技術消解自治——基于技術下鄉(xiāng)背景下村級治理困境的考察
摘要 以現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、通信技術為依托的技術治理方式向農(nóng)村基層社會的引入推動了村莊治理體制改革，重塑了村級治理。作為一種技術治理體制，網(wǎng)格化管理和政府服務熱線促使村委會組織深度嵌套在政府官僚科層體系，村級治理邏輯發(fā)生從自治向行政轉(zhuǎn)變，村民自治被消解。雖然技術治理體制有利于強化國家對基層權力的監(jiān)控能力，促使村干部的治理行為沿著以國家法律、行政法規(guī)為基礎的規(guī)范化方向發(fā)展，防止基層權力損害村民利益事件的發(fā)生，起到了規(guī)范村級治理的效果，但其同時也帶來了政府責任無限化以及基層治理能力弱化的治理困境。在農(nóng)村社會仍需要依靠村民自治方式進行治理的情況下,須對現(xiàn)代技術治理體制向農(nóng)村的推廣和運用有所警惕,防止出現(xiàn)村民自治體系的瓦解。
關鍵詞
村民自治；村級治理；行政化；技術治理
一、問題的提出
在村民自治制度被確立為中國農(nóng)村基本治理制度以來，村級治理迅速上升為政學兩界關注的熱點話題，并分化出兩種取向的研究：一種是民主價值取向；另一種是治理取向。民主價值取向下的研究給予村民自治制度在推進民主權利增長方面的極高期待。人們不再是“盯住上層”，而是“眼睛往下”，開始關注國家之外的社會領域，將村民自治制度看成國家與社會分權的一種表現(xiàn)，認為村民自治制度為中國從形式到實質(zhì)的民主之路邁出了第一步，其“四民主”內(nèi)容中的民主選舉尤其被視為對村民民主意識訓練的重要環(huán)節(jié)�？偠灾l(xiāng)村民主政治是全社會民主政治的有機組成部分，村民自治是中國民主政治的起點。民主價值取向的研究構(gòu)成20世紀90年代村民自治研究的主流。
治理取向下的村民自治研究最早由賀雪峰等人發(fā)起，他們認為判斷村民自治合理性的依據(jù)是它能否通過村民自治制度的構(gòu)建來解決中國轉(zhuǎn)型時期和農(nóng)村特殊背景下所出現(xiàn)的一系列實際問題。治理取向下的村民自治研究秉承的是功能主義傳統(tǒng)。村民自治制度作為一種民主化的村級治理制度，其中心詞在于“治理”而非“民主”，民主只是通向治理的一種手段。黎炳盛著重考察了村民自治制度在中國農(nóng)村公共品供給中的效用，認為其是應對農(nóng)村非集體化經(jīng)濟改革后農(nóng)村公共品供給出現(xiàn)無效困境的重要舉措。有學者更是試圖跳出村民自治的思維框架，試圖發(fā)掘以村民自治制度為基礎的“鄉(xiāng)政村治”模式與中國傳統(tǒng)治理體制的內(nèi)在關聯(lián)，認為這承接了中國歷史上的“雙軌政治”思想和鄉(xiāng)紳治理模式，并將其治理特征概括為半正式行政或半正式治理，具體表現(xiàn)為村莊治理主體主要是依托地方性知識和傳統(tǒng)治理資源來開展治理活動。
然而，以村民自治制度為基礎的鄉(xiāng)村治理格局卻受到了各方要素的沖擊。比如村莊村務的處理空間不斷為上級政府過多的政務所擠壓，村民自治權力受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權力的過度干涉，以及鄉(xiāng)村之間的指導與被指導關系為行政化鄉(xiāng)村關系所替代，等等。從當前的研究來看，學者普遍看到了村級組織官僚化改造，以及村干部公職化對村民自治實踐及治理效果的影響，但卻忽視了目前向農(nóng)村社會大力引入的各類新型技術治理手段對村民自治制度實踐的重要影響。這些技術治理手段深刻改變了村級治理的基本性質(zhì)，使其“自治”屬性被剝離，村級治理朝行政化的方向發(fā)展，村民自治開始出現(xiàn)異化。
渠敬東等的研究曾指出改革開放前后，中國國家治理經(jīng)歷了從總體性支配到技術性治理的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)在以治理手段標準化、規(guī)范化為基礎的科層行政理性思維的擴散。隨著通信、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術的發(fā)展，這些技術也逐步為國家官僚行政體系所吸收，成為進一步促進行政工作人員標準化、規(guī)范化和程序化行政的重要手段。就基層治理而言，這些現(xiàn)代技術最早是被廣泛運用于城市基層治理。以這些現(xiàn)代技術為依托，城市地區(qū)發(fā)展出相應的治理體制，比較有代表性的是網(wǎng)格化管理體制和政府服務熱線體制。
近幾年來，以現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、通信技術為依托的網(wǎng)格化管理和政府服務熱線在部分農(nóng)村試點，并大有向全國農(nóng)村推廣的態(tài)勢，推動著村莊治理體制改革，重塑著村級治理。網(wǎng)格化管理和政務服務熱線作為一種技術治理體制，它們分別是農(nóng)村常規(guī)治理領域和農(nóng)民權利表達領域中的重要制度創(chuàng)新。在實際的運作中，它們與村莊傳統(tǒng)的村組自治體制發(fā)生碰撞，遵從的是村級治理行政化的邏輯,自治被消解。本文將主要結(jié)合網(wǎng)格化管理體制，并輔以12345政府服務熱線體制來剖析技術治理與村民自治之間的關聯(lián),并就技術治理對村級治理的影響進行反思。
二、技術治理體制的運作及其本質(zhì)
（一）技術治理體制的運作：網(wǎng)格化管理和12345政府服務熱線
依托現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)和通信技術的發(fā)展，網(wǎng)格化管理體制和12345政府服務熱線已經(jīng)成為一種代表性的技術治理體制。中國的網(wǎng)格化管理最早發(fā)端于2004年北京市的東城區(qū)，其創(chuàng)建了“萬米單元網(wǎng)格管理法”和“城市部件管理法”。直到近幾年，網(wǎng)格化管理才作為農(nóng)村治理體制創(chuàng)新的重要舉措被引入農(nóng)村。在很多學者看來，網(wǎng)格化管理內(nèi)涵的“橫向到邊、縱向到底”以及“無縫隙管理”特征體現(xiàn)了精細化治理理念，有效地消除了治理盲區(qū)。從筆者的調(diào)研情況來看，廣東東莞、浙江諸暨、上海、江蘇溧水以及中西部地區(qū)的部分農(nóng)村已經(jīng)啟動網(wǎng)格化管理體制，或正在推動網(wǎng)格化管理體制建設，網(wǎng)格化管理逐漸成為村莊治理體制的重要構(gòu)成部分。雖然不同地方在網(wǎng)格化管理體制建設的具體做法和側(cè)重點有所差異，但是整體思路和內(nèi)在邏輯上卻呈現(xiàn)出高度的一致性�？傮w來看，網(wǎng)格化管理體制的建設主要包括網(wǎng)格單元劃分、網(wǎng)格管理隊伍建設和網(wǎng)絡信息系統(tǒng)建設。
第一，網(wǎng)格單元劃分。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，主要形成縱向的三級網(wǎng)格體系。鎮(zhèn)域?qū)用鏋橐患壘W(wǎng)格，村級層面為二級網(wǎng)格，村域范圍內(nèi)再設三級網(wǎng)格。從村級治理層面來看，三級網(wǎng)格是網(wǎng)格化管理的基本單元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)多遵循規(guī)模適度、便于管理、無縫覆蓋等原則將村莊劃分成若干網(wǎng)格。一般情況下，三級網(wǎng)格體系基本與鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—村民小組的區(qū)域范圍重合。此外，從性質(zhì)上看，網(wǎng)格還可區(qū)分為專業(yè)網(wǎng)格和綜合網(wǎng)格。專業(yè)網(wǎng)格對應鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門的專門化需求，且以職能部門為單位進行管理，比如綜治網(wǎng)格、計生網(wǎng)格等。綜合網(wǎng)格主要是指一個獨立的網(wǎng)格整合了多種專門化的治理需求，整體性地回應網(wǎng)格內(nèi)的各項治理需求。當前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)啟動的“一張網(wǎng)”工程建設其實就是將所有專業(yè)網(wǎng)格納入一張網(wǎng)格系統(tǒng)，使各專業(yè)網(wǎng)格的轄區(qū)范圍重合。
第二，網(wǎng)格管理隊伍建設。網(wǎng)格管理隊伍由專職網(wǎng)格員和兼職網(wǎng)格員組成。專職網(wǎng)格員在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又被稱為網(wǎng)格信息員，主要負責其所在網(wǎng)格所轄范圍內(nèi)的問題發(fā)現(xiàn)、問題上報等工作，其每日的巡查時間及工作量都有明確要求。專職網(wǎng)格員多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)出資從村民中聘請，并接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接管理和考核。為了激發(fā)專職網(wǎng)格員的工作積極性，促使其及時發(fā)現(xiàn)問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定了相應的量化考核體系，比較常見的是對每名專職網(wǎng)格員每月上報信息的最低數(shù)量進行規(guī)定，且對超出規(guī)定信息量的部分以及根據(jù)所發(fā)現(xiàn)事件的重要程度給予獎勵。兼職網(wǎng)格員多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門、事業(yè)單位的工作人員以及村兩委干部擔任，負責網(wǎng)格事務的處理，他們通常也是各個網(wǎng)格的責任人。大多情況下，村書記是二級網(wǎng)格的網(wǎng)格長，其他村兩委干部則為三級網(wǎng)格的網(wǎng)格長。之所以稱之為兼職網(wǎng)格員，原因就在于除處理由專職網(wǎng)格員匯報的問題之外，他們主要還是做常規(guī)性工作。其中，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門、事業(yè)單位的工作人員下沉至網(wǎng)格，實則是為了實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源的整合，以應對村域范圍內(nèi)村級治理資源無法處理的治理難題。
第三，網(wǎng)絡信息系統(tǒng)建設。鎮(zhèn)村兩級都需要建立信息化平臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般設綜合信息指揮室，村級則設置互聯(lián)網(wǎng)終端，以隨時查看專職網(wǎng)格員的信息上報情況。網(wǎng)絡系統(tǒng)中需要有翔實完備的信息數(shù)據(jù)庫，將農(nóng)村部件進行精細化編碼，以對村莊內(nèi)的大大小小事務進行分類。翔實完備的信息數(shù)據(jù)庫是網(wǎng)格化管理能夠得到切實運行的技術基礎。
網(wǎng)格化管理體制有一套完整的流程化事務處理機制，包括信息發(fā)現(xiàn)、上報、派單、處置、反饋以及考評等環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)的信息都在綜合信息平臺中存檔，以保證管理過程的可循跡性。每名專職網(wǎng)格員都配備一部專用手機，將發(fā)現(xiàn)的其所在網(wǎng)格轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的各類安全隱患、突發(fā)事件、環(huán)境衛(wèi)生及社情民意等方面的信息上傳至網(wǎng)絡平臺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會可通過網(wǎng)絡終端查看專職網(wǎng)格員上報的信息，系統(tǒng)會根據(jù)上報信息的類型派單至相應的責任部門或村委會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合信息平臺可隨時查看事務的辦理進度，并督促相應的責任主體限期解決。一般來說，村域范圍內(nèi)的事務按照屬地原則派單，由村干部進行處理。事情的具體處理采取三級聯(lián)動、分級處理機制，即交給村委會的事情，若村委會解決不了，則可經(jīng)由系統(tǒng)上報至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決不了，可進一步上報至區(qū)縣進行處理。事務最終的處理情況都會納入村干部及相應部門的考核范疇。
12345政府服務熱線體制是技術治理手段在人們權利表達領域的運用，是權利救濟的渠道，且廣見于城市。直到近幾年，12345政府服務熱線體制才逐步向農(nóng)村推廣。比如南京市于2011年開始向當?shù)剞r(nóng)村推廣12345政府服務熱線。政府服務熱線多屬市級平臺，其與網(wǎng)格化管理體制一樣，都主要依托現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)和通信技術來實現(xiàn)市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村等各級的信息聯(lián)通。群眾通過撥打12345政府服務熱線電話反映的訴求直接由市級平臺統(tǒng)一受理，接線員根據(jù)訴求的內(nèi)容、性質(zhì)和屬地情況派單至相應的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門或其他單位，以及村委會。市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村各級都有設置相應的對接部門并配備熱線終端，負責服務熱線的工作人員有專門的手機與熱線終端相連，以隨時接收從上級服務熱線部門發(fā)來的工單信息。
從村級層面來看，村民反映至市級12345政府服務熱線平臺的訴求，市級接線人員可根據(jù)網(wǎng)絡系統(tǒng)中既有的信息知識庫當場解答，不能解答的訴求會在系統(tǒng)中生成工單。屬于村級層面以及可由村級層面解決的訴求工單直接由接線員通過網(wǎng)絡系統(tǒng)派發(fā)至村委會的網(wǎng)絡終端上，交給村干部限期辦理，并要求村干部及時將工單的處理情況在系統(tǒng)上進行回復。收到回復后，市級服務熱線平臺會對訴求人進行電話回訪，詢問他們對其訴求處理結(jié)果的滿意度。訴求人的滿意度構(gòu)成了政府對村級層面12345政府熱線工作的重要考核內(nèi)容。
（二）技術治理體制的本質(zhì):政府官僚科層體系向村莊的延伸
網(wǎng)格化管理體制與政府服務熱線體制具有技術治理體制的一般特征，它們都是政府介入村莊事務的技術工具，借助現(xiàn)代信息技術手段實現(xiàn)政府的直接在場，其本質(zhì)是政府官僚科層體系向村莊的延伸。
第一，網(wǎng)格化管理體制與政府服務熱線體制這兩種技術治理體制都是在政府官僚科層體系中發(fā)生作用的，服務于政府行政意志向下級各層級的傳遞以及上級對下級的監(jiān)督。網(wǎng)格化管理體制中村級網(wǎng)格的設置，相當于在村莊中新增了一個科層層級。這是因為，作為村莊治理事務信息發(fā)現(xiàn)者的專職網(wǎng)格員都是由政府出資聘用，且接受政府的管理和考核，因此，專職網(wǎng)格員實際上是政府的技術官僚，其工作是對政府負責。
第二，網(wǎng)格化管理體制與政府服務熱線體制都運用標準化、程序化、規(guī)范化的行政工作機制。網(wǎng)格化管理體制與政府服務熱線體制都有一套完整的事務處理流程，并將事務處理流程進行分解。網(wǎng)格化管理體制包括信息發(fā)現(xiàn)、上報、派單、處置、反饋以及考評等環(huán)節(jié)，政府服務熱線體制則包括村民訴求表達、生成工單、工單派發(fā)、工單處理、工單處理結(jié)果反饋以及考評等環(huán)節(jié)。二者所囊括的每個環(huán)節(jié)都將信息留存，以實現(xiàn)辦事留痕。
三、技術消解自治的實踐機理
這種帶有突出政府官僚科層制特征的技術治理體制在村莊范圍內(nèi)必然會與傳統(tǒng)的村民自治體制發(fā)生碰撞。據(jù)相關法律、制度的規(guī)定，村委會是按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”原則施行“自我教育、自我管理、自我服務”的群眾自治性組織。但是，政府意志主導的技術治理體制卻在極大程度上對村民自治體制形成吸納甚至替代。這主要體現(xiàn)在政府借助目標管理責任制等考核機制將村組干部，特別是將村干部吸納至技術治理體制。網(wǎng)格化管理體制中，村干部以兼職網(wǎng)格員和網(wǎng)格長的身份參與網(wǎng)格化管理，政府賦予了其解決村莊網(wǎng)格內(nèi)具體事務的責任主體地位。小組長也往往被填充到網(wǎng)格化管理隊伍。通常情況下，專職網(wǎng)格員只負責問題的發(fā)現(xiàn)，問題的處理還需要依靠掌握一定治理資源的治理主體，村干部便承擔了問題的處理者角色。政府服務熱線體制中，村干部同樣是作為這一技術治理體制最末端的一環(huán)存在，具有及時處理村民向12345政府服務熱線平臺反映訴求的職責。由此可見，村委會組織已經(jīng)嵌入政府官僚科層體系，村級治理邏輯也從原來的自治轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?ldquo;自治”被消解。
（一）村務向政務的轉(zhuǎn)化機制
在自治型村級治理模式下，村莊內(nèi)部產(chǎn)生的事務首先要經(jīng)過以村級組織為核心的治理主體的自主解決過程。只有在村域范圍內(nèi)無法解決時，村內(nèi)事務才會溢出村莊并進入政府行政治理系統(tǒng)，成為政府事務，也就是說，自治型村級治理模式下，村務向政務的轉(zhuǎn)化是以村莊自治的能力限度為前提的。然而，以政府為主體的技術治理手段向村莊社會的滲透則直接改變了村級治理的邏輯。在沒有經(jīng)過村民自治過程篩選的情況下，村莊事務就進入了政府行政治理系統(tǒng)。在網(wǎng)格化管理體制的運作中，村莊事務一經(jīng)專職網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)就通過網(wǎng)絡系統(tǒng)直接進入行政治理軌道，進而成為政府意志，變?yōu)檎⻊铡?/span>
農(nóng)村基層治理中，政府服務熱線體制的使用實現(xiàn)了國家與農(nóng)民的直接對接，之前農(nóng)民借助國家在基層社會代理人機制形成的與國家之間的間接性關系被打破。農(nóng)民的任何訴求都可通過政府服務熱線電話直達市級政府服務熱線平臺，市級政府服務熱線平臺作為市委、市政府下設的工作部門是國家權威的具體代表。由此可見，農(nóng)民的訴求直接跨越村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣等多重治理和管理層級，國家權威在地方的最高代表成為農(nóng)民訴求的第一回應主體。這帶來的一個結(jié)果就是農(nóng)民在村域內(nèi)產(chǎn)生的，以及可在村域范圍內(nèi)通過村委會自治組織得以解決的訴求實現(xiàn)了向國家意志的轉(zhuǎn)換，村務不加任何篩選地成為政務。村務的政務化是村級治理行政化的一個重要表現(xiàn)。
（二）村干部治理行為的行政化
技術治理體制對村民自治體制的吸納使得村委會實質(zhì)上成為政府官僚科層體制的一環(huán)。當村務未經(jīng)村民自治過程而轉(zhuǎn)為政務時，村干部對事務的處理也主要沿著行政化的邏輯展開。
第一，政府行政壓力構(gòu)成了村干部處理村莊治理事務的主要動力。不論是網(wǎng)格化管理體制，還是政府服務熱線體制，只要村莊事務進入網(wǎng)絡系統(tǒng)就實現(xiàn)了向政府行政意志的轉(zhuǎn)換，并以行政指令的方式下派給村干部。也就是說，村干部對村莊治理事務的處理主要來自政府的行政壓力，而非村民直接向其反映的村莊社會壓力，村莊事務超出村民自治的范疇。此外，政府通過把網(wǎng)格化管理及政府服務熱線納入村干部考核體系來進一步強化行政壓力對村干部的約束作用。以溧水區(qū)的政府服務熱線為例。以筆者調(diào)研的南京市溧水區(qū)的政府服務熱線為例，該區(qū)Z村和W村所在鎮(zhèn)對村莊工作的千分制考核中，12345工單處理就屬于（考核分200分）中心工作任務的一部分，占分為30分，要求村干部對工單的按時辦結(jié)率達到100%、答復率達到100%以及滿意率達到80%。
第二，村干部對村莊治理事務處理流程的規(guī)范化。通過量化的考核指標體系以及現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)和通信技術，政府對村干部處理從網(wǎng)絡系統(tǒng)中下派事務的方法提出了嚴格要求。村干部需要采取文字、圖片、錄像等方式記錄他們的整個處理過程。在這種情況下，村干部必須嚴格按照既有的行政規(guī)則、規(guī)范、制度來行為，盡量避免與既有規(guī)定可能存在沖突的私人性治理資源和村莊傳統(tǒng)鄉(xiāng)土治理資源的卷入。這既是政府的規(guī)定，同時也是對村干部進行行政免責的重要舉措。村干部的自主裁量空間被極度壓縮。由此可見，技術治理體制是一種切事化的事務處理體制，村莊社會治理成為可量化考核、可追溯責任的科學過程。
（三）村干部行為的行政監(jiān)督
一般來說，基層代理人的自利性往往使其有偏離國家意志和農(nóng)民利益的傾向，要實現(xiàn)農(nóng)村基層治理的有效性，必須解決基層代理人的監(jiān)督問題。改革開放以來，村民自治制度中的“四民主”內(nèi)容明確規(guī)定了村民在監(jiān)督村干部行為中的重要地位。這意味著在自治型村級治理模式下，對村干部主要采取社會監(jiān)督的方式，以政府體制力量為支撐的行政監(jiān)督只作為輔助。技術治理體制在村級治理中的運用則使國家成為監(jiān)督村干部行為的直接主體，其可通過網(wǎng)絡信息系統(tǒng)隨時掌握村干部的行為動態(tài)并作出相應的反應，二者處于高度的信息透明狀態(tài)。由此，技術治理體制強化了政府行政系統(tǒng)對村干部行為的監(jiān)督效力。
（四）村級組織官僚化的改造與村級治理行政化的強化
以網(wǎng)格化管理和政府服務熱線為代表的技術治理體制遵循政府“自上而下”的權力運行路徑和行政化治理的思維方式。整個技術治理過程的完成主要依靠政府體制資源，借助現(xiàn)代信息技術手段，村莊社會進入國家治理體系。在村莊一級并未建立正式行政組織的情況下，技術治理的運行客觀上存在把作為群眾性自治組織的村委會吸納至政府官僚科層體系的需求，進而造成村委會性質(zhì)的改變。
對村干部而言，技術治理體制構(gòu)造了一個緊縮性的行政治理環(huán)境。國家意志向最基層的村干部傳導，需要以村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間形成制度化的行政關系為前提，或者說需要有能夠為政府直接控制的組織形式作支撐。只有如此，體現(xiàn)國家意志的技術治理體制才能得到有效貫徹。由此可見，技術治理體制所蘊含的行政化鄉(xiāng)村關系的需求與既有的“鄉(xiāng)政村治”治理架構(gòu)下村干部以兼業(yè)、不脫產(chǎn)，以及主要運用鄉(xiāng)土社會資源自主開展村莊治理活動的自治型治理之間存在天然的沖突。從這個角度來說，對以村級組織為核心的整個村莊管理體系、運轉(zhuǎn)體系等進行全方位改革在一定程度上也是技術治理手段在村莊不斷發(fā)展和擴張的產(chǎn)物。最直接的做法是將村級組織正規(guī)化,建設由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導的制度化激勵體系，以形成村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的體制性利益依附關系。這種體制性利益依附關系的形成是上級政府的行政意志順利傳遞至村干部并為其所執(zhí)行的前提條件。同樣，只有如此，技術治理體制的運作過程也才不會在村干部這一環(huán)受阻。這也說明，村級組織從實質(zhì)上和形式上都已經(jīng)成為政府官僚科層組織在村莊中的延伸而明顯官僚化了。
大集體時期，國家借助其對農(nóng)村各類物質(zhì)資源的掌握以及人民公社體制建設這一總體性支配方式來實現(xiàn)權力向村莊的滲透，幾乎所有村民都被高度整合進國家現(xiàn)代化建設的宏觀目標。人民公社體制解體后，國家權力從村莊撤出，村莊以村民自治制度為基礎實行自主管理和秩序的自主維系。近幾年來，隨著現(xiàn)代信息技術的發(fā)展，國家權力又開始利用電腦、網(wǎng)絡、通信等科技手段來實施技術治理以“重返鄉(xiāng)村”�？偨Y(jié)來說，政府在村莊治理中對各類技術治理手段的運用極大強化了村級治理的行政化面向：一是，技術治理手段打破了“鄉(xiāng)政村治”的治理責任邊界。村民自治制度下國家行政權力只到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會只是指導關系。技術治理則突破了這一邊界，國家權力可直接對接到每個具體村民。二是，技術治理成為村級組織官僚科層化的助推力量，即能夠為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取制度化方式控制的官僚科層化的村級組織是技術治理能夠得以切實運轉(zhuǎn)的組織基礎。在村級組織官僚科層化改革滯后于技術治理的農(nóng)村，技術治理體制在一定程度上成為推動村級組織官僚科層化的重要力量。這意味著官僚科層化的村級組織是技術治理的配套組織，否則技術治理將陷入形式化的空轉(zhuǎn)。而在村級組織官僚科層化先于技術治理的農(nóng)村，技術治理則進一步增強了政府對村級組織的行政動員和監(jiān)督能力，村級組織的自主治理空間將被進一步壓縮，村級治理的行政化色彩也愈加濃厚。正如李友梅指出的那樣，高度技術化的治理權力運作其實是不斷強化了行政的縱向秩序整合系統(tǒng)，借助高度技術化的機制建設，行政的縱向秩序整合系統(tǒng)會在財力支持、機構(gòu)設置、政策保障乃至工作思維等方面形成一套自我強化機制。
四、總結(jié)與討論
技術治理在農(nóng)村基層社會的迅速興起從一定程度上說是現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)及通信技術快速發(fā)展并為政府推動的產(chǎn)物，其也愈來愈成為形塑村級治理形態(tài)的重要變量，深刻改變著村級治理的實踐邏輯。具體而言，以網(wǎng)格化管理體制和12345政府服務熱線體制為代表的技術治理體制的運用促使村委會組織深度嵌套在政府官僚科層體系，其通過村務向政務轉(zhuǎn)化機制的構(gòu)建以及村干部治理行為行政化的方式，村級治理邏輯從原來的自治轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓�，村級治理高度行政化，村民自治制度有名無實。此外，技術治理體制還成為村級組織官僚化改革的助推力量，并從形式和實質(zhì)上改變著“鄉(xiāng)政村治”這一基本治理格局，進一步強化了村級治理的行政化面向。
雖然技術治理體制有利于強化國家對基層權力的監(jiān)控能力，能夠促使村干部的治理行為沿著以國家法律、行政法規(guī)為基礎的規(guī)范化方向發(fā)展，防止基層權力損害村民利益事件的發(fā)生，但其同樣帶來了一些不良治理后果。表現(xiàn)之一即為政府責任的無限擴大，村務向政務的轉(zhuǎn)化意味著很多屬于村民自治范圍內(nèi)的事務被吸納進政府行政供給的框架，政府成為最終的責任主體。然而,值得提出的是,政府往往不是處理村民自治范圍內(nèi)事務的最優(yōu)主體,進而可能造成村內(nèi)矛盾溢出,轉(zhuǎn)化為村民與政府之間的矛盾,造成矛盾的擴大化。
技術治理體制所遵從的村級治理行政化的治理邏輯秉持的是主要以成文的法律、法規(guī)以及各項制度為準則的規(guī)則治理,其所依循的規(guī)則具有普適性,是去地方性的。而“真正要實行規(guī)則化的治理,一個非常重要的前提條件就是規(guī)則治理的對象本身要有一定程度的規(guī)則性”。
但是，以地緣和血緣為基礎的農(nóng)村社會具有不規(guī)范化和非程式化特征,村莊事務高度嵌入村民間的具體關系,與村莊的歷史和傳統(tǒng)存在整體和系統(tǒng)性關聯(lián),表現(xiàn)出極強的個體性和特殊性,而很難模塊化。村干部往往需要采取具體問題具體分析的方式來進行處理。從這個角度來說,村干部需要熟練掌握地方性知識,熟知村民之間的關系淵源和狀態(tài),這樣才能有的放矢，找到解決問題的方案。因此,村莊事務通常不是事務本身,而是事務背后的人和關系。這意味著技術治理體制下的規(guī)則化治理邏輯與村莊社會之間的不規(guī)則性之間存在一定的張力。
此外，國家力量和市場經(jīng)濟理性觀念向農(nóng)村的滲透進一步強化了農(nóng)村社會的不規(guī)則性。一方面，以小農(nóng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營為基礎的村莊社會仍具有保守性，其對市場和國家的依賴相對較弱，以至于村莊社會的傳統(tǒng)性面向得到了一定程度的保存；另一方面，國家和市場等現(xiàn)代性力量仍然在不斷侵蝕村莊社會的傳統(tǒng)基礎，只是這一侵蝕過程較為緩慢，還不足以對村莊傳統(tǒng)秩序進行替代。于是，村莊社會同時為傳統(tǒng)力量和現(xiàn)代力量所形塑，由此形成傳統(tǒng)規(guī)范和現(xiàn)代規(guī)則融合并存的局面。這帶來的一個重要后果是村莊社會結(jié)構(gòu)的碎片化以及村莊社會不規(guī)則程度的增加。村莊社會的不規(guī)則性與技術治理體制下規(guī)則化治理方式之間的錯位極有可能引發(fā)治理失效。
上述分析說明，很多村莊事務的處理仍需要村莊主體(村民)的廣泛參與,并且需要遵從村莊社會內(nèi)部的治理邏輯，靈活運用多種治理資源，激發(fā)村莊社會的自主治理機制，以應對村莊社會不規(guī)則事務的處理。而這些都可以在村民自治的治理框架中實現(xiàn)。
由此可見,依托現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)和通信技術發(fā)展起來的，以網(wǎng)格化管理體制和12345政府服務熱線體制為代表的現(xiàn)代技術治理體制向農(nóng)村的引入，并不必然帶來農(nóng)村基層治理能力的提高和基層治理現(xiàn)代化。在農(nóng)村社會仍然需要依靠村民自治的方式來進行治理的情況下,需要對現(xiàn)代技術治理體制向農(nóng)村的推廣和運用有所警惕,防止出現(xiàn)消解村民自治的后果。
相關文章相關評論發(fā)表評論