當前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)動態(tài) >> 三農(nóng)政策 >> 有限市場：宅基地財產(chǎn)化改革的制度實踐及解釋
夏柱智*
[摘要] 從實踐和理論層面理解宅基地財產(chǎn)化改革的最新進展及深層邏輯，有助于準確客觀評價宅基地制度改革試點，反思流行理論框架。實踐中主要有五類宅基地財產(chǎn)化路徑，包括：宅基地有償選位、宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)、農(nóng)房抵押貸款、閑置農(nóng)房盤活、宅基地入市，不同路徑有不同運行機制，同時有嚴格約束條件，形成宅基地配置的“有限市場”特征。限制宅基地財產(chǎn)化的深層邏輯包括：宅基地制度的功能仍主要保障戶有所居,宅基地制度改革要有利于農(nóng)村土地管理,宅基地制度要和中國土地制度的整體憲法秩序相協(xié)調(diào)。在深化土地制度改革背景下，評估宅基地制度改革試點需要多元標準體系，消除單一賦權(quán)標準造成的片面性問題。
[關(guān)鍵詞] 宅基地制度改革 財產(chǎn)化 宅基地流轉(zhuǎn) 有限市場 土地管理
推進宅基地財產(chǎn)化改革，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)是當前宅基地制度改革的主要方向。目前學界的嚴重分歧，核心并不在要不要擴大宅基地財產(chǎn)權(quán)利的問題，而是如何具體地在“還權(quán)賦能”和保障農(nóng)戶基本居住條件及嚴格土地管理之間取得平衡。本文基于實地調(diào)查，梳理多樣化的宅基地財產(chǎn)化改革路徑、運行機制及約束條件，提煉出宅基地配置的“有限市場”特征。再結(jié)合文獻研究和實地調(diào)查從多個角度探討國家限制宅基地過度財產(chǎn)化的深層邏輯。在此基礎(chǔ)上，本文還嘗試提出評估宅基地制度改革試點的標準體系問題，為拓展和深化宅基地制度改革提供政策建議。
一、文獻綜述
宅基地是約定俗成的一個概念。宅基地是指集體經(jīng)濟組織分配給集體成員，滿足其居住需要的土地。宅基地具有集體所有、農(nóng)民使用、一宅兩制、一戶一宅、福利分配、免費使用、無償回收、限制流轉(zhuǎn)、不得抵押、嚴禁開發(fā)等多方面特征。[1]宅基地作為農(nóng)民安身立命的基本保障、關(guān)鍵福利和核心財產(chǎn)，[2]使得大規(guī)模人財物流出鄉(xiāng)村的背景下，農(nóng)民依然保持了高度穩(wěn)定，農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池。同時隨著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，宅基地制度建設(shè)的滯后，宅基地資源閑置浪費、財產(chǎn)權(quán)利缺失、宅基地管理不善等問題日益凸顯，[3]倒逼宅基地制度改革。
根據(jù)相關(guān)研究，宅基地制度改革的主要方向是財產(chǎn)化，正如九十年代以來的農(nóng)地制度改革一樣。從財產(chǎn)權(quán)作為完整物權(quán)宅基地作為“用益物權(quán)”角度，國家在賦予農(nóng)民宅基地占有和使用權(quán)之外，還應賦予農(nóng)民宅基地收益和處分權(quán)利。目前宅基地制度置重于宅基地的保障屬性，忽視宅基地的財產(chǎn)屬性。[4]改革開放以來，相對于農(nóng)地制度不斷改革完善，宅基地制度改革滯后。由于涉及到最大多數(shù)農(nóng)戶的切身利益及區(qū)域差異巨大，宅基地制度改革成為土地制度改革的重點和難點。
在此背景下，黨的十八屆三中全會啟動了宅基地制度改革，提出賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。2015年中央在15個試點地區(qū)啟動了宅基地制度改革，從制度層面試圖促進宅基地用益物權(quán)的實現(xiàn)。2018年中央“一號”文件重要首次提出宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”。這是宅基地制度的重大創(chuàng)新，它試圖兼顧宅基地的保障性和財產(chǎn)性。[5]目前學界對宅基地“三權(quán)分置”的重大意義、權(quán)利結(jié)構(gòu)及實踐路徑大量研究，為改革完善宅基地提供了理論基礎(chǔ)。[6]從個別地方的案例和基于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學的理論預設(shè)中，輿論和學界也對宅基地資源中蘊含著了財富充滿了想象。[7]
在已有研究基礎(chǔ)上，本文聚焦實踐中宅基地“財產(chǎn)化”改革的多樣化路徑，用“有限市場”的概念概括地方推進宅基地財產(chǎn)化改革的實踐特征。改革開放以來，基于效率的角度，“市場”逐漸成為我國經(jīng)濟資源配置的主要準則，然而并不是絕對的。在特定歷史階段，特定類型資源的配置方式可能偏離理想的市場準則，表現(xiàn)為市場嵌入社會、嵌入政治的復雜制度特征。[8-9]基于我國現(xiàn)階段農(nóng)民和土地關(guān)系的特殊性，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度呈現(xiàn)“有限市場”特征。在探索宅基地“三權(quán)分置”的背景下，宅基地資源的配置也不例外，只是在實踐中表現(xiàn)得更為復雜,下面詳述。
二、宅基地財產(chǎn)化改革的進展及特征
我國宅基地制度的基本特征是“公有私用”，宅基地所有權(quán)屬于集體，使用權(quán)歸個體農(nóng)戶。從法學角度，擴大財產(chǎn)權(quán)主要方式是突破現(xiàn)行法律賦予宅基地抵押權(quán)能和轉(zhuǎn)讓權(quán)能。[10]然而宅基地制度改革的復雜性遠超出理論，按照制度機制的復雜性分類，筆者把宅基地財產(chǎn)化路徑劃分為以下五類（如表1）。每一類制度都有其典型的運行模式，可以從利益關(guān)系、運行機制及約束條件三個維度說明，其共同特征是因循宅基地“三權(quán)分置”的制度創(chuàng)新邏輯。用原國土資源部副部長胡存智的話來說，“農(nóng)村宅基地制度改革的方向是進一步擴大權(quán)能,賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，而不是指宅基地可以自由買賣”。[11]這體現(xiàn)為各類財產(chǎn)化路徑始終是“有限市場”的。下面先概述每一個路徑及其特征。
表1：宅基地財產(chǎn)化改革的路徑
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路徑 |
宅基地 有償選位 |
宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn) |
農(nóng)房抵押貸款 |
閑置農(nóng)房盤活 |
宅基地 入市 |
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利益主體 |
農(nóng)戶/ 集體 |
農(nóng)戶/農(nóng)戶 |
農(nóng)戶/商業(yè)銀行 |
農(nóng)戶/集體/社會資本 |
農(nóng)戶/集體/政府 |
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運行機制 |
競拍優(yōu)勢區(qū)位宅基地 |
房屋買賣和宅基地退出 |
宅基地作為抵押資產(chǎn) |
閑置農(nóng)房和宅基地經(jīng)營 |
土地增減掛鉤 |
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約束條件 |
限于少數(shù)地區(qū)探索、針對少數(shù)優(yōu)勢區(qū)位地塊。 |
禁止社會資本、市民下鄉(xiāng)購置宅基地。 |
嚴格宅基地受讓范圍、要求政府控制風險。 |
限于嚴格用途管制、禁止變相房地產(chǎn)開發(fā)。 |
保障農(nóng)民利益優(yōu)先、嚴格控制拆建規(guī)模。 |
1.宅基地有償選位
我國農(nóng)村一直采取宅基地無償福利性分配的方式，保障弱勢的農(nóng)民階層取得宅基地這一基本保障產(chǎn)品。少數(shù)地區(qū)形成了宅基地有償選位的宅基地初始分配制度，從實踐來看，這一制度主要在沿海發(fā)達農(nóng)村實行，典型是浙江省農(nóng)村。[12]這一制度形成的前提條件是宅基地資源高度稀缺，同時農(nóng)村階層高度分化，富裕農(nóng)戶愿意為優(yōu)勢地塊支付高額費用。一般來說，宅基地有償使用和新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造同時進行。具體做法是是：先是由村集體編制村莊規(guī)劃，形成基礎(chǔ)設(shè)施完善的新村；再是嚴格執(zhí)行規(guī)劃，統(tǒng)一管理宅基地，對新村宅基地實行公開競拍。
宅基地有償選位屬于宅基地有償使用制度的范疇，是一種典型的市場配置資源的方式。從集體經(jīng)濟和村莊建設(shè)的角度，宅基地有償選位在實施村莊取得了顯著效果，村集體通過競拍獲得土地級差地租收入，解決村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏資金的問題。然而從社會公平的角度，這種做法蘊含的排斥貧弱階層的特征，有可能造成村集體內(nèi)部住房地位群體，[13]加劇村莊內(nèi)部的階層割裂，因此國家對這項制度的推廣相當謹慎，只默許可以在少數(shù)地區(qū)探索。同時為了兼顧公平和效率，即使是哪些采用了宅基地有償選位的地區(qū)，村集體也并不是把所有宅基地均拿出來高價拍賣，而是保留了大多數(shù)宅基地的福利性，宅基地有償使用費用相當于基礎(chǔ)設(shè)施配套費。
2.宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)
宅基地不能買賣，然而房屋屬于私人財產(chǎn)，可以買賣，國家一直沒有禁止。基于房地一體原則，房屋轉(zhuǎn)讓也意味著宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)（或轉(zhuǎn)讓）。一般來說，本村農(nóng)民可以無償申請宅基地，不需要通過房屋轉(zhuǎn)讓獲得宅基地使用權(quán)。有兩種例外情形催生了房屋轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象（宅基地隨之流轉(zhuǎn)）：一是本村農(nóng)民通過房屋轉(zhuǎn)讓獲得基本居住條件的成本比申請宅基地自建新房還低。二是偏遠山區(qū)農(nóng)民通過“搭地賣房”的方式進入土地資源豐富、交通便利的平原農(nóng)村（戶籍隨之遷入），改善貧困的經(jīng)濟條件。[14]
關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)，流行觀點認為我國采取了不合理的限制妨礙宅基地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)，應當擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍。[15]而國家相關(guān)政策一直禁止城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)購置宅基地，宅基地只能流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓給符合條件的本集體經(jīng)濟組織成員，仍嚴格約束宅基地流轉(zhuǎn)范圍。在宅基地制度改革過程中，有的地方擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，把合法受讓人擴大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣域范圍內(nèi)符合申請條件的農(nóng)戶。但是仍嚴格禁止城市居民下鄉(xiāng)購置農(nóng)村住房或購置宅基地建房。
3.農(nóng)房抵押貸款
農(nóng)房抵押貸款是宅基地用益物權(quán)的一種實現(xiàn)形式，是農(nóng)村土地“還權(quán)賦能”的標志。在九十年代，就有一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村開始試點農(nóng)房抵押貸款。其背景是：農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要制約在金融，如果賦予農(nóng)房抵押權(quán)能，則有利于激活農(nóng)村金融的有效供給。而我國法律一直通過限制農(nóng)村住房通過抵押的方式流轉(zhuǎn)，因為它有可能讓農(nóng)民失去唯一的居所。[16]宅基地制度改革試點的任務之一是，就是配合住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點，探索宅基地用益物權(quán)的多種實現(xiàn)形式和路徑。
為了防范風險，中央要求地方政府慎重穩(wěn)妥推動改革，除了要求宅基地受讓對象不能突破現(xiàn)有法律和政策限制，另外還要求地方政府兜底可能出現(xiàn)的風險。按照相關(guān)政策，在違約處置和銀行行使抵押權(quán)時，地方政府應當保障農(nóng)民基本居住權(quán)利。地方政府的重要舉措是由地方政府成立風險補償金緩釋風險，用于保障農(nóng)民基本居住權(quán)益不受到損害。這實際上把農(nóng)房抵押貸款轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝越鹑�。在實踐中銀行是理性的，風險補償金是有限，銀行必須秉持商業(yè)的審慎。銀行確定貸款對象也不因農(nóng)房具有抵押權(quán)能，也不因政府積極推動，而是基于已經(jīng)成熟的小額信貸制度，著重考察貸款人的個人信用、社會關(guān)系及其生產(chǎn)經(jīng)營能力。[17]
4.閑置農(nóng)房盤活
在新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)快速發(fā)展條件下，如何盤活閑置農(nóng)房和宅基地解決土地供給的難題是宅基地制度改革的新任務。[18]在一些交通便利和旅游資源豐富地區(qū)，地方政府和村社集體引入社會資本下鄉(xiāng)成片開發(fā)閑置農(nóng)房成為普遍現(xiàn)象。這突破了原來限于占有和使用權(quán)利的宅基地權(quán)能。其背景是農(nóng)村人口進城背景下，一些地區(qū)農(nóng)村宅基地大量閑置，農(nóng)村“空心化”嚴重。[19]而由于缺乏明確的法律和政策，社會資本尚不能充分利用這些資源，不利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入。
2018年，中央“一號”文件提出探索宅基地“三權(quán)分置”，重點是如何放活宅基地使用權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán),為各種形式的宅基地流轉(zhuǎn)和經(jīng)驗提供政策合法性。但是政策同時要求“不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館”。各試點的具體做法是結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)，探索盤活閑置農(nóng)房的路徑。為了有效利用村莊零星分散宅基地，國家還允許地方通過村土地利用規(guī)劃，調(diào)整優(yōu)化村莊布局。這樣就實際上打通了宅基地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，在存量建設(shè)用地范圍內(nèi)通過村莊整治服務于農(nóng)業(yè)農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展。
5.宅基地入市
宅基地財產(chǎn)化的一種特殊路徑是“宅基地入市”。宅基地入市和宅基地退出及村莊整治結(jié)合在一起。農(nóng)戶自愿退出的宅基地經(jīng)過整治復墾驗收形成了節(jié)余的土地指標，土地指標可以用于擴大建設(shè)用地指標，從而分享到土地市場化運作形成的增值收益。[20]宅基地入市的政策載體是土地增減掛鉤。其原理是我國實行嚴格的土地用途管制制度，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地需要執(zhí)行嚴格的耕占平衡義務，占一補一。如果使用土地增減掛鉤指標，則可以一定范圍內(nèi)增加建設(shè)用地指標，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展。
宅基地入市有兩類路徑：一是土地指標被交易到城鎮(zhèn)，用于擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，二是土地指標被預留在村莊，用于擴大集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模。前者從2005年就開始在全國試點，后者則要到2016年打通三項土地制度改革之后才普遍試行。宅基地入市表面上是土地指標的交易，實際上其運作機制是政府主導的。土地指標是地方政府向農(nóng)村輸入資源的媒介，被復墾的宅基地本身并不值錢，并不存在宅基地的實地交易。國家還要求地方嚴格控制拆建規(guī)模，地方實施土地增減掛鉤項目要充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民基本居住條件，土地指標交易形成的凈收益要返還給所在村集體和農(nóng)戶。
三、限制宅基地財產(chǎn)化的三重邏輯
以上五類不同的宅基地財產(chǎn)化改革路徑，利益主體和運行機制不同。國家在嘗試擴大宅基地權(quán)能的同時，又施加了諸多限制條件。如何理解國家對擴大宅基地財產(chǎn)權(quán)利的政策限制？兼顧宅基地保障性和財產(chǎn)性當然是重要的，然而針對爭論，還需要更加綜合性的解釋框架。宅基地制度是中國特色土地制度的重要構(gòu)成部分，宅基地制度牽一發(fā)而動全身，并不是一個處置私有財產(chǎn)關(guān)系的純粹私法問題,因此也不是物權(quán)法可以自作主張的特殊財產(chǎn)對象。[21]過度擴大宅基地財產(chǎn)權(quán)，甚至開禁宅基地自由流轉(zhuǎn)的激進政策，可能造成嚴重的后果和風險。其一是從社會穩(wěn)定的角度，宅基地制度仍然主要要把保障農(nóng)民基本居住權(quán)益放在首位，堅持宅基地使用權(quán)設(shè)置初衷。其二是從土地資源管理角度，宅基地制度改革要有利于加強土地管理，宅基地權(quán)利配置要服從于土地管理。其三是從土地增值收益分配的角度，宅基地制度要服從整體的“中國土地制度的憲法秩序”，這也限制了宅基地財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)。
1.戶有所居和宅基地制度的基本功能
任何制度安排都要回應現(xiàn)實生活的需要。宅基地制度的基本目標是保障戶有所居,這是在農(nóng)村集體化進程中形成的。在我國住房保障制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，保障農(nóng)民居住權(quán)的制度價值取向是唯一的選擇。
有學者提出社會變遷背景下，現(xiàn)行制度繼續(xù)限制宅基地市場化流轉(zhuǎn)就不再具有合理性。在人口流動和城鎮(zhèn)化的背景下，宅基地從居住功能向財產(chǎn)功能轉(zhuǎn)變，宅基地制度應當作出相應的改革。[22]這種論證具有一定的經(jīng)驗基礎(chǔ)，然而忽視了對農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的分類分析，在此基礎(chǔ)上宅基地功能和政策分析必然是不客觀的。宅基地的財產(chǎn)屬性在不同地區(qū)不同，包括強財產(chǎn)弱保障屬性的和強保障弱財產(chǎn)屬性。前者集中于城中村、城郊村和工商業(yè)發(fā)達的東部沿海發(fā)達地區(qū)的村莊，后者集中于大多數(shù)中西部農(nóng)村地區(qū)。[23]這種分析有利于揭示宅基地功能的區(qū)域差異。
進入日常生活層次，理解農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是理解在城鄉(xiāng)之間流動的那些農(nóng)民，理解他們的階層地位及其生計模式。目前學界流行的誤解是把農(nóng)民工作為“市民”、“新移民”，他們不耕種土地、脫離了和土地及村莊的關(guān)系。實際上當前大多數(shù)進城農(nóng)民工是“半城市化”的流動人口。他們在城市務工，但是沒有戶籍身份，也大多沒有享受城鎮(zhèn)社會保障。這造成了中國真實城鎮(zhèn)化率偏低，戶籍城鎮(zhèn)化率和人口城鎮(zhèn)化率相差近20個百分點。在戶籍制度改革、農(nóng)民自由地進入城鎮(zhèn)務工定居及參加社會保障的背景下，“半城市化”并不能被歸為體制人為的排斥，而是農(nóng)民合理的選擇，是中國特色“人的城市化”、“發(fā)展型城市化”的路徑。[24-25]當前農(nóng)戶普遍采取“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”生計模式，年輕勞動力進城務工，年老勞動力則在家務農(nóng)，農(nóng)民家庭依靠這種兼業(yè)經(jīng)營方式獲得在農(nóng)村體面生活的經(jīng)濟收入。這一生計模式下，宅基地還是農(nóng)民家庭在農(nóng)村生產(chǎn)生活的基本條件，是進城農(nóng)民保留的退路。[26]從農(nóng)民進城到農(nóng)民真正具備退出宅基地的條件有一個漫長的時差，這個過程中宅基地毋寧說是農(nóng)戶積極保留的。
總之，一部分農(nóng)村地區(qū)的宅基地財產(chǎn)屬性凸顯，農(nóng)民對擴大宅基地權(quán)能有迫切的需求，擴大宅基地權(quán)能有一定的必要性。然而大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村及農(nóng)民宅基地的功能屬性仍然是居住。如果宅基地初始分配及流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓不受限制，就有可能擠壓農(nóng)戶的基本居住保障，這將造成農(nóng)村社會不穩(wěn)定。因此在探索宅基地“三權(quán)分置”時，國家提出要兼顧宅基地的保障屬性和財產(chǎn)屬性。只有在堅持宅基地制度保障農(nóng)戶居住條件的前提下，放活宅基地使用權(quán)才有正當性，這是宅基地制度改革的基本前提。
2.土地管理和宅基地制度改革的目標
宅基地制度和宅基地管理有密切的關(guān)系。改革開放以來，面對經(jīng)濟社會發(fā)展和耕地保護之間的壓力，我國逐漸建立起了嚴格的土地管理制度。宅基地制度改革的重要目標之一是是要建立一套嚴格的土地管理制度，解決過去多年存在的宅基地管理不善形成的歷史遺留問題。
流行觀點認為可通過宅基地使用權(quán)制度的改革等方式解決宅基地超占、一戶多宅及村莊“空心化”等宅基地管理問題，由此論證宅基地財產(chǎn)化改革的必要性。[27]上述研究有一個很強的預設(shè)，即私有產(chǎn)權(quán)的排他性可以通過交易實現(xiàn)稀缺資源向邊際產(chǎn)出較高者轉(zhuǎn)移，提高土地利用效率。這一預設(shè)忽視了影響宅基地有效利用的諸多具體因素，如農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)薄弱、規(guī)劃缺失、制度建設(shè)滯后。[28]在實踐中，宅基地財產(chǎn)化意味著賦予農(nóng)戶更大的土地處分權(quán)利，這可能和土地管理有很大的張力，如一定條件下集體收回宅基地的權(quán)利。[29]即使這個過程中集體對農(nóng)戶作出補償，其主要性質(zhì)是對屬于農(nóng)戶私有的房屋財產(chǎn)進行補償。如果把宅基地使用權(quán)確為“物權(quán)”，那么農(nóng)戶就有權(quán)力不退出閑置不用的宅基地，除非村集體按照“市場”價格作出財產(chǎn)補償。
按照我們的研究，宅基地粗放低效利用主要和宅基地管理放任有關(guān)，造成宅基地管理的“雙重悲劇”。第一是“公地悲劇”。村莊宅基地分配是不排他的，符合條件成員均有資格占用宅基地建房。由于缺乏監(jiān)管、缺乏宅基地退出及收回機制，村莊有限的土地資源很快就消耗殆盡，形成“公地悲劇”。第二是“反公地悲劇”——指的是宅基地資源利用不足，學界往往忽視了這一點。由于宅基地分散零碎村莊缺乏規(guī)劃、村莊不規(guī)整，村莊基礎(chǔ)設(shè)施難以修建，大量邊角地難以利用。這導致村莊中心越來越不適于居住，農(nóng)戶不得不遷到村莊外圍，形成“內(nèi)空外擴”的空心村問題。[30]
在鄉(xiāng)村振興背景下，要準確定位宅基地制度改革和宅基地管理的關(guān)系。宅基地制度改革布局要繼續(xù)保障農(nóng)戶所需的基本居住用地，還要通過有效的土地管理有利于生態(tài)宜居村莊的建設(shè),現(xiàn)階段的任務是人居環(huán)境整治。如果宅基地權(quán)利不斷擴張，最終不利于村莊規(guī)劃和村莊建設(shè)。這是國家資源下鄉(xiāng)建設(shè)鄉(xiāng)村，一些地區(qū)依然村容村貌雜亂、宅基地利用效率低下的原因。如果村級規(guī)劃難以執(zhí)行，人居環(huán)境不能改善，必將影響農(nóng)民宅基地基本居住權(quán)益和宅基地財產(chǎn)權(quán)利的最終實現(xiàn)。如果放任宅基地流轉(zhuǎn)范圍擴大和宅基地用途突破管制，那么宅基地上就要建立更加復雜的產(chǎn)權(quán)和利益關(guān)系，宅基地管理難度就在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進一步增加。這不是宅基地制度改革的初衷。
3.憲法秩序和宅基地制度改革的底線
宅基地制度是整體土地制度的一部分。如果宅基地財產(chǎn)化就意味著宅基地作為所謂的“建設(shè)用地”不受約制地直接進入市場，那么國家征地制度和城市國有土地市場就受到嚴重的沖擊，地利共享的土地增值收益分配機制就要瓦解.這就破壞了中國土地公有制，或者說就破壞了中國土地制度的“憲法秩序”，[31]而這是中國良好的城市化和現(xiàn)代化秩序的基本前提。
從宅基地制度出發(fā)，流行觀點認為我國實行的是“城鄉(xiāng)二元土地制度”，城市土地資源實行市場配置，農(nóng)村土地則實行的是非市場配置，這對農(nóng)民是不平等的�，F(xiàn)行宅基地制度只賦予農(nóng)民占有和收益權(quán)，不允許農(nóng)民進行房地產(chǎn)開發(fā)，損害了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。應當放開宅基地流轉(zhuǎn)和用途管制，允許農(nóng)民自主的城市化。比如認為“小產(chǎn)權(quán)房”應該獲得合法的地位。[32]這一政策判斷過忽視了宅基地制度不是孤立的，而是整體土地制度體系的一部分，要服從中國土地制度的“憲法秩序”。這一憲法秩序不僅是歷史的，而且是現(xiàn)實的，體現(xiàn)在中國土地公有制的基本制度結(jié)構(gòu)中的。
《憲法》規(guī)定我國實現(xiàn)生產(chǎn)資料社會主義公有制，表現(xiàn)在土地制度上就是取消土地私人所有，避免出現(xiàn)傳統(tǒng)土地私有制下的“土地食利者”。區(qū)位差異會帶來土地級差地租，土地非農(nóng)使用帶來更高的級差地租，這就是城市近郊土地的價值遠高于一般農(nóng)村的原因。如果集體土地的使用權(quán)（包括宅基地使用權(quán)）也可以轉(zhuǎn)讓，少數(shù)城郊農(nóng)民集體將憑借不可移動的土地位置，不勞而獲地俘獲巨額的社會財富，實質(zhì)成為土地食利者，違背了土地公有制的“憲法原則”。針對可能出現(xiàn)的土地財富分配不均問題，我國主要法律規(guī)定在原則上，在城市建設(shè)用地的范圍內(nèi)，農(nóng)村集體土地必須先經(jīng)過征收，才可依法出讓轉(zhuǎn)讓進入市場。對集體土地入市，最新通過的《土地管理法》（修正案）形成了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度安排，規(guī)范了入市對象、范圍及方式。本來實踐中就存在集體土地大量進入非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地市場的問題，政府的監(jiān)管面臨很大困境。如果法律允許集體土地自由轉(zhuǎn)讓，可以突出法律規(guī)定的用途，必然激勵農(nóng)戶及村社集體講大量農(nóng)地非農(nóng)使用，將很快危及耕地資源的紅線。
土地公有制分為集體所有與國家所有兩種具體實現(xiàn)形式，這兩者并不是對立的，要防止通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革來把集體土地所有權(quán)“物權(quán)化”，用于反對征地制度。國家設(shè)置集體土地所有制，包括由此派生的宅基地制度，是為了保障農(nóng)民的基本生存和發(fā)展的權(quán)利，并不是賦予農(nóng)民通過土地出讓獲得財產(chǎn)收入的“特權(quán)”，否則這就是對其他無地階層（如進入城市的新市民）的不公平。[33]在土地管理實踐中，宅基地盡管在土地用途分類中也屬于“建設(shè)用地”，但這個“建設(shè)用地”和進入市場農(nóng)村集體或城鎮(zhèn)國有經(jīng)營性建設(shè)用地具有完全不同的性質(zhì)。這就決定現(xiàn)行法律和政策賦予宅基地的“財產(chǎn)性”是非常有限的。
四、結(jié)語和討論
至此，本文結(jié)束了對宅基地財產(chǎn)化改革的實踐邏輯的分析。宅基地財產(chǎn)化改革的基本特征是“有限市場”，這從理論層面理清了諸多混淆之處。這表明中央和地方政府推動的各類宅基地財產(chǎn)化路徑擴大了宅基地權(quán)能，各類路徑的實現(xiàn)機制不同，卻仍然在宅基地基本制度框架內(nèi)。這有利于順利實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”，保持土地制度的相對穩(wěn)定，有利于中國經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)社會的穩(wěn)定。國家政策限制宅基地財產(chǎn)化的原因是多重的，這源于宅基地制度嵌入到更大的政治經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)之中。研究者需要把宅基地制度改革放在保障農(nóng)民基本居住權(quán)益、嚴格土地管理、維護土地制度的“憲法秩序”等角度下考察，不能困于關(guān)于物權(quán)的抽象概念和農(nóng)民土地權(quán)利話語，從而把宅基地制度改革推向單向度的改革。
在此基礎(chǔ)上，筆者還試圖討論如何準確評估宅基地制度改革試點，為拓展宅基地制度改革范圍提供政策建議。到2019年，持續(xù)了5年的宅基地制度改革試點完成，部分試點成果實際上在法律上得以呈現(xiàn)。同時，宅基地制度改革還在進一步深入，探索更多制度化的成果。為了深化改革，政策部門和學界需要對過去幾年的宅基地制度改革試點成果進行評估。從目前來看，地方政府主要從宅基地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)程度角度評價宅基地制度改革，主要評價標準是宅基地退出、宅基地抵押貸款、閑置農(nóng)房盤活的規(guī)模。
從全國范圍的調(diào)查來看，宅基地財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)程度取決于地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢，而不在于制度本身。這表現(xiàn)為地方政府普遍建立了擴大宅基地權(quán)能的各類制度安排，然而這些制度的實踐效果是高度差異化的。[34]發(fā)達地區(qū)的宅基地制度改革取得了很大的成果，宅基地資源得到一定程度的盤活，農(nóng)民也獲得了較多財產(chǎn)性收入，典型如廣東和浙江沿海地區(qū)。而在欠發(fā)達的中西部地區(qū)，宅基地制度改革這方面的成效似乎不大，改革普遍面臨“錢從哪里來”的問題，地方政府和農(nóng)民的“獲得感”不強，典型如湖北、甘肅等中西部地區(qū)。如果從財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)程度來評估試點，那么中西部的宅基地制度改革試點就缺乏成效。然而需要反思的是，從宅基地制度改革中獲得巨額財產(chǎn)收入是評價試點的基本標準嗎？
筆者認為評估宅基地制度改革的標準是綜合性的。地方在推動宅基地制度改革過程中，不能僅僅考慮如何放活宅基地使用權(quán)，增加農(nóng)民財產(chǎn)收入。而且要考慮到宅基地制度和整個經(jīng)濟、社會和政治結(jié)構(gòu)的關(guān)系。宅基地制度是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一部分，也是鄉(xiāng)村振興制度性供給的一部分。在絕大多數(shù)中西部地區(qū)，宅基地制度改革必然不可能達到增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的目標，那么地方政府就應該采用其他評估標準，而且這也是宅基地制度改革要求地方政府實踐的。這三個標準分別是：第一，宅基地制度改革是否更好地滿足了農(nóng)戶基本居住條件。第二，宅基地制度改革是否提升了政府和村社集體管理宅基地的能力。第三，宅基地制度改革是否有利于維護土地公有制。具體就是通過規(guī)范宅基地管理和一定程度上擴大宅基地權(quán)能，不僅能滿足優(yōu)化宅基地資源優(yōu)化配置的要求，而且不觸及土地制度的底線。這也就是我國土地制度改革所確立的“三條底線”的意義，即“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”。
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