當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 村治研究 >> 楊華：“認(rèn)真應(yīng)付政治任務(wù)”：形式主義的基層根源
【專題編者按】黨的十九屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。這個(gè)決定，對于中國的政治發(fā)展，乃至整個(gè)中國的社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)來說，具有重大而深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。“治大國如烹小鮮”，中國作為超大規(guī)模國家，自古以來就同時(shí)強(qiáng)調(diào)“政道”與“治道”，在社會(huì)治理方面積累了豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)與智慧。進(jìn)入新時(shí)代以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況的發(fā)展與變化日趨復(fù)雜，涌現(xiàn)的問題和挑戰(zhàn)前所未有，這對基層社會(huì)治理能力和技藝提出了更高的要求，也遠(yuǎn)非各種國內(nèi)外教條和不切實(shí)際的抽象理論所能指導(dǎo)，亟需中國學(xué)界理論聯(lián)系實(shí)際，提供新思想和新方法。
本專題圍繞社會(huì)治理體系和能力的升級(jí)，邀請各行業(yè)長期深耕或有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家，對這一問題進(jìn)行持續(xù)關(guān)注，歡迎投稿。本期特邀兩位長期駐扎縣鎮(zhèn)基層調(diào)研的學(xué)者與一位長期從事教育工作的基層官員撰寫文章，分別從地方事權(quán)運(yùn)作機(jī)制與形式主義的內(nèi)在關(guān)系、扶貧的中國經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)尤其是精準(zhǔn)扶貧遇到的新問題、中國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域“迷思”與實(shí)踐的碰撞三個(gè)方面，針對極其牽動(dòng)民心又富有長遠(yuǎn)意義的治理問題提出“內(nèi)行”分析與建議，緊密聯(lián)系實(shí)踐，回應(yīng)真問題真需求，從細(xì)節(jié)問題入手，搭建新時(shí)代的治理思想體系。
認(rèn)真應(yīng)付政治任務(wù)”
從縣域條塊機(jī)制探討基層形式主義產(chǎn)生的根
“宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍”，中國的縣域治理是大國治理的基石，是各種治理政策和治理方法的一線試驗(yàn)田，同樣也是各種形式主義滋生與積累的場所。理解地方治理，思考如何克服形式主義，最重要的視角之一是對條塊關(guān)系的理解。條塊關(guān)系是作為塊塊的黨委政府與作為條條的職能部門之間的關(guān)系，它是塑造我國治理體系和治理形態(tài)的基本因素，也是產(chǎn)生形式主義副產(chǎn)品的一種機(jī)制。
在中部省份某鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)社區(qū)除了上面撥付辦公經(jīng)費(fèi) 10萬元外，社區(qū)工作人員不拿財(cái)政工資。社區(qū)需要到能夠扯得上關(guān)系的部門去“化緣”或通過做其他的事情來發(fā)工資。這些部門包括與社區(qū)工作人員有關(guān)系的部門，也包括坐落在社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的部門。每個(gè)部門化緣 3萬至 5萬元不等，有較好關(guān)系或轄區(qū)有資源豐富部門的社區(qū)化緣所得就多。若社區(qū)轄地多央企央行等單位，社區(qū)則很難向它們化緣。全縣正在搞“創(chuàng)國衛(wèi)”工作，該鎮(zhèn)作為城關(guān)鎮(zhèn)是重中之重，縣里各個(gè)部門、企事業(yè)單位都有包社區(qū)的任務(wù)。包社區(qū)不需要做具體的事務(wù)，只要給錢就行。縣里的口頭規(guī)定是一個(gè)單位不少于 10萬元，一般的直屬單位或垂直部門兌現(xiàn)順利，一些小單位、窮單位可能會(huì)打折扣。還有一些包社區(qū)的央行央企等中央單位雖然有錢，召集開會(huì)也參加，但讓它們拿錢就不容易，需要拿到縣里正式下發(fā)的要求撥付經(jīng)費(fèi)的文件，它們才能拿錢給社區(qū)。為什么有的單位給錢爽快，有的單位則需要屬地下文才給錢？
在華北某縣的調(diào)查中，縣生態(tài)環(huán)保局、國土資源局都是垂管單位，機(jī)構(gòu)改革后的工商局也剛剛劃歸市里管，連之前辦公樓的房產(chǎn)所有權(quán)都變成市里的了。這幾個(gè)單位的工作主要由三部分構(gòu)成，一是上級(jí)部門下達(dá)的年度任務(wù)，比如十大專項(xiàng)整治任務(wù)，屬于部門要做的規(guī)定動(dòng)作；二是本部門根據(jù)轄區(qū)實(shí)際制定的專項(xiàng)任務(wù)，這屬于自選動(dòng)作；三是配合同級(jí)黨委政府完成多部門聯(lián)合的事務(wù)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨報(bào)到”的事務(wù)。前兩項(xiàng)工作是其部門內(nèi)部的專業(yè)性事務(wù)，后一項(xiàng)則屬于屬地黨委政府調(diào)動(dòng)部門做的“社會(huì)面事務(wù)”。社會(huì)面事務(wù)既有屬于其專業(yè)范疇的事務(wù)，也包括專業(yè)以外的其他事務(wù)。那么，何以垂管單位會(huì)有動(dòng)力和義務(wù)去做屬地的非專業(yè)性事務(wù)？
以上兩則案例背后涉及到的是條塊關(guān)系。從性質(zhì)上講，縣直部門、垂管部門和中央單位與地方黨委政府的關(guān)系有差異�？h直部門是縣政府的直屬部門，屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。垂管部門雖然垂直的程度不同，但大致上都可稱為“雙管單位”，垂直程度的差異主要與黨務(wù)、財(cái)務(wù)和人事歸誰管有關(guān)系，要么上級(jí)部門管業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)，同級(jí)黨委政府管黨務(wù)和人事，要么上級(jí)部門管業(yè)務(wù)，同級(jí)黨委政府管黨務(wù)、財(cái)務(wù)和人事，要么上級(jí)部門管業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)和人事，同級(jí)黨委政府管黨務(wù)，或者一把手由上級(jí)部門管，其余班子成員由同級(jí)黨委政府任免。比如央行央企在地方的機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性最強(qiáng)，其黨務(wù)、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)和人事都在上級(jí)單位，與屬地沒有隸屬關(guān)系，屬地黨委政府對其管理權(quán)力只限于“聯(lián)系”。職能部門的垂直程度不同，它們與屬地黨委政府的關(guān)系也有差異。
中國政府體制中存在一個(gè)條塊體制，實(shí)踐中表現(xiàn)為條塊關(guān)系。處在治理一線的縣域，條塊關(guān)系的處理尤為重要。條塊關(guān)系是形塑縣域治理體系和治理形態(tài)的重要因素，縣域治理中的許多治理現(xiàn)象都與條塊關(guān)系有關(guān)。其中，基層形式主義就與過多的職能部門的行政業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化為基層黨委政府的政治任務(wù)有關(guān)系。
在中國體制中，條條是指各級(jí)政府業(yè)務(wù)內(nèi)容性質(zhì)相同的職能部門，塊塊是不同職能部門組合而成的各個(gè)層級(jí)政府，就是通常所說的黨委政府。條塊關(guān)系就是不同的政府組織在條塊結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的各種交互關(guān)系，具體包括上級(jí)職能部門與下級(jí)黨委政府之間的關(guān)系、上級(jí)職能部門與下級(jí)職能部門之間的關(guān)系以及同級(jí)黨委政府與職能部門之間的關(guān)系。前二者的關(guān)系最終都會(huì)反映為第三者的關(guān)系，所以同級(jí)黨委政府與職能部門之間的關(guān)系是條塊關(guān)系中最重要的關(guān)系。對于職能部門來說，它除了要接受上級(jí)對口部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)外，還要接受本級(jí)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行它的決策。這就使得許多職能部門具有雙重屬性，接受雙重領(lǐng)導(dǎo)。
從職能上講，職能部門代表的是上級(jí)尤其是中央或省市的統(tǒng)一意志，其政策具有“大一統(tǒng)”性質(zhì)，需要構(gòu)造的是一個(gè)下級(jí)服從上級(jí)的權(quán)威層次結(jié)構(gòu)。從層級(jí)上講，地方黨委政府代表的是地方利益，它最了解地方的實(shí)際情況，可以較好地實(shí)現(xiàn)自下而上的權(quán)力的集中，做出符合地方實(shí)際的決策。所以，條塊關(guān)系在很大程度上反映的是中央與地方之間的關(guān)系。
在縣域治理中，條塊關(guān)系最突出的表現(xiàn)是如何將職能部門統(tǒng)一的政策與黨委政府做出的地方?jīng)Q策實(shí)現(xiàn)有效的結(jié)合。如果結(jié)合得不好，就會(huì)出現(xiàn)條塊矛盾，表現(xiàn)為條條的政策不符合本地實(shí)際，政策執(zhí)行不利于本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，或者職能部門濫用權(quán)力。此時(shí)，地方黨委政府就可以對其進(jìn)行糾偏和監(jiān)督。又或者塊塊為了地方利益，而忽略國家大局和長遠(yuǎn)利益或法律法規(guī)的權(quán)威。此時(shí)職能部門就可以利用職權(quán)對地方黨委政府的權(quán)力給予限制。條塊矛盾最大的表現(xiàn)和影響是“一放就亂，一收就死”。條塊結(jié)合得較好時(shí)，就會(huì)體現(xiàn)中央和地方兩個(gè)積極性，條條能夠在塊塊的協(xié)助下實(shí)現(xiàn)中央或省市的權(quán)威，塊塊也能夠利用條條的資源激發(fā)地方活力。
從權(quán)力性質(zhì)來看，黨委政府的權(quán)力屬于政治權(quán)力，是一種整體性、綜合性的塊狀權(quán)力，具有較高的權(quán)威性。政治權(quán)力使得黨委政府對轄區(qū)內(nèi)的職能部門有領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)的權(quán)力。政治權(quán)力既來源于國家法律對地方政府的授予，也來源于地方黨委對下級(jí)黨組織的權(quán)威。黨委的權(quán)力可以通過黨組織滲透進(jìn)職能部門，實(shí)現(xiàn)對職能部門的政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。黨委政府的政治權(quán)力是一種“創(chuàng)制”的權(quán)力，它在轄區(qū)內(nèi)具有最高的創(chuàng)制權(quán)，可以制定地方政策和規(guī)章制度。但是黨委政府本身并不直接掌握執(zhí)行政策和決定的相關(guān)資源，這些資源掌握在職能部門手中，因此它無法直接進(jìn)行治理。
職能部門掌握著真正的治理資源，包括人員、經(jīng)費(fèi)、權(quán)力、物質(zhì)政策等。職能部門的權(quán)力是與政治權(quán)力不同的行政權(quán)力，它是一種專門性的權(quán)力，只能在自己職能范圍內(nèi)行使，對其他政府組織不具備領(lǐng)導(dǎo)效力。制定專門政策是職能部門權(quán)力的重要體現(xiàn)。職能部門的經(jīng)費(fèi)是依據(jù)職能而設(shè)定的，干多少事預(yù)算多少經(jīng)費(fèi)。職能部門的經(jīng)費(fèi)一般都較為充裕，其人員既包括職能部門內(nèi)部的行政人員，也包括專業(yè)技術(shù)人員，后者掌握著執(zhí)行專門職能的權(quán)力和技術(shù)。物質(zhì)包括支撐職能行使所需要的物質(zhì)設(shè)備，包括專業(yè)技術(shù)設(shè)備。到縣一級(jí)，職能部門是直接面對治理事務(wù)的一線部門。
從條塊各自掌握的資源來看，塊塊的優(yōu)勢是掌握領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)其他黨政部門的政治權(quán)力，能夠制定地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策，缺點(diǎn)是它不直接掌握執(zhí)行政策的資源。黨委政府要執(zhí)行落實(shí)自己的政策，有兩個(gè)渠道：一個(gè)是將政策轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞑块T的行政業(yè)務(wù)，形式是在制定政策時(shí)規(guī)定某項(xiàng)事務(wù)具體由哪個(gè)（些）部門來落實(shí)，然后部門在自己的工作計(jì)劃中再具體化，或者是部門參照黨委政府的相關(guān)文件依據(jù)制訂工作計(jì)劃，將黨委政府的原則性目標(biāo)操作化為自己的具體工作目標(biāo)。另一個(gè)是一些具有綜合性的治理事務(wù)需要組織和調(diào)動(dòng)不同部門協(xié)同攻關(guān)。這些治理事務(wù)就是黨委政府給相關(guān)職能部門下達(dá)的政治任務(wù)。黨委政府需要配置和利用職能部門的各項(xiàng)資源來完成政治任務(wù)。
職能部門的優(yōu)勢是掌握了大量的行政資源，而缺點(diǎn)一方面是各個(gè)職能部門是相互分割的，甚至是相互競爭的，它們在完成各自職能時(shí)不可避免地缺少合力與合作。有些職能需要其他部門的配合才能更好地完成，但它們又無法調(diào)動(dòng)其他部門的資源。這個(gè)時(shí)候它們就需要借助于黨委政府的政治權(quán)力，來協(xié)調(diào)相關(guān)部門的統(tǒng)一行動(dòng)。另一方面，職能部門的工作僅僅通過自己的條線組織往下推動(dòng)，落實(shí)力度往往不夠，表現(xiàn)為得不到下級(jí)黨委政府及相關(guān)部門的支持和配合。比如縣級(jí)司法局要推動(dòng)普法宣傳，光靠自己的腿——鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、村司法員，難以組織動(dòng)員群眾，達(dá)不到應(yīng)有的效果。此時(shí)，若司法局能夠借助縣級(jí)黨委政府的權(quán)威推動(dòng)普法宣傳，其工作就會(huì)得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村兩委的支持，使得工作推動(dòng)力度倍增。所以，職能部門也有著較大的借力黨委政府權(quán)威推動(dòng)工作的沖動(dòng)。
總結(jié)起來，在縣域治理中，條塊關(guān)系有兩個(gè)基本的關(guān)系面向：
一是黨委政府主動(dòng)調(diào)動(dòng)職能部門資源的面向。轄區(qū)內(nèi)的一些重要治理事務(wù)會(huì)被提上黨委政府的議事日程，成為黨委政府的政治任務(wù)。黨委政府在不直接掌握治理資源的情況下，就需要調(diào)動(dòng)職能部門的相關(guān)行政資源來完成這些政治任務(wù)。這些行政資源分布在不同的職能部門，要調(diào)動(dòng)這些分散的資源就需要進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，通過具體的治理機(jī)制或工作機(jī)制將分散的資源整合起來，以完成政治任務(wù)。下圖中的“Ⅰ路徑”表達(dá)的就是黨委政府通過政治權(quán)力整合職能部門的行政資源完成政治任務(wù)的過程。
二是職能部門主動(dòng)借力黨委政府權(quán)威的面向。職能部門要增加自己推動(dòng)工作的力度，就需要借助黨委政府的權(quán)威，方式是要將自身的行政業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h委政府的政治任務(wù)，從而使得下級(jí)黨委政府及相關(guān)部門不是在完成職能部門的行政業(yè)務(wù)，而是在完成上級(jí)黨委政府的政治任務(wù)，從而加大工作的推動(dòng)力度。這是典型的“狐假虎威”的工作方式，實(shí)質(zhì)上是行政業(yè)務(wù)的政治任務(wù)化。
下圖“Ⅱ路徑”描述的是職能部門通過黨委政府的政治權(quán)力將行政業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化為黨委政府的政治任務(wù)的過程。
三、黨委政府的“機(jī)制創(chuàng)新”
黨委政府在屬地管理中，會(huì)有自下而上的屬地治理事務(wù)。黨委政府會(huì)從中挑選一些重要的、緊迫的治理事務(wù)作為某一時(shí)間段要完成的政治任務(wù)，比如年度“十大任務(wù)”、“十件實(shí)事”。黨委政府把其中一些專業(yè)化程度比較強(qiáng)的任務(wù)分解給相關(guān)的職能部門，轉(zhuǎn)變成它們的行政業(yè)務(wù)。還有一些綜合性、整體性較強(qiáng)的治理事務(wù)，它們難以被分解到單個(gè)的職能部門，因而需要相關(guān)職能部門合力才能完成，比如治理砂石盜采需要聯(lián)合多部門的執(zhí)法力量進(jìn)行綜合執(zhí)法。又如為民服務(wù)的辦事窗口都分散在各部門，辦一件事需要跑不同的部門，極大地消耗了辦事成本。如果能夠?qū)⑦@些辦事窗口集中起來，成立行政服務(wù)中心，進(jìn)行一條龍服務(wù)，就可以減少中間的消耗。再如縣域涉農(nóng)資金分散在各涉農(nóng)部門，資金分散，撒胡椒面，難以起到應(yīng)有的治理效果。如果能夠?qū)⑦@些資金整合到一個(gè)盤子里，進(jìn)行統(tǒng)籌、綜合和集中使用，那么同樣多的錢就可以辦更多的事情，還可以起到整體的治理效果。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理一線，不同的工作人員有不同的特點(diǎn)，適合于或擅于做不同的事務(wù)，如果能夠把他們的個(gè)性特點(diǎn)與治理事務(wù)或崗位結(jié)合起來，達(dá)到人與事的有機(jī)匹配，這樣就可以較好地調(diào)動(dòng)干部的積極性和主動(dòng)性，起到事半功倍的效果。
無論是對行政權(quán)力的整合行使，還是相關(guān)資金的統(tǒng)籌使用，抑或是工作人員的優(yōu)化組合，打的都是職能部門的相關(guān)資源的主意，在一定程度上需要改變相關(guān)資源流動(dòng)的軌跡、程序、速度和方向。這就需要進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，通過機(jī)制創(chuàng)新來使這些資源向著有利于創(chuàng)新發(fā)動(dòng)者所預(yù)想的方向流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)自己的治理目標(biāo)。各職能部門的行政資源本身有自己固有的流動(dòng)軌跡、程序和方向，機(jī)制創(chuàng)新就是要改變其流動(dòng)軌跡、程序和方向。所謂機(jī)制創(chuàng)新，就是在不改變行政資源職能部門所有權(quán)、不改變行政資源的法定用途、不變更行政資源的使用規(guī)范等的前提下，通過制定相關(guān)的制度和規(guī)范，來變革行政資源具體流動(dòng)的軌跡、程序和方向。機(jī)制是制度和規(guī)范排列組合而成的有機(jī)整體。機(jī)制創(chuàng)新是對體制資源的創(chuàng)造性使用，是對體制具體的運(yùn)行方式的變革，而不是對體制的改變。
比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員與事務(wù)、崗位的優(yōu)化組合，前提是不改變工作人員的“三定”性質(zhì)，不改變其所屬哪個(gè)科室，其績效和工資都仍出自該科室，而是對其具體工作進(jìn)行調(diào)整，使其在擅長的工作上發(fā)揮自己的特點(diǎn)和優(yōu)勢。又如農(nóng)村小水利資金整合，并不改變該資金用于水利建設(shè)，而是將多個(gè)小水利（50萬元 /個(gè)）的資金整合起來，用于一個(gè)中型水利建設(shè)（250萬元 /個(gè)），這樣就能發(fā)揮小水利所不能發(fā)揮的效果。50萬元建設(shè)的小水利，資金不夠，只能建成半拉子工程或爛尾工程，而 250萬元?jiǎng)t可以建設(shè)得較完整，可以發(fā)揮作用。再如執(zhí)法權(quán)力整合，也不改變各執(zhí)法單位的執(zhí)法權(quán)力歸屬和執(zhí)法程序，而是將它們整合在一起進(jìn)行綜合執(zhí)法、相互配合執(zhí)法。雖然各執(zhí)法部門還是行使各自的執(zhí)法權(quán)，但是因?yàn)橄嗷ヅ浜希远寄軌蚋玫匦惺箞?zhí)法權(quán)。比如交管部門扣車，公安部門扣人，交通部門治超，協(xié)調(diào)配合起來使各自執(zhí)法都能夠執(zhí)行得下去。若交通治超部門單獨(dú)執(zhí)法，那么它不能扣車，也不能扣人，許多證據(jù)就難以獲得，執(zhí)法效果難以顯現(xiàn)。
機(jī)制創(chuàng)新不是要完全改變職能部門既有的運(yùn)行軌跡和規(guī)則，而是改變其少部分資源的流動(dòng)軌跡、規(guī)則和方向。職能部門大部分工作依然是按照慣性和既定規(guī)則展開的。這源于機(jī)制創(chuàng)新本身不是要對體制打破重整，而是針對具體治理任務(wù)對體制運(yùn)行方式進(jìn)行微調(diào)，以更好地實(shí)現(xiàn)體制資源與治理事務(wù)的有效對接。針對不同的治理事務(wù)，就會(huì)有不同的機(jī)制創(chuàng)新。比如針對行政窗口服務(wù)，創(chuàng)造了行政服務(wù)中心、“最多跑一次”等機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)針對農(nóng)村群眾工作、重點(diǎn)工程工作等，創(chuàng)造了“片線結(jié)合”的機(jī)制，使人與事得到合理匹配。北京市針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理的任務(wù)，創(chuàng)造了“吹哨報(bào)到”的機(jī)制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠調(diào)動(dòng)縣級(jí)執(zhí)法部門進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法或運(yùn)動(dòng)式治理。
當(dāng)然，并不是每一件治理事務(wù)都需要機(jī)制創(chuàng)新。如果治理事務(wù)是一次性的，那么通過相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)就能夠?qū)崿F(xiàn)各職能部門行政資源的整合，從而把事情辦好，這就是所謂的“特事特辦”。比如某個(gè)重點(diǎn)企業(yè)要落地，縣委某常委出面協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門，為其更快地落地創(chuàng)造方便。還如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記覺得民政辦某個(gè)人更適合于做重點(diǎn)工程的群眾工作，就把他調(diào)到重點(diǎn)工程協(xié)調(diào)小組工作。再如，某項(xiàng)水利工程資金有缺口，需要協(xié)調(diào)其他的水利資金投入，分管副縣長負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)該事項(xiàng)。這些“特事特辦”的工作，都不需要專門創(chuàng)設(shè)一種機(jī)制。又如鄉(xiāng)鎮(zhèn)要進(jìn)行一次砂石盜采執(zhí)法，就由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記協(xié)調(diào)縣相關(guān)職能部門下鄉(xiāng)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記權(quán)威有限，還需要縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)。創(chuàng)設(shè)新機(jī)制是因?yàn)檫^去“特事特辦”的事情多了，成規(guī)模了，有規(guī)律性了，如果每次都還是“特事特辦”，那么就會(huì)耗費(fèi)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)太多的時(shí)間、精力、注意力及權(quán)威等資源，成本太高，辦事不經(jīng)濟(jì)。此時(shí)就需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一種機(jī)制，將“特事特辦”的運(yùn)行方式固定下來，也就是將領(lǐng)導(dǎo)的注意力和權(quán)威固定下來，成為職能部門辦某類事情的固定軌跡。如“吹哨報(bào)到”的機(jī)制創(chuàng)新，是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法事務(wù)多了，每次都要黨委書記去協(xié)調(diào)，成本太高，這樣縣里就創(chuàng)設(shè)機(jī)制，建立相關(guān)制度，規(guī)定只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要相關(guān)職能部門下鄉(xiāng)執(zhí)法，這些部門就必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)派人到規(guī)定的地點(diǎn)，否則就會(huì)被縣委縣政府處罰。
機(jī)制創(chuàng)新的成本很高，為一件或幾件事情進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，成本和收益就不成比例，創(chuàng)立的制度就落不了地。許多地方為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，創(chuàng)新就成了一次性的行動(dòng)，徒耗了大量成本。而治理事務(wù)一旦有了規(guī)模，那么制度創(chuàng)新就會(huì)有規(guī)模效益，有眾多事務(wù)來分擔(dān)創(chuàng)制成本，每一件事情分擔(dān)的成本就相對較低，機(jī)制創(chuàng)新的收益就會(huì)遠(yuǎn)高于成本，機(jī)制創(chuàng)新就有必要。
機(jī)制創(chuàng)新的主體是屬地的黨委政府。只有黨委政府才有足夠高的權(quán)威對職能部門的行政資源進(jìn)行統(tǒng)籌整合和優(yōu)化組合。機(jī)制創(chuàng)新的目的是通過整合行政資源完成黨委政府的政治任務(wù)。黨委政府在機(jī)制創(chuàng)新中也會(huì)遭遇到一些矛盾和阻礙：
第一是政治任務(wù)對于職能部門來說是其行政業(yè)務(wù)之外的治理事務(wù)，屬于它的額外事務(wù)，它就必須付出額外的行政資源。職能部門自然不愿意干額外的事情、付出額外的成本。黨委政府通過政治權(quán)力給職能部門布置任務(wù)，職能部門有政治壓力，不敢公開反對和違抗，但可以陽奉陰違，出工不出力。這就需要在機(jī)制創(chuàng)新中有配套的監(jiān)督和獎(jiǎng)懲機(jī)制。
第二是機(jī)制創(chuàng)新往往會(huì)改變權(quán)力結(jié)構(gòu)，削弱職能部門的權(quán)力，會(huì)遭遇權(quán)力掌握者的反對。機(jī)制創(chuàng)新改變了行政資源既定的流動(dòng)軌跡、規(guī)則和方向，資源背后是資源分配的權(quán)力，機(jī)制創(chuàng)新也就會(huì)改變既定的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而產(chǎn)生新的權(quán)力結(jié)構(gòu)。比如涉農(nóng)資金整合的機(jī)制創(chuàng)新，過去涉農(nóng)資金以項(xiàng)目的形式向鄉(xiāng)村分配，能夠批這些項(xiàng)目的部門或科室就掌握了分配的權(quán)力，鄉(xiāng)村就得向它來“尋租”。一旦涉農(nóng)資金整合之后，批項(xiàng)目的權(quán)力就從相關(guān)部門或科室轉(zhuǎn)移到了黨委政府手中，前者自然有權(quán)力—利益受損的感覺，也就不太容易支持黨委政府的機(jī)制創(chuàng)新。
第三是職能部門的資源還受到上級(jí)對口部門的管轄，下級(jí)職能部門還要向上級(jí)對口部門負(fù)責(zé)。下級(jí)職能部門是上級(jí)對口部門的任務(wù)和政策的執(zhí)行者，它們要向上級(jí)對口部門匯報(bào)任務(wù)完成、政策執(zhí)行情況，上級(jí)部門依據(jù)反饋結(jié)果對它們進(jìn)行考核和獎(jiǎng)懲。而黨委政府的機(jī)制創(chuàng)新往往會(huì)改變上級(jí)對口部門定下來的資源流動(dòng)方向和目標(biāo)，這樣下級(jí)職能部門就無法對標(biāo)向上級(jí)對口部門交差，就可能遭到上級(jí)對口部門的懲罰。比如市級(jí)水利局給縣級(jí)水利局下達(dá)的是 100個(gè)小水庫建設(shè)任務(wù)，下?lián)芙?jīng)費(fèi)是 5000萬元。而縣級(jí)黨委政府進(jìn)行資金整合后，就只建設(shè)了 20個(gè)中型水庫，每個(gè)耗費(fèi)250 萬元。雖然資金都用在了水利上，也沒有貪腐行為，但是縣級(jí)水利局卻無法向市級(jí)水利局交100 個(gè)小水庫的差。
第四是黨委政府的機(jī)制創(chuàng)新在某些情況下可能會(huì)違反職能部門行使權(quán)力需要遵守的法律法規(guī)。職能部門行使職權(quán)有法定的程序和范圍，機(jī)制創(chuàng)新在整合和調(diào)動(dòng)職能部門的職權(quán)時(shí)就可能突破這些程序和范圍。比如，“吹哨報(bào)到”整合執(zhí)法部門拆除鄉(xiāng)村的違章建筑，但是違章建筑拆除需要有法律的裁決，而法律裁決需要等待三個(gè)月時(shí)間�？h鄉(xiāng)兩級(jí)政府都等不了三個(gè)月時(shí)間，需要盡快拆除，那么職能部門就只能“違法”拆除，其行政行為很容易被行政復(fù)議。
這樣，在黨委政府的機(jī)制創(chuàng)新面前，職能部門就容易陷入兩難境地，一方面黨委政府下達(dá)的政治任務(wù)不能不完成，否則就容易遭受政治問責(zé)。黨委政府推動(dòng)的許多機(jī)制創(chuàng)新背后都有紀(jì)委監(jiān)委的影子，甚至許多創(chuàng)新工作、制度建設(shè)都由紀(jì)委監(jiān)委牽頭推動(dòng)。另一方面法律法規(guī)必須遵守、上級(jí)對口部門政策必須執(zhí)行，否則也會(huì)被行政問責(zé)。所以，有時(shí)候職能部門需要在機(jī)制創(chuàng)新和法律政策之間走鋼絲，既要完成黨委政府的政治任務(wù)，又要不違反法律政策規(guī)定；既要監(jiān)督和防范黨委政府違法違規(guī)，又要為黨委政府的違法違規(guī)擺平理順。這既是能力，也是藝術(shù)。
現(xiàn)實(shí)中，職能部門的垂直程度越高，如人事、編制、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)和黨務(wù)都在上級(jí)對口部門，縣級(jí)黨委政府對其行政資源的調(diào)動(dòng)就越難，職能部門對黨委政府的監(jiān)督權(quán)就越大。反之，垂直程度越弱，調(diào)動(dòng)起來就越容易，職能部門越難以反過來監(jiān)督黨委政府。
四、職能部門的“行政業(yè)務(wù)政治任務(wù)化”
黨委政府擁有的最大資源是政治權(quán)力，它能夠?qū)⒁话愕闹卫硎聞?wù)轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，給治理事務(wù)附著上一層政治的色彩，被分配任務(wù)的單位的主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力會(huì)集中到這些任務(wù)上，從而有利于這些任務(wù)的推動(dòng)落實(shí)。在縣域，如果某部門的一項(xiàng)治理事務(wù)受到了縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和重視，與落實(shí)該治理事務(wù)相關(guān)的部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)把該事務(wù)當(dāng)作政治任務(wù)不折不扣地完成。政治任務(wù)涉及到政治激勵(lì)，尤其涉及到單位一把手的官帽子，他們必須“高度重視”。對于縣級(jí)職能部門來講，有了落實(shí)單位一把手的高度重視，其工作在這些單位就較為容易落實(shí)，或落實(shí)得較好。
縣級(jí)職能部門的治理事務(wù)在沒有轉(zhuǎn)化為縣級(jí)黨委政府的政治任務(wù)的時(shí)候，它們的落實(shí)渠道是通過職能部門在下面的“腿”，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能科室來落實(shí)。由于這是一般性的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記沒有關(guān)注到或沒有高度重視，那么職能科室只能依靠自己有限的力量加以落實(shí)，落實(shí)的力度和質(zhì)量就會(huì)大打折扣。比如國土所嚴(yán)禁占用耕地建房，沒有鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的支持，國土所內(nèi)兩三個(gè)人只能完成建房審批等服務(wù)業(yè)務(wù)，而根本無法下鄉(xiāng)巡查違建情況，更談不上對違建的整頓和處罰。在筆者調(diào)查的華北某縣，因?yàn)槁毮懿块T有錢，每個(gè)職能科室在村里設(shè)有拿工資的聯(lián)絡(luò)員，這樣也有利于信息的搜集和工作的推動(dòng)。縣級(jí)職能部門要有力地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動(dòng)自己的工作，也會(huì)通過分管領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記壓力，讓黨委書記給予重視。還有的情況是，職能部門領(lǐng)導(dǎo)跟某些黨委書記相熟，就會(huì)讓他們更多地支持自己的工作，上級(jí)對口部門來監(jiān)督檢查也多帶到這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)去。還有些職能部門的工作是以項(xiàng)目形式下來的，項(xiàng)目中附著了一些能夠自主支配的工作經(jīng)費(fèi)，這也會(huì)激發(fā)鄉(xiāng)村兩級(jí)推動(dòng)工作的積極性。
但是，這些讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）重視的方式畢竟不是常規(guī)性的，具有較大的偶然性，沒有普遍性。那么，職能部門要想全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記都重視自己的工作，比較穩(wěn)妥的方式是將部門的業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)化為縣級(jí)黨委政府的政治任務(wù)。對于縣級(jí)黨委政府來說，一方面，職能部門的行政業(yè)務(wù)是全縣治理事務(wù)的一部分，也在自己的職責(zé)范圍，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)也要重視起來；但是另一方面，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力是稀缺資源，不能事事都關(guān)心，否則就等于沒關(guān)心，而要有輕重緩急，要把注意力集中在少數(shù)重要的事情上。所以，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)只能關(guān)注少數(shù)治理事務(wù)，大部分職能部門的事務(wù)無法受到主要領(lǐng)導(dǎo)的“垂青”，因而難以轉(zhuǎn)化為或上升為縣級(jí)黨委政府的政治任務(wù)。
從調(diào)查來看，職能部門的行政業(yè)務(wù)要上升為黨委政府的政治任務(wù)，有以下幾個(gè)主要渠道：
一是更上級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)如中央省市領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的事情，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也就必須予以高度重視。如精準(zhǔn)扶貧等部門業(yè)務(wù)，都是因?yàn)橹醒腩I(lǐng)導(dǎo)高度重視而成為全國性的政治任務(wù)，才會(huì)有五級(jí)書記抓扶貧的說法和做法。近年環(huán)保問題、安全生產(chǎn)問題都是中央重視了，才成為下面各級(jí)黨委政府的政治任務(wù)。在中部某省某縣，“創(chuàng)國衛(wèi)”是縣委書記推動(dòng)的工作，下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記就不得不把該項(xiàng)工作當(dāng)作頭等重要的大事來抓。
二是某些領(lǐng)域的問題或影響足夠大，引起了縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。
三是職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)的工作或制度創(chuàng)新，成功吸引了縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力，后者通過黨委政府文件的形式將該工作上升為縣級(jí)層面的工作。這樣下面各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記就必須予以高度重視。吸引縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)注意力的方式有多種，比如職能部門領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常向縣委書記、縣長游說匯報(bào)工作，闡述上級(jí)黨委政府、部門如何重視，暢想推動(dòng)之后所能產(chǎn)生的治理效能及不重視的后果，并說服（忽悠）領(lǐng)導(dǎo)到現(xiàn)場調(diào)研、視察，再輔以重要媒體的宣傳造勢、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批示、學(xué)者的調(diào)查研究等，從而讓主要領(lǐng)導(dǎo)真切地感到“茲事體大”，必須給予高度重視和大力支持。
四是縣級(jí)一些重要政治任務(wù)的推動(dòng)，都會(huì)成立類似“委員會(huì)”“領(lǐng)導(dǎo)小組”之類的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)有以縣委縣政府名義制定相關(guān)政策、出臺(tái)相關(guān)文件的權(quán)力，相關(guān)的職能部門是其成員單位。如縣生態(tài)環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組，組長為縣委書記，副組長為縣長、副縣長等，辦公室設(shè)在生態(tài)環(huán)保局，局長兼任辦公室主任，成員單位包括發(fā)改局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、交通局、商業(yè)局、氣象局、建設(shè)局、城管局、水利局、畜牧局等。這些成員單位在“領(lǐng)導(dǎo)小組”制定相關(guān)文件的時(shí)候，將部門的業(yè)務(wù)工作塞進(jìn)文件內(nèi)容里，再以縣委縣政府名義下發(fā)，此后相應(yīng)的業(yè)務(wù)工作就成為了縣級(jí)黨委政府的政治任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有政治壓力和責(zé)任完成。這樣，職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)工作就等于交給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府去完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從協(xié)助、配合完成任務(wù)的角色轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任的擔(dān)當(dāng)者，職能部門則從一線治理者變成協(xié)調(diào)、監(jiān)督和考核者。
行政業(yè)務(wù)政治任務(wù)化增強(qiáng)了下級(jí)黨委政府對工作的重視程度，勢必強(qiáng)化工作推動(dòng)力度，增加做工作的資源，可以使工作更好地得到落實(shí)。但是政治任務(wù)化過于泛濫也會(huì)造成一些問題。當(dāng)越來越多的職能部門將行政業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變成政治任務(wù)之后，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)大部分治理事務(wù)就成了重要事務(wù)，工作就無所謂輕重緩急之分了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)又沒有那么多的人財(cái)物權(quán)等資源去完成這些任務(wù)，許多事情就只能認(rèn)真地去應(yīng)付，而非實(shí)質(zhì)性地完成。“認(rèn)真應(yīng)付”就是搞形式主義。在縣一級(jí)，行政業(yè)務(wù)政治任務(wù)化越多，綜合協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)或單位就越多，縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)分擔(dān)政治任務(wù)的協(xié)調(diào)工作也就越多，但是領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)量和精力是有限的，他們就得疲于在各種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及事務(wù)上穿梭。
五、結(jié)論與討論
綜上所述，現(xiàn)實(shí)中條塊關(guān)系非常復(fù)雜，交互關(guān)系的形式也很多，但主要有塊塊對條條的整合和條條對塊塊的借用兩個(gè)面向的關(guān)系。在條塊體制中，塊塊和條條都有自己的優(yōu)勢資源和各自要做的事情，雙方都想依賴對方的資源做自己的事情。塊塊有創(chuàng)制的權(quán)力，它可以通過機(jī)制創(chuàng)新配置和調(diào)動(dòng)條條的資源完成自己的政治任務(wù)。機(jī)制創(chuàng)新的好處是能夠?qū)崿F(xiàn)行政資源與治理事務(wù)之間的精確匹配，最大化地發(fā)揮行政資源的效能。但是，若承擔(dān)的政治任務(wù)過多、過泛，職能部門就會(huì)被頻繁地調(diào)動(dòng)起來，會(huì)使其大量的資源耗費(fèi)在政治任務(wù)之中，從而影響職能部門的行政業(yè)務(wù)工作。
條條則利用其行政業(yè)務(wù)也是黨委政府轄區(qū)內(nèi)事情的屬性，通過行政任務(wù)政治任務(wù)化的方式將本職工作轉(zhuǎn)化為黨委政府要做的政治任務(wù)，然后在下級(jí)黨委政府或其他部門面前“狐假虎威”，讓它們出力推動(dòng)自己的行政業(yè)務(wù)。這樣做可以極大地提升工作的推動(dòng)力度，更好地使工作落地，真正做到工作件件有回應(yīng)，事事有落實(shí)。但是，如果行政業(yè)務(wù)政治任務(wù)化多了，也會(huì)造成下級(jí)黨委政府及其他部門任務(wù)過多過重，分不清重點(diǎn)，抓不住主要矛盾，眉毛胡子一起抓就可能什么都抓不住抓不好。
在縣域，黨委政府的政治任務(wù)要控制在一定的數(shù)量上，它只能是重要的、關(guān)鍵的少數(shù)和個(gè)別。黨委政府還要嚴(yán)控職能部門的行政業(yè)務(wù)政治任務(wù)化，要防止“狐假虎威”，只有真正重要的、涉及全局大局的行政業(yè)務(wù)才能轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)。縣域的大部分治理事務(wù)應(yīng)該交由職能部門自己去完成，黨委政府主要扮演的是督促、檢查和考核的角色。這樣，黨委政府才能真正將重要的治理事務(wù)抓好、落實(shí)好，職能部門也才有精力和動(dòng)力做好自己的本職工作。
條塊關(guān)系很大程度上反映了央地關(guān)系。如果在中央層次上，就將行政業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變成了政治任務(wù)，那么地方和基層黨委政府在這些事情上的自主權(quán)就很小，就必須將它們設(shè)置為政治任務(wù)。那么，這些職能部門就會(huì)成為強(qiáng)勢部門、權(quán)勢部門，就越能“狐假虎威”“挾天子以令諸侯”，自己成為高高在上的指揮者、發(fā)號(hào)施令者。中央重視的行政業(yè)務(wù)越多，下面的政治任務(wù)就越多，自主權(quán)就越小，地方和基層黨委政府就成了職能部門挾持的“傀儡天子”，地方和基層的積極性就發(fā)揮不出來，其特殊性也反饋不上去，只能以形式主義去應(yīng)對過多的政治任務(wù)。因此，中央及省市重視的事情不能太多，規(guī)定也不能太死，要求不能太嚴(yán)，要給予地方和基層自主設(shè)置轄區(qū)內(nèi)重要事情的空間。
相關(guān)文章相關(guān)評(píng)論發(fā)表評(píng)論