導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的背景下，村集體形成了“確權(quán)返利”的政策。2016年以來(lái)，村集體對(duì)未承包土地農(nóng)民補(bǔ)償460元，即在原200元口糧地補(bǔ)償基礎(chǔ)上加上260元補(bǔ)貼，作為對(duì)未承包土地（退出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）的補(bǔ)償，以平衡土地承包者和未承包土地者的收益。這種土地分配秩序保障了農(nóng)民基本利益，被普遍認(rèn)為是公平的、可以接受的。
（三）地方政府的支持：政治空間
三個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)地制度創(chuàng)新在2000年之前已經(jīng)完成，后來(lái)這些制度創(chuàng)新只是被進(jìn)一步規(guī)范。主要是銜接相關(guān)法律和政策，建立規(guī)范的集體土地利益分配及土地非農(nóng)使用制度。在2000年之前，中央尚未就農(nóng)村土地制度形成完整的土地法律和政策，制度創(chuàng)新尚存在較大的空間。村社集體作為土地制度創(chuàng)新主體因地制宜推動(dòng)制度改革，也得到地方政府支持�？梢�(jiàn)，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村進(jìn)行地權(quán)再集體化變革的重要條件是寬松的政治空間。一旦制度創(chuàng)新的績(jī)效很明顯，制度創(chuàng)新就很容易擴(kuò)散，成為區(qū)域的制度創(chuàng)新。
2000年之后，隨著相關(guān)法律制度的完善、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消及農(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)的形成，村社集體對(duì)土地的統(tǒng)合能力越來(lái)越弱。為了防止村干部隨意收回土地承包權(quán)、替代農(nóng)民流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，國(guó)家一再削弱村社集體的權(quán)力。2002年通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不能收回承包地。”第27條規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不能調(diào)整承包地”。2007年通過(guò)的《物權(quán)法》直接把土地承包權(quán)作為一種“用益物權(quán)”，已經(jīng)不同于基于土地承包合同形成的“債權(quán)”。這可能是造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)地制度改革路徑差異的重要背景。
比較來(lái)看，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)地制度安排顯然不符合當(dāng)前的土地法律和政策，然而這些制度安排是早期就實(shí)行了的，因而是特殊的，也是合法的。而在中西部地區(qū)，在統(tǒng)一的法律和政策背景下，農(nóng)地制度改革越來(lái)越缺乏合法性，出于自保的目的，地方政府不再積極支持村社集體自發(fā)的制度創(chuàng)新，影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。如在湖北沙洋，二輪延包時(shí)，農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的農(nóng)地劃片承包取得了非常好的效果，地方政府也準(zhǔn)備推廣，但是最終只在少數(shù)試點(diǎn)村成功進(jìn)行，原因是地方政府停止支持，這是因?yàn)椤掇r(nóng)村土地承包法》通過(guò)后，土地調(diào)整不再具有合法性，農(nóng)民也可能用法律武器來(lái)上訪。在全國(guó)調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)地方政府在農(nóng)地制度方面越來(lái)越缺乏創(chuàng)新意識(shí)，村社集體和農(nóng)民的地權(quán)變革訴求并不重要，農(nóng)地制度變革具有了趨同性。
五、結(jié)論和啟示
本文對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)地權(quán)變革“再集體化”的邏輯進(jìn)行了較為完整的闡述，有別于關(guān)注在全國(guó)性土地法律和政策推動(dòng)的地權(quán)個(gè)體化變革，發(fā)達(dá)地區(qū)呈現(xiàn)了農(nóng)地制度變遷的另一方面。
本文的研究結(jié)論如下：地權(quán)的再集體化在發(fā)達(dá)地區(qū)是普遍存在的事實(shí)。不同地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件不同，地權(quán)集體化的機(jī)制及其表現(xiàn)方式不同。其共同點(diǎn)是村社集體強(qiáng)有力地統(tǒng)合土地。地權(quán)集體化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)明顯，地權(quán)集體化和發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相互作用，不僅影響農(nóng)地利用效率，而且深刻影響集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展及鄉(xiāng)村治理能力。地權(quán)集體化變革需要諸多條件才能夠順利推進(jìn)，包括集體土地所有制的制度前提、村社“結(jié)平衡賬”的治理基礎(chǔ)和制度創(chuàng)新的政治空間基礎(chǔ)。
回顧前文，可知家庭承包制度以來(lái)的農(nóng)地制度變遷有兩種路徑：一種是如貴州湄潭的地權(quán)個(gè)體化路徑，集體土地所有權(quán)弱化，村社集體缺乏統(tǒng)合土地的權(quán)力；另一種則是在發(fā)達(dá)地區(qū)的地權(quán)再集體化，集體土地所有制得以延續(xù)，并因地制宜形成了多樣化的農(nóng)地制度創(chuàng)新。中國(guó)集體土地所有制為農(nóng)地制度創(chuàng)新提供了豐富的可能性，既為農(nóng)戶個(gè)體土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了可能，又為集體對(duì)土地的統(tǒng)一規(guī)劃和支配提供空間。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)地制度改革的主要問(wèn)題是缺乏對(duì)經(jīng)驗(yàn)本身的研究，更缺乏區(qū)域比較的視角，陷入了單向度的地權(quán)擴(kuò)張誤區(qū)。
當(dāng)然，我們需辯證地看待發(fā)達(dá)地區(qū)地權(quán)集體化變革。在發(fā)達(dá)地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)很早就快速發(fā)展的背景下，農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)進(jìn)入非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)地非農(nóng)使用動(dòng)力增強(qiáng)，農(nóng)地制度具有內(nèi)在變革的條件，有利于地權(quán)的“再集體化”。而從全國(guó)來(lái)看，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移還不充分，土地仍然是農(nóng)民生計(jì)的來(lái)源，家庭承包制還難以變革為村社集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地制度。不過(guò)這不妨礙國(guó)家通過(guò)地權(quán)的變革加強(qiáng)村社集體土地所有權(quán)，為小農(nóng)戶提供便利的耕作條件，如解決土地細(xì)碎化問(wèn)題。因此，從理論上看，地權(quán)再集體化和土地承包制度并不矛盾。集體化的農(nóng)地制度強(qiáng)調(diào)村社集體對(duì)土地資源的統(tǒng)合利用，順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的需要，而土地承包制強(qiáng)調(diào)村社成員有平等承包土地的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)保障個(gè)體利益，兩者共同構(gòu)成了集體土地制度內(nèi)在的辯證統(tǒng)一。
相關(guān)文章相關(guān)評(píng)論發(fā)表評(píng)論