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近日山東省自然資源廳發(fā)布《山東省村莊布局專項(xiàng)規(guī)劃》稱，將“編制全省村莊布局專項(xiàng)規(guī)劃，指導(dǎo)各地完成縣域村莊布局，制定全省合村并居規(guī)劃指導(dǎo)，穩(wěn)妥推進(jìn)合村并居”。
這項(xiàng)規(guī)劃及其實(shí)踐困境、及其背后的理論基礎(chǔ)，引發(fā)了眾多質(zhì)疑。
合村并居關(guān)系到走什么樣的城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興道路的問(wèn)題，涉及到人民群眾根本利益，相對(duì)于鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制改革等上層建筑層面的改革，這項(xiàng)改革的后果具有不可逆轉(zhuǎn)性，需要慎重再慎重。
實(shí)際上不僅山東，過(guò)去幾年， 全國(guó)很多地方都推動(dòng)類似的規(guī)劃，試圖徹底改變農(nóng)村的面貌，但是基本上是“雷聲大、雨點(diǎn)小”。
筆者6年前曾調(diào)研中部某農(nóng)業(yè)大縣S縣的“四化同步”政策試點(diǎn) 這和山東合村并居的政策目標(biāo)和做法是一樣的。其核心就是推動(dòng)分散居住的農(nóng)戶集中居住。為了節(jié)約土地，大多規(guī)劃了小高層的樓房。這被稱之為“新型城鎮(zhèn)化”的實(shí)踐方式，與之同時(shí)推動(dòng)土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，希望短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，改變分散小農(nóng)經(jīng)濟(jì)格局。萬(wàn)幸的是，在實(shí)施了為數(shù)不多的幾個(gè)孤立的項(xiàng)目之后，地方政府很快就意識(shí)到問(wèn)題所在，意識(shí)到這項(xiàng)政策并不符合實(shí)際，規(guī)劃理念讓步于實(shí)踐理性，及時(shí)剎車，避免了大規(guī)模推動(dòng)合村并居的困境。
“四化同步”即推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化四化同步發(fā)展。這代表著一種發(fā)展理念，當(dāng)時(shí)沒(méi)有鄉(xiāng)村振興的概念，農(nóng)村的發(fā)展被簡(jiǎn)化為“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。按照省委省政府要求，四化同步試點(diǎn)鎮(zhèn)不僅要在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)方面做出成績(jī)，而是要在先行先試過(guò)程中總結(jié)出一般規(guī)律，主要方向是土地政策創(chuàng)新。
筆者參加了一個(gè)縣級(jí)協(xié)調(diào)會(huì)，縣農(nóng)委（代表縣委縣政府）、國(guó)土資源局和試點(diǎn)鎮(zhèn)政府共同協(xié)商如何來(lái)操作四化同步鎮(zhèn)工作。國(guó)土部門如何參與“四化同步”？主要是利用土地增減掛鉤的政策工具撬動(dòng)“三農(nóng)”，這是一筆來(lái)自于地方城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)收益返還的收益。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指的是農(nóng)村建設(shè)用地退出可以用于增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，這對(duì)缺乏土地指標(biāo)的地方政府是有吸引力的。
自2011年開(kāi)始，這項(xiàng)政策就給S縣新農(nóng)村建設(shè)注入了不少資金。當(dāng)時(shí)的目標(biāo)是國(guó)土政策支持新農(nóng)村建設(shè)。做法是：按照規(guī)劃，農(nóng)戶自愿拆除老房到規(guī)劃的居住點(diǎn)建房，實(shí)行統(tǒng)規(guī)自建，政府根據(jù)農(nóng)戶退出宅基地面積給予補(bǔ)償，1畝2.58萬(wàn)元。這給少數(shù)村莊帶來(lái)了巨大的變化，基層干部和農(nóng)民是歡迎的。
四化同步試點(diǎn)開(kāi)始后，城鎮(zhèn)化成為了主要方向，其象征就是農(nóng)民上樓，改變單家獨(dú)戶的居住格局。試點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)想：農(nóng)民上樓促新型城鎮(zhèn)化、土地集中促農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。該鎮(zhèn)在三個(gè)集鎮(zhèn)中心附近規(guī)劃了三個(gè)“萬(wàn)人社區(qū)”，由政府和農(nóng)民共同分擔(dān)成本。 事實(shí)上，試點(diǎn)鎮(zhèn)后來(lái)建設(shè)了幾棟樓房之后，不了了之，因?yàn)橥撇幌氯�。掛鉤資金補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足于支撐農(nóng)戶購(gòu)房，農(nóng)民也不愿意購(gòu)買小鎮(zhèn)的樓房，政府也沒(méi)有錢大規(guī)模推，于是很快，政府停止了這項(xiàng)工作。
縣鄉(xiāng)干部及農(nóng)戶反映了兩個(gè)問(wèn)題，這具有普遍性。
第一，人到哪里去？農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不出去，中老年農(nóng)民還黏在土地上。
S縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度低，城鎮(zhèn)人口的比例只有約30%，試點(diǎn)鎮(zhèn)距離縣城15公里。通過(guò)從事農(nóng)業(yè)，留在農(nóng)村的中老年勞動(dòng)力依靠戶均10畝土地可以獲得1萬(wàn)元純收入和充足的糧、油、蔬、肉、禽、蛋供應(yīng)，當(dāng)時(shí)從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)六個(gè)月以上的勞動(dòng)力還占鄉(xiāng)村從業(yè)人員的一半。而集中居住和土地流轉(zhuǎn)，把土地流轉(zhuǎn)出去，即使按照1元/1平方米的高價(jià)，每畝收入也要減少三分之一，而且也不再有自給自足的農(nóng)副產(chǎn)品，家庭現(xiàn)金收入下降且生活成本大大提升。
政府曾設(shè)想農(nóng)民城鎮(zhèn)化之后， 農(nóng)民就近務(wù)工或外出打工。然而試點(diǎn)鎮(zhèn)的工業(yè)只有三四家農(nóng)業(yè)企業(yè)，然而這些龍頭企業(yè)吸納的勞動(dòng)力并不多，而且主要是季節(jié)性的工人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)估計(jì)能夠提供200個(gè)固定就業(yè)崗位和700個(gè)季節(jié)性工作崗位，而該縣工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)辦了10年成績(jī)平平，大量工廠圈起土地并沒(méi)有投入使用，“不冒煙”。在城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民進(jìn)城至少要進(jìn)有就業(yè)機(jī)會(huì)的市縣，不會(huì)響應(yīng)號(hào)召滯留在小鎮(zhèn)，這是不理性的。 實(shí)際上農(nóng)民已經(jīng)在大規(guī)模進(jìn)城購(gòu)房了，只是目前主要是年輕人進(jìn)城務(wù)工、小孩進(jìn)城讀書(shū)，中老年人還留在農(nóng)村居住和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)
第二 錢從哪里來(lái)？指望土地增減掛鉤能解決多少資金？地方政府也會(huì)算明白賬。
集中居住涉及到龐大的投入。首先是住房投資。即使政府在集鎮(zhèn)建商品房廉價(jià)賣給農(nóng)民，每戶100平方，除了農(nóng)戶自籌部分外，政府要貼10萬(wàn)元（2014年左右的價(jià)格），這是地方政府承擔(dān)不起的。
S縣農(nóng)村整理出來(lái)的掛鉤指標(biāo)本身不賺錢，2011年規(guī)定的價(jià)格是2.58萬(wàn)元/畝，并不能支撐龐大的資金投入。據(jù)國(guó)土部門測(cè)算，戶均退出1.8畝（面積很大），戶4.1萬(wàn)元這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以建設(shè)新社區(qū)。而且前提是試點(diǎn)鎮(zhèn)整理出來(lái)的土地指標(biāo)，總數(shù)達(dá)到近1萬(wàn)畝要用得出去。
政府貼的10萬(wàn)元，用于建設(shè)新社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、支付農(nóng)戶自籌之外不足的部分及用于為農(nóng)民辦理城鎮(zhèn)社會(huì)保障。農(nóng)民進(jìn)城之后，農(nóng)村水平的社會(huì)保障顯然就不能滿足農(nóng)民養(yǎng)老了，地方政府還需要為進(jìn)城農(nóng)民配比農(nóng)村高得多的社會(huì)保障，這又需要一大筆資金。對(duì)于一個(gè)農(nóng)業(yè)縣，本地財(cái)政入不敷出，為新社區(qū)建設(shè)貼那么多錢，這是一筆天文數(shù)字，地方政府是沒(méi)有積極性的。
國(guó)土資源局的一位總工程師蘇某的認(rèn)識(shí)很到位。他認(rèn)為“目前試點(diǎn)鎮(zhèn)搞集中居住超前了，因?yàn)?/span>農(nóng)村勞動(dòng)力并未充分轉(zhuǎn)移，土地難以流轉(zhuǎn)，這是客觀的農(nóng)情。”他是一位頭腦清醒的基層干部。
S縣農(nóng)民的收入有一半來(lái)源于農(nóng)業(yè)，把土地流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)民收入是降低的。從農(nóng)民家庭整體的角度，正是農(nóng)村中老年人依托農(nóng)業(yè)獲得一半以上的收入，支撐整個(gè)家庭勞動(dòng)力的體面再生產(chǎn)，形成了農(nóng)民順利進(jìn)城的農(nóng)村基礎(chǔ)。正是在這個(gè)意義上，農(nóng)村能夠作為中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池。
調(diào)查過(guò)程中，我們還發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)的規(guī)劃理念本身很有問(wèn)題，來(lái)自高等院�；�?qū)ｉT的設(shè)計(jì)公司的規(guī)劃專家往往站在理念的角度，試圖短時(shí)間內(nèi)依靠行政推動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)各類抽象的美好目標(biāo)，如城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興、土地集約利用等等。規(guī)劃者對(duì)縣鄉(xiāng)政府的困難估計(jì)不足，對(duì)政策工具本身理解有誤，對(duì)政策實(shí)施過(guò)程中的農(nóng)民群眾的意愿和群眾利益更是漠視。
作為利益相關(guān)方，規(guī)劃公司之所以積極推動(dòng)，可以從其利潤(rùn)的角度來(lái)解釋。農(nóng)村越是合村并居，大拆大建，規(guī)劃公司越是有大筆訂單，即使規(guī)劃費(fèi)用低到1%,一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃費(fèi)用也達(dá)到數(shù)百萬(wàn)元之多。但是規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中，規(guī)劃者本身似乎沒(méi)有任何風(fēng)險(xiǎn)，而只有利潤(rùn)。
基層干部對(duì)此意見(jiàn)很大，筆者看到一個(gè)村莊的規(guī)劃，描寫(xiě)的是簡(jiǎn)直是天堂，然而建設(shè)成本在5千萬(wàn)以上，村干部質(zhì)疑說(shuō)著有現(xiàn)實(shí)性嗎？規(guī)劃專家沒(méi)有深度調(diào)查，只是來(lái)拍照、測(cè)繪，拿了數(shù)據(jù)就開(kāi)始設(shè)計(jì)，一定不會(huì)合乎實(shí)際。然而規(guī)劃是上級(jí)政府雇傭?qū)＜以O(shè)計(jì)的，經(jīng)過(guò)合法程序成為政策執(zhí)行的依據(jù)。S縣四化同步示范鎮(zhèn)如此，山東的這個(gè)合村并居規(guī)劃也如此。這可稱之為“規(guī)劃霸權(quán)”，規(guī)劃成為特殊的不受約束的權(quán)力。
中國(guó)的城鎮(zhèn)化應(yīng)該走一條穩(wěn)健的路徑，“四化同步”也好、合村并居也好，不可無(wú)視基本國(guó)情農(nóng)情、不可無(wú)視農(nóng)民的意愿。如S縣那樣，示范點(diǎn)啟動(dòng)之后，碰壁了，及時(shí)回頭，造成的影響并不大，示范點(diǎn)本身就可能示范失敗，沒(méi)有達(dá)到政策目標(biāo)。若是如山東那樣，按照規(guī)劃的理念來(lái)執(zhí)行政策，不顧實(shí)際，則農(nóng)民家庭就失去了以往的農(nóng)業(yè)收入，生活質(zhì)量就難以為繼，農(nóng)村就失去了穩(wěn)定器和蓄水池的作用，城鎮(zhèn)化就走向不可逆的“劣質(zhì)的城鎮(zhèn)化”的道路。
2014年7月寫(xiě)，2020年6月修改
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