武漢大學(xué)社會學(xué)院
夏柱智
[摘要] 在土地扶貧政策體系中，“土地增減掛鉤”是影響最大、爭議最多的政策。從宏觀制度變遷的角度，這一政策是國家主導(dǎo)不斷創(chuàng)新土地增減掛鉤的產(chǎn)物，目的是為了借擴(kuò)大土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍解決易地扶貧搬遷所需的巨大資金問題。結(jié)合實(shí)地調(diào)查的微觀過程分析則表明，土地增減掛鉤扶貧政策實(shí)施包括土地指標(biāo)生產(chǎn)、交易及收益再分配三個(gè)過程，其本質(zhì)特征是中央和地方共同推動的、借土地指標(biāo)為媒介的、發(fā)達(dá)地區(qū)土地財(cái)政收入的再分配，是虛擬市場。其困境表現(xiàn)于：降低扶貧資金利用效率、增加地方隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及造成易遷戶的生計(jì)不穩(wěn)定。應(yīng)當(dāng)科學(xué)認(rèn)識土地增減掛鉤扶貧政策的功能及作用機(jī)制、困境，避免土地政策對扶貧政策的沖擊。
[關(guān)鍵詞] 易地扶貧搬遷、土地增減掛鉤、土地指標(biāo)、扶貧政治、精準(zhǔn)扶貧
脫貧攻堅(jiān)是2020年全面建成小康社會的重中之重，強(qiáng)化政策保障是健全脫貧攻堅(jiān)支撐體系的重要前提。對于貧困地區(qū)而言，主要的問題是主要是易地扶貧搬遷資金的保障[1]。易地扶貧搬遷是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的頭號工程，由于涉及資金量大、人口多，成為“五個(gè)一批”精準(zhǔn)扶貧工程中最難啃的“硬骨頭”。2016年9月，國家“發(fā)改委”印發(fā)《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，易地扶貧搬遷進(jìn)入最后的攻堅(jiān)階段，旨在通過從根本上解決“一方水土養(yǎng)不活一方人”的問題。該規(guī)劃提出要在“十三五”期間推動約1000萬建檔立卡貧困人口搬遷，這就需要將近6000億元。顯然靠中央和省財(cái)政投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。就如何解決這一龐大的資金投入問題，中央提出創(chuàng)新土地政策的解決思路，主要是“用活用足城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，即“土地增減掛鉤扶貧”。運(yùn)轉(zhuǎn)了多年之后，目前學(xué)界關(guān)于這一政策創(chuàng)新的性質(zhì)及政策執(zhí)行過程尚未展開系統(tǒng)研究。本文試圖結(jié)合政策梳理和實(shí)地調(diào)查系統(tǒng)闡釋土地增減掛鉤扶貧政策的性質(zhì)、內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制及其面臨的政策執(zhí)行困境。
易地扶貧搬遷是我國扶貧體系的重要一部分，已有深厚的研究積累�，F(xiàn)有研究聚焦于易地扶貧搬遷政策的理論基礎(chǔ)、政策執(zhí)行過程及對農(nóng)民生計(jì)的影響，學(xué)科視角多樣化，為進(jìn)一步深入研究提供了基礎(chǔ)。
1.易地扶貧搬遷的理論基礎(chǔ)。和其他扶貧方式不同，易地扶貧搬遷的核心內(nèi)容是改變貧困人口的居住地點(diǎn)和居住方式，脫離貧困產(chǎn)生的自然生態(tài)和經(jīng)濟(jì)社會條件。其理論基礎(chǔ)主要是空間貧困論�？臻g貧困論關(guān)注貧困和地理環(huán)境的關(guān)系，重視地理因素的影響[2-3]。易地扶貧搬遷因此被定義為“以減貧為目的而進(jìn)行的將居住于生態(tài)環(huán)境惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)貧困人口遷向自然條件較好地區(qū)以及與此聯(lián)系的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)重建活動”[4]。這種研究分析了易地扶貧搬遷相對于其他扶貧方式的合理性所在。
2.易地扶貧搬遷的政策執(zhí)行模式。易地扶貧搬遷是由國家主導(dǎo)，依托科層體制推動實(shí)施的一項(xiàng)系統(tǒng)性扶貧政策實(shí)踐。在不同時(shí)期易地搬遷政策有不同的政策執(zhí)行特征和政策執(zhí)行模式，易地扶貧搬遷的政策內(nèi)容也不斷豐富，扶貧機(jī)制創(chuàng)新被提上日程。隨著脫貧攻堅(jiān)日益進(jìn)入決戰(zhàn)期，政策執(zhí)行層級也不斷上移。政策梳理表明，十八大以來，易地扶貧搬遷越來越成為政府的“中心工作”。有研究指出其基本原則由過去的“群眾自愿、政府引導(dǎo)”到“政府主導(dǎo)、群眾自愿”到“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)”[5-6]。這種政策執(zhí)行特征的變化對扶貧搬遷效果的影響是多個(gè)層面的，既有正面的效果，也可能造成地方政府和基層社會“自主性”的缺失。這種研究較好地把易地扶貧搬遷政策納入中國國家治理體系的視角。
3.易地扶貧搬遷和農(nóng)民生計(jì)的關(guān)系。扶貧搬遷改變農(nóng)民居住空間，對農(nóng)民生計(jì)方式改變很大，這方面的研究主要集中在移民安置方式和后續(xù)發(fā)展研究。關(guān)于移民安置方式，主要研究內(nèi)容包括易地扶貧搬遷對象、安置主體及安置形式。關(guān)于后續(xù)發(fā)展問題，主要是遷出貧困戶如何脫貧致富的問題、如何重新社會適應(yīng)，建構(gòu)移民社區(qū)內(nèi)部、移民和當(dāng)?shù)厣鐣牧夹曰又刃虻鹊取Ｖ饕难芯勘砻饕椎匕徇w后的移民存在安置空間困境、嵌入地社會支持的困境和移民可持續(xù)生計(jì)的困境[7-8]。政府主導(dǎo)雖解決了搬遷資金不足問題，也有形成自上而下的強(qiáng)勢官僚邏輯否定生活邏輯的意外結(jié)果。如片面追求城鎮(zhèn)化率的“城市迷思”，不利于農(nóng)民生計(jì)[9]。這些研究深入到微觀移民的生計(jì)模式，有利于反思政策本身。
已有研究提供了豐富的理論資源和經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，其不足在于對新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)階段的土地扶貧政策創(chuàng)新——“土地增減掛鉤”的研究不夠，而這又是“十三五”期間影響易地扶貧搬遷的主要政策變量。這一政策表面上涉及到易遷資金平衡的問題，背后則是脫貧攻堅(jiān)背景下“中央-地方”關(guān)系的根本變化。目前少數(shù)研究聚焦于個(gè)別地區(qū)案例的解讀[10-12]。其理論基礎(chǔ)是“土地資本化”，把土地增減掛鉤指標(biāo)交易理解為土地市場的形式，認(rèn)為盤活貧困地區(qū)土地資源是獲得扶貧資金的重要路徑。這種視角忽視了土地增減掛鉤扶貧的復(fù)雜政策運(yùn)作過程，也忽視了一些基本事實(shí)，從而誤導(dǎo)了公共政策，也難以有理論提升。筆者及所在中國鄉(xiāng)村治理研究中心長期研究農(nóng)村土地制度改革，對土地增減掛鉤的緣起、政策演變及影響有一定的研究積累[13]。結(jié)合對政策實(shí)踐的跟蹤研究，筆者嘗試結(jié)合宏觀制度和微觀過程的視角對土地增減掛鉤扶貧政策的性質(zhì)、內(nèi)在運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制及困境進(jìn)行系統(tǒng)的研究。本文研究假設(shè)可以概括為：就籌措資金而言，土地增減掛鉤扶貧在短期內(nèi)取得了顯著效果，達(dá)到了目標(biāo)。然而其根本機(jī)制是政治性的，本質(zhì)是扶貧政治背景下，中央和省主導(dǎo)下的發(fā)達(dá)地區(qū)對貧困地區(qū)的定向轉(zhuǎn)移支付，無關(guān)于土地指標(biāo)“市場”。這一政策對于脫貧攻堅(jiān)還產(chǎn)生了諸多易地扶貧搬遷政策實(shí)踐中并不存在的困境，需要反思。
從表述框架的角度，本文相繼回答土地增減掛鉤扶貧政策是什么、如何運(yùn)作及其困境三個(gè)層面內(nèi)容：第一，闡釋土地增減掛鉤扶貧的政策性質(zhì)；第二是提煉土地增減掛鉤扶貧政策運(yùn)作的機(jī)制；第三，分析這種政策對基層脫貧攻堅(jiān)的不利影響。最后是一個(gè)簡短的結(jié)論，提出優(yōu)化易地扶貧搬遷的政策建議。本文資料包括相關(guān)報(bào)道、相關(guān)政策資料及筆者在2019年4月進(jìn)行的湖北省土地增減掛鉤扶貧調(diào)研搜集的資料。
1.土地增減扶貧的政策內(nèi)涵、現(xiàn)狀及本質(zhì)
土地增減掛鉤扶貧作為一項(xiàng)“超常規(guī)”政策，是土地政策和扶貧政策耦合的結(jié)果。土地增減掛鉤扶貧屬于土地扶貧政策創(chuàng)新的范疇，含義是中央和省允許貧困縣采用土地增減掛鉤指標(biāo)交易為政策工具，獲得脫貧攻堅(jiān)所需資金。按照相關(guān)研究，土地扶貧政策創(chuàng)新還包括傾斜新增建設(shè)用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地“三權(quán)分置”、土地金融、土地整治項(xiàng)等[14]。從涉及的資金量和重要性，土地增減掛鉤發(fā)揮了主要的作用。
就全國層面的總體情況，按照官方介紹，截止到2018年6月底，全國增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)的收益達(dá)到800億元。到目前為止，土地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)覆蓋了26個(gè)省、1250多個(gè)縣，17個(gè)省累計(jì)流轉(zhuǎn)了28萬畝，收益800億元，支持“三州三區(qū)”以及深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)工作[1]。筆者所在的湖北省湖北省是易地扶貧搬遷的大省，搬遷人口量大約是全國的十分之一，近100萬人口。自2017年到2018年該省土地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)共交易3批次，共計(jì)交易28987畝指標(biāo)，交易總額105.2億元，最低價(jià)格為30萬/畝，有力地支持了易地扶貧搬遷工作[2]。
流行觀點(diǎn)認(rèn)為通過土地指標(biāo)交易可以獲得源源不斷的扶貧資金。然而正如相反觀點(diǎn)指出的，土地指標(biāo)市場只有市場的形式而無市場的內(nèi)容，土地指標(biāo)的價(jià)值是轉(zhuǎn)移支付。地方并不因?yàn)轵v退更多土地指標(biāo)就獲得更多財(cái)富[15]。從本質(zhì)來看，土地增減掛鉤扶貧本質(zhì)是中央主導(dǎo)推動下，以土地指標(biāo)跨地域交易為工具，引導(dǎo)發(fā)達(dá)城市向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移土地增值收益的土地扶貧機(jī)制。土地指標(biāo)是特殊的政策資源，用于地方政府?dāng)U大農(nóng)地非農(nóng)使用規(guī)模。和耕占平衡指標(biāo)僅限于抵消新增建設(shè)用地指標(biāo)占地不同，土地增減掛鉤指標(biāo)的性質(zhì)是“盤活存量”，是建設(shè)用地的“空間挪移”，可以在計(jì)劃內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)之外新增建設(shè)用地。越是貧困地區(qū)，當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)越是缺乏土地需求，土地指標(biāo)價(jià)值就很低。而相反，發(fā)達(dá)地區(qū)需要大量土地指標(biāo)，土地指標(biāo)有很高的價(jià)值。
但是這仍然無法解釋為什么被交易的土地指標(biāo)價(jià)格高出騰退成本數(shù)倍到十多倍，發(fā)達(dá)地區(qū)需要貧困地區(qū)的指標(biāo)，并不意味著指標(biāo)就有巨額的價(jià)值。其深層的原因是中國特色的“扶貧政治”邏輯,其運(yùn)作體系背后是中國特色的國家治理體系。中國是一個(gè)社會主義國家，發(fā)達(dá)地區(qū)負(fù)有幫扶欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)，這種義務(wù)是政治性的[16]。十八大以來，中國進(jìn)入全面建成小康社會的最后階段，脫貧攻堅(jiān)成為中心工作。在中央主導(dǎo)、省級統(tǒng)籌背景下，發(fā)達(dá)地區(qū)把土地指標(biāo)交易作為對不發(fā)達(dá)地區(qū)結(jié)對幫扶的新型機(jī)制。在原來，發(fā)達(dá)地區(qū)對貧困地區(qū)的幫扶的內(nèi)容包括基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科學(xué)技術(shù)等，現(xiàn)在的結(jié)對幫扶包含進(jìn)來了“土地指標(biāo)交易——轉(zhuǎn)移支付”這個(gè)環(huán)節(jié)。從而表面上看起來發(fā)達(dá)地區(qū)得到了稀缺的土地指標(biāo)，貧困地區(qū)得到的是扶貧資金，形成了平等的土地市場關(guān)系。但是土地指標(biāo)交易所得收入和城市土地招拍掛獲得的土地收入性質(zhì)完全不同。
2、土地增減掛鉤扶貧政策的形成歷程
土地增減掛鉤是一項(xiàng)自2005年開始試點(diǎn)的土地政策創(chuàng)新[3]。作為一項(xiàng)土地政策機(jī)制創(chuàng)新，本身和脫貧攻堅(jiān)沒有關(guān)系。由于土地增減掛鉤政策的普遍實(shí)踐并在部分地區(qū)產(chǎn)生了了巨大的財(cái)富效應(yīng)，土地增減掛鉤政策開始被應(yīng)用于脫貧攻堅(jiān)，用于解決貧困地區(qū)巨額資金需求問題。
土地增減掛鉤政策起源于探索耕地保護(hù)新思路。有別于傳統(tǒng)的“占一補(bǔ)一”的耕地占補(bǔ)平衡思路，土地增減掛鉤提出允許地方政府通過復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張和耕地保護(hù)的張力。為了使得土地增減掛鉤政策實(shí)施效果可控，土地指標(biāo)交易范圍一開始限于縣域范圍內(nèi)，土地指標(biāo)主要在于滿足當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)用地需求，其價(jià)格取決于拆舊復(fù)墾的成本及地方具體政策。而在貧困地區(qū)，土地指標(biāo)價(jià)格普遍不高。如湖北省陽新縣2009年開始實(shí)施土地增減掛鉤項(xiàng)目，一共進(jìn)行了8個(gè)批次，直到2019年年初一直局限在縣域內(nèi)使用，用于擴(kuò)大城鎮(zhèn)用地，總規(guī)模約4000畝。土地增減掛鉤成本約3萬元，包括拆舊復(fù)墾及獎勵給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作經(jīng)費(fèi)，相當(dāng)于該縣獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)的成本，即耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)之和。
在新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的土地增減掛鉤政策目標(biāo)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方向發(fā)展，土地指標(biāo)交易成為城市向農(nóng)村輸入資金的政策工具，土地指標(biāo)交易范圍也隨之?dāng)U大到市域。這方面最典型的是西部的成都市和重慶市[17]。在堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的背景下，國土部門加大土地政策扶持力度，創(chuàng)新土地增減掛鉤政策，主要是逐步從局部貧困地區(qū)到全國，擴(kuò)大土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍。2012年，原國土資源部《關(guān)于印發(fā)支持集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)若干意見的通知》首次提出“支持有條件的連片特困地區(qū)開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)工作�！蓖�，原國土資源部在烏蒙山集中連片特困地區(qū)開展試點(diǎn)，分別安排四川、貴州、云南三省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)9.6萬畝，并允許增減掛鉤指標(biāo)在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。2014年9月，原國土資源部為支持巴中脫貧，首次提出可在省內(nèi)跨縣、市開展增減掛鉤。這是土地指標(biāo)交易的范圍第一次由市跨越到省域范圍內(nèi)。同年10月，該政策向四川省秦巴山片區(qū)和烏蒙山片區(qū)28個(gè)縣區(qū)延伸。2015年中央扶貧工作會議召開之后，《國土資源部關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》提出，“集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)開展增減掛鉤的，可將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用”，進(jìn)一步擴(kuò)大土地指標(biāo)交易范圍。2017年，脫貧攻堅(jiān)趨于決戰(zhàn)階段。國土資源部印發(fā)的《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見》提出“加強(qiáng)土地政策支持”�！疤剿鳌齾^(qū)三洲’及深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對口支援框架內(nèi)開展交易”，建立了土地增減掛鉤指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)機(jī)制。
不同于城市土地市場，也不同于財(cái)政直接轉(zhuǎn)移支付，土地增減掛鉤把扶貧資金分配和土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)結(jié)合起來，形成了比較復(fù)雜的制度運(yùn)轉(zhuǎn)過程。為了說明問題，下面結(jié)合在湖北省多個(gè)縣市的實(shí)地調(diào)查資料來分析，深入理解土地增減掛鉤扶貧政策的微觀運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。分為三個(gè)部分，相繼是土地增減掛鉤指標(biāo)的生產(chǎn)、交易及土地增值收益的再分配，每一個(gè)環(huán)節(jié)都是中央、省和地方政府共同參與的。本節(jié)試圖論證土地增減掛鉤扶貧的機(jī)制形式上是市場性的，本質(zhì)上是政治性的。其目標(biāo)服務(wù)于脫貧攻堅(jiān)的需要。借賀雪峰教授的概念，這是一個(gè)“虛擬市場”[18]。
1.拆舊復(fù)墾：土地指標(biāo)生產(chǎn)的項(xiàng)目制
要使土地增減掛鉤扶貧機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)起來，地方政府需要實(shí)施拆舊復(fù)墾項(xiàng)目，形成政策上合法的土地指標(biāo)。拆舊復(fù)墾一般有五個(gè)環(huán)節(jié)：項(xiàng)目儲備—項(xiàng)目申報(bào)—項(xiàng)目實(shí)施—項(xiàng)目驗(yàn)收—土地（指標(biāo)）儲備。在過去十多年里，為了擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，地方政府一直在通過逐年立項(xiàng)、逐年實(shí)施拆舊復(fù)墾項(xiàng)目。在脫貧攻堅(jiān)背景下，貧困縣不受自上而下的增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模限制，應(yīng)保盡保。由于騰退出的土地指標(biāo)可以省域內(nèi)流轉(zhuǎn)甚至跨省域流轉(zhuǎn)為縣市帶來巨額的財(cái)政收入，因此地方政府有很大的積極性擴(kuò)大拆舊復(fù)墾規(guī)模。
為了擴(kuò)大土地指標(biāo)儲備，縣級政府形成了科層動員和經(jīng)濟(jì)激勵的機(jī)制。縣每年根據(jù)土地資源豐裕程度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配任務(wù)，并給予豐厚的經(jīng)濟(jì)激勵。在貧困縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)騰退1畝指標(biāo)的成本平均低于1萬元，然而縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付遠(yuǎn)大于1萬元，多余的部分則作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興資金。如羅田縣按照1萬元/畝向鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)付拆舊復(fù)墾資金，然后還另外給2.5萬元/畝的獎勵經(jīng)費(fèi)。對于財(cái)政匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，通過實(shí)施拆舊復(fù)墾項(xiàng)目并不費(fèi)力地獲得幾十萬到上百萬元財(cái)政收入具有很大的吸引力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所則成為配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成拆舊復(fù)墾任務(wù)的的技術(shù)部門，發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也得到部分物質(zhì)上的獎勵。
按照土地增減掛鉤扶貧政策的邏輯，政府將易遷戶集中安置或者以其他方式安置后，農(nóng)戶有義務(wù)退出原宅基地，退出宅基地經(jīng)復(fù)墾、驗(yàn)收可以形成土地指標(biāo)。這些土地指標(biāo)儲備起來可以上市交易，用于解決易遷資金問題。實(shí)際上，土地指標(biāo)可能既來自于宅基地退出，也有可能來自于其他方式的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，這要視當(dāng)?shù)赝恋刭Y源情況而定。在湖北省羅田縣、陽新縣和英山縣調(diào)查顯示，前者的比例只有30%，后者的比例占70%。大多數(shù)易遷戶的宅基地地處偏遠(yuǎn)、插花分布、地塊過小，此外還有無法拆除復(fù)墾的無房戶和共房戶（湖北省三縣調(diào)查表明比例有三分之一）或者復(fù)墾起來不經(jīng)濟(jì)。因此地方先期交易的土地指標(biāo)，主要通過其他方式獲得土地指標(biāo)，和政策預(yù)期相去甚遠(yuǎn)。主要來源于農(nóng)民自發(fā)搬遷下山或過去二十年政府引導(dǎo)有組織的搬遷集中居住形成的“空心村”居民點(diǎn)。貧困縣農(nóng)村一般是山區(qū)，在過去20多年，在農(nóng)民收入提高和政府補(bǔ)貼政策下，大多數(shù)農(nóng)戶已經(jīng)下山集中在相對平緩的位置建房，山上的住房則長期無人居住和維護(hù)，垮掉了。而這些住房所占宅基地和村莊居民點(diǎn)還是“農(nóng)村建設(shè)用地”，有復(fù)墾形成土地指標(biāo)的價(jià)值。
2.土地調(diào)控：土地指標(biāo)交易中的省級統(tǒng)籌
土地指標(biāo)生產(chǎn)出來并不一定都能落地。必須先有用地需求，才有落地的可能。為了保證土地增減掛鉤指標(biāo)落地，中央和國土資源部探索形成“超常規(guī)政策”，并作為國家土地督察的重要內(nèi)容。主要包括三個(gè)方面[4]：
（1）人為減少新增建設(shè)用地指標(biāo)的總量，增加土地增減掛鉤指標(biāo)的總量，加劇土地指標(biāo)的稀缺程度。優(yōu)先滿足貧困地區(qū)土地指標(biāo)，減少土地指標(biāo)流入地區(qū)新增建設(shè)用地安排，通過土地指標(biāo)的錯(cuò)位分配為貧困縣的土地指標(biāo)交易提供空間。（2）建立省級土地指標(biāo)交易平臺，允許貧困地區(qū)土地增減掛鉤指標(biāo)省域內(nèi)流轉(zhuǎn)。對“三洲三區(qū)”等深度貧困地區(qū)，由中央統(tǒng)籌土地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)，規(guī)定土地指標(biāo)的最低價(jià)格。（3）在土地市場制度安排上，為了實(shí)現(xiàn)土地指標(biāo)的較高收益，要求經(jīng)營性建設(shè)用地使用土地增減掛鉤指標(biāo)，形成類似于成都市的“持證準(zhǔn)入”和“持證準(zhǔn)用”的土地市場制度安排。為土地指標(biāo)產(chǎn)生較高的收益提供土地市場的制度條件。
在這樣的制度安排下，大多數(shù)貧困縣希望通過土地指標(biāo)交易跨出本縣范圍實(shí)現(xiàn)較高價(jià)值。但是結(jié)構(gòu)性的矛盾是：貧困縣的土地指標(biāo)供給幾乎是無限的，而發(fā)達(dá)地區(qū)的土地指標(biāo)需求是有限的。因此土地指標(biāo)交易要發(fā)揮脫貧攻堅(jiān)的作用，必須是中央或省級政府統(tǒng)籌，主要內(nèi)容是協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)地區(qū)購入土地指標(biāo)、向各貧困縣分配交易規(guī)模、引導(dǎo)形成土地指標(biāo)交易的價(jià)格。
以湖北省土地增減掛鉤指標(biāo)交易為例。截止2019年年初已經(jīng)進(jìn)行了三個(gè)批次的土地指標(biāo)交易，涉及湖北省9個(gè)深度貧困縣以及21個(gè)一般貧困縣。購入方則非常有限，主要是省會武漢各區(qū)，購入指標(biāo)占到80%以上。其中武漢市漢南區(qū)累計(jì)購買節(jié)余指標(biāo)6573.044畝，黃陂區(qū)累計(jì)購買5951.63畝，東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)累計(jì)購買增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)3214.46畝，位列前三。此外購入指標(biāo)的城市還有鄂州市、孝感市。為了有序推進(jìn)土地增減掛鉤扶貧，省級政府對貧困縣土地指標(biāo)交易規(guī)模進(jìn)行了嚴(yán)格控制，主要影響因素是各地易地扶貧搬遷的資金需求。從已經(jīng)進(jìn)行的三個(gè)批次來看，深度貧困縣比一般貧困縣有更大的交易規(guī)模。一般貧困縣目前只交易一個(gè)批次。深度貧困縣如英山縣，則已經(jīng)交易二個(gè)批次。按照2019年省國土廳的政策，尚未交易土地指標(biāo)的貧困縣只安排1000畝，而深度貧困縣第一次可以安排1500畝，第二次還可以安排1200畝。
為了達(dá)到脫貧攻堅(jiān)的效果，省級政府主導(dǎo)土地交易價(jià)格的色彩明顯，土地價(jià)格高，指導(dǎo)價(jià)為15萬元/畝，實(shí)際價(jià)格最低是30萬元，最高則達(dá)到60萬元/畝以上，缺乏城市土地市場的競爭。如湖北省羅田縣參與第1批次湖北省土地增減掛鉤指標(biāo)省域內(nèi)流轉(zhuǎn)，交易規(guī)模為1701畝，購買方為武漢市新洲區(qū)，單價(jià)60.099萬畝/畝，總價(jià)款為10.38億元。英山縣作為深度貧困縣則交易了兩個(gè)批次：2017年年底，第1次向武漢市東湖高新技術(shù)開發(fā)區(qū)出售了1850畝交易，交易額8.02億，畝平價(jià)格為42萬。第2次2019年年初向武漢市黃陂區(qū)交易了1200畝，交易額3.6億，畝平30萬元。同批次不同交易價(jià)格不一樣，同縣市的不同批次交易價(jià)格也不一樣。這一偶然性背后是上文所說的“扶貧政治”，具體又是省級統(tǒng)籌土地指標(biāo)交易，服務(wù)于脫貧攻堅(jiān)的需要。按照羅田縣相關(guān)部門的解釋，之所以新洲區(qū)按照60萬元收購?fù)恋刂笜?biāo)，原因是新洲區(qū)和羅田縣是結(jié)對幫扶關(guān)系。這就解釋了土地指標(biāo)交易背后的政治邏輯。
3.省縣分成：土地增值收益的再分配
土地指標(biāo)交易完成后，土地增減掛鉤扶貧政策進(jìn)入最后一個(gè)環(huán)節(jié)，即土地指標(biāo)價(jià)款的再分配。理想意義上，這些土地指標(biāo)是所有權(quán)是縣級政府所有，而省僅僅提供了交易平臺，土地指標(biāo)價(jià)款完全歸縣所有。中央也提出土地指標(biāo)價(jià)款要全部返還給貧困縣，作為脫貧攻堅(jiān)及后續(xù)鄉(xiāng)村振興的資金。實(shí)際上在土地指標(biāo)交易結(jié)束之后，按照省級易地扶貧搬遷的資金運(yùn)作機(jī)制，土地交易價(jià)款需要優(yōu)先用于償還易地扶貧搬遷所貸資金。還貸之后所余的資金才返還給縣，這是省級統(tǒng)籌完成的。
要理解土地指標(biāo)價(jià)款的這種再分配機(jī)制，必須要理解國家設(shè)計(jì)的易地扶貧搬遷資金平衡機(jī)制。和其他扶貧政策不同，異地扶貧搬遷的資金投入是中央和省級政府兜底的，縣純粹是作為實(shí)施主體，不需要配套地方財(cái)政資金。其中省級投入是大頭，這又是通過省級政府通過多種融資渠道獲得，又主要是銀行低成本的長期貸款。在資金償還問題上，省同時(shí)是責(zé)任主體，縣是協(xié)助者。但是在土地增減掛鉤扶貧政策框架中，縣級實(shí)際上是通過土地指標(biāo)交易來償還承接的扶貧貸款的，由此縣嵌入省級主導(dǎo)的資金運(yùn)作平衡體系中，這充分反映在“十三五”規(guī)劃的思路中。
按照《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》[5]，近1000萬建檔立卡貧困人口的住房和安置區(qū)建設(shè)投資預(yù)算就達(dá)到5922億元。資金來源渠道的結(jié)構(gòu)是：中央預(yù)算內(nèi)的投資安排約800億元，農(nóng)戶自籌資金215億元，其余是省級政府通過多種方式籌措，包括，地方政府債務(wù)資金1000億元、專項(xiàng)建設(shè)基金500億元、低成本長期貸款3413億。這三類資金需要省級政府籌措資金逐年償還的，又主要低成本長期貸款。易地扶貧搬遷是沒有經(jīng)濟(jì)效益的，省級政府拿什么來還債？這就涉及到資金運(yùn)作和平衡模式。目前，土地增減掛鉤政策的運(yùn)用最主要的還款機(jī)制。這就是國家允許擴(kuò)大土地指標(biāo)交易范圍，獲得巨額的土地價(jià)值。同時(shí)規(guī)范增減掛鉤資金收益管理，為投融資主體提供穩(wěn)定還貸來源。
《規(guī)劃》指出易地扶貧搬遷中的信貸資金運(yùn)作模式：由市場化運(yùn)作的省級投融資主體按照“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式承接貸款（更詳細(xì)的介紹參見圖1），不納入地方債務(wù)。省級政府出臺相關(guān)政策統(tǒng)籌地方可支配財(cái)力（含土地出讓形成的純收益）支持投融資主體還貸。問題是省級政府如何通過政策統(tǒng)籌地方可支配財(cái)力？貧困縣通常是財(cái)政窮縣，連維持運(yùn)轉(zhuǎn)還需要上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，可支配財(cái)力很弱。關(guān)鍵還在于土地指標(biāo)交易被認(rèn)為類似于“土地出讓”，形成的純收益被認(rèn)為是“地方可支配財(cái)力”。因此省級投融資機(jī)構(gòu)按照地方需求統(tǒng)一簽訂合同，市縣從省級投融資主體承接銀行貸款用于易地扶貧搬遷，并使用土地指標(biāo)交易所得資金用于還款。因此，省級統(tǒng)一還貸實(shí)際上由實(shí)施易地搬遷的地方政府償還的。之所以省可以調(diào)用地方可支配財(cái)力，并不是省和縣之間的協(xié)議要求，而是由于這筆資金本身的性質(zhì)：只有土地指標(biāo)，沒有省統(tǒng)籌建立土地指標(biāo)交易框架，土地指標(biāo)是沒有價(jià)值的。對此縣市的領(lǐng)導(dǎo)都是心知肚明的。
圖1 省級“統(tǒng)貸統(tǒng)還”資金運(yùn)作模式[6]
從籌集資金的角度，土地增減掛鉤扶貧政策取得了顯著效果。但是從其本質(zhì)及運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制來看，國家把土地增減掛鉤政策用于脫貧攻堅(jiān)，用復(fù)雜的土地制度機(jī)制把發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)富轉(zhuǎn)移到貧困縣，造成了諸多困境。目前的相關(guān)研究完全沒有意識到這一點(diǎn)。主要表現(xiàn)為三點(diǎn)：扶貧資金效率降低、地方隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加、農(nóng)戶生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)增加。
1、扶貧資金利用效率降低
我國是一個(gè)發(fā)展中國家，各級政府扶貧資金本身就短缺，制度設(shè)計(jì)必須要簡約高效，把盡可能多的資金用到扶貧領(lǐng)域。在原來，政府直接投入財(cái)政資源，目的就是幫助貧困戶從生態(tài)惡劣、交通不便的地區(qū)搬遷出來，政策目標(biāo)很明確、政策實(shí)施環(huán)節(jié)很短。扶貧資金使用效率相對較高。扶貧資金并沒有用于拆舊復(fù)墾騰退土地指標(biāo)，也沒有卷入到復(fù)雜的土地指標(biāo)交易制度安排中。
而土地增減掛鉤扶貧是相當(dāng)復(fù)雜的制度。土地增減掛鉤扶貧政策機(jī)制本質(zhì)上是發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困縣的轉(zhuǎn)移支付，只是借用了土地指標(biāo)交易的形式。相對于直接的財(cái)政投入機(jī)制，該制度運(yùn)轉(zhuǎn)成本大得多。其完整流程包括：中央和省出臺土地增減掛鉤扶貧政策——地方實(shí)施拆舊復(fù)墾項(xiàng)目，騰退儲備土地指標(biāo)——向發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)實(shí)行不平衡的土地指標(biāo)分配——要求發(fā)達(dá)地區(qū)必須購買貧困縣所有的土地指標(biāo)——建立土地交易平臺，規(guī)定土地指標(biāo)交易的政府指導(dǎo)價(jià)——所得資金用于易地扶貧搬遷還本付息和后期扶貧開發(fā)。這其中成本耗費(fèi)最多的是拆舊復(fù)墾環(huán)節(jié)。本來易地扶貧搬遷和拆舊復(fù)墾無關(guān)，和土地?zé)o關(guān)。在土地扶貧政策激勵下，地方政府必須要拆舊復(fù)墾，無論土地指標(biāo)是否源自其中。雖然相對于畝平幾十萬元以上的土地指標(biāo)價(jià)值，土地指標(biāo)形成的成本不算大。但是從扶貧資金仍然短缺的角度，這種成本投入仍然是巨額的。
有兩種易混淆的觀點(diǎn)需要辨析。有人認(rèn)為騰退出的土地指標(biāo)增加了城市建設(shè)用地，增加了土地財(cái)政收入。其實(shí)這其中沒有因果關(guān)系，土地財(cái)政收入源于城市建設(shè)長對土地的需求，而不源于增加了的土地指標(biāo)，土地指標(biāo)只是中央調(diào)控地方建設(shè)規(guī)模的政策手段。農(nóng)村建設(shè)用地（包括宅基地）復(fù)墾為農(nóng)地，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值也相當(dāng)有限。易遷戶的宅基地一般在深山中，復(fù)墾難度大，也很難作耕地[19]。政府試圖通過復(fù)墾宅基地增加耕地，從而增加貧困戶的收入的目標(biāo)不切實(shí)際。從訪談來看，貧困戶從來沒有意識到一點(diǎn)。在過去幾十年隨著農(nóng)民自發(fā)搬遷，被農(nóng)民廢棄的村莊何止千萬個(gè)，這些村莊已經(jīng)成為大自然的一部分。盲目地將其復(fù)墾為耕地耗費(fèi)了資金，而且適得其反。
2、地方的隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
在易地扶貧搬遷過程中，土地指標(biāo)交易所得資金被認(rèn)為是還貸的主要來源。從短期來看，省級通過分成土地指標(biāo)交易款有序償還貸款。而從長期、從整體來看，地方政府通過土地增減掛鉤獲得扶貧資金的機(jī)制不可持續(xù)，貸款實(shí)際上成為高風(fēng)險(xiǎn)的隱形地方債務(wù)。
原因在于，省把土地增減掛鉤指標(biāo)交易價(jià)款作為地方可支配財(cái)力，進(jìn)而可以用于償還長期貸款，這是采取靜態(tài)的方式計(jì)算獲得的。這種計(jì)算背后是對土地和土地指標(biāo)的性質(zhì)的錯(cuò)誤理論認(rèn)識。如上所述土地指標(biāo)的價(jià)值是虛擬的，目前土地指標(biāo)之所以值錢是因?yàn)橐椎胤鲐毎徇w這個(gè)政治任務(wù)，是發(fā)達(dá)地區(qū)對貧困地區(qū)履行的義務(wù)。而從長期來看，可能由于政治任務(wù)的消逝、經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行，發(fā)達(dá)地區(qū)不再承擔(dān)間接轉(zhuǎn)移土地財(cái)政收入的責(zé)任。由此各省面臨的是數(shù)百億元的高額債務(wù)。這就是說，實(shí)際上不存在的土地財(cái)富被認(rèn)為是省償還貸款的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這是危險(xiǎn)的。
如湖北省“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷總投入613億元，省貸款總額為365.5億元。三批一共近3萬畝土地增減掛鉤指標(biāo)交易一共形成了105億元的土地指標(biāo)交易價(jià)款。按照50%的還貸比例，則有52.5億用于還貸。也就是說三批次交易近3萬畝指標(biāo)，貸款償還為52.5億元，占總貸款的七分之一（不計(jì)算利息）。還完長期貸款需要按照目前的均價(jià)累計(jì)交易21萬畝。問題是即使省域內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)（主要是武漢市各區(qū)）是否能夠持續(xù)以高價(jià)購買如此規(guī)模的土地指標(biāo)？顯然用得起如此高價(jià)的只有商業(yè)、服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)用地。按照2018年武漢市土地供應(yīng)計(jì)劃，全市計(jì)劃供應(yīng)面積為10.395萬畝，其中商服和房地產(chǎn)用地合計(jì)近2萬畝。而貧困縣一年騰退出土地指標(biāo)就超過2萬畝。也就是說要完成還貸，武漢市需要連續(xù)10年以上購入貧困縣的土地指標(biāo)，其可持續(xù)性面臨考驗(yàn)。
3、易遷戶的生計(jì)可持續(xù)困境
在土地增減掛鉤扶貧政策的框架下，中央和省鼓勵地方縣市加大實(shí)施拆舊復(fù)墾項(xiàng)目的力度，改變了易遷模式，對易遷戶的生計(jì)造成了很大影響。因在新的政策框架下，土地指標(biāo)能為地方政府帶來巨額的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入。即使在省扣除一部分款項(xiàng)用于還貸后（一般達(dá)到50%以上），貧困縣獲得的收入有數(shù)億元，可以用于其他扶貧項(xiàng)目或鄉(xiāng)村振興，確實(shí)能緩解財(cái)政困境。因此和以往不同，本來易地扶貧搬遷的目的在解決貧困問題，現(xiàn)在地方政府必須要同時(shí)解決土地問題，即必須動員貧困戶拆除原房，把宅基地復(fù)墾出來，完成自上而下的任務(wù)。而無論目前階段，易遷戶退出的宅基地實(shí)際上用于或者沒有納入拆舊復(fù)墾項(xiàng)目，為了通上級考核驗(yàn)收，地方政府必須實(shí)行強(qiáng)制、半強(qiáng)制的政策。
這一政策忽略了貧困戶的生計(jì)可持續(xù)問題[20]。很多貧困戶雖然希望享受國家易地扶貧搬遷政策，遷入新居，然而移出的貧困戶在一定階段還需要依賴原宅基地和住房，這他們的生計(jì)來源之一。但是在強(qiáng)制性的拆舊政策條件下，他們可能不再有搬遷意愿。這并不是農(nóng)民希望占有兩處住房，而是舊的住房可能破舊，然而是和生產(chǎn)生活方式聯(lián)系在一起的。農(nóng)戶并不能理解舊房對政府沒有價(jià)值，為什么還要拆舊？易遷戶的情況千差萬別。在農(nóng)戶看來，保留舊房就是保留傳統(tǒng)祖業(yè)、是保持生產(chǎn)管理的便利、就是保留傳統(tǒng)生計(jì)。另外人口流動背景下，農(nóng)村的人口主體老年人，按照一些地區(qū)的農(nóng)村風(fēng)俗，老年人和子女分家不住在一起。按照易遷政策規(guī)定，一個(gè)人口最多不能超過25平方，如今的3口之家只能建設(shè)75平方住房，如果未來這個(gè)家庭有5口，老年人將居在何處？老年人希望保留山上那個(gè)破舊然而又很實(shí)用的居所。而且保留舊房并不影響耕地保護(hù)目標(biāo)。隨著人口流動遷移和農(nóng)民城鎮(zhèn)化，這些舊房屋自然而然就垮掉了，自然復(fù)墾了耕地（林地）了。
土地政策和扶貧政策一直是兩個(gè)不同的政策。脫貧攻堅(jiān)以來各項(xiàng)政策以扶貧為中心，土地政策也不例外地被吸納到扶貧政策的體系中來。通過對土地增減掛鉤支持脫貧攻堅(jiān)的政策分析，本文得出這幾個(gè)結(jié)論：第一，土地增減掛鉤扶貧政策源于易地扶貧搬遷資金的壓力和國土部門創(chuàng)新土地扶貧政策的需求的耦合，不斷擴(kuò)大土地增減掛鉤指標(biāo)交易范圍成為主要的方式，具有扶貧政治的本質(zhì)特征。第二，土地增減掛鉤扶貧政策運(yùn)作的過程包括土地指標(biāo)的生產(chǎn)、交易及土地增值收益的再分配，整個(gè)運(yùn)作過程是中央、省和地方共同參與的，是中央-地方關(guān)系的重構(gòu)。第三，土地增減掛鉤對扶貧也造成了負(fù)面影響。由此帶來的政策啟示是如何理性正確看待土地扶貧政策。土地指標(biāo)交易，作為一項(xiàng)政策創(chuàng)新的確短期內(nèi)解決了易地扶貧搬遷的資金問題，然而也蘊(yùn)含了深層的困境，對此應(yīng)該保持足夠的警惕。在土地扶貧政策運(yùn)作中，中央和省自上而下希望用土地增減掛鉤政策創(chuàng)新解決易遷壓力下的長期貸款資金償還問題。但是這一政策的運(yùn)作是有內(nèi)在矛盾的，這是因?yàn)楸砻嫔系耐恋刂笜?biāo)交易形成的資金平衡是不存在的，其背后是扶貧政治背景下發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。不理解這一政策的本質(zhì)，就很容易陷入盲目的樂觀，對整個(gè)脫貧攻堅(jiān)中造成不利的影響。
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[1] 參見《全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)累計(jì)收益達(dá)800億元》，載央廣網(wǎng)北京2018年10月18日：http://m.cnr.cn/news/20181018/t20181018_524388550.html.
[2] 最新數(shù)據(jù)由湖北省國土資源廳向筆者提供。
[3] 國土資源部在2005年出臺《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見>的通知》（國土資發(fā)【2005】207號），這被看做是土地增減掛鉤政策的開始。
[4] 可參見相關(guān)政策文件：《國土資源部關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》（國土資規(guī)（2016）2號）；《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步運(yùn)用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅(jiān)的通知》（國土資發(fā)〔2017〕41號）；《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》（2018年6月15日）
[5] 《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，國家發(fā)展改革委，2016年9月。
[6] 該圖源自《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，第23頁。
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