多層級核心政治體制與“統(tǒng)分結(jié)合”雙層治理
如何解釋產(chǎn)生優(yōu)異治理績效的體制與機(jī)制，是理解“中國經(jīng)驗(yàn)”的關(guān)鍵�；谖覈沃贫鹊狞h政關(guān)系與央地關(guān)系兩個(gè)維度，本文提出“多層級核心政治體制”的新理論框架，來解釋“中國模式”。我國多層級核心政治體制內(nèi)含的所有權(quán)與使用權(quán)分離式非制度性分權(quán)、縱向集權(quán)與橫向競爭的組織體系、責(zé)權(quán)利不對稱的行政原理等屬性，形成了在中央與地方或上級與下級之間實(shí)行“統(tǒng)分結(jié)合”雙層治理機(jī)制。向上“統(tǒng)”還是向下“分”，可根據(jù)社會治理主要矛盾的變化做出動(dòng)態(tài)調(diào)整，因此我國體制具有“宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分”的治理彈性與優(yōu)勢。
新中國成立70年來，走出了一條有中國特色的工業(yè)化與城市化道路，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的奇跡，取得了令世界矚目的成就。然而，在很長一段時(shí)間以來，獨(dú)特的“中國經(jīng)驗(yàn)”因無法納入西方的理論版圖而遭到學(xué)術(shù)研究的忽視。近年來，關(guān)于我國國家治理體系的研究發(fā)生了可喜的轉(zhuǎn)向，但是對我國體制的經(jīng)驗(yàn)研究與理論總結(jié)，與日新月異的國家發(fā)展實(shí)踐相比還有很大的差距。本文嘗試以中美兩國大都市治理秩序的比較為切入點(diǎn)，旨在理解我國產(chǎn)生優(yōu)異治理績效的體制與機(jī)制根源�；谖覈沃贫鹊狞h政關(guān)系與央地關(guān)系兩個(gè)維度，研究提出“多層級核心政治體制”的新理論框架，用來解釋“中國經(jīng)驗(yàn)”與“中國模式”，以為進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究提供啟發(fā)。
一、問題的提出
世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報(bào)告2020》顯示，中國營商環(huán)境在全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名第31位，中國營商環(huán)境邁向國際一流。在一場全球性的營商環(huán)境競賽中，中國的營商環(huán)境排名，去年從第78位躍升至46位，今年再提升至第31位，連續(xù)兩年大幅躍升，“中國經(jīng)驗(yàn)”已成為全球營商環(huán)境優(yōu)化的一大亮點(diǎn)。然而，“中國經(jīng)驗(yàn)”是什么？國內(nèi)外學(xué)者，見仁見智，莫衷一是。如何解釋產(chǎn)生優(yōu)異治理績效的體制與機(jī)制，是理解“中國經(jīng)驗(yàn)”的關(guān)鍵。由于工商業(yè)主要積聚于城市地區(qū)，城市是營商環(huán)境競爭的基本單元。自改革開放以來，我國各城市便圍繞著招商引資與發(fā)展經(jīng)濟(jì)展開了錦標(biāo)賽。隨著我國經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展邁向高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，各大城市之間開啟了新一輪以人才爭奪與產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型為核心的營商環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展競賽。為此，各地區(qū)、各部門按照黨中央、國務(wù)院決策部署，不斷深化“放管服”改革，提高行政效率與城市公共服務(wù)水平，如浙江省的“最多跑一次”改革，武漢市推行的“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”改革，城市營商環(huán)境得到明顯改善，有助于提高城市的競爭力。自20世紀(jì)90年代末期住房商品化改革，我國開啟了快速城市化階段，僅僅經(jīng)過20年的時(shí)間，我國城市化率大幅提高，而且城市化質(zhì)量不低，其成功的奧秘被認(rèn)為與我國中央集權(quán)的治理體制機(jī)制有關(guān)。
對照之下，美國在地方自治體制下，大都市地區(qū)自20世紀(jì)以來，便一直面臨區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)一體化需求與地方政府碎片化的矛盾，這制約了城市公共服務(wù)水平與城市競爭力的發(fā)展。在美國35935個(gè)城鎮(zhèn)中，超過一半也就是52％的政府只負(fù)責(zé)管理不到1000人的市鎮(zhèn)。每個(gè)大都市區(qū)平均有102個(gè)地方政府，每個(gè)地方政府所管理的人數(shù)平均不足6000人。由于大部分地方政府的規(guī)模都很小，大都市地區(qū)形成后，便開始出現(xiàn)公共事務(wù)治理的功能邊界與政治行政邊界不一致的問題。為破解此矛盾，美國學(xué)界激發(fā)了熱烈的爭論，先后形成大都市政府、多中心政體、新區(qū)域主義、尺度重構(gòu)論等理論思潮。其中，大都市政府或統(tǒng)一政府學(xué)派認(rèn)為地方政府的碎片化，將本屬經(jīng)濟(jì)社會一體化的大都市區(qū)割裂開來，從而導(dǎo)致公共服務(wù)分配的嚴(yán)重不平等以及區(qū)域性公共事務(wù)治理的失敗。因此，他們主張通過兼并或市縣合并等結(jié)構(gòu)性改革方式消除大都市區(qū)內(nèi)眾多的地方政府，以建立一個(gè)統(tǒng)一的大都市區(qū)政府，優(yōu)化大都市區(qū)域的資源配置，增進(jìn)政府的工作效率和經(jīng)濟(jì)效益，以適應(yīng)整個(gè)大都市區(qū)域?qū)卜⻊?wù)一體化的需要。
然而，以奧斯特羅姆夫婦為代表的公共選擇理論學(xué)派對“統(tǒng)一都市政府”方案充滿了“恐慌”，批判其形成的是一種“單中心政治體制”。因?yàn)榇蠖际姓畬τ谝哉麄�(gè)大都市區(qū)為范圍的公共品供給雖有效率，但是還存在眾多規(guī)模層次小于大都市區(qū)范圍的公共品需求。而且，這種巨人式“都市政府”由于管理空間幅度過大，必然會帶來“高高在上”的龐大官僚組織與地方民眾的疏遠(yuǎn)。公共選擇理論認(rèn)為，美國大都市地區(qū)內(nèi)眾多分散的地方自治政府并存的格局，構(gòu)成了一種“多中心政治體制”。超越于地方政府以外的公共品供給需求，地方自治體之間可以形成準(zhǔn)市場競爭的自發(fā)合作秩序。但是，公共選擇理論為細(xì)碎化地方自治政府體系做的辯護(hù)，無助于解決大都市地區(qū)面臨的治理難題。隨后興起的新區(qū)域主義和尺度重構(gòu)論，則是在不改變多中心體制前提下做出的探索舉措�？v覽美國一個(gè)多世紀(jì)以來的大都市區(qū)治理演化史，始終無法跳脫單中心與多中心政治體制之間的對壘，源于其縱向政府間制度化分權(quán)與橫向地方政府自治的體制。
在國際比較的視野下，有助于重新認(rèn)識“中國經(jīng)驗(yàn)”。大都市地區(qū)治理面臨的核心問題為人民需求的公共品規(guī)模具有多層次性與動(dòng)態(tài)性特征，需要彈性化的公共組織相匹配。碎片化的地方自治政府對于提供行政邊界以內(nèi)的小規(guī)模公共品比較有效率，但對于外部性溢出行政邊界的公共品供給面臨難題。統(tǒng)一的大都市政府對于大規(guī)模的公共品供給比較有效率，但是對于轄區(qū)內(nèi)小眾化、差異化和多元化的公共品需求的回應(yīng)性較差。在制度性分權(quán)體制下，“一”和“多”是不相兼容的，在美國大都市地區(qū)體現(xiàn)為統(tǒng)一的都市政府和多個(gè)分立并存的地方自治政府體系是相互排斥的，因此改革便存在單中心與多中心政治體制之間的博弈。那么，嵌入在我國中央集權(quán)體制下的大城市治理是單中心政治體制嗎？我國大城市治理是如何解決公共品需求規(guī)模的多層次性與公共組織的彈性化匹配的矛盾？又如何對我國獨(dú)特的治理體制機(jī)制進(jìn)行理論化提煉？圍繞著以上問題意識，筆者近幾年在上海、深圳、武漢等十余個(gè)城市開展了累計(jì)260余天的田野調(diào)查，結(jié)合深度訪談與參與式觀察等質(zhì)性研究方法，并采取以個(gè)案為基礎(chǔ)的機(jī)制分析法，研究發(fā)現(xiàn)我國既非單中心政治體制，也非多中心政治體制，而是“多層級核心政治體制”，形成的是“統(tǒng)分結(jié)合”雙層治理機(jī)制。我國的“多層級核心政治體制”突破權(quán)力分割模式的限制，開辟的是所有權(quán)和使用權(quán)分離式的權(quán)力分配模式，“一”和“多”是可以兼容的，適應(yīng)了公共品規(guī)模多層次性的彈性化需求。
二、多層級核心政治體制：理解我國體制的新框架
（一）我國國家治理體制研究的轉(zhuǎn)向
改革開放后西方理論思潮的引進(jìn)，特別是隨著蘇聯(lián)解體與新自由主義在全球取得壓倒性勝利，西式代議制民主政體與民主政治成為一種普世價(jià)值。以西方代議制民主政體為參照系，我國中央集權(quán)體制被認(rèn)為是“落后的”，屬于“威權(quán)”體制，甚或“專制”體制。有些學(xué)者看到短期內(nèi)改革政治體制是不現(xiàn)實(shí)的，便寄望于從村民自治與城市居民自治開始，自下而上漸進(jìn)式推動(dòng)體制改革。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)的騰飛與國家綜合實(shí)力的提升，學(xué)界開始重新審視與理解我國體制，并反思既然我國體制這么“落后”，但為何卻能創(chuàng)造出世界奇跡？習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上提出要堅(jiān)持“四個(gè)自信”，進(jìn)一步促發(fā)了關(guān)于我國國家治理體制的科學(xué)分析。學(xué)術(shù)研究也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)向，即從過去對我國國家治理體制進(jìn)行簡單的價(jià)值判斷，轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋵傩蕴卣髋c功能后果的實(shí)證分析。
具體而言，關(guān)于我國國家治理體制研究主要有三個(gè)維度：一是經(jīng)濟(jì)維度，主要從央地關(guān)系的視角分析我國經(jīng)濟(jì)增長績效，并將我國體制的特征概括為經(jīng)濟(jì)上分權(quán)與政治上集權(quán)，如財(cái)政分權(quán)理論和地方政府法團(tuán)主義理論。二是社會維度，主要從社會學(xué)視角來分析概括我國多層級政府之間的關(guān)系與體制屬性，如周飛舟提出的錦標(biāo)賽體制，周黎安提出的行政發(fā)包制，賀雪峰提出的責(zé)權(quán)利不對稱體制等。三是邁向歷史維度，將我國國家治理體制分析視角向歷史延伸，追溯現(xiàn)代體制的歷史根基，如周雪光認(rèn)為歷史上的帝國邏輯與當(dāng)代中國的國家治理間多有關(guān)聯(lián)；蘇力認(rèn)為至少從西周開始，歷史上中國已逐步演化出維系和拓展大國治理的中央和地方關(guān)系；曹錦清和劉炳輝則將國家治理體系歸結(jié)于郡縣制傳統(tǒng)。以上研究從不同維度對國家治理體制展開了深度剖析，豐富了對我國體制的認(rèn)識。然而，其側(cè)重分析的是國家治理體制中的央地關(guān)系，忽視了中國共產(chǎn)黨作為使命型政黨，在國家治理體制中的角色與功能。
近年來，有學(xué)者開始致力于彌補(bǔ)這一研究短板，從我國獨(dú)特的黨政體制視角展開研究。如王浦劬、湯彬認(rèn)為與西方國家依托于韋伯式科層制的治理結(jié)構(gòu)相比，當(dāng)代中國治理形成了獨(dú)特的黨政結(jié)構(gòu)，即共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨通過政治領(lǐng)導(dǎo)，在組織和意識形態(tài)層面深刻塑造并融入中國特色的政府體系而形成的集中統(tǒng)一的黨政結(jié)構(gòu)，黨政治理結(jié)構(gòu)兼具的治理“彈性”與功能機(jī)制的復(fù)合性，成為國家治理優(yōu)效的根源。劉炳輝則將當(dāng)代中國國家治理體系中，以中國共產(chǎn)黨為核心所構(gòu)建的黨和政府雙重科層制復(fù)合結(jié)構(gòu)稱為“黨政科層制”。楊華則分析了縣域治理中黨政體制的結(jié)構(gòu)與功能。上述學(xué)者關(guān)于我國黨政體制的研究，將執(zhí)政黨在國家治理體系中的角色與位置納入學(xué)術(shù)視野，具有啟發(fā)意義。關(guān)于黨政體制的研究剛剛起步，目前還只是籠統(tǒng)地對宏觀黨政體制的結(jié)構(gòu)與功能作出分析，尚缺乏央地關(guān)系互動(dòng)及運(yùn)行機(jī)制的解釋。在既有研究基礎(chǔ)上，本文將結(jié)合我國政治制度的黨政關(guān)系與央地關(guān)系兩個(gè)維度，提出“多層級核心政治體制”新理論框架，來理解我國黨政體制及其運(yùn)行機(jī)制。
（二）多層級核心政治體制：一個(gè)新的理論框架
在美國實(shí)行政治與行政二元分離以及分權(quán)自治的體制下，不僅中央層面進(jìn)行立法、司法與行政的權(quán)力分割，形成三個(gè)權(quán)力中心相互制衡，制衡的原則和途徑由憲法和法律制度予以規(guī)定；而且縱向不同層級政府之間也實(shí)行制度性權(quán)力分割，一個(gè)層級的政府一般只能直接管理本級政府的事項(xiàng)，不同層級政府之間不存在人事任命關(guān)系。在遵守相關(guān)法律規(guī)定，并在一定限度上接受上一層級政府的管理和監(jiān)督外，下一層級政府不必圍繞著“上級”政府轉(zhuǎn)，主要對法律和當(dāng)?shù)剡x民負(fù)責(zé)。因此，在縱向政府間制度分權(quán)與橫向地方政府自治的體系下，美國形成的是多中心政治體制。
而在我國政治與行政統(tǒng)籌協(xié)同的中央集權(quán)體制下，政治生活的關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)核心。正如鄧小平強(qiáng)調(diào)的：“任何一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體都要有一個(gè)核心，沒有核心的領(lǐng)導(dǎo)是靠不住的。”鄧小平提出黨的領(lǐng)導(dǎo)核心思想，具體包括三個(gè)層次：其一，共產(chǎn)黨是中國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心；其二，黨中央是全黨全國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心；其三，黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體要有一個(gè)核心。鄧小平進(jìn)一步指出：“中國問題的關(guān)鍵在于共產(chǎn)黨要有一個(gè)好的政治局，特別是好的政治局常委會。只要這個(gè)環(huán)節(jié)不發(fā)生問題，中國就穩(wěn)如泰山……最關(guān)緊要的是有一個(gè)團(tuán)結(jié)的領(lǐng)導(dǎo)核心。”因此，政治生活的領(lǐng)導(dǎo)核心是有層次的，在全國范圍內(nèi)便存在著共產(chǎn)黨→黨中央→政治局→政治局常委會的領(lǐng)導(dǎo)核心序列，為國家治理體系的“總領(lǐng)導(dǎo)核心”；同樣，向下在不同層級體系內(nèi)，都還存在相應(yīng)治理范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)核心，相對于中央而言可謂 “次領(lǐng)導(dǎo)核心”。領(lǐng)導(dǎo)核心是全國政治的總軸心和終極權(quán)威中心，是各級政府和各個(gè)政治機(jī)構(gòu)權(quán)力的最終來源和權(quán)力運(yùn)作的原始動(dòng)力。因此，研究將我國獨(dú)特的國家治理體制總結(jié)提煉為“多層級核心政治體制”。
在我國“多層級核心政治體制”下，中央層面不存在立法、司法與行政的權(quán)力分割，存在的只是立法、司法與行政之間的權(quán)力分工，且都在一個(gè)總的領(lǐng)導(dǎo)核心之下開展工作。在權(quán)力的來源上，中央擁有所有事務(wù)的“所有權(quán)”，可以管理全黨全國所有的事情，即“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。在“下管一級”的人事任命制度下，下級政府的領(lǐng)導(dǎo)核心是由上級領(lǐng)導(dǎo)核心確立的，因此下級是服從于上級領(lǐng)導(dǎo)核心的，在縱向上是層層向上集權(quán)的，而非制度性分權(quán)。但受制于時(shí)間、精力和能力的限制，中央及其領(lǐng)導(dǎo)核心所處理的事務(wù)是極其有限的，絕大多數(shù)事務(wù)要層層向下“發(fā)包” 和依靠地方來完成，也就需要相應(yīng)地向下“放權(quán)”。地方黨委政府對于“承包”的事務(wù)管理具有實(shí)際控制權(quán)和剩余索取權(quán)，能夠自主地供應(yīng)地方規(guī)模范圍內(nèi)的公共物品與服務(wù)。然而，對于“發(fā)包”的內(nèi)容和“放權(quán)”的程度都是由中央統(tǒng)籌決定的，中央可以根據(jù)變化了的形勢進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，中央保留的是剩余控制權(quán)或相機(jī)干預(yù)權(quán)。
在中央之下的每一層級內(nèi)部都存在若干個(gè)并存且相互競爭的次領(lǐng)導(dǎo)核心，如同中央政府一樣每一個(gè)地方政府都有其領(lǐng)導(dǎo)核心。橫向上同一層級并列的多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心，貌似美國大都市地區(qū)多中心的地方政府關(guān)系，但兩者的根本不同在于我國橫向上并存的同級地方政府還有一個(gè)共同的上級領(lǐng)導(dǎo)核心，以發(fā)揮集中指揮、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等功能。在縱向各層級黨政體系中，每一個(gè)上級黨委政府對于轄區(qū)的下級政府而言都相當(dāng)于是“中央”的縮影。那么，在我國大都市地區(qū)范圍內(nèi)，市級黨委政府在轄區(qū)范圍內(nèi)相當(dāng)于“中央”，其下各層級就為次核心，是我國多層級核心政治體制在城市治理上的投射。這種體系并不像美國統(tǒng)一的大都市政府方案那樣，建構(gòu)的是單純的科層官僚體制，所有的關(guān)系都將通過具有單一最高權(quán)力中心的命令結(jié)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，形成的并非單中心政治體制。在多層級核心政治體制下，上級黨委政府相對于下級而言屬于“裁判員”，但相對于自己的上級又是“運(yùn)動(dòng)員”，層層向下類推。
三、多層級核心政治體制的權(quán)力與組織配置
我國獨(dú)特的多層級核心政治體制，在權(quán)力分配、組織體系與行政原理等方面，也形成了與美國多中心政治體制迥異的秩序，具體分別為：所有權(quán)與使用權(quán)分離式的非制度性分權(quán)模式、縱向集權(quán)與橫向競爭的組織體系、層級間責(zé)權(quán)利不對稱的行政原理。
（一）所有權(quán)與使用權(quán)分離式的非制度性分權(quán)模式
制度性分權(quán)主要有兩種方式：第一種為某項(xiàng)權(quán)力的整體轉(zhuǎn)讓。假如有Ａ、Ｂ兩項(xiàng)權(quán)力，權(quán)力整體轉(zhuǎn)讓的做法是Ａ權(quán)歸中央、Ｂ權(quán)歸地方。對各級政府的權(quán)限進(jìn)行劃分時(shí)，首先明確其核心任務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)而配備相應(yīng)的職權(quán)。第二種為對同一事項(xiàng)不同管理權(quán)限和責(zé)任的劃分。即Ａ①、Ｂ①兩項(xiàng)權(quán)力歸中央，Ａ②、Ｂ②歸地方政府，各級政府共同承擔(dān)起某方面的職責(zé)。不管是權(quán)力的整體轉(zhuǎn)讓，還是部分轉(zhuǎn)讓，中央保留對地方事項(xiàng)一定程度上的規(guī)制和監(jiān)督權(quán)的前提下，各級政府相對獨(dú)立地負(fù)責(zé)自己職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，一個(gè)層級的政府一般只能直接管理本級政府權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。那么，不同層級政府之間就是“職責(zé)異構(gòu)”的，不同政府對于歸屬自己權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，擁有完整的決策、執(zhí)行與監(jiān)督考核權(quán)力，科層制行政部門主要是對同級政府負(fù)責(zé)，而不用對上級“條條”負(fù)責(zé)。因此，美國實(shí)行的制度性分權(quán)體制，實(shí)質(zhì)上為“所有權(quán)”與“使用權(quán)”合一的權(quán)力分割與轉(zhuǎn)讓模式。
而在我國多層級核心政治體制下，不管是中央層面，還是縱向政府之間都沒有西式制度性分權(quán)，唯有職責(zé)與權(quán)力的分工。前面提到，中央為全國政治的領(lǐng)導(dǎo)核心，可以管理全國所有事項(xiàng)，擁有所有事項(xiàng)的“所有權(quán)”，但囿于時(shí)間、精力與能力的限制，絕大多數(shù)事務(wù)需要依靠地方政府來完成，這就需要中央向地方“發(fā)包”公共事務(wù)和“下放”權(quán)力。雖然中央與地方在治理實(shí)踐中也存在一定程度的“分權(quán)”，但并非所有權(quán)與使用權(quán)合一的制度性權(quán)力分割模式，而是所有權(quán)與使用權(quán)分離式分權(quán)模式。在我國多層級核心政治體制下，中央集中的是“所有權(quán)”，中央與地方之間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整實(shí)質(zhì)上是圍繞著“使用權(quán)”的配置展開的。至于向下“發(fā)包”的事項(xiàng)和“放權(quán)”的程度，中央可以根據(jù)“所有權(quán)”和變化了的情勢需要，進(jìn)行靈活和動(dòng)態(tài)的調(diào)整。
這也是為什么在西方制度性分權(quán)體制下，在地方事務(wù)范圍內(nèi)，中央政府不能越權(quán)干預(yù)地方政府，一般只能通過項(xiàng)目撥款和法律規(guī)制的方式來讓地方政府執(zhí)行自己的意志，否則就會遭遇來自地方的抵制。而我國中央可以領(lǐng)導(dǎo)和管理任何地方事務(wù)，中央只要想管就管的了，下放給地方的權(quán)力，中央也可以隨時(shí)收回來，而不會遭遇來自地方抵制。在多層級核心政治體制下，有一條層層從屬的核心軸，中央向地方政府逐級層層向下“發(fā)包”和“放權(quán)”，下級政府的權(quán)力是由上級賦予的，下級政府的領(lǐng)導(dǎo)核心也是由上級領(lǐng)導(dǎo)核心任命的，上級可以隨時(shí)管理和干預(yù)下級所處理的任何事項(xiàng)，即上級擁有“剩余控制權(quán)”，下級擁有“實(shí)際控制權(quán)”和“剩余索取權(quán)”。
（二）縱向集權(quán)與橫向競爭的組織體系
在西方制度性分權(quán)與地方自治體制下，不同層級政府都有獨(dú)立管轄而不受恣意干預(yù)的事務(wù)范圍，縱向政府之間是“職責(zé)異構(gòu)”的，政府是公共服務(wù)提供的壟斷者。政府體系建立的是韋伯意義上的法理型科層制，具有弱經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、低自由裁量權(quán)和強(qiáng)規(guī)則控制等特征。若不受約束與控制的話，政府代理人有可能利用壟斷者身份謀取私利，與民眾的利益直接對立，形成的是國家與社會二元對立關(guān)系。因此，一般也會建立起各層級政府對轄區(qū)民眾的責(zé)任機(jī)制，即通過競爭性選舉實(shí)現(xiàn)對政府代理人的政治問責(zé)和約束控制。在獨(dú)立負(fù)責(zé)的行政事項(xiàng)范圍內(nèi)，政府的權(quán)力來源于地方民眾的選舉授權(quán)，因此只需要向轄區(qū)內(nèi)民眾負(fù)責(zé)，不用向上級政府負(fù)責(zé)，也就不用上級政府對其績效進(jìn)行考核評價(jià)，形成的是“民主＋壟斷”式治理組織體系。
而在我國多層級核心政治體制下，縱向政府之間是層層向上集權(quán)的，下級政府的權(quán)力源于上級的層層授權(quán)，需要對上級負(fù)責(zé)，且由上級對下級的治理績效做出評價(jià)考核。中央擁有所有公共事務(wù)的管理權(quán)，囿于治理能力與效率的限制，除了少數(shù)中央垂直管理的事務(wù)外，絕大多數(shù)事務(wù)便層層向下“發(fā)包”，但中央可以根據(jù)需要隨時(shí)再上收。中央通過各部委管理全國事務(wù)，下面的各層級政府也要成立相應(yīng)部門以承接公共事務(wù)，那么我國縱向政府體系形成了“上下、左右一般粗”的“職責(zé)同構(gòu)”結(jié)構(gòu)。一般中高層政府不直接面對地方民眾，也不負(fù)責(zé)具體事務(wù)的生產(chǎn)，而主要負(fù)責(zé)發(fā)布命令、指導(dǎo)、監(jiān)督和考核下級政府，公共事務(wù)的生產(chǎn)主要由基層政府（區(qū)／縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)／街道）完成。
由于缺乏西方民主政治機(jī)制對我國政府行為的約束，在代議制民主政體理論的視角下，我國中央集權(quán)體制往往被視為威權(quán)體制，甚或?qū)Ｖ企w制。然而，中央集權(quán)體制并不意味著政府的行為不受約束與控制，相較于代議制民主政體下形成的是壟斷性政府，我國則在中央領(lǐng)導(dǎo)下形成的是競爭性政府體系，可以稱之為“縱向集權(quán)＋橫向競爭”的治理組織體系。具體而言，中央將大多數(shù)公共事務(wù)層層向下“發(fā)包”后，并輔以目標(biāo)管理責(zé)任績效考核體系。上級在“承包”了公共事務(wù)后，將考核指標(biāo)“切塊”后再層層向下級分解。在“下管一級”的人事任命權(quán)下，下級領(lǐng)導(dǎo)核心是由上級領(lǐng)導(dǎo)核心來任命的，而晉升選拔主要基于治理績效評比，那么橫向同級政府之間構(gòu)成了強(qiáng)競爭關(guān)系。我國中央集權(quán)體制將競爭機(jī)制引入政府內(nèi)部，是橫向同級地方政府之間圍繞著中央確立的目標(biāo)展開了政治晉升錦標(biāo)賽，再造了以地方政府為單位的公共服務(wù)生產(chǎn)者競爭體系，形成對政府行為的強(qiáng)激勵(lì)與約束控制機(jī)制。橫向同級政府之間的充分競爭，保證了城市公共服務(wù)供給的效率與質(zhì)量，正如同市場上生產(chǎn)者的充分競爭格局，將會帶來消費(fèi)者福利的最大化。
（三）層級間責(zé)權(quán)利不對稱的行政原理
在西方制度性分權(quán)體制下，責(zé)權(quán)利一致是代議制民主政體國家公共行政的原理。不同層級政府之間責(zé)任轉(zhuǎn)移的同時(shí)，相應(yīng)的行政權(quán)力與財(cái)政利益也會一并轉(zhuǎn)讓。不同政府之間關(guān)系的處理，遵循的是財(cái)政聯(lián)邦主義原則。即使中央政府想推行自己的政策目標(biāo)，也需要向地方政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，才能讓其執(zhí)行中央的目標(biāo)任務(wù)。如尼古拉斯·亨利對美國經(jīng)驗(yàn)的觀察總結(jié)：“過去幾十年中，聯(lián)邦政府一直用蜜（以聯(lián)邦資金的形式）和醋（聯(lián)邦的各種行政命令）作為工具，刺激州政府和地方政府幫助其實(shí)施并推行各項(xiàng)國家政策。”雖然近年來開始出現(xiàn)“沒有經(jīng)費(fèi)的聯(lián)邦行政命令”，但是也遭到地方政府的抵制和抗議。在西方，即便是單一制國家，中央政府如果想讓地方政府實(shí)現(xiàn)某個(gè)公共服務(wù)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，通常的辦法是給予地方政府相應(yīng)的專項(xiàng)資金或轉(zhuǎn)移支付，或者由中央政府在地方的直屬機(jī)構(gòu)直接提供和實(shí)施，“中央請客、地方買單”的情況很少見。
在我國多層級核心政治體制下，圍繞著“使用權(quán)”的配置，行政權(quán)力在縱向政府之間層層變小，但同時(shí)行政責(zé)任卻層層向下轉(zhuǎn)移，實(shí)行“屬地管理”綜合負(fù)責(zé)制，因此越往下層責(zé)權(quán)利不對稱程度越高。到基層調(diào)研就常常會聽到街居干部抱怨，任務(wù)多、責(zé)任大和權(quán)力小，責(zé)權(quán)利嚴(yán)重不對等。其實(shí)，不僅最基層的干部會抱怨責(zé)權(quán)利不匹配，乃至區(qū)、市級政府相對于上級而言也會抱怨責(zé)權(quán)利不對等。以西方責(zé)權(quán)利一致的公共行政原理來看，我國縱向政府之間的責(zé)權(quán)利不匹配現(xiàn)象是“不健康的”，需要改革矯正。然而，我國縱向集權(quán)與橫向競爭的多層級核心政治體制，決定了我國縱向政府層級間責(zé)權(quán)利不對稱的行政原理。因?yàn)樵诜侵贫刃苑謾?quán)與上下級信息嚴(yán)重不對稱的情況下，中央／上級面臨如何有效激勵(lì)與控制地方／下級政府行為的難題。中央在保留剩余控制權(quán)的前提下，通過層級間責(zé)權(quán)利不對稱的行政原理，在適度控制治理風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，能夠“倒逼”地方政府積極治理，保持基層治理創(chuàng)新的動(dòng)力與活力，助推了城市化發(fā)展的奇跡。
但這種層級間責(zé)權(quán)利不對稱體制也會將治理沖突的矛頭指向基層組織，導(dǎo)致基層組織權(quán)威與合法性的流失，這也是社會普遍持有的“中央的政策是好的，都被下面的歪和尚念歪了”以及“中央是恩人，省里是親人，市里是好人，縣里是壞人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人”等觀念背后的內(nèi)在機(jī)制。我國民眾普遍不信任基層干部，反而越高層信任度越高，而在西方代議制民主政體下則與之相反，越是高層政府，民眾越不信任，而越是基層政府，民眾的信任度越高。在我國多層級核心政治體制下，基層政府與地方民眾之間的治理沖突，在根本上是中央與地方民眾的短期利益沖突，基層政府實(shí)質(zhì)上是在替中央“背鍋”和分散治理風(fēng)險(xiǎn)。而當(dāng)社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變時(shí)，中央與地方民眾的利益關(guān)系也會轉(zhuǎn)變，那么縱向政府之間的責(zé)權(quán)利配置與社會治理機(jī)制也將隨之發(fā)生轉(zhuǎn)型。
四、“統(tǒng)分結(jié)合”雙層治理機(jī)制
我國多層級核心政治體制內(nèi)含的所有權(quán)與使用權(quán)分離式非制度性分權(quán)配置、縱向集權(quán)與橫向競爭的組織體系、責(zé)權(quán)利不對稱的行政原理等屬性，形成了在中央與地方或上級與下級之間實(shí)行“統(tǒng)分結(jié)合”雙層治理機(jī)制。由于中央集中的是公共事務(wù)的“所有權(quán)”與“剩余控制權(quán)”，圍繞著“使用權(quán)” 自中央層層向下配置，那么上下級之間在公共職能與職權(quán)方面是包含和被包含的關(guān)系，下級的所有事項(xiàng)，上級都有權(quán)來管。中央或上級便可以結(jié)合公共品供給的性質(zhì)與外部性范圍，來統(tǒng)籌決定向下“發(fā)包”的事項(xiàng)和“放權(quán)”程度，并可以通過行政區(qū)劃工具來調(diào)整作為生產(chǎn)者的下級政府的規(guī)模以與之相匹配。“分”的目的是為了形成競爭性政府，再造公共服務(wù)生產(chǎn)者競爭體系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的效率與效力；而“統(tǒng)”的目的是為了應(yīng)對具有規(guī)模效應(yīng)的公共品供給以及再分配正義等公共性難題。我國多層級核心政治體制，形成的“統(tǒng)分結(jié)合”雙層治理機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)“宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分”的體制靈活性，根據(jù)治理實(shí)踐形勢的變化做出動(dòng)態(tài)調(diào)整。
然而，這并不意味著現(xiàn)實(shí)中關(guān)于公共品規(guī)模的多層次性、政府的多層級性與行政職權(quán)的合理配置三者之間就能完全吻合，“統(tǒng)與分”的均衡點(diǎn)需要在實(shí)踐中探索，以及根據(jù)社會情勢的變化做出調(diào)整，下面結(jié)合前文提到的城市治理來說明。嵌入在我國多層級核心政治體制中的城市治理秩序，形成的自然也是“統(tǒng)分結(jié)合”雙層治理機(jī)制，具體效果如下。
其一，可以在大都市地區(qū)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的市級政府與分散的地方政府并存，形成整體和部分的關(guān)系，“一”和“多”具有兼容性。相較之下，在美國縱向政府之間制度性分權(quán)體制下，不同層級政府各有獨(dú)立負(fù)責(zé)而不受干預(yù)的事務(wù)，大都市地區(qū)便形成了要么為統(tǒng)一的大都市政府，要么為多個(gè)小規(guī)模的地方政府的格局，作為整體的“一”和作為部分的“多”之間相互排斥。那么，大都市地區(qū)公共品規(guī)模的多層次需求與單層次的地方政府之間就必然產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性矛盾，即統(tǒng)一的大都市政府難以有效回應(yīng)小眾化與差異化的公共品需求，而分散的地方政府對溢出行政邊界之外的大規(guī)模公共品供給難以達(dá)成合作秩序。而在“統(tǒng)分結(jié)合”雙層治理機(jī)制下，市級政府可以根據(jù)城市公共品的性質(zhì)與外部性范圍，將政府職能與事權(quán)在不同層級政府之間動(dòng)態(tài)調(diào)配，以實(shí)現(xiàn)城市公共品供給的效率與質(zhì)量。如隨著我國大規(guī)模城市開發(fā)接近尾聲，城市治理的主要矛盾發(fā)生變化，城市不同性質(zhì)的公共事務(wù)與行政職能在不同層級政府之間的配置也隨之調(diào)整。典型的表現(xiàn)為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能向上層政府集中，而城市管理與服務(wù)職能則向下層政府轉(zhuǎn)移，如取消街道辦事處“招商引資”發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能，將之上收至區(qū)級政府，乃至由市級政府統(tǒng)籌，同時(shí)強(qiáng)化街道辦事處綜合協(xié)調(diào)管理的職能。
其二，圍繞著公共品的供給形成的是提供者（中央／市級政府）、生產(chǎn)者（地方政府／基層政府）與消費(fèi)者（民眾）之間的三角關(guān)系結(jié)構(gòu)。在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威框架下，市級政府一般會制定全城統(tǒng)一的公共事務(wù)決策安排，然后層層向下“分包”，由下級政府負(fù)責(zé)具體生產(chǎn)執(zhí)行，且在橫向同級政府之間發(fā)起績效競爭，形塑的是政府內(nèi)部生產(chǎn)者競爭體系。我國城市公共品供給的生產(chǎn)者競爭體系，是以橫向同級政府之間的縱向政治晉升為動(dòng)力，政治晉升錦標(biāo)賽的考核內(nèi)容也可以根據(jù)實(shí)踐不斷調(diào)整，遵循的是政治優(yōu)先和政治收益原則。而在美國制度性分權(quán)體制下公共品的提供形成的雖是壟斷性政府，但在公共選擇理論提出公共事務(wù)的提供者與生產(chǎn)者角色可分離后，公共事務(wù)的生產(chǎn)者則具有競爭性，將會面臨其他地方政府、企業(yè)以及社會組織等多元主體的競爭與合作關(guān)系。那么，在美國大都市地區(qū)多中心政治體制下，圍繞著公共品的供給形成的是提供者（地方政府）、生產(chǎn)者（其他地方政府／企業(yè)／社會組織等多元主體）與消費(fèi)者（轄區(qū)選民）的三角關(guān)系結(jié)構(gòu)，形塑的是外部生產(chǎn)者競爭體系，基于平等地位的市場主體間的公平交換的精神，遵循的是經(jīng)濟(jì)優(yōu)先和經(jīng)濟(jì)收益原則。
其三，下級政府因高度競爭而產(chǎn)生沖突時(shí)，可以訴諸上級領(lǐng)導(dǎo)核心來統(tǒng)籌、仲裁與協(xié)調(diào)。作為公共品生產(chǎn)者的地方政府之間的充分競爭助推了城市公共品供給效率與質(zhì)量的同時(shí)，也會帶來橫向同級政府之間自發(fā)合作、協(xié)調(diào)與整合的困難，突出表現(xiàn)在地方保護(hù)主義、政府交叉地帶的邊界效應(yīng)等。同樣，在外部生產(chǎn)者競爭體系下，建立的是以公平交換為核心的合作治理秩序，地方政府之間在遇到?jīng)_突而無法合作時(shí)，一般只能訴諸上級法院進(jìn)行裁決。而在我國多層級核心政治體制與“統(tǒng)分結(jié)合” 雙層治理機(jī)制下，地方政府之間由于高度競爭而產(chǎn)生沖突時(shí)，則主要訴諸上級領(lǐng)導(dǎo)核心來統(tǒng)籌、仲裁與協(xié)調(diào)。除了下級服從上級的原則，我國還有部分服從整體的大局觀作為政治倫理，所以通過上級領(lǐng)導(dǎo)核心進(jìn)行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與整合的力度要比分散的多中心政府之間的合作治理模式大，交易成本也要低很多。而且我國行政區(qū)劃的調(diào)整由政府主導(dǎo)，不需要征求轄區(qū)民眾的意見，當(dāng)公共品需求的規(guī)模層次與政府組織的范圍產(chǎn)生嚴(yán)重沖突時(shí)，上級還可以通過行政區(qū)劃工具的調(diào)整以使兩者間適度匹配。因此，在我國多層級核心政治體制與“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層治理機(jī)制下，由于市級政府可以發(fā)揮統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)干預(yù)功能，一個(gè)城市內(nèi)各區(qū)域之間雖然公共服務(wù)水平有落差，但城市統(tǒng)一的基礎(chǔ)性公共服務(wù)水平有保證，并未形成城市內(nèi)二元結(jié)構(gòu)，城市發(fā)展較有彈力。
五、結(jié)論
很長一段時(shí)間以來，獨(dú)特的“中國經(jīng)驗(yàn)”因無法納入西方的理論版圖而遭到學(xué)術(shù)研究的忽視。以西方發(fā)達(dá)國家為現(xiàn)代化發(fā)展的藍(lán)圖，我國國家治理體制往往被簡單地視為“落后”的，“中國模式” 的邏輯與機(jī)制沒有獲得重視。近年來，關(guān)于我國國家治理體制的研究發(fā)生了可喜的轉(zhuǎn)向，但是對我國體制的經(jīng)驗(yàn)研究與理論提升，與我國國家發(fā)展取得的成就與實(shí)踐相比還有很大的差距。為此，本文以中美兩國大都市治理秩序的比較為切入點(diǎn)，旨在理解我國產(chǎn)生優(yōu)異治理績效的體制與機(jī)制根源�；谖覈沃贫鹊狞h政關(guān)系與央地關(guān)系兩個(gè)維度，研究提出“多層級核心政治體制”的新理論框架，來解釋“中國經(jīng)驗(yàn)”與“中國模式”，將為進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化改革提供啟發(fā)。
我國多層級核心政治體制的運(yùn)行在權(quán)力分配、組織體系與行政原理等方面都構(gòu)成了獨(dú)特秩序，具體為所有權(quán)與使用權(quán)分離式的非制度性分權(quán)模式、縱向集權(quán)與橫向競爭的組織體系、層級間責(zé)權(quán)利不對稱的行政原理。中央或上級可以結(jié)合公共品供給的性質(zhì)與外部性范圍，來統(tǒng)籌決定向下“發(fā)包”的事項(xiàng)和“放權(quán)”程度，并可以通過行政區(qū)劃工具來調(diào)整作為生產(chǎn)者的下級政府的規(guī)模以與之相匹配，我國縱向政府體系之間形成了“統(tǒng)分結(jié)合”雙層治理機(jī)制。向上“統(tǒng)”還是向下“分”，可以根據(jù)社會治理主要矛盾的變化做出動(dòng)態(tài)調(diào)整。因此，我國多層級核心政治體制及其“統(tǒng)分結(jié)合”雙層治理機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)“宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分”的治理彈性與靈活性，在適應(yīng)日益面臨不確定性、復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性的社會轉(zhuǎn)型上，構(gòu)成了一種體制優(yōu)勢。那么，我國多層級核心政治體制與“統(tǒng)分結(jié)合”雙層治理機(jī)制的優(yōu)勢，需要得到進(jìn)一步總結(jié)與提煉，這也是新時(shí)代制度自信與理論自信的題中之義。
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