“經(jīng)營村莊”：項(xiàng)目進(jìn)村背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為研究
所謂“經(jīng)營村莊”，是指在多元激勵下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借助項(xiàng)目進(jìn)村的形勢要求，集中體制內(nèi)資源打造某個村莊。其中，被打造的村莊類似于一種產(chǎn)品，通過涉農(nóng)資金的集中供給實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品升值，進(jìn)而滿足自身利益。
作者簡介
在多元激勵促使下，“經(jīng)營村莊”得以出現(xiàn)并成為探析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為特征的重要方面。以動用體制內(nèi)資源為核心的諸種行政理性行為，構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營村莊”的基本手段。相較于“經(jīng)營企業(yè)”和“經(jīng)營土地”，在“經(jīng)營村莊”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)營重心從基層社會轉(zhuǎn)向行政體制內(nèi)部，并注重對體制內(nèi)資源的獲取和利用，經(jīng)營效果上注重推動農(nóng)村發(fā)展中緩解行政壓力與滿足自利性訴求相統(tǒng)一，上下級政府關(guān)系處理上強(qiáng)調(diào)對上級政府意志和制度設(shè)置的遵從及策略性援引而非突破。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營村莊”盡管能夠在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)村莊快速發(fā)展，但化解經(jīng)營風(fēng)險依靠持續(xù)的體制內(nèi)資源引入，從而加重了體制負(fù)擔(dān)。本文通過對“經(jīng)營村莊”中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的分析，拓展了“政權(quán)經(jīng)營者”的角色認(rèn)知。
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問題引出
項(xiàng)目制基層實(shí)踐帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的某些改變。在這方面，學(xué)界的研究從兩條路徑展開：一是聚焦于項(xiàng)目制運(yùn)行中的權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府間的互動關(guān)系及其內(nèi)在機(jī)制；二是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項(xiàng)目制實(shí)踐中的一大行動主體，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項(xiàng)目運(yùn)作對農(nóng)村基層治理機(jī)制的影響。上述兩條研究路徑均反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著日益強(qiáng)化的制度約束。但還應(yīng)看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過項(xiàng)目資金的集中供給打造“亮點(diǎn)村”，以及作為利益分配主體參與到項(xiàng)目進(jìn)村的某些階段等事實(shí)表明，項(xiàng)目進(jìn)村中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演的并非完全被動的角色，仍能夠滿足自身需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何實(shí)現(xiàn)自身利益，進(jìn)而表現(xiàn)出何種不同以往的行動邏輯和角色意涵？關(guān)于這一問題，學(xué)界尚缺乏系統(tǒng)分析�；诖�，筆者以“經(jīng)營村莊”作為項(xiàng)目進(jìn)村過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為歸納，并將其置于“政權(quán)經(jīng)營者”的學(xué)術(shù)脈絡(luò)中闡釋其學(xué)理價值。
需要說明的是，作為一項(xiàng)個案研究，本研究的結(jié)論并不追求代表性為核心的精確測量，而是展示影響一定社會內(nèi)部之運(yùn)動變化的因素、張力、機(jī)制與邏輯。2017年3月，筆者在浙東梅鎮(zhèn)開展為期一個月的田野調(diào)查，并分別于2017年9月至2018年6月進(jìn)行了數(shù)次電話回訪，搜集到大量一手資料，為研究展開提供了扎實(shí)的實(shí)證基礎(chǔ)。
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作為“政權(quán)經(jīng)營者”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府
20世紀(jì)80年代，“分灶吃飯”的財(cái)政體制改革客觀上擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政自主權(quán)，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極介入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力激勵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面構(gòu)成改革開放后中國創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡的重要動力機(jī)制；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為具有主體意識的利益實(shí)體，并逐漸脫離了國家和社會的雙重監(jiān)督。
改革開放之后鎮(zhèn)村干部具備了國家政策執(zhí)行者和公司經(jīng)營者雙重身份，而這又使其既不同于一般行動者，又區(qū)別于傳統(tǒng)的基層行政官員，而是干部/經(jīng)營者（cadre businessmen）”�！暗胤秸磸S商”、“地方法團(tuán)主義”等概念均不同程度上揭示了基層政府的經(jīng)營性質(zhì)。在國內(nèi)學(xué)術(shù)界，張靜在分析鄉(xiāng)村政權(quán)在基層管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演的角色時，提出“政權(quán)經(jīng)營者”這一概念�！罢䴔�(quán)經(jīng)營者”揭示了基層政權(quán)成為脫離原有行政監(jiān)督、同時未受到任何社會監(jiān)督的、相對獨(dú)立的、內(nèi)聚緊密的資源壟斷集團(tuán)。
此后，楊善華等將“政權(quán)經(jīng)營者”區(qū)分為“代理型政權(quán)經(jīng)營者”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”。前者指改革開放之前的總體性社會中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家經(jīng)營地方，服從和執(zhí)行上級指令和政策；后者指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中謀取自身利益，并偏離其管理社區(qū)、組織社區(qū)生活的公共職責(zé)。這一研究至少從兩個方面推進(jìn)對“政權(quán)經(jīng)營者”的認(rèn)識：第一，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織區(qū)分開來，聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為及角色分析；第二，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)區(qū)分開來，聚焦于組織層面對“政權(quán)經(jīng)營者”的討論。
在實(shí)踐層面，學(xué)術(shù)界從“經(jīng)營企業(yè)”和“經(jīng)營土地”兩方面審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“政權(quán)經(jīng)營者”的行為特征。20世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，政企關(guān)系發(fā)生重要變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與企業(yè)的關(guān)系類似于公司內(nèi)部的組織關(guān)系，政府作為所有者，對應(yīng)于公司中的董事長，企業(yè)實(shí)際管理者類似于車間主任或執(zhí)行總裁�！敖�(jīng)營企業(yè)”得以出現(xiàn)的制度背景有三個方面：一是分灶吃飯的財(cái)政體制極大地激勵了政府介入企業(yè)經(jīng)營的積極性；二是小農(nóng)經(jīng)營模式提高了地方政府介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得收益的成本；三是市場制度和政府管理制度的不完善。
分稅制改革以及1998年《土地管理法》的推行成為地方政府從“經(jīng)營企業(yè)”向“經(jīng)營土地”轉(zhuǎn)變的制度基礎(chǔ)。地方政府以低價取得農(nóng)業(yè)用地后高價出讓，從中獲得數(shù)量巨大的土地出讓金，進(jìn)而結(jié)合金融資金開展城市建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然沒有土地征收的權(quán)限，但在完成縣級政府土地征收任務(wù)時，仍有著相當(dāng)?shù)氖找婵臻g。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要么突破現(xiàn)有土地征收制度，以小城鎮(zhèn)建設(shè)的名義將農(nóng)民的存量資源變流量資源，獲得巨大經(jīng)濟(jì)利益；要么作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的實(shí)際擁有者，將招商引資和村莊集體建設(shè)用地利用結(jié)合起來，獲得土地交易中的利益。
上述兩種經(jīng)營行為均表現(xiàn)出“政權(quán)經(jīng)營者”的基本特征。稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的制度環(huán)境發(fā)生巨大變化。第一，隨著事權(quán)和財(cái)權(quán)上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動能力弱化已經(jīng)成為基本事實(shí)，同時各級政府通過諸種技術(shù)化手段實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以原有經(jīng)營手段滿足自身利益訴求的空間被極大壓縮。第二，各級政府通過項(xiàng)目制形式一方面加大對農(nóng)村的扶持，另一方面增強(qiáng)基層政府對農(nóng)村社會公共需求的回應(yīng)能力。第三，強(qiáng)調(diào)�？顚Ｓ靡约皩�(shí)施的專業(yè)化和部門化是項(xiàng)目制的基本制度要求。受此影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目資金使用中的自由裁量權(quán)被極大削弱，只能在指標(biāo)爭取中的項(xiàng)目選擇以及指標(biāo)投放時的對象選擇上，加入自身發(fā)展意圖。制度環(huán)境的上述改變?yōu)槔^續(xù)審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為特征提供了空間。
筆者試圖以“經(jīng)營村莊”概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。所謂“經(jīng)營村莊”，是指在多元激勵下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借助項(xiàng)目進(jìn)村的形勢要求，集中體制內(nèi)資源打造某個村莊。其中，被打造的村莊類似于一種產(chǎn)品，通過涉農(nóng)資金的集中供給實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品升值，進(jìn)而滿足自身利益。在政治學(xué)方法論反思中，有學(xué)者指出政治學(xué)研究應(yīng)該貼近實(shí)踐、貼近經(jīng)驗(yàn)，在直接觀察中對政治實(shí)踐進(jìn)行機(jī)制概括，進(jìn)而通過長期觀察、比較分析提煉出一般性認(rèn)識。受此啟發(fā)，后文分析思路設(shè)定如下：第一，結(jié)合田野經(jīng)驗(yàn)，從經(jīng)營手段、經(jīng)營動力與經(jīng)營效果等方面呈現(xiàn)“經(jīng)營村莊”的諸種面向；第二，通過與經(jīng)營企業(yè)和經(jīng)營土地等其他經(jīng)營行為的比較分析，凸顯“經(jīng)營村莊”的內(nèi)在機(jī)制和基本特征；第三，結(jié)合既有關(guān)于“政權(quán)經(jīng)營者”的討論，提煉出“經(jīng)營村莊”中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的一般性認(rèn)識。
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體制內(nèi)資源動用與行政理性表達(dá)：“經(jīng)營村莊”的手段及其分析
梅鎮(zhèn)隸屬于寧縣，地處浙江省東部，下轄25個行政村（社區(qū)），7萬余人口。因處東部發(fā)達(dá)地區(qū)，梅鎮(zhèn)政府財(cái)政并不屬于“吃飯財(cái)政”，但卻有著與欠發(fā)達(dá)地區(qū)共同的財(cái)政收支特點(diǎn)：一是從收入構(gòu)成上看，對上級政府財(cái)政撥款依賴度高。2017年梅鎮(zhèn)財(cái)政收入共計(jì)1.01億元，其中財(cái)政撥款收入1.01億元，占總收入的100%。二是從支出結(jié)構(gòu)上看，項(xiàng)目支出構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的主體。2017年項(xiàng)目支出0.7億元，占總支出的69.3%。當(dāng)然，相較于中西部，東部地區(qū)項(xiàng)目支出主要來源于地方政府（省級和縣級）本級部門預(yù)算的“橫向”專項(xiàng)資金而非中央政府安排的“縱向”專項(xiàng)資金，從而一定程度上強(qiáng)化了省縣兩級的項(xiàng)目自主權(quán)。但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，項(xiàng)目制的制度要求同樣具有強(qiáng)大約束力，依靠項(xiàng)目開展工作并注重項(xiàng)目收益獲得仍是最為關(guān)注的方面，而這構(gòu)成審視經(jīng)營手段的基本背景。
在“經(jīng)營企業(yè)”和“經(jīng)營土地”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均采用將“成本－收益”原則納入到政府決策中的公司化運(yùn)作手段，且反映出政府自發(fā)地培育或者攫取各種由市場發(fā)展而帶來的資源及其配置權(quán)力。在“經(jīng)營村莊”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遵照合理權(quán)衡、理智取舍與客觀分析等行政理性原則，動員體制內(nèi)組織與財(cái)政資源開展行動。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動用的是體制內(nèi)資源以及由財(cái)政資源的體制內(nèi)流動而獲得的資源配置權(quán)力。
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產(chǎn)品選擇與經(jīng)營對象確定
梅鎮(zhèn)地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)市場需求旺盛，加之自然和人文景觀頗具特色，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游有一定市場前景。更為關(guān)鍵的是，市域內(nèi)旅游開發(fā)尚處起步階段，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游能夠?qū)崿F(xiàn)“人無我有”，在晉升錦標(biāo)賽體制下這更能引起上級政府關(guān)注并獲得績效認(rèn)定。由此，梅鎮(zhèn)將鄉(xiāng)村旅游作為“經(jīng)營村莊”中的產(chǎn)業(yè)選擇。
將經(jīng)營對象限定為滿足條件的某個村莊，能夠盡量降低項(xiàng)目實(shí)施難度，縮小工作完成范圍，進(jìn)而更易于在短期內(nèi)獲得經(jīng)營收益。在經(jīng)營對象的選取上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)考察村莊軟硬兩方面條件：在硬件條件方面，村莊區(qū)位、資源稟賦等是主要考察內(nèi)容；在軟件條件方面，村干部配合工作的積極性等是主要考察內(nèi)容。
2013年后，胡村被首先選中。主要因?yàn)楹寰嚯x鎮(zhèn)政府僅1.5公里，且釀酒和陶瓷鑄造方面都有數(shù)百年歷史。但因村干部工作積極性不足最后不了了之。合村距離鎮(zhèn)政府7.5公里，年人均收入1.8萬元，在梅鎮(zhèn)屬中下等，但村莊中古屋、古院落等歷史遺跡保留完好。全村60歲以上老人有290人，80歲以上高齡老人30余人，全市最年長老人在合村。更重要的是，2014年換屆后村兩委班子團(tuán)結(jié)，工作積極性很高（梅鎮(zhèn)紀(jì)委書記習(xí)冰訪談，2017年3月16日）。
由此可見，在選取經(jīng)營對象時，軟硬兩方面條件缺一不可。在硬件上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注重兩個方面：一是是否有特色，這與強(qiáng)調(diào)“錦上添花”的項(xiàng)目制要求相一致；二是村莊打造是否有足夠的空間條件，且開發(fā)過程中涉及盡量少的利益觸發(fā)點(diǎn)。如果單就硬件看，滿足條件的村莊不止一個。但若軟硬條件綜合考量，合村是最佳經(jīng)營對象。稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)弱化但行政任務(wù)有增無減。這一方面導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“經(jīng)營村莊”過程中缺乏足夠精力，另一方面亦無能力在村級組織以外重新建立一套新的組織體系。由此，村級組織的配合程度成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重點(diǎn)考量的軟件條件。
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合法性取得與經(jīng)營契機(jī)確定
對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，經(jīng)營合法性集中表現(xiàn)為縣級政府的肯定和支持。一方面，在項(xiàng)目制運(yùn)作模式中，縣級政府在項(xiàng)目運(yùn)作中處于中心位置，也是通過打包實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“再組織”的主導(dǎo)者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用縣級領(lǐng)導(dǎo)的肯定與支持，能夠擴(kuò)大與涉農(nóng)部門的談判能力。另一方面，縣級政府的肯定是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府評判經(jīng)營效果、取得與同級政府競爭成績的前提。早在2014年12月，合村被確定為經(jīng)營對象，直到2015年6月，梅鎮(zhèn)才開始對合村的集中打造。而時隔6個月后才啟動，則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把握契機(jī)的時期。
2014年12月份，合村開發(fā)方案完成設(shè)計(jì)。之后鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)多次向縣委書記匯報(bào)，并積極促成其考察。2015年4月份縣委書記到合村指導(dǎo)工作。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)兩個方面，一是合村的各方面優(yōu)勢，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)前期做的方案。最后在座談會上，縣委書記肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合村打造方案并提出結(jié)合村莊保留下來的傳統(tǒng)院落進(jìn)行打造，發(fā)展以壽文化為核心的鄉(xiāng)村旅游等具體要求（梅鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長翁一杰訪談，2017年3月10日）。
縣主要領(lǐng)導(dǎo)給予的肯定性回應(yīng)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)營意愿在行政體制內(nèi)部獲得合法性確認(rèn)，也為后續(xù)經(jīng)營收益獲得提供了保障。同時，在“以縣為主”的項(xiàng)目制運(yùn)作模式下，縣主要領(lǐng)導(dǎo)的肯定一方面使得項(xiàng)目資金具備“戴帽”性質(zhì)，如按照規(guī)劃，梅鎮(zhèn)并不在精品村項(xiàng)目的實(shí)施范圍內(nèi)，在縣領(lǐng)導(dǎo)視察后，該項(xiàng)目被安排在梅鎮(zhèn)；另一方面，為梅鎮(zhèn)政府在村莊建設(shè)中策略性改變資金投入方式提供可能。
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“代理人”扶持與經(jīng)營團(tuán)隊(duì)打造
經(jīng)營合法性取得后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速成立由黨委書記任組長、鎮(zhèn)長任副組長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各涉農(nóng)站所負(fù)責(zé)人和村兩委班子任成員的工作組。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)為組長和副組長，并以目標(biāo)管理責(zé)任制的形式將責(zé)任壓力層層傳遞至各站所和村級組織，實(shí)質(zhì)反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將合村打造作為中心工作并以期獲得自身資源整合能力和行動能力提升的意圖。
上文述及，村干部工作積極性是經(jīng)營對象選擇中的重要條件。但如表1所示，在大量村莊建設(shè)任務(wù)面前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不能確保村干部的持續(xù)配合。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過物質(zhì)和非物質(zhì)激勵村干部，以換取后者的積極配合。在物質(zhì)激勵方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遵循成本控制基礎(chǔ)上的結(jié)果導(dǎo)向原則，一方面在工程隊(duì)選擇和工人聘用等方面，賦予村干部自由裁量權(quán)；另一方面通過強(qiáng)化利益共同體意識促使村干部按照政府目標(biāo)行事。非物質(zhì)激勵主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持村兩委班子穩(wěn)定方面做出的努力。
2017年換屆選舉時，黨委政府要求力保原有兩委班子穩(wěn)定。在投票前一個月，政府就做王勝利（合村首富，曾任兩屆村主任，筆者注）的工作，但效果不佳。我專門找來他，讓他退出選舉。他不服氣。我看他不配合，亮出了底牌。一是他老婆現(xiàn)在是縣政協(xié)委員，如果他參與選舉，政府有能力撤掉他老婆的委員資格；二是他的廠房現(xiàn)在涉及到部分違規(guī)用地。如果不參與選舉，政府想辦法把他的占地問題解決。王勝利聽罷承諾退出選舉（梅鎮(zhèn)鎮(zhèn)長朱湘生訪談，2017年3月12日）。
盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏直接介入村莊民主選舉的制度化手段，只能通過諸如拒辦違規(guī)占地手續(xù)等手段迫使王勝利退出競選，但也極大緩解了現(xiàn)任村干部的競選壓力。而在上述多種手段激勵下，村干部積極參加村莊建設(shè)，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在合村打造中得以從村內(nèi)復(fù)雜利益博弈中抽身出來。
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分布實(shí)施與經(jīng)營項(xiàng)目投入
合村打造的總目標(biāo)是“在兩年時間內(nèi)，將合村打造成人與自然和諧共生的旅游示范村”（梅鎮(zhèn)黨委書記王長勝訪談，2017年3月19日）。圍繞這一目標(biāo)，梅鎮(zhèn)將合村打造分為兩階段。第一階段從2015年6月至2016年9月，第二階段從2016年9月至2017年9月。
結(jié)合表2可知，首先，第一時段的工作重點(diǎn)是原有基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)與改造。這方面投入占總金額數(shù)的43.1%。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)營村莊中的資金使用和工程實(shí)施方式有別于項(xiàng)目制要求。按照項(xiàng)目制要求，縣級涉農(nóng)部門是項(xiàng)目資金的投入和監(jiān)管主體。而在合村的打造中，資金采用預(yù)支方式供給，即政府預(yù)支給村，財(cái)政缺口再由項(xiàng)目資金填補(bǔ)。按照項(xiàng)目制要求，各撥款部門為業(yè)主單位，且通過招投標(biāo)實(shí)施工程。在合村打造中，村民委員會為業(yè)主單位，工程實(shí)施后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府驗(yàn)收。上述資金投入和實(shí)施方式在第二階段延續(xù)下來。
由表3可見，在第二階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共投入資金969.7萬元。該階段總投資的64.3%的資金投入于景觀打造中，亦表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的投入重點(diǎn)從原有的基礎(chǔ)設(shè)施修復(fù)轉(zhuǎn)向升級打造中。資金缺口通過后續(xù)精品村和歷史文化名村等項(xiàng)目資金填補(bǔ)。
分步投入和資金供給方式的策略性轉(zhuǎn)變均是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于項(xiàng)目收益和風(fēng)險控制的考量。只有當(dāng)?shù)谝浑A段的資金使用達(dá)到既定目標(biāo)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才加大資金投入。而財(cái)政預(yù)支的資金供給方式一方面降低了工程建設(shè)的時間成本；另一方面又避免了涉農(nóng)部門在工程實(shí)施中的介入，以最大化實(shí)現(xiàn)自身意圖。
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市場培育與產(chǎn)品推廣
村莊經(jīng)集中打造后成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)營產(chǎn)品，而產(chǎn)品能否升值進(jìn)而獲得相應(yīng)收益，取決于其能否得到體制內(nèi)識別和認(rèn)可。對于以旅游開發(fā)為核心定位的合村打造，確保得到體制認(rèn)可的關(guān)鍵在于產(chǎn)品的影響力。梅鎮(zhèn)從突出特色、加強(qiáng)動員提升產(chǎn)品影響力（梅鎮(zhèn)黨委書記王長勝的訪談，2017年3月25日）。在突出特色方面，無論在村莊規(guī)劃和建設(shè)中對養(yǎng)生、尊老以及家庭關(guān)系和諧等方面?zhèn)鹘y(tǒng)觀念和器物的重視，還是生態(tài)農(nóng)業(yè)和綠色食品的強(qiáng)調(diào)，均突出“壽文化”的特色。在宣傳方面，梅鎮(zhèn)策略有兩點(diǎn)：一是體制內(nèi)動員。2017年9月9日重陽節(jié)期間，外來游客人次7.5萬人，體制內(nèi)動員獲得的游客量占總游客量的70%。二是經(jīng)營性動員。“經(jīng)營性動員”以基層各參與主體利益共同體為動員基礎(chǔ)，以獎懲手段為組織之間聯(lián)結(jié)紐帶的一種動員方式。從梅鎮(zhèn)看，為動員村干部參與產(chǎn)品推廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采用兩種方法：一是節(jié)慶收入分紅，即根據(jù)村干部的工作貢獻(xiàn)度分紅。二是利益許諾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在2016年的一次會議上指出，“人氣旺了、影響力大了、效益好了，黨委政府將支持村里成立旅游公司，并由村主要干部具體負(fù)責(zé)”。2017年12月，興合旅游公司成立，公司法人為村主任王亞文。利益許諾并得以兌現(xiàn)，實(shí)質(zhì)是在“經(jīng)營村莊”過程中構(gòu)建起鄉(xiāng)村利益共同體。
綜上所述，“成本－收益”原則貫穿于“經(jīng)營村莊”的全過程，但與“經(jīng)營企業(yè)”和“經(jīng)營土地”的存在兩點(diǎn)不同：其一，公司化的地方政府以商業(yè)行為和超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制為背景的市場交易為經(jīng)營手段。在“經(jīng)營村莊”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般并不直接與市場打交道，而是通過體制內(nèi)動員等策略實(shí)現(xiàn)村莊影響力的最大化。其二，公司化運(yùn)作手段使得政府權(quán)力與組織規(guī)模相互促進(jìn)，權(quán)力的推動導(dǎo)致規(guī)模的擴(kuò)大，而規(guī)模的增長又帶來對更大的權(quán)力的需要。但在“經(jīng)營村莊”中，政府并沒有因村莊打造而獲得相應(yīng)權(quán)力增長，而只是在村莊中借助諸種利弊權(quán)衡策略實(shí)現(xiàn)自身意志。
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體制內(nèi)多元激勵與利益獲取：“經(jīng)營村莊”產(chǎn)生的動力機(jī)制
在“經(jīng)營企業(yè)”與“經(jīng)營土地”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)營動力來自于獲得預(yù)算外財(cái)政收益。在行政體制內(nèi)部，項(xiàng)目制與科層制是互相嵌套運(yùn)行的。一方面，科層制的組織結(jié)構(gòu)、激勵機(jī)制等因素對項(xiàng)目制運(yùn)行產(chǎn)生深度影響；另一方面，項(xiàng)目制在政府內(nèi)部的全面鋪展，又必然對政府原有運(yùn)行過程產(chǎn)生“擾動”。因此，在“經(jīng)營村莊”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動力來源于政府科層制既有激勵結(jié)構(gòu)與項(xiàng)目制運(yùn)作的共同作用。
第一，項(xiàng)目制強(qiáng)化下的全領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展要求為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營村莊”提供政治激勵。政治是國家意志的表達(dá)，行政服務(wù)于政治，并且執(zhí)行政治意志。本文的政治激勵是指基于政黨執(zhí)政理念和方法需要而形成的激勵。2002年，在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上，“創(chuàng)新”作為一種價值理念被提升到意識形態(tài)的高度，并得到各級政府以及社會各界的積極回應(yīng)。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，通過政府創(chuàng)新提高智力績效、提升工作顯示度，可以更好地在地方利益、部門利益和官員個人晉升等多重博弈中占據(jù)更多優(yōu)勢。
黨的十八大以來，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的“五位一體”戰(zhàn)略布局日益成熟，而項(xiàng)目制的內(nèi)容設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制均體現(xiàn)出強(qiáng)化體制內(nèi)監(jiān)控的制度意圖。由此，一方面，項(xiàng)目指標(biāo)內(nèi)容從最初注重涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)類的指標(biāo)擴(kuò)大為涵蓋農(nóng)村整體發(fā)展的各類指標(biāo)，項(xiàng)目資金量逐年增加；另一方面，中央和地方政府又通過日益嚴(yán)格的制度規(guī)范強(qiáng)化對項(xiàng)目實(shí)施成效的監(jiān)管，以期取得項(xiàng)目最佳收益。在此背景下，地方政府尤其是基層政府從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向追求更為均衡的多維發(fā)展轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新壓力增大且著力點(diǎn)從注重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域創(chuàng)新向全領(lǐng)域創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。
對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，“經(jīng)營村莊”無疑是對上述轉(zhuǎn)變的積極回應(yīng)。“經(jīng)營村莊”為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在現(xiàn)有資源和制度約束條件下，實(shí)現(xiàn)多方面創(chuàng)新提供了可能。基于對合村整體打造，梅鎮(zhèn)在以旅游帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、以綠色發(fā)展實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)、以“壽文化”推廣推動文化建設(shè)、以借助農(nóng)村發(fā)展培育基層組織先進(jìn)典型推進(jìn)農(nóng)村政治建設(shè)等多個方面，獲得工作顯示度的提升和縣級政府認(rèn)可。
第二，壓力傳導(dǎo)與條塊合作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營村莊”提供績效激勵。績效激勵是政治激勵的具體化，并構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營村莊”的更為現(xiàn)實(shí)和直接的激勵來源。相較于城市，農(nóng)村利益密集度相對較低且利益格局尚在不斷變動之中，為政府介入并實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新提供了空間，進(jìn)而成為政府創(chuàng)新成績?nèi)〉玫男略鲩L點(diǎn)。在壓力型體制下，創(chuàng)新發(fā)展要求通過目標(biāo)管理等形式得以逐級強(qiáng)化。如從市對縣考核指標(biāo)看，縣級政府一年至少舉辦兩次農(nóng)村特色節(jié)慶活動，縣級政府將這一考核指標(biāo)分解到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要求每年每鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少舉辦一次農(nóng)村特色節(jié)慶活動（見表4）。縣級政府任務(wù)的加碼，一方面可通過甄別選擇最優(yōu)項(xiàng)從而獲得最佳的考核排名，另一方面又為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作推進(jìn)指明了方向。
同級政府在面對上級政府考核時的競爭壓力巨大，從排名得分看，甚至?xí)_到小數(shù)點(diǎn)后三位。而在強(qiáng)大的競爭壓力面前，表4中看似數(shù)值不大的指標(biāo)就顯得尤其關(guān)鍵。2016年，梅鎮(zhèn)政府將表4中的創(chuàng)新指標(biāo)的考核內(nèi)容全部落到合村并獲得2.3 分的績效考核分，使其在當(dāng)年的考核排名中名列前茅。
既有研究表明，項(xiàng)目制運(yùn)行強(qiáng)化了各職能部門（“條條”）權(quán)力，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（“塊塊”）資源整合和調(diào)控能力，從而強(qiáng)化了條塊沖突。而在創(chuàng)新發(fā)展中的目標(biāo)任務(wù)層層傳導(dǎo)背景下，縣級各職能部門同樣承擔(dān)著來自上級職能部門和縣級政府的雙重考核和創(chuàng)新壓力。因此，縣級各職能部門一方面因部門利益存在，在項(xiàng)目制實(shí)施中與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間關(guān)系出現(xiàn)張力；另一方面，又需要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尤其是村莊經(jīng)營效果良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合作，以獲得最優(yōu)的考核結(jié)果。如在梅鎮(zhèn)，合村打造取得成效后，各相關(guān)職能部門主動投放項(xiàng)目指標(biāo)并默許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目投入中的策略行為，而這又進(jìn)一步促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中投入取得經(jīng)營成效，以換取各職能部門的積極支持，進(jìn)而取得更大收益。
第三，項(xiàng)目整合趨勢、捆綁使用及其溢出收益為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營村莊”提供財(cái)政激勵。財(cái)政激勵來源于項(xiàng)目制的基層實(shí)踐機(jī)制，具體包括兩個方面：一是項(xiàng)目資金整合要求�？h級政府把各種項(xiàng)目打包成一種或幾種綜合工程，使之不僅可以利用財(cái)政項(xiàng)目政策來動員使用方的資源，而且可以加入自身意圖，借助項(xiàng)目使用實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展目標(biāo)。2016年寧縣將21個部門69類項(xiàng)目整合為三大平臺的12類項(xiàng)目，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金整合作為項(xiàng)目資金審批的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。同時，項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容和目標(biāo)設(shè)定服務(wù)于農(nóng)村發(fā)展的階段性需要。從寧縣看，至2013年各村主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成。2013年后，村莊開發(fā)類項(xiàng)目占了主導(dǎo)（梅鎮(zhèn)鎮(zhèn)長朱湘生的電話訪談，2018年3月26日）。隨著開發(fā)類項(xiàng)目在總項(xiàng)目指標(biāo)中占的比重不斷增大，項(xiàng)目爭取中的競爭性程度不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于項(xiàng)目收益的重視程度亦隨之增加。
二是項(xiàng)目捆綁使用及其收益獲得。無論是中央各部委掌握的項(xiàng)目，還是各級地方政府設(shè)置的項(xiàng)目，在制度安排上都會傾向于設(shè)定配套條款，并以此強(qiáng)化項(xiàng)目承包方的連帶責(zé)任。但在基層實(shí)踐過程中，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可支配財(cái)政收入有限、農(nóng)民集資難度增大等因素影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以滿足項(xiàng)目實(shí)施的資金配套要求。而項(xiàng)目集中投放不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府化解了項(xiàng)目配套難題，還能夠獲得溢出收益。一方面，同樣或類似實(shí)施內(nèi)容的項(xiàng)目合并，來自其他部門的項(xiàng)目資金客觀上起到資金配套的作用。而各職能部門以項(xiàng)目按期完成并滿足驗(yàn)收程序要求為目標(biāo)，一般會默許甚至鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上述行為。另一方面，不同來源和內(nèi)容的項(xiàng)目通過捆綁使用更能夠提升各項(xiàng)目實(shí)施的整體效益。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，項(xiàng)目捆綁疊加使用還會形成溢出收益。如在合村打造中的第一階段，梅鎮(zhèn)共預(yù)支財(cái)政資金746.96萬元，對口到住建局、水利局、交通局等多個部門掌握的多個項(xiàng)目，涉及項(xiàng)目資金總數(shù)為1100萬元，扣除財(cái)政預(yù)支后結(jié)余353.04萬元。在前述經(jīng)營成績?nèi)〉煤透髀毮懿块T支持基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被默許將這筆結(jié)余用于其他方面的工作。
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“經(jīng)營村莊”中的“政權(quán)經(jīng)營者”：比較分析與學(xué)理討論
需要看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營村莊”能夠在短期內(nèi)帶來村莊發(fā)展。但作為一種經(jīng)營行為，滿足自身意志和利益而非實(shí)現(xiàn)村莊公共利益最大化，這正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心旨趣。對于村莊而言，資金用途和使用效果是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)劃而非自身訴求展開，承接的資源并不能轉(zhuǎn)化為村級組織的公共治理資源，村級治理能力反而逐漸降低。自2015年以來，合村矛盾糾紛不斷增多，且上升至鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上政府解決的糾紛占總糾紛數(shù)的比重逐年上升。為短期內(nèi)獲得經(jīng)營收益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多借助體制內(nèi)財(cái)政資源化解矛盾。而這種做法其實(shí)是將行政體制作為經(jīng)營風(fēng)險轉(zhuǎn)移對象而增加了體制負(fù)擔(dān)。“經(jīng)營村莊”與其他經(jīng)營行為的比較可歸納為表5：
進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，“經(jīng)營村莊”中的“政權(quán)經(jīng)營者”表現(xiàn)出以下三個方面的新意涵：
第一，在經(jīng)營重心上，從基層社會轉(zhuǎn)向行政體制內(nèi)部，并注重對體制內(nèi)資源的獲取和利用。在“經(jīng)營企業(yè)”和“經(jīng)營土地”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依托市場經(jīng)濟(jì)增長中帶來的“體制外資源”謀取利益。換言之，在上述經(jīng)營行為中，經(jīng)營對象本身是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接收益來源，這也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為基層社會中一大重要利益主體，并對官民關(guān)系、政企關(guān)系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在“經(jīng)營村莊”中，村莊打造是手段而非目的。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不以對村莊發(fā)展中利益空間占有為目的，而是在現(xiàn)有制度環(huán)境下借助村莊發(fā)展獲得政治、行政和財(cái)政等體制內(nèi)收益。在這一過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是村莊外部利益供給者和分配者而非村莊內(nèi)部利益的占有者。
“經(jīng)營村莊”的各個層面無一不體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對行政體制內(nèi)的合法性資源、組織資源以及財(cái)政資源的利用和獲取。一方面，項(xiàng)目制強(qiáng)化下全領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展要求、壓力傳導(dǎo)與條塊合作以及項(xiàng)目捆綁使用及其溢出收益，既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營村莊”的動力來源，又為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營村莊”提供合法性資源。另一方面，在經(jīng)營產(chǎn)業(yè)選擇、經(jīng)營團(tuán)隊(duì)的組建、經(jīng)營產(chǎn)品的推廣等方面，均體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對既有行政體制內(nèi)組織規(guī)則的利用。
第二，在經(jīng)營效果上，注重實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會發(fā)展的壓力緩解與自利性訴求滿足相統(tǒng)一，推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的行政壓力和自利性滿足形塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為張力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要么囿于上級行政壓力而難以自拔，要么陷于自身利益最大化而突破應(yīng)有的角色定位。一方面，處于官僚制組織、鄉(xiāng)土社會以及壓力型體制之下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏靈活回應(yīng)鄉(xiāng)村社會發(fā)展需求的能力，只能援引各種權(quán)力技術(shù)完成行政任務(wù)，維持鄉(xiāng)村社會的基本穩(wěn)定；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在為滿足自身組織生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的自利性訴求。通過“經(jīng)營企業(yè)”和“經(jīng)營土地”，基層政府卷入了資產(chǎn)、市場、資金和信息的壟斷活動中，這種與社會利益的競爭位置和提供公共產(chǎn)品的服務(wù)位置相沖突�；鶎诱凑掌髽I(yè)的決策原則行事，結(jié)果導(dǎo)致其對于公共物品和服務(wù)疏于供給。
與“經(jīng)營企業(yè)”和“經(jīng)營土地”不同，村莊發(fā)展本身并不構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營村莊”獲利的直接來源。但也必須看到，村莊發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得收益的基礎(chǔ)，且村莊建設(shè)成效越顯著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越能夠獲得行政績效加分和項(xiàng)目資金扶持。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過“經(jīng)營村莊”，將公共服務(wù)的角色要求與自身利益滿足結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展與自身收益的客觀統(tǒng)一。
第三，在經(jīng)營過程中的上下級政府關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)對上級政府意志和制度設(shè)置的遵從、借用而非突破。在“經(jīng)營企業(yè)”和“經(jīng)營土地”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過利用對農(nóng)村資源的控制權(quán)，以公司化運(yùn)作手段謀利，形成資源壟斷集團(tuán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既利用國家體制的資源，又逃避體制的約束，從而獲得行為自主性。而在“經(jīng)營村莊”過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照縣級政府的意志和制度設(shè)置做出行為選擇。這其中盡管在項(xiàng)目運(yùn)作中存在策略行為，但也是在獲得縣級主要領(lǐng)導(dǎo)支持和縣級部門默許后做出的，并非是對現(xiàn)行財(cái)政制度的突破。受制于系列改革制度影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一些職能上收至縣級職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可支配財(cái)政收入劇減，以標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化為特征的技術(shù)治理手段的廣泛應(yīng)用，也極大壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主空間。而且，通過農(nóng)地確權(quán)、股權(quán)量化等一系列有利于保護(hù)農(nóng)民個體利益的政策出臺，國家對農(nóng)民賦權(quán)力度不斷加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村資源的控制和索取面臨嚴(yán)格的制度約束。在此過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將經(jīng)營重心轉(zhuǎn)向行政體制內(nèi)部，在利用體制資源又不得不接受體制約束背景下，做出經(jīng)營行為選擇并獲取經(jīng)營收益。
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余論
在“經(jīng)營村莊”中，盡管能夠短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展，但卻并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依托項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)現(xiàn)從“汲取型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)型。面對千頭萬緒的基層工作以及多元激勵結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需尋找合乎制度規(guī)范要求、政績轉(zhuǎn)化率高、可視化強(qiáng)的工作作為重點(diǎn)工作。在此背景下，“經(jīng)營村莊”一定程度上滿足了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上述需求。通過“經(jīng)營村莊”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠克服項(xiàng)目種類多樣和資金分散的弊端實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金整合，而經(jīng)營成效的取得又能夠進(jìn)一步承接項(xiàng)目資金進(jìn)而不斷擴(kuò)大體制內(nèi)收益空間。同時，“經(jīng)營村莊”是在遭受日益嚴(yán)格的自上而下體制監(jiān)控背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一種行為反應(yīng)。而體制內(nèi)規(guī)制力量越強(qiáng)大，權(quán)力約束制度越嚴(yán)密，“經(jīng)營村莊”也就越普遍存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為中，“政權(quán)經(jīng)營者”角色的新內(nèi)涵也就越能獲得持續(xù)展演的空間。
進(jìn)一步看，高度理性化、制度化的管理體制和官僚機(jī)構(gòu)的建立是現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)的基本內(nèi)容和重要標(biāo)識之一。但受制于各種財(cái)政制度安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為具有獨(dú)立利益訴求的行動主體，進(jìn)而參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并從中獲利。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國力圖構(gòu)建以公共服務(wù)為本的治理體系，這反映出依靠行政吸納政治的邏輯來進(jìn)行社會建設(shè)的基本思路。但在此過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將經(jīng)營性運(yùn)作從獲取經(jīng)濟(jì)利益向多個向度展開，并將本屬于公共服務(wù)的工作內(nèi)容納入到經(jīng)營范圍之內(nèi)。這或許昭示著我國國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)仍舊任重道遠(yuǎn)。
本研究存在兩方面不足，需進(jìn)一步完善：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中資金和資源打造個別村莊成為普遍現(xiàn)象。本研究選取東部發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為個案。這盡管能夠放置在與學(xué)界既有研究相似的經(jīng)驗(yàn)背景中展開理論對話，但受制于地方資源稟賦等因素影響，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營村莊”的行動邏輯與前文呈現(xiàn)之間可能存在差異，需進(jìn)一步研究。第二，“經(jīng)營村莊”并不能夠把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的完整面向，只是作為其中的一種行動類型而被提出。換言之，文章涉及的經(jīng)營行為并非替代關(guān)系，但不同經(jīng)營行為如何共存于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為中并發(fā)生內(nèi)在關(guān)聯(lián)，需要進(jìn)一步研究。在以上方面，本研究提供了新的關(guān)注點(diǎn)，以便學(xué)界能夠?qū)ο嚓P(guān)主題予以更多的關(guān)注。
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