嵌入行政體系的依附農(nóng)*-----滬郊農(nóng)村的政府干預(yù)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型
摘要：中國農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型具有區(qū)域差異的特征，發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明政府干預(yù)可能形成嵌入行政體系的“依附農(nóng)”，其經(jīng)營方式和后果不同于通常所界定的農(nóng)業(yè)資本主義。以滬郊農(nóng)村為例，在農(nóng)業(yè)治理要求下，滬郊外來農(nóng)民及自發(fā)的農(nóng)業(yè)變遷被“問題化”，隨之被地方政府排除出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，“本地農(nóng)民-家庭農(nóng)場”取而代之。家庭農(nóng)場雖然有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及自主經(jīng)營的外在形式，但其內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制是一套“行政化”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。地方政府通過一整套農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度安排支配著經(jīng)營者選擇、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和收益空間，將面向市場的自主經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛐姓w系的依附經(jīng)營者。新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的主要問題是農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本被人為推高，迫使政府以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼維持農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)，進(jìn)而形成土地承包者和實(shí)際經(jīng)營者共同依附農(nóng)業(yè)行政體系獲得豐厚收益的“分利秩序”。在這一基礎(chǔ)上，本文還對發(fā)達(dá)地區(qū)所顯示的農(nóng)地制度問題進(jìn)行了初步的反思。
關(guān)鍵詞：政府干預(yù) 本地農(nóng)民-家庭農(nóng)場 依附農(nóng) 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型 發(fā)達(dá)地區(qū)
一、問題的提出
在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例不斷攀高，已經(jīng)突破30%，其中相當(dāng)一部分土地流入具有規(guī)模經(jīng)營特征的家庭農(nóng)場、合作社、專業(yè)大戶和工商企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，突破了具有部分自足自給性質(zhì)的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。近年來，不少學(xué)者引入政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，用“農(nóng)業(yè)資本主義”（伯恩斯坦，2011：1-3）或者“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型”來概括農(nóng)業(yè)變遷過程(Zhang and Dohaldson,2008；龔為剛、張謙，2016)。簡要地說，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型指資本主義生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，將傳統(tǒng)的農(nóng)耕納入到資本主義的工業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，進(jìn)而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為一個為資本積累服務(wù)的部門（Bernstein and Byres,2001）。研究者借這個概念強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生的根本性變革（張謙，2013：3-27）。
近年，關(guān)于中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型如何發(fā)生及對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的影響的研究已經(jīng)積累了不少成果。沿著經(jīng)典著作的兩種路徑，學(xué)界一般將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的推動力量歸結(jié)為市場（商品化）、國家干預(yù)兩大因素。孫新華（2015a：3-10）把目前的理論視角概括為“自發(fā)轉(zhuǎn)型論”和“政府干預(yù)論”，他認(rèn)為目前的研究對地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中的作用沒有給予足夠的重視。地方政府的政治環(huán)境差異而不是農(nóng)業(yè)本身的差異是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型模式多樣化的原因（張謙，2013）。地方政府的推動使農(nóng)業(yè)可以在更為短暫的時間內(nèi)走完其他國家需要上百年時間才能走完的轉(zhuǎn)型道路（嚴(yán)海蓉、陳義媛，2015）。龔為剛和張謙（2016）的一篇總結(jié)性文章指出引入政府干預(yù)變量的重要性，并強(qiáng)調(diào)這一解釋路徑不排除市場因素的解釋，因加入了國家干預(yù)及其權(quán)力結(jié)構(gòu)這個中介變量，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型具有多種變遷路徑和具體形態(tài)。
政府干預(yù)的動力在于推進(jìn)以規(guī)模經(jīng)營為特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這首先受到自上而下的意識形態(tài)的影響。從中央到地方政府存在把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等同于“規(guī)模經(jīng)營”的認(rèn)識（賀雪峰，2013a；宋亞平，2013），存在盲目追求現(xiàn)代化的發(fā)展主義的意識形態(tài)（葉敬忠，2011）。農(nóng)業(yè)部把“家庭農(nóng)場”定義為超過100畝的“大”規(guī)模經(jīng)營就表現(xiàn)了這一點(diǎn)（黃宗智，2014）。其次是面對分散小農(nóng)形成的農(nóng)業(yè)治理困境倒逼政府扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后國家治理體制改變，自上而下的財(cái)政（項(xiàng)目）資源和分散農(nóng)戶難以對接，地方政府通過扶持新型經(jīng)營主體解決政府和小農(nóng)交易成本過大的問題（賀雪峰，2015a；孫新華，2015b；龔為剛、高原，2016）。政府干預(yù)農(nóng)業(yè)的后果是，政府扶持具有規(guī)模經(jīng)營能力的農(nóng)業(yè)資本加劇小農(nóng)和“中農(nóng)”瓦解，農(nóng)業(yè)中的資本主義生產(chǎn)關(guān)系正在趨于主導(dǎo)地位（孫新華，2013；陳義媛，2013；龔為剛，2014；孫新華，2015b）。結(jié)果是農(nóng)業(yè)資本主義化和農(nóng)村階級分化，農(nóng)業(yè)問題和農(nóng)民問題解決的“雙失敗”（賀雪峰，2014a），農(nóng)村社會形成下鄉(xiāng)工商資本和留守老弱病殘共同構(gòu)成的沖突性社會結(jié)構(gòu)（王德福、桂華，2011），農(nóng)民可逆的、雙向流動的城市化中斷（溫鐵軍，2009；賀雪峰，2014b：2）。
綜上所述，學(xué)者把一般的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型理論和中國經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來，對研究中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化啟發(fā)頗大。相關(guān)研究抓住了中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中資本主義迅速擴(kuò)張的現(xiàn)象，并指出政府干預(yù)在其中扮演的重要角色。不足的是缺乏區(qū)域比較視野，陷入“政府干預(yù)-農(nóng)業(yè)資本主義轉(zhuǎn)型-農(nóng)村階級分化”的線性因果鏈條中。這種農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型路徑建立在兩個前提假設(shè)上：一個假設(shè)是政府在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體系中推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)還是維持農(nóng)民生計(jì)的重要部分；另一個假設(shè)是政府推動小農(nóng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代高度資本化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，新農(nóng)業(yè)是市場面向的，政府的任務(wù)限于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。事實(shí)上中國農(nóng)村具有巨大的區(qū)域差異，最基本的差異是東部和中西部農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同。目前關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)研究主要關(guān)注中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)，對發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村關(guān)注不夠。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村勞動力充分轉(zhuǎn)移，市場較早驅(qū)動小農(nóng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為規(guī)模經(jīng)營。溫鐵軍(2000: 303-304)較早地將發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營概括為村辦農(nóng)場和家庭農(nóng)場兩種類型。發(fā)達(dá)地區(qū)有較強(qiáng)的財(cái)政資源和政府控制能力，在特定條件下，政府干預(yù)有可能把已經(jīng)高度市場化的農(nóng)業(yè)重新納入行政控制。這種農(nóng)業(yè)變遷路徑不能用現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型模式來概括。
鑒于此，本文嘗試從經(jīng)驗(yàn)中概括一種新的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型模式。文章以傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)終結(jié)的上海郊區(qū)發(fā)達(dá)農(nóng)村為研究區(qū)域，以政府干預(yù)形成的主導(dǎo)性的“本地農(nóng)民-家庭農(nóng)場”為研究對象，闡述政府干預(yù)的邏輯、方式及結(jié)果。上海郊區(qū)農(nóng)業(yè)變遷的特征是市場已經(jīng)催生規(guī)模經(jīng)營，但政府干預(yù)使得農(nóng)業(yè)完全嵌入農(nóng)業(yè)行政體系，經(jīng)營者完全脫離了農(nóng)業(yè)要素市場，成為深嵌入行政體系的依附農(nóng)�！耙栏睫r(nóng)”在本文語境中有兩個含義：一是自上而下由政府支持的家庭農(nóng)場經(jīng)營者，二是農(nóng)業(yè)經(jīng)營者、經(jīng)營過程和經(jīng)營結(jié)果（利潤）由政府規(guī)范和支配的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制。本文資料來源于2015年12月筆者所在的研究團(tuán)隊(duì)中國鄉(xiāng)村治理研究中心組織的上海市郊區(qū)農(nóng)村調(diào)查，調(diào)查地點(diǎn)是上海市奉賢區(qū)、松江區(qū)和嘉定區(qū)農(nóng)村，調(diào)查方式主要半結(jié)構(gòu)式訪談。上海市是中國最發(fā)達(dá)的都市，轄15個市轄區(qū)、1個縣，總面積6340平方公里，是世界上規(guī)模和面積最大的都市之一。上海市還有少量的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口。上海市二調(diào)數(shù)據(jù)顯示截止到2009年12月31日，全市耕地284.64萬畝 ，2014年農(nóng)村戶數(shù)為98.54萬，人口271.56萬，其中農(nóng)業(yè)戶籍人口為139.19萬人（《上海統(tǒng)計(jì)年鑒》，2015：29），農(nóng)村從業(yè)人員為168.5萬人。其中從事第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)林牧副漁）從業(yè)人員不到40萬人，占農(nóng)村從業(yè)人員不到四分之一，占全社會從業(yè)人員1365.63萬人的比例不到3%（《上海統(tǒng)計(jì)年鑒》，2015：221）。從這個數(shù)據(jù)來看，上海郊區(qū)農(nóng)村絕大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的典型代表。
二、政府干預(yù)和本地農(nóng)民-家庭農(nóng)場的興起
這一節(jié)從經(jīng)營主體角度呈現(xiàn)上海郊區(qū)農(nóng)業(yè)30多年的變遷，說明本地農(nóng)民—家庭農(nóng)場興起主要是政府干預(yù)的結(jié)果。一般認(rèn)為農(nóng)業(yè)變遷的自發(fā)秩序是隨著農(nóng)民充分非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，農(nóng)地流轉(zhuǎn)形成少數(shù)規(guī)模經(jīng)營主體。這是沒有考慮到外地勞動力流入本地勞動力市場的簡單模型。在上海郊區(qū)這樣的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，本地農(nóng)民自發(fā)退出農(nóng)業(yè)，外地農(nóng)民或稱為“農(nóng)民農(nóng)”的這個群體大量進(jìn)入（奚建武，2011），形成獨(dú)特的市場農(nóng)業(yè)秩序。近年來的新趨勢是由于地方政府干預(yù)，外地農(nóng)民及舊農(nóng)業(yè)被“問題化”，他們隨之從被排斥出上海農(nóng)村，取而代之的是本地農(nóng)民-家庭農(nóng)場的經(jīng)營模式。
（一）本地農(nóng)民的退出和外地農(nóng)民的進(jìn)入
在八九十年代上海市郊區(qū)農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)民轉(zhuǎn)移尚不充分，離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的特征。農(nóng)村社會形成較為普遍的“半工半耕”（半工半農(nóng)）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式（黃宗智，2000：291-194；黃宗智，2006；賀雪峰，2014a：108），非農(nóng)就業(yè)收入和農(nóng)業(yè)收入共同構(gòu)成上海郊區(qū)農(nóng)民不可或缺的收入來源。在九十年代，上海郊區(qū)工業(yè)化不斷發(fā)展，年輕農(nóng)民普遍轉(zhuǎn)移到工商業(yè)就業(yè)，老年勞動力也容易在村莊附近找到零星的就業(yè)機(jī)會，農(nóng)業(yè)收入已經(jīng)不再重要。且隨著上海市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)村老人普遍獲得較好的養(yǎng)老保障 ，這促進(jìn)了農(nóng)民普遍退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地隨之自發(fā)流轉(zhuǎn)。不過這些土地主要流入外地農(nóng)民，形成由兩夫妻耕作的家庭農(nóng)場。
本地農(nóng)民不愿意（規(guī)模）種田的原因是，本地農(nóng)民職業(yè)非農(nóng)化及農(nóng)村社會保障體系的建立使得農(nóng)民生計(jì)十分穩(wěn)定，促成了上海郊區(qū)農(nóng)民追求安全和不愿承擔(dān)風(fēng)險的心態(tài)。本地農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工一般選擇有社會保障的、干凈衛(wèi)生的、有節(jié)假日的“白領(lǐng)”工作，即使收入低一點(diǎn)也沒有關(guān)系。他們不能忍受農(nóng)業(yè)勞動的辛苦和農(nóng)業(yè)收益不確定性帶來的焦慮。奉賢區(qū)莊鎮(zhèn)葉村的農(nóng)民解釋說：“種田就要時刻操心，什么時候播種，什么時候下秧，在雙搶時還要忍受一定的勞動強(qiáng)度”。當(dāng)外來農(nóng)民給予較高的土地租金，農(nóng)民就更樂意把土地流轉(zhuǎn)出去獲得穩(wěn)定的租金。外來農(nóng)民主要是自雇勞動，獲得的純收入較高，他們能夠支付較高的租金，因此本地農(nóng)民分散經(jīng)營的土地陸續(xù)流轉(zhuǎn)給外地農(nóng)民，絕大多數(shù)本地農(nóng)民退出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
相對于本地農(nóng)民，外地農(nóng)民能夠忍受農(nóng)業(yè)的辛苦，且從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營能獲得不少于外出務(wù)工經(jīng)商的收入。以糧食種植為例，隨著機(jī)械化水平提高，外來農(nóng)民耕種規(guī)模逐漸擴(kuò)大，普遍從二十多年前的零碎的、20-30畝土地，達(dá)到目前的100畝左右。他們盡量以自雇為主，按照100畝土地計(jì)算，種植稻麥兩季作物獲得的年純收入6萬元。且農(nóng)民認(rèn)為務(wù)農(nóng)的好處是“自主自由”，這是工商業(yè)就業(yè)不能相比的。正如長期關(guān)注上海農(nóng)業(yè)的學(xué)者馬流輝（2013）分析說：“不少‘農(nóng)民農(nóng)’并不是一來到上海就進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，而是先在工廠上班，發(fā)現(xiàn)工廠不適合自己，然后才選擇從事農(nóng)業(yè)。那些有過工廠工作經(jīng)歷的‘農(nóng)民農(nóng)’普遍反映從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較自由，不像在工廠里那樣要受老板的氣”。
外地農(nóng)民在上海郊區(qū)種田曾經(jīng)有非常良好的環(huán)境。村干部歡迎外地農(nóng)民種地，地方政府至少是默認(rèn)的。因?yàn)橥鈦磙r(nóng)民不僅解決了“無人種田”的問題，而且為村集體帶來了頗豐的集體經(jīng)濟(jì)收入。稅費(fèi)改革之前，上海一些缺乏工商業(yè)的遠(yuǎn)郊農(nóng)村與中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)形勢相同。賀雪峰（2003：85）在《新鄉(xiāng)土中國》中曾經(jīng)記錄進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民把土地撂荒，村集體被迫把農(nóng)民承包地收回出租給本地農(nóng)民或外地農(nóng)民，彌補(bǔ)稅費(fèi)虧空。上海郊區(qū)農(nóng)村為了解決土地稅費(fèi)及撂荒問題，也積極介入到土地流轉(zhuǎn)中。例如在1999年二輪承包時，奉賢區(qū)葉村農(nóng)民普遍不愿意多種田，村集體把農(nóng)民不愿承包的耕地收回再向外地農(nóng)民租出，以完成稅費(fèi)任務(wù)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，土地租金完全成為村集體經(jīng)濟(jì)收入，這對工商業(yè)不發(fā)達(dá)的村莊尤為重要。在2010年土地確權(quán)之前，葉村村集體掌握了全村耕地的三分之一，為1500畝，按照土地租金600元/畝計(jì)算，村集體獲得年均90萬元收入。為了能收到土地租金，村集體積極為外地農(nóng)民提供統(tǒng)一的水利和機(jī)械化服務(wù)，形成良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序�？傊�，從農(nóng)業(yè)變遷動力的角度，早期上海郊區(qū)的農(nóng)業(yè)變遷主要是市場力量驅(qū)動的。
（二）地方政府對外地農(nóng)民的排斥及其理由
上述本地農(nóng)民退出、外地農(nóng)民進(jìn)入的市場秩序持續(xù)到2007年，隨后外地農(nóng)民經(jīng)營模式被“問題化”。地方政府基于糧食安全問題、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題和農(nóng)村社會穩(wěn)定問題，強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)治理。這個背景下上海市郊區(qū)政府為農(nóng)業(yè)制定諸多規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，外地農(nóng)民的經(jīng)營模式因?yàn)椴环线@些規(guī)范而被“問題化”。
一是糧食安全背景下的糧食種植面積問題。盡管糧食產(chǎn)量十二年連增，糧食安全仍然是一項(xiàng)自上而下的政治和行政任務(wù)。在保糧食安全的背景下，上海市地方政府對糧食作物種植面積進(jìn)行了嚴(yán)格控制。2008年12月，市農(nóng)委制定的本市2009-2012年主要農(nóng)產(chǎn)品最低保有量目標(biāo)，要求保障155萬畝糧食種植面積，20億斤糧食生產(chǎn)能力，確保20%的糧食自給水平不下降，并把指標(biāo)分解到各區(qū) 。各區(qū)按照農(nóng)業(yè)規(guī)劃，規(guī)定糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物比例以及種植區(qū)域。比如奉賢區(qū)葉村4500畝耕地中，目前規(guī)劃為糧食作物4000畝，蔬菜種植面積350畝，水生作物50畝，其余的100畝土地則由少數(shù)老人耕種。受經(jīng)濟(jì)利益刺激，上海郊區(qū)的外地農(nóng)民大多數(shù)種植經(jīng)濟(jì)作物，這是大都市近郊農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的基本規(guī)律，但與上海市對糧食種植面積的要求不相符合。
二是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展背景下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式問題。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展內(nèi)容很廣，涉及到種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)資使用和基礎(chǔ)設(shè)施使用等方面�；鶎痈刹空J(rèn)為外地農(nóng)民進(jìn)行“掠奪性生產(chǎn)”，不注重保護(hù)農(nóng)地資源和保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。比如外地農(nóng)民種植果樹等長期經(jīng)濟(jì)作物，在基本農(nóng)田內(nèi)隨意開挖排水渠道，惡意榨取土地養(yǎng)分，嚴(yán)重?fù)p害了土壤結(jié)構(gòu)和地力。種植糧食的外地農(nóng)民一般種植稻麥兩季，沒有“三三制”的種植安排 ，實(shí)行“種田”和“養(yǎng)田”相結(jié)合，嚴(yán)重破壞了土壤結(jié)構(gòu)。外地農(nóng)民在使用種子、農(nóng)藥和化肥方面具有較大的自主性，部分違禁農(nóng)藥還在使用，造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不過關(guān)。一些農(nóng)民把稻谷放在柏油馬路上晾曬，影響了稻谷的品質(zhì)。這些問題難以監(jiān)管，從而影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
三 是農(nóng)村穩(wěn)定背景下外地農(nóng)民的治理問題。上海郊區(qū)農(nóng)村治理和全國一樣秉持“不出事”邏輯（賀雪峰、劉岳，2008），出事情就要自上而下地問責(zé)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，因此地方政府非常害怕外地農(nóng)民帶來的農(nóng)村治理問題。當(dāng)?shù)卮甯刹苛信e了諸多治理問題：一是農(nóng)田違章搭建問題。大多數(shù)菜農(nóng)為了生產(chǎn)便利直接在田里搭建“田間窩棚”居住，并不安全。二是農(nóng)村環(huán)境污染嚴(yán)重。外來農(nóng)民人員生活垃圾隨意傾倒，人畜糞便隨意排放，污染農(nóng)村生活環(huán)境，引起當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和外地農(nóng)民之間的矛盾。三是群體性事件。意外事故引起群體性事件時有發(fā)生，影響著上海農(nóng)村的穩(wěn)定。奉賢區(qū)葉村書記說：“外地人‘親戚帶親戚’來上海郊區(qū)種田，他們內(nèi)部有組織性，在有意外事故時容易形成群體性事件。前幾年一個外地農(nóng)民50多歲，幫村里的農(nóng)機(jī)合作社干活，突發(fā)心臟病死亡，他的親屬及花錢‘聘請’圍觀人員到村委會放花圈、燒紙錢，要求賠償100萬元�！�
從調(diào)查來看，上述問題在過去二十年一直是存在的，與外地農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活方式有關(guān)。市場經(jīng)濟(jì)提倡面向市場的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，地方政府所列舉的外地農(nóng)民經(jīng)營所帶來的問題和，包括不按照規(guī)劃種植糧食、掠奪性經(jīng)營、購買低成本（往往是高毒性的）農(nóng)資、造成環(huán)境污染及與之相關(guān)的社會治理問題均是市場配置資源的直接或間接的結(jié)果。只要上海農(nóng)業(yè)開放為全國農(nóng)業(yè)的一部分，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依據(jù)的是全國市場的標(biāo)準(zhǔn)，就必然出現(xiàn)目前所看到的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村治理的多種問題。長期以來，相對于外來農(nóng)民帶來的收益，這些連帶的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村治理問題并未引起地方政府重視。在新的農(nóng)業(yè)價值規(guī)范影響下（例如糧食自給率），這些原本次要的問題上升為農(nóng)業(yè)治理的主要問題，需要被解決。
（三）本地農(nóng)民-家庭農(nóng)場的興起
上海郊區(qū)正在推廣的有兩類新的經(jīng)營模式。一是主導(dǎo)性的家庭農(nóng)場模式，這方面的論文和報(bào)道非常多，由于政策限定本地農(nóng)民才有資格申請建立家庭農(nóng)場，因此準(zhǔn)確地來說是“本地農(nóng)民—家庭農(nóng)場”。二是集體農(nóng)場，村集體把外地農(nóng)民排除出農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的地位，直接經(jīng)營土地，雇傭外地農(nóng)民為領(lǐng)取工資的“代管戶”，進(jìn)行分包管理。這兩個模式中，集體農(nóng)場也能保糧食安全，發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)和便于鄉(xiāng)村治理，甚至由于取消了個體化的家庭經(jīng)營，消除了監(jiān)管難題，能取得更好的農(nóng)業(yè)治理效果。然而上海市作為中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)，自我認(rèn)同為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革最富活力和最先進(jìn)的區(qū)域。上海農(nóng)業(yè)發(fā)展除了要實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，還有更高的政治性目標(biāo)，即為全國的農(nóng)業(yè)發(fā)展提供可推廣的經(jīng)驗(yàn) 。由于決策者的價值偏好問題，家庭農(nóng)場是上海郊區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要方向。
上海郊區(qū)家庭農(nóng)場的規(guī)范含義來自松江區(qū)，比農(nóng)業(yè)部的家庭農(nóng)場定義更為簡明 。家庭農(nóng)場是“以同一行政村或同一村級集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民家庭（一般為夫妻二人或同戶家庭勞動力二三人）為生產(chǎn)單位，從事糧食、生豬養(yǎng)殖等生產(chǎn)活動的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形式�！� 家庭農(nóng)場包含地方政府追求的一些重要價值規(guī)范。首要原則是經(jīng)營者具有本地農(nóng)村戶籍身份，這一規(guī)定把外地農(nóng)民排斥出去，農(nóng)業(yè)重新作為本地農(nóng)民就業(yè)的資源，具有福利化特征。其次是適度規(guī)模經(jīng)營原則，松江區(qū)規(guī)定家庭農(nóng)場面積標(biāo)準(zhǔn)為100-150畝，主要體現(xiàn)效率和公平統(tǒng)一的原則。適度規(guī)模經(jīng)營一直以來都是中國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營政策的基本原則 ，適度規(guī)模經(jīng)營能夠避免農(nóng)戶兼業(yè)化的傾向，又能夠考慮到城鎮(zhèn)對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力和人口的吸納能力（陳錫文，2012a；趙鯤、趙海、楊凱波，2015）。再次是家庭勞動力自耕原則，家庭農(nóng)場經(jīng)營主要依靠家庭勞動力，少雇工或不雇工，自耕性質(zhì)的家庭農(nóng)業(yè)可以精耕細(xì)作，適應(yīng)農(nóng)業(yè)的自然屬性。陳錫文（2012b）的觀點(diǎn)具有代表性：“農(nóng)業(yè)的再生產(chǎn)有其特殊性，無論是種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)還是水產(chǎn)業(yè)，勞動對象都是有生命的，這個特點(diǎn)決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個極其復(fù)雜的生命活動過程。只有讓農(nóng)業(yè)勞動者與勞動對象建立非常緊密的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，農(nóng)民才可能認(rèn)認(rèn)真真地種地”。最后在這個規(guī)范性定義內(nèi)涵之外，家庭農(nóng)場還具有“體面收入原則”，一對夫妻通過適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場獲得相當(dāng)于市民的體面收入，戶均收入要達(dá)到8萬～10萬元，這是一個具有政治意味的價值原則 ，這尤其是松江區(qū)家庭農(nóng)場的鮮明特征。
上海松江區(qū)在2007年就試驗(yàn)“家庭農(nóng)場”，2013年家庭農(nóng)場首次寫入“中央一號”文件，家庭農(nóng)場就成為上海市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一張名片，因此上海市各區(qū)推廣家庭農(nóng)場成為一項(xiàng)“政治任務(wù)”。2015年末松江區(qū)家庭農(nóng)場發(fā)展到1119戶，經(jīng)營面積14.06萬畝，已經(jīng)占糧食生產(chǎn)面積95%以上 ，家庭農(nóng)場模式已經(jīng)形成。奉賢區(qū)在2013年開始推廣家庭農(nóng)場模式，2015年末奉賢區(qū)糧食型家庭農(nóng)場344戶，累計(jì)經(jīng)營面積5.16萬畝，占糧食生產(chǎn)面積比例32.3% ，家庭農(nóng)場模式正在快速擴(kuò)張。
家庭農(nóng)場充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)價值規(guī)范，卻有諸多規(guī)范原則約束，并不容易組織。因此一些并非重點(diǎn)區(qū)域，地方政府建立了集體農(nóng)場替代外地農(nóng)民。我們調(diào)查的嘉定區(qū)岡鎮(zhèn)自從2012年開始，外地農(nóng)民退出，集體接管這些退出土地，形成集體農(nóng)場經(jīng)營模式（對外稱“農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社”）。所謂集體農(nóng)場，指的是由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一指揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，從性質(zhì)上，集體農(nóng)場毋寧是鄉(xiāng)村干部掌管的農(nóng)業(yè)企業(yè)。經(jīng)營方式是：集體農(nóng)場擁有土地經(jīng)營權(quán)，播種和收割主要是村集體農(nóng)機(jī)合作社完成，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)；原來的外地農(nóng)民作為“代管戶”進(jìn)行“分包管理”，一個管理單位大約是100-150畝；農(nóng)資方面，除政府統(tǒng)一發(fā)放的農(nóng)資外，剩下的由代管戶到農(nóng)資店賒購，年底村集體再統(tǒng)一到農(nóng)資店結(jié)賬。至于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管問題，集體農(nóng)場通過“保底工資、超產(chǎn)獎勵” 辦法激勵代管戶，這種經(jīng)營方式在糧食產(chǎn)量上并不低于家庭農(nóng)場。從農(nóng)業(yè)治理角度，岡鎮(zhèn)的集體農(nóng)場具有很大的優(yōu)勢，既完成了糧食生產(chǎn)任務(wù)，又完全消除了自上而下監(jiān)管的問題。然而從家庭農(nóng)場推廣作為“政治任務(wù)”角度，集體農(nóng)場仍是暫時的，這是該區(qū)逐漸轉(zhuǎn)向家庭農(nóng)場模式的原因。嘉定區(qū) 從2014年開始推廣家庭農(nóng)場模式，計(jì)劃到2017年達(dá)到217個 。
外地農(nóng)民退出、本地農(nóng)民重新進(jìn)入農(nóng)業(yè)，重構(gòu)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這是地方政府的行政意志使然，解決了“誰來種地”的問題，那么家庭農(nóng)場實(shí)際上是如何進(jìn)行生產(chǎn)和再生產(chǎn)的？一般來說在市場經(jīng)濟(jì)條件下，任何經(jīng)營主體包括家庭農(nóng)場均要通過市場獲利，然而這又可能帶來前述多種農(nóng)業(yè)和農(nóng)村治理的問題。如何處理政府和市場的邊界是一個重要問題，從上海郊區(qū)家庭農(nóng)場的實(shí)際經(jīng)營情況看，政府的積極治理把家庭農(nóng)場完全行政化了。
三、嵌入行政體系的依附農(nóng)及形成的機(jī)制
本部分將論證，當(dāng)前上海農(nóng)業(yè)的家庭農(nóng)場生產(chǎn)和再生產(chǎn)過程嵌入行政體系，是缺乏自主性的“依附農(nóng)”。一般地說，絕大數(shù)地方政府對農(nóng)業(yè)的干預(yù)仍然是宏觀的。政府的主要任務(wù)是通過土地流轉(zhuǎn)、項(xiàng)目支持等方式培育新型經(jīng)營主體。這些經(jīng)營主體是市場主體，主要依賴市場交易獲得利潤，僅在必要時候回應(yīng)行政意志以換得地方政府的政治經(jīng)濟(jì)支持。不同的是，上海郊區(qū)政府干預(yù)是全方位的，政府完全掌控了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，這迫使經(jīng)營者脫離與農(nóng)業(yè)要素市場的聯(lián)系，與農(nóng)業(yè)行政體系建立隸屬性的縱向等級關(guān)系。下面從土地再分配、農(nóng)業(yè)資本和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼三個角度呈現(xiàn)這種關(guān)系的形成。
（一）土地再分配及經(jīng)營者的選擇
眾所周知，政府干預(yù)推動規(guī)模經(jīng)營，首要任務(wù)是建立新的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，取得土地再分配的權(quán)力。十七屆三中全會確定我國土地流轉(zhuǎn)制度的基本構(gòu)架是在家庭承包制基礎(chǔ)上推進(jìn)土地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，遵循“依法、自愿、有償”原則。但農(nóng)戶自發(fā)土地流轉(zhuǎn)難以形成連片集中的土地供給，也就難以實(shí)現(xiàn)地方政府的政治目標(biāo)。張路雄（2012：38-39）研究認(rèn)為農(nóng)戶間自由轉(zhuǎn)包是無法實(shí)現(xiàn)連片耕作的，只有通過集體調(diào)整地塊，才能實(shí)現(xiàn)土地連片流轉(zhuǎn)。由于目前的政策發(fā)揮不允許集體調(diào)整土地，農(nóng)民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。各地政府普遍要求進(jìn)行制度創(chuàng)新，主要的方式是反租倒包（溫鐵軍，2000：305-308）。“反租倒包”包括兩個過程：村集體將已經(jīng)承包到戶的土地通過租賃形式集中到集體（稱為“反租”），進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和布局，然后將土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營主體（稱為“倒包”）。各類集中型土地流轉(zhuǎn)制度均利用了“反租倒包”制度，它有利于增強(qiáng)村集體“統(tǒng)”的能力，實(shí)現(xiàn)了土地的集中連片流轉(zhuǎn)。然而“反租倒包”可能導(dǎo)致政府及村集體強(qiáng)制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的問題，中央政策明確不允許地方“反租倒包”的制度 。
上海郊區(qū)農(nóng)村為了避開政策風(fēng)險，建立了以“合作社”為中介的土地流轉(zhuǎn)制度構(gòu)架。具體是：村集體建立“農(nóng)業(yè)資源合作社”，農(nóng)戶通過自愿委托協(xié)議把土地經(jīng)營權(quán)交給合作社統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，合作社向農(nóng)戶統(tǒng)一支付租金，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容和 “反租倒包”并沒有差異。為了進(jìn)一步促進(jìn)土地連片集中流轉(zhuǎn)，上海市在2009年進(jìn)行“確利不確地”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革 。上海市農(nóng)村土地確權(quán)只確四至到村民小組，農(nóng)戶有承包經(jīng)營權(quán)而沒有特定的承包地塊，村集體獲得了土地控制權(quán)。由于村集體作為政府“代理人”的性質(zhì)，政府通過對集體的行政控制，按照行政意志配置土地資源。也就是說上海郊區(qū)農(nóng)村通過“土地資源合作社”建立起來的并不是土地流轉(zhuǎn)市場，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府主導(dǎo)的土地再分配秩序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對土地的控制能力表現(xiàn)為，雖然村集體是土地唯一的供給方，然而政府按照一定的計(jì)劃配置土地，向村集體分配家庭農(nóng)場發(fā)展指標(biāo)并干預(yù)家庭農(nóng)場經(jīng)營者的選擇。
這在松江區(qū)最為典型。松江區(qū)政府按照規(guī)劃控制家庭農(nóng)場耕作規(guī)模的數(shù)量。2007年家庭農(nóng)場的土地規(guī)模一般是100-150畝，2015年的平均規(guī)模是125畝，松江區(qū)試圖在未來5年把家庭農(nóng)場規(guī)模提高到200-250畝，這意味著要減少約一半的家庭農(nóng)場 。這表明政府通過土地再分配可以實(shí)現(xiàn)對經(jīng)營規(guī)模的控制。關(guān)于家庭農(nóng)場“指標(biāo)”如何分配，松江區(qū)確立了規(guī)范性的“準(zhǔn)入制度”，基本原則是“擇優(yōu)”。松江區(qū)總結(jié)了嚴(yán)格的準(zhǔn)入程序：（1）制定標(biāo)準(zhǔn)、（2）農(nóng)戶申請、(3)村委會審核、（4）民主評議、（5）公示簽約。前三項(xiàng)是基本條件篩選，第四項(xiàng)尤其關(guān)鍵�！坝杀敬謇细刹�、老黨員、老隊(duì)長和民意代表進(jìn)行民主評定，擇優(yōu)選擇家庭農(nóng)場經(jīng)營者；遇有特殊情況的，可通過采取‘票決’制，按得票數(shù)確定家庭農(nóng)場經(jīng)營者人選�！� 民主評議制度把家庭農(nóng)場經(jīng)營者的選擇變成了一項(xiàng)政治事務(wù)，把家庭農(nóng)場經(jīng)營權(quán)利變成一項(xiàng)不斷再分配的指標(biāo)。目前該地區(qū)經(jīng)營者和村集體簽訂的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議時間一般不超過5年，多數(shù)是1-3年。這意味著，家庭農(nóng)場隨時要退出土地，滿足政府及村集體對符合其要求的經(jīng)營者的選擇。比如松江區(qū)家庭農(nóng)場政策要求：“在承包經(jīng)營合同期滿后，要優(yōu)先讓優(yōu)秀家庭農(nóng)場經(jīng)營者繼續(xù)經(jīng)營，以利于糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展。”總體來說政府建構(gòu)了一個家庭農(nóng)場經(jīng)營者之間的競爭秩序，又把分配優(yōu)勝者的權(quán)利牢牢把控在自己手中，服從政府規(guī)范的糧食生產(chǎn)成為家庭農(nóng)場核心目的，個別經(jīng)營者并不重要。
（二）農(nóng)業(yè)資本化及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)是高度資本化的，這和土地所有制無關(guān)�？梢哉f誰控制了農(nóng)業(yè)資本，誰就能控制農(nóng)業(yè)經(jīng)營的方式。經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨（2009：15-21）指出：“在解釋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長量和增長率的差別時，土地的差別是最不重要的，物質(zhì)資本的差別是相當(dāng)重要的�！彪S著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，中國農(nóng)業(yè)資本化程度日益加深。黃宗智、高原（2013：28-50）引入農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化投入表明中國農(nóng)業(yè)顯著地“資本化”了，且指出中國農(nóng)業(yè)資本和主要是由農(nóng)戶推動的，其總量比國家和農(nóng)業(yè)企業(yè)公司的投資還要大。這應(yīng)當(dāng)是全國大多數(shù)地區(qū)的特征。而在局部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，快速的農(nóng)業(yè)資本化可能來自政府，體現(xiàn)出政府干預(yù)農(nóng)業(yè)的行政意志及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在機(jī)械、農(nóng)藥、化肥和種子四種資本要素投入中，機(jī)械化是最主要的資本投入。本文以農(nóng)業(yè)機(jī)械化為例闡述地方政府如何介入農(nóng)業(yè)資本化，重構(gòu)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)市場。
上海農(nóng)業(yè)機(jī)械化起步很早，由于強(qiáng)大的財(cái)政支持，上海機(jī)械化發(fā)展很快。據(jù)《上海農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展報(bào)告》，2015年糧食作物全程機(jī)械化快速發(fā)展，主要農(nóng)作物機(jī)械化水平達(dá)到83 % 。上海郊區(qū)農(nóng)村一直維持以行政村為單位的農(nóng)機(jī)組織（“農(nóng)機(jī)合作社”、“農(nóng)機(jī)隊(duì)”），從而有利于政府對農(nóng)機(jī)資本的控制。經(jīng)過幾十年的演變，從所有權(quán)來劃分，目前上海郊區(qū)農(nóng)村農(nóng)機(jī)組織可以分為兩類：一是集體所有，松江區(qū)和嘉定區(qū)主要采取這種模式；二改制后由私人所有的農(nóng)機(jī)組織（企業(yè)），奉賢區(qū)采取這種模式。這些農(nóng)機(jī)組織共同特征是企業(yè)化經(jīng)營，雇傭農(nóng)機(jī)手，農(nóng)機(jī)所有者付給工資，形成農(nóng)機(jī)所有者及實(shí)際農(nóng)機(jī)手的分離。集體或私人經(jīng)營的區(qū)別僅在于利潤分配的主導(dǎo)權(quán)不同。
上海地方政府對農(nóng)機(jī)服務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格管理。農(nóng)機(jī)組織的所有權(quán)和管理方式不同，然而均接受自上而下的規(guī)范。原因是無論是集體所有還是私人所有，政府通過農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼掌握了農(nóng)機(jī)資本更新權(quán)利。第一，購機(jī)補(bǔ)貼額度大。政府補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)具多達(dá)售價的50%，部分新型機(jī)械補(bǔ)貼比例多達(dá)售價的70%，如新式插秧機(jī)。在糧食烘干機(jī)等大額投資上，政府對農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社動輒配套數(shù)百萬元的項(xiàng)目資金。第二，補(bǔ)貼對象特殊。一般只有村一級的農(nóng)機(jī)合作社才能申請農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼，個人申請農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼有嚴(yán)格的條件。在這個條件下，農(nóng)機(jī)購買者只有獲得政府的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼才具有市場競爭力，這實(shí)際上是地方政府通過高額的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策影響乃至控制農(nóng)機(jī)資本的配置，進(jìn)而控制農(nóng)機(jī)所有者。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級均有管理農(nóng)機(jī)服務(wù)的干部，農(nóng)業(yè)行政的重要職能是為所有農(nóng)機(jī)作業(yè)制定統(tǒng)一的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、時間、價格及先后順序。政府通過控制農(nóng)機(jī)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)完全標(biāo)準(zhǔn)化了，家庭農(nóng)場經(jīng)營者實(shí)際上成為了“田間管理者”。在機(jī)械化作業(yè)時，甚至不需要家庭農(nóng)場主在場，村干部就為他們安排好了時間和機(jī)器。松江區(qū)浜鎮(zhèn)的干部的報(bào)告突出地表現(xiàn)了這種支配能力：“收割和烘干都要排時間表，收割順序根據(jù)烘干安排來定。收割一般采取‘三三制’收割的方式，田分為三塊，要冬播的那塊田先收，每臺收割機(jī)收割40畝田，一戶100畝地需要約3天才能收割完，遇到雨天，收割時間順延。烘干是區(qū)里根據(jù)各鎮(zhèn)的情況安排好了的，鎮(zhèn)里再將指標(biāo)分配到村，村里再抓鬮排表。農(nóng)戶將水稻運(yùn)到糧管所烘干，烘干后記下重量，糧管所發(fā)給農(nóng)戶一個牌子，農(nóng)戶到時間了憑標(biāo)牌零錢�！�
總體來說，政府干預(yù)背景下，上海郊區(qū)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化服務(wù)呈現(xiàn)行政配置特征，農(nóng)機(jī)服務(wù)接受自上而下的價格及作業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。全國市場上農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)機(jī)手的雙邊市場關(guān)系，被政府、農(nóng)機(jī)手與經(jīng)營者之間的三邊關(guān)系代替。政府支配農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的后果是經(jīng)營者已經(jīng)不重要了，正如松江區(qū)浜鎮(zhèn)干部講：“有成熟的農(nóng)機(jī)手和農(nóng)業(yè)服務(wù)，誰都可以種地，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)知識已經(jīng)不重要了”。地方政府通過強(qiáng)化農(nóng)業(yè)資本以及社會化服務(wù)的作用，塑造了生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)無差別的經(jīng)營主體，政府形成了對集體及經(jīng)營者絕對的支配能力。經(jīng)營者也認(rèn)可這一農(nóng)業(yè)經(jīng)營秩序。在農(nóng)業(yè)高度機(jī)械化之后，家庭農(nóng)場經(jīng)營者與農(nóng)業(yè)機(jī)械等大額資本的利益相關(guān)達(dá)到最小，換言之，地方政府及集體容易更換具體經(jīng)營者而不至于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中斷，經(jīng)營者的經(jīng)營自主權(quán)對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營已無多大意義。
（三）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系及收益空間的確定
無論是誰來經(jīng)營，經(jīng)營者均關(guān)注收益空間的大小。上兩小節(jié)所述，政府掌握了土地及機(jī)械等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的分配權(quán)，因此確定了土地分配和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的利益空間，這是一種間接和外在的控制。為了激發(fā)經(jīng)營者服從政府行政規(guī)范的積極性，地方政府需要建立直接的內(nèi)在控制經(jīng)營者的機(jī)制，這就是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一直是稅費(fèi)改革之后農(nóng)業(yè)政策的核心內(nèi)容之一，體現(xiàn)工業(yè)化發(fā)展一定階段之后國家對農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)，其一般性的目的是適當(dāng)降低農(nóng)民投入成本，增加農(nóng)民收入，激勵其從事農(nóng)業(yè)積極性（陳錫文，趙陽，陳劍波，羅丹，2009：163）。不同的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策反映政府農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的偏好，這充分體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼成為各地推動土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)和資本下鄉(xiāng)的重要經(jīng)濟(jì)手段。有的地方政府推動農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，規(guī)模越大，畝補(bǔ)貼數(shù)額越高（賀雪峰，2014b；曾紅萍，2015），在有些地區(qū)，下鄉(xiāng)資本完全可以依托補(bǔ)貼獲得不錯的收入，他流入的經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)包出去獲得差價（孫新華，2015a：43；陳義媛，2013）。上海市地方政府有雄厚的財(cái)政能力，通過大量補(bǔ)貼家庭農(nóng)場經(jīng)營者，同時也嚴(yán)格限制經(jīng)營者轉(zhuǎn)包土地獲利。這些補(bǔ)貼分為兩類，一類是普惠的補(bǔ)貼，一類是獎勵補(bǔ)貼，把經(jīng)營者變成自上而下接受政府考核的一個類行政單位。
為了簡便，下表按照僅僅計(jì)算經(jīng)營者種植稻麥兩季作物，不考慮其它種植作物所獲得的補(bǔ)貼。一是普惠制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼，資金來自中央、市和區(qū)，這些補(bǔ)貼又分為以現(xiàn)金方式進(jìn)入經(jīng)營者賬戶的補(bǔ)貼和以實(shí)物方式降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的補(bǔ)貼，實(shí)物包括種子、化肥、農(nóng)藥或機(jī)械化服務(wù)，服務(wù)于標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。例如為了嚴(yán)格執(zhí)行秸稈還田政策，政府對農(nóng)機(jī)合作社補(bǔ)貼一季作物45元/畝，稻麥兩季作物90元/畝，它降低了農(nóng)戶的成本。二是需要考核才能獲得的獎勵性質(zhì)的家庭農(nóng)場補(bǔ)貼，資金來自于區(qū)一級政府，不同的區(qū)的財(cái)政扶持力度不同，補(bǔ)貼對象是糧食型家庭農(nóng)場。補(bǔ)貼力度最高的是奉賢區(qū)，該區(qū)給予糧食家庭農(nóng)場的補(bǔ)貼為500元/畝，大大超過松江區(qū)。
表1：松江區(qū)和奉賢區(qū)政府對經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼（2015）
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼類型 松江區(qū) 奉賢區(qū)
普惠 現(xiàn)金補(bǔ)貼 262 212
物化補(bǔ)貼 290 300
獎勵 家庭農(nóng)場補(bǔ)貼 200 500
總計(jì) 752 1012
*數(shù)據(jù)來源于與當(dāng)?shù)卮甯刹康脑L談
經(jīng)營者獲得補(bǔ)貼是有前提的。上海市的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不是經(jīng)營者純粹的權(quán)利，而是包含著極為嚴(yán)格的義務(wù)，構(gòu)成政府自上而下監(jiān)管的渠道。松江區(qū)較早地形成獎勵性補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)治理方式。松江區(qū)2007年開始為鼓勵家庭農(nóng)場發(fā)展出臺區(qū)級扶持政策，給予家庭農(nóng)場每畝200元的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，意在鼓勵農(nóng)民返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。到2012年土地流轉(zhuǎn)費(fèi)補(bǔ)貼改為生產(chǎn)管理考核性補(bǔ)貼，根據(jù)考核結(jié)果發(fā)放補(bǔ)貼，考核內(nèi)容包括糧食高產(chǎn)競賽、秸稈還田、農(nóng)機(jī)直播、新農(nóng)藝新技術(shù)推廣、生產(chǎn)考核等 。奉賢區(qū)政府2013年設(shè)置了500元的家庭農(nóng)場補(bǔ)貼資金，分為300元基本補(bǔ)貼和200元獎勵補(bǔ)貼，考核方式更為詳盡。經(jīng)營者獲得300元基本補(bǔ)貼的前提是不違反“一票否決”的標(biāo)準(zhǔn)，具體有六項(xiàng)：發(fā)生轉(zhuǎn)包現(xiàn)象，發(fā)生冒名頂替的、發(fā)生違章搭建的、發(fā)生使用禁用農(nóng)藥的、發(fā)生秸稈露天焚燒的、考核記載和財(cái)務(wù)不規(guī)范的。如要獲得200元全額獎勵補(bǔ)貼，則必須符合考核要求，涉及到茬口安排、農(nóng)田環(huán)境、田間管理、糧食生產(chǎn)、高產(chǎn)創(chuàng)建。一年考核兩次，分別是6月末和12月末，考核滿分為100分，考核分為優(yōu)秀（>=90以上）、良好（>=80）、合格（>=60）和不合格（<60）四個等級，分別獲得200元/畝、150元/畝、100元/畝補(bǔ)貼，不合格則沒有補(bǔ)貼 。從這個細(xì)致的考核表來看，農(nóng)業(yè)行政部門通過家庭農(nóng)場補(bǔ)貼的發(fā)放對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程進(jìn)行細(xì)密監(jiān)控。參見下表：
表2：奉賢區(qū)糧食適度規(guī)模經(jīng)營戶考核表（2013）
考核內(nèi)容 評分標(biāo)準(zhǔn) 分值
茬口安排 二麥、油菜、綠肥冬季深耕曬壟-水稻茬口布局 10
聽從“六個統(tǒng)一”指導(dǎo)，適時完成播種、收割、深耕工作 10
農(nóng)田環(huán)境 種植區(qū)域內(nèi)無不規(guī)范種植行為，無農(nóng)藥包裝廢棄物及其它垃圾現(xiàn)象 10
田間管理 集中連片種植，農(nóng)作物長勢良好，無病蟲害，無田間雜草 10
合理配套田間溝系 10
及時清理外圍溝系，及時管護(hù)農(nóng)田設(shè)施 10
糧食生產(chǎn) 二麥畝均產(chǎn)量超過全鎮(zhèn)平均10% 10
水稻畝均產(chǎn)量>=600公斤 20
高產(chǎn)創(chuàng)建 參與高產(chǎn)創(chuàng)建活動 10
從微觀角度看，引導(dǎo)經(jīng)營者行為的唯一原則是收入。按照上海市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，新成立的家庭農(nóng)場經(jīng)營者的純收入是減少的，激勵經(jīng)營者的大量的政府補(bǔ)貼輸入使得他們獲得比市場條件下更高的凈收入。關(guān)于上海郊區(qū)農(nóng)村家庭農(nóng)場主的體面收入主要來源于政府補(bǔ)貼，而不是來源于家庭農(nóng)場模式本來的優(yōu)越性，是許多調(diào)查的共識 。
根據(jù)我們在奉賢區(qū)的調(diào)查，百畝左右的家庭農(nóng)場產(chǎn)量數(shù)據(jù)為：水稻畝產(chǎn)為1200斤，小麥畝產(chǎn)為600斤，政府收購價格為水稻1.3元/斤，小麥為1.0元/斤，本地或外地農(nóng)民在產(chǎn)量和售價上沒有區(qū)別。以稻麥兩茬作物為例，不計(jì)家庭勞動力投入，本地農(nóng)民所得純收入為1000元（這是由于投入較多的機(jī)械和雇傭較多零工）。純收入，加上農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收入，再扣除租金之后為家庭農(nóng)場主所得凈收入。松江區(qū)土地租金為750元/畝，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為752元，松江區(qū)家庭農(nóng)場畝平凈收入為1002元，奉賢區(qū)土地租金1050元/畝，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為1012元，奉賢區(qū)家庭農(nóng)場畝平凈收入為962元。這說明松江區(qū)和奉賢區(qū)家庭農(nóng)場的凈收入的主要部分來源于政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收入，奉賢區(qū)占比還大一些。
從經(jīng)濟(jì)效率角度來看，這樣的農(nóng)業(yè)經(jīng)營顯然是不合理的，而從政府農(nóng)業(yè)治理的角度，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼構(gòu)成農(nóng)業(yè)治理的有效方式�；镜臋C(jī)制是：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼替代農(nóng)業(yè)本身收益構(gòu)成經(jīng)營者收入的主要來源，或者說把經(jīng)營者的收益從市場條件下的農(nóng)業(yè)利潤置換為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，建構(gòu)了政府對經(jīng)營者全生產(chǎn)鏈的“監(jiān)管權(quán)”。作為理性的經(jīng)營者，從收入最大化原則，其行為邏輯就是通過服從制度規(guī)范獲得自上而下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收入維持再生產(chǎn)，而不是從降低生產(chǎn)成本或提高糧食產(chǎn)量角度方式增加收入。松江區(qū)一位干部講：“家庭農(nóng)場要效益，我們要的是規(guī)范”，生動的概括了這種利益關(guān)聯(lián)性質(zhì)。在豐厚利益的背景下，農(nóng)業(yè)行政干部對經(jīng)營者具有極大的監(jiān)督權(quán)力，松江區(qū)浜鎮(zhèn)的一位副鎮(zhèn)長在抽查農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，發(fā)現(xiàn)一塊田的草比稻子還長，當(dāng)場跟村書記說“叫那個農(nóng)戶不要種田了，田里全是雜草，浪費(fèi)資源”。鎮(zhèn)村農(nóng)業(yè)干部會定期不定期地對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況進(jìn)行檢查，經(jīng)營者也形成了非常強(qiáng)的自我監(jiān)管意識。松江區(qū)浜鎮(zhèn)某村的一位家庭農(nóng)場主反映他小心翼翼地應(yīng)對村內(nèi)競爭者的舉報(bào)。他向調(diào)查者報(bào)告說：“農(nóng)閑時外出務(wù)工，卻不能長時間在外打工，農(nóng)忙時田頭必須有人，不然馬上有人舉報(bào)。因?yàn)檎?guī)定家庭農(nóng)場經(jīng)營必須是‘自耕’經(jīng)營，種田必須由家庭勞動力來種，不能請長工或雇工過多，否則取消種田資格”。
（四）小結(jié)：政府干預(yù)與“依附農(nóng)”的形成
綜上所述，上海郊區(qū)的地方政府完全掌握了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，地方政府通過制度安排和資源輸入，幾乎壟斷著全部的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源。家庭農(nóng)場只能從政府控制的“合作社”中獲得土地及農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，且在收益上依賴農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼獲得體面收入。因此家庭農(nóng)場是一個被擺布的經(jīng)營者角色。
為了區(qū)別于自由市場上的農(nóng)民，本文稱這樣的經(jīng)營者概括為嵌入行政體系的“依附農(nóng)”。在高度資本化的農(nóng)業(yè)方式中，家庭農(nóng)場主的主要職能是進(jìn)行田間管理，這和集體農(nóng)場雇傭的分包管理者的職能無異。上海學(xué)者葉敏、馬流輝（2012）長期追蹤上海農(nóng)業(yè)變遷，他們指出上海正經(jīng)歷“農(nóng)業(yè)組織化”的趨勢，原來的自主經(jīng)營者（外地農(nóng)民）轉(zhuǎn)化為雇傭工人，社會地位發(fā)生了改變。他們實(shí)際上描述的嘉定區(qū)“集體農(nóng)場-代管戶”的經(jīng)營模式。實(shí)際上表面上自主經(jīng)營的家庭農(nóng)場主和這些“代管戶”并無根本差異，二者都深嵌農(nóng)業(yè)行政體系。不同的是，家庭農(nóng)場在價值上優(yōu)于受雇的工資勞動者。在地方政府的規(guī)范要求下，家庭農(nóng)場被塑造為適度規(guī)模的自耕經(jīng)營者，被規(guī)定要從適度規(guī)模經(jīng)營中獲得“體面收入”，從而不同于受雇的工資勞動者。
這是一種從未有過的特殊農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制。這種體制與人民公社時期的集體農(nóng)業(yè)有表面的相似性，然而運(yùn)行邏輯根本不同。集體農(nóng)業(yè)也嵌入行政體系中，然而其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并不是依附性質(zhì)的。在人民公社時期，農(nóng)業(yè)被納入一個總體性國家的框架下，農(nóng)業(yè)剩余分配受制于政府計(jì)劃。同時集體依賴自身完成生產(chǎn)和再生產(chǎn)，農(nóng)村土地集體所有，農(nóng)業(yè)要素投入（主要是勞動力）來自于集體內(nèi)部調(diào)配，農(nóng)業(yè)的再生產(chǎn)有賴于農(nóng)村集體的資金積累和農(nóng)村勞動力的再生產(chǎn)。
四、農(nóng)業(yè)經(jīng)營的低效及“分利秩序”的形成
在中西部農(nóng)村，農(nóng)民家庭普遍形成以代際分工為基礎(chǔ)的“半工半耕”經(jīng)濟(jì)模式，農(nóng)業(yè)為農(nóng)民提供基本生計(jì)。政府推動土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)和資本下鄉(xiāng)往往引起小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的瓦解和農(nóng)村階級分化，這種農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型及后果的研究為人所熟知。在上海郊區(qū)農(nóng)村，農(nóng)村勞動力充分轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)收入的重要性降低，政府干預(yù)農(nóng)業(yè)，形成規(guī)模經(jīng)營不會引起農(nóng)村階級分化的情況，我們需要一個新的框架來描述政府干預(yù)農(nóng)業(yè)形成的后果�？梢灾饕爬椋恨r(nóng)業(yè)效率低下和農(nóng)業(yè)“分利秩序”形成。在末尾本文還初步提出一個觀點(diǎn)：現(xiàn)有日益財(cái)產(chǎn)化的農(nóng)地制度改革強(qiáng)化土地承包者權(quán)利，將加劇地租剝削，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營的角度，如何合理地處理土地承包者和經(jīng)營者關(guān)系應(yīng)當(dāng)成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)政策的主題之一。
（一）政府干預(yù)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營的低效
在發(fā)達(dá)地區(qū)，在工業(yè)化及社會保障的基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)的農(nóng)民問題已經(jīng)解決，農(nóng)業(yè)問題是純粹的農(nóng)業(yè)效率問題或者就是如何現(xiàn)代化的問題（賀雪峰，2015b），那么農(nóng)業(yè)政策就應(yīng)當(dāng)聚焦于如何最大化地提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。實(shí)際上，如上文所述，上海郊區(qū)農(nóng)業(yè)政策的一個突出特征是：為按照行政規(guī)范要求生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，政府向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輸入大量資源，經(jīng)營者獲得了較高的收入，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低。
從家庭農(nóng)場經(jīng)營者的角度，這種政府干預(yù)增加他們的利益，是合理的，這是上海推廣家庭農(nóng)場的基礎(chǔ)。松江區(qū)耕種100畝土地的家庭農(nóng)場主一年凈收入達(dá)到8萬元以上，而由于社會化服務(wù)體系的發(fā)達(dá)，幾乎不需要承擔(dān)風(fēng)險。其意外后果是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民激烈爭奪家庭農(nóng)場主資格，迫使村集體采取多種應(yīng)對辦法，達(dá)到有序分配這種利益的目的。例如松江區(qū)浜鎮(zhèn)林村有2500畝耕地，2007年有20個家庭農(nóng)場，戶均100畝左右。后來隨著家庭農(nóng)場主的收入增加，想種田的農(nóng)民多了，村內(nèi)形成了激烈的競爭，村里使用多種辦法應(yīng)對。一是壓縮面積，一些村莊開始建立家庭農(nóng)場時規(guī)定最低面積為100畝，現(xiàn)在把家庭農(nóng)場最低面積定為80畝，目的是把利益分配給更多的農(nóng)民；二是縮短租期，1-3年調(diào)整一次，加快家庭農(nóng)場主的更替，產(chǎn)生更強(qiáng)的流動性；三是如果民主評議（“票決”）的爭議大，就采取“抓鬮”方式分配家庭農(nóng)場指標(biāo)。
不過從農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率來講，相對于高效率的市場農(nóng)業(yè)，政府干預(yù)下的農(nóng)業(yè)需要配套自上而下的輸入大量補(bǔ)貼才能維持再生產(chǎn)，是低效率的。政府干預(yù)增加了二個層面的成本：一是支付給土地承包者的土地成本升高。原來市場條件下，糧食經(jīng)營者只需支付600元/畝地租，在政府干預(yù)下，現(xiàn)在松江區(qū)達(dá)到750元，奉賢區(qū)達(dá)到1050元，個別村莊奉賢區(qū)葉村達(dá)到1450元，畝平支付的地租甚至超過畝平純收入。二支付給土地經(jīng)營者的成本升高，包括直接的家庭農(nóng)場主及圍繞農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)人員。以家庭農(nóng)場主為例。本地城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會較多，農(nóng)民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)有較大的機(jī)會成本，預(yù)期獲得略高于城鎮(zhèn)就業(yè)市場的平均工資。政府為了吸引農(nóng)民回鄉(xiāng)，需要人為維持家庭農(nóng)場主的體面收入，途徑是要么提高經(jīng)營規(guī)模，要么提高畝平凈收入。顯然在日益提高的租金降低畝平凈收入的背景下，唯有政府輸入大量補(bǔ)貼才能維持農(nóng)業(yè)勞動力的再生產(chǎn)。按照畝平補(bǔ)貼700多元的力度，松江家庭農(nóng)場經(jīng)營的14萬畝耕地需要補(bǔ)貼近一個億，平均一個百畝左右的家庭農(nóng)場平均補(bǔ)貼7萬多元，這種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度是前所未有的。因此上海家庭農(nóng)場農(nóng)業(yè)發(fā)展模式不可能推廣。上海市雄厚的財(cái)政能承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高成本，打造家庭農(nóng)場的經(jīng)驗(yàn)，其它經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)是學(xué)不來的。
（二）依附性農(nóng)業(yè)和特殊的“分利秩序”
從社會結(jié)構(gòu)的角度，政府干預(yù)排斥市場形成的低效率農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)“鎖定”特征。這是因?yàn)閲@農(nóng)業(yè)及附著利益形成的再分配形成了“分利秩序”，低效率的農(nóng)業(yè)和“分利秩序”的形成的一體兩面的。
“分利”的一概念源于奧爾森，本文借鑒相關(guān)研究進(jìn)行語境化地使用。奧爾森（2013：63-66）用“分利集團(tuán)”來指稱少數(shù)人為了狹隘利益形成小集團(tuán)，通過寡頭化運(yùn)作排擠組織成員獲取更多組織產(chǎn)品的現(xiàn)象。受此啟發(fā)，在農(nóng)村經(jīng)驗(yàn)研究中，賀雪峰（2013c：213-216）提出中國農(nóng)村有兩種“分利秩序”：一種是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村地方勢力對農(nóng)村無主資源的占有，二種是自上而下的項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)之后，縣鄉(xiāng)村干部、工程承包人、地方勢力等形成瓜分項(xiàng)目資源。農(nóng)業(yè)方面的經(jīng)驗(yàn)研究也有類似發(fā)現(xiàn)：在逐利價值觀驅(qū)動下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有可能異化為地方政府以及投標(biāo)人自下而上牟利的手段，存在地方政府向工商資本的利益輸送（黃宗智、龔為剛、高原，2014），農(nóng)業(yè)治理困境催生農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資源輸入背景下的“分利秩序”（王海娟、夏柱智，2015），自上而下輸入的項(xiàng)目資源被作為國家代理人的地方精英所攫�。彏閯�、張謙，2016）。
上海郊區(qū)農(nóng)村圍繞農(nóng)業(yè)形成的“分利秩序”是特殊的類型�！胺掷刃颉钡某蓡T不是干部或精英，而是居于社會結(jié)構(gòu)邊緣的“農(nóng)民”，這包括少數(shù)“家庭農(nóng)場經(jīng)營者”和全部的“土地承包者”兩個階層，他們共同對農(nóng)業(yè)及其附著農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼利益展開了激烈的爭奪，互相之間也有矛盾。家庭農(nóng)場的體面收入是政府規(guī)定出來的，服務(wù)于農(nóng)業(yè)勞動力的再生產(chǎn)。在沒有任何限制條件下，土地承包者通過地租機(jī)制轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)利益，客觀上形成了土地承包者和經(jīng)營者共同通過依附農(nóng)業(yè)行政體系獲得豐厚利益的“分利秩序”�；镜倪壿嬍牵杭彝マr(nóng)場要符合適度規(guī)模經(jīng)營的標(biāo)準(zhǔn)，一般在100-150畝，在高度資本化的生產(chǎn)方式（耕、種、收），農(nóng)業(yè)經(jīng)營本身不可能為經(jīng)營者提供體面收入。為了吸引本地農(nóng)民留在農(nóng)業(yè)，地方政府出臺政策給予農(nóng)業(yè)經(jīng)營者高額農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，高額農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在推高經(jīng)營者收入的同時，必然推高承包者的租金預(yù)期。從利益最大化的角度，作為“地主”的承包戶會理性地計(jì)算經(jīng)營者的收益，不能允許經(jīng)營者獲得過多的收益。比如土地承包者通過維持土地流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定的機(jī)制，一般是委托村集體流轉(zhuǎn)1-3年就要收回，保持土地租金上漲的權(quán)力，把農(nóng)業(yè)利益盡可能多地轉(zhuǎn)移，這客觀上迫使政府不斷增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼維持經(jīng)營者的體面收入。
這就是說，政府試圖通過輸入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼維持經(jīng)營者體面收入的理想，是以相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移給土地承包者為代價的，除非人為壓低土地租金。松江區(qū)通過行政控制一直把租金維持在500斤稻谷/畝，目前租金大約是750元，保障了家庭農(nóng)場通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼獲得體面收入。奉賢區(qū)則沒有最高租金的限制，2013年規(guī)定租金不低于750斤稻谷/畝，目前租金大約是1050元/畝。隨著農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼增加到1012元，土地承包者不斷提高租金迫使家庭農(nóng)場維持體面收入的愿望落空，家庭農(nóng)場發(fā)展非常緩慢。有些村莊的租金水平更高。筆者所調(diào)查的奉賢區(qū)葉村的土地租金2013年為1050元/畝，2015年則漲到1450元/畝，租金上漲有力地調(diào)節(jié)了經(jīng)營者和土地承包者的收益。經(jīng)營者用約畝平全部純收入和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的一半支付租金，畝平凈收入降低到500元左右。村集體提高租金的理由是普通農(nóng)戶認(rèn)為經(jīng)營者所得補(bǔ)貼過多：過多的補(bǔ)貼導(dǎo)致雇工生產(chǎn)也能獲利，不利于村集體監(jiān)督經(jīng)營者自耕生產(chǎn)；過多的補(bǔ)貼也不利于防止土地轉(zhuǎn)包這一破壞土地流轉(zhuǎn)秩序的行為的發(fā)生；另外由于經(jīng)營者大多數(shù)是在城市缺乏人力資本的邊緣勞動力，村集體主觀上沒有積極性提高他們的收益空間，如果分配過多的收入則會引起對土地資源激烈的爭奪。
（三）農(nóng)地財(cái)產(chǎn)化和農(nóng)地制度改革反思
以上海為例的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型還提出一個被普遍忽略的問題，這里僅作初步討論。學(xué)者普遍注意到中國農(nóng)地制度抵御外部工商資本的力量的同時，忽視了日益“財(cái)產(chǎn)化”的農(nóng)地制度條件下，農(nóng)地制度決定分配農(nóng)業(yè)剩余的方式的這一維度。相對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在上海郊區(qū)農(nóng)村等發(fā)達(dá)地區(qū)，大多數(shù)耕地流轉(zhuǎn)造成人地分離，農(nóng)業(yè)剩余再分配的問題凸顯出來。如何平衡土地承包者和經(jīng)營者之間的利益關(guān)系成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)地制度應(yīng)當(dāng)考慮的問題，否則任何類型的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都因土地成本過高而難以形成。
從總體來看，中國的農(nóng)地制度具有優(yōu)越性，增強(qiáng)了農(nóng)民的政治權(quán)力。農(nóng)村土地的集體所有制形式在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中發(fā)揮了重要作用，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，幫助他們抗御外部資本的控制、剝削和侵占（張謙、杜強(qiáng)，2010：187-214）。按照毛澤東（1977：197）的說法，社會主義改造建立的農(nóng)村土地制度“在農(nóng)村這一廣闊的土地上根絕資本主義的來源”。家庭承包制改變了具體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，農(nóng)地制度依然延續(xù)其核心邏輯，形成中國特色的“小農(nóng)村社經(jīng)濟(jì)”，形成對內(nèi)不排他而對外排他的共有制產(chǎn)權(quán)（溫鐵軍，2000：21-22）。因此農(nóng)地制度是中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。
從農(nóng)地制度演進(jìn)的角度，早期的農(nóng)地制度改革者設(shè)想隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和社會保障的普遍建立，土地不再是農(nóng)民的社會保障，而是作為生產(chǎn)資料進(jìn)行再分配，土地最終被配置給有效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。實(shí)際上，二輪承包以來的農(nóng)地制度朝著財(cái)產(chǎn)化的方向改革，土地不再定位為生產(chǎn)資料，而日益作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利（桂華，2016）。決策者希望把農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度建立在個體農(nóng)民的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”基礎(chǔ)上。這表現(xiàn)在現(xiàn)有以“土地確權(quán)”為主要內(nèi)容的農(nóng)地制度改革。代表性的論述是張紅宇（2014），他認(rèn)為“土地確權(quán)是給農(nóng)民吃定心丸，讓不愿意種地的農(nóng)民長期穩(wěn)定地把土地流轉(zhuǎn)出去”，“農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分離’，確保承包權(quán)為農(nóng)民帶來財(cái)產(chǎn)收益實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)價值，經(jīng)營權(quán)則通過在更大范圍內(nèi)流動，提高有限資源的配置效率”。這種制度改革實(shí)質(zhì)上是把土地集體所有制改為“準(zhǔn)土地私有制”，這種制度變革的問題是土地承包者和經(jīng)營者之間關(guān)于農(nóng)業(yè)剩余價值分配的矛盾將制度化，而這本來是不存在的 。如上海市地方政府的做法，政府試圖人為集中農(nóng)地并長期分配給實(shí)際經(jīng)營者的干預(yù)行為，實(shí)際上進(jìn)一步強(qiáng)化了土地承包者權(quán)力，經(jīng)營者要付出的租金更多，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營更困難。
五、結(jié)語
中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化正在快速推進(jìn)，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不同，使得各地區(qū)農(nóng)業(yè)變遷呈現(xiàn)不同差異。本文以上海郊區(qū)農(nóng)村為例，討論了發(fā)達(dá)地區(qū)政府干預(yù)農(nóng)業(yè)的邏輯和后果。在農(nóng)業(yè)治理的背景下，外地農(nóng)民被排斥，市場驅(qū)動的農(nóng)業(yè)變遷被終結(jié)，本地農(nóng)民-家庭農(nóng)場主導(dǎo)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體興起。新農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的性質(zhì)不在于“家庭農(nóng)場”這一形式，而在于其實(shí)際的生產(chǎn)和再生產(chǎn)機(jī)制。從政府對土地、農(nóng)業(yè)資本及農(nóng)業(yè)收益空間的支配的角度，本文把這樣的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者稱之為嵌入農(nóng)業(yè)行政的“依附農(nóng)”。從理論上看，本文是農(nóng)業(yè)治理和農(nóng)業(yè)變遷關(guān)系研究的延續(xù)�！耙栏睫r(nóng)”的事實(shí)和概念表明在政府干預(yù)下，上海郊區(qū)的農(nóng)業(yè)不再是市場分工的有機(jī)構(gòu)成部分，而是自上而下行政體系的一部分。雖然這僅僅在上海郊區(qū)農(nóng)村的案例，然而從中央到地方顯示出來的政策導(dǎo)向來看（尤其是在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域），這一類農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型方式是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的趨勢之一，具有類型意義。
上海郊區(qū)農(nóng)業(yè)變遷的經(jīng)驗(yàn)及問題揭示了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性和多元性。政府和媒體廣為宣傳的松江“家庭農(nóng)場”是人為打造出來的“經(jīng)驗(yàn)”，所謂家庭農(nóng)場主通過適度規(guī)模經(jīng)營獲得體面收入，實(shí)際上是通過政府補(bǔ)貼人為形成的，從經(jīng)濟(jì)上來并不劃算。這令人反思中國發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)向何處去？發(fā)達(dá)地區(qū)勞動力充分轉(zhuǎn)移到工商業(yè)，農(nóng)地本來是可以作為純粹生產(chǎn)資料使用的，比如蘇州的做法。如果實(shí)行當(dāng)前的政府干預(yù)和家庭農(nóng)場政策，則低效率的農(nóng)業(yè)及一個蠶食政府大量農(nóng)業(yè)資源投入的“分利秩序”就一定會形成。如果另辟蹊徑，反思當(dāng)前政府干預(yù)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，把發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)作為全國市場的一部分，地方政府僅僅是按照一些基本的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)和安全管理，那么地方政府就可以高效率地配置農(nóng)業(yè)資源，率先真正形成中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的示范地區(qū)。
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