李元珍、呂德文：縣域治理中的紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督：過程、機制與功能——基于A縣的經(jīng)驗研究
與一般理論假設(shè)不同，政治統(tǒng)合機制并非一種非正式的運作機制，也不是一種非制度化的行政整合，與行政機制之間并不存在涇渭分明的界限，在縣域治理實踐中恰恰是政治機制在有效推動著縣域治理現(xiàn)代化。
作者簡介
縣域治理現(xiàn)代化有賴于政治機制和行政機制的有機統(tǒng)合�？h級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)是縣域治理實踐中黨政體制的重要組成部分，紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)既服務(wù)于管轄權(quán)，是縣級黨委權(quán)威一統(tǒng)性的表現(xiàn)，亦嵌入于治理權(quán)，是縣域治理有效性的保障�？h級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)因融合了管轄權(quán)和治理權(quán)，其監(jiān)督機制的運行在縣域治理實踐及其現(xiàn)代化過程中發(fā)揮了獨特作用。通過對A縣紀(jì)檢監(jiān)察工作的經(jīng)驗觀察，發(fā)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋，使之可以監(jiān)測縣域治理體系的整體運行狀況；監(jiān)督過程的全滲透，使之可以全階段介入縣域治理的政策過程。得益于制度化動員、中心工作、技術(shù)賦權(quán)等制度化的政治統(tǒng)合機制的推動，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在縣域治理過程中發(fā)揮了獨特的治理功能，具體表現(xiàn)為促進(jìn)縣域治理的決策科學(xué)化、政策執(zhí)行規(guī)范化和政策結(jié)果制度化。它還是維系縣域治理體系的完整性和穩(wěn)定性，推動縣域治理現(xiàn)代化的重要動力。
問題的提出
黨的十八大以來，黨和國家逐漸完善權(quán)力監(jiān)督體系，力求“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》強調(diào)要“強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督，確保權(quán)力正確行使”。其中，集黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)督，亦即集政治機制與行政機制于一體的紀(jì)檢監(jiān)察制度發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。在中國的政治體系中，縣是職能和機構(gòu)完備并擁有一定管轄層級的基層政治系統(tǒng)，兼容了管轄權(quán)和治理權(quán)。這就意味著，縣級權(quán)力配置不僅要服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)有效實現(xiàn)管轄權(quán)，保持權(quán)威體制的一統(tǒng)性，還要便于各職能部門和治理層級行使治理權(quán)，實現(xiàn)對公共事務(wù)的有效治理。從權(quán)力屬性看，監(jiān)察權(quán)本是中國特色的保持權(quán)威體制一統(tǒng)性的權(quán)力配置，但在縣域治理實踐中，它事實上具有難以替代的治理功能。從治理有效性的角度看，政治組織實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三事分工，是復(fù)雜政務(wù)活動提高效率、實行科學(xué)管理的必然要求。如果將縣域治理視作一個政策體系，則紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)在整個政策過程中嵌入了監(jiān)督職能。那么，如何理解紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)在權(quán)力監(jiān)督制約工作中的運作邏輯，它在推進(jìn)縣域治理現(xiàn)代化的作用機制如何？這是本文的研究重心。
紀(jì)檢監(jiān)察制度是中國特色的國家治理體系的重要組成部分。這得益于兩種重要的制度設(shè)計。一是合署辦公。合署辦公主要是基于中國特色的黨政關(guān)系，解決兩個具有不同編制、職責(zé)，但工作對象、工作內(nèi)容相近的黨政機構(gòu)工作關(guān)系問題而做出的制度安排。1993年，紀(jì)檢機構(gòu)和行政監(jiān)察機構(gòu)開始合署辦公，近年來的國家監(jiān)察體制改革也遵循了黨的紀(jì)律檢查機構(gòu)與國家監(jiān)察部門合署辦公的傳統(tǒng)。從組織學(xué)的角度看，合署辦公并不是單純的職能整合，而是創(chuàng)設(shè)了具有不同合法性來源、組織機制的“一套人馬、兩塊牌子”的新組織類型。紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)“一套人馬、兩塊牌子”（紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察委員會），使得黨紀(jì)監(jiān)督和國家監(jiān)察可以有效銜接、相互促進(jìn)。紀(jì)檢機關(guān)與監(jiān)察部門合署辦公20年來，黨內(nèi)監(jiān)督（包括黨風(fēng)黨紀(jì)監(jiān)督和黨內(nèi)決策監(jiān)督）與國家監(jiān)察之間已經(jīng)實現(xiàn)高度融合。二是雙重領(lǐng)導(dǎo)。1982年黨的十二大通過的黨章明確了紀(jì)檢機構(gòu)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，各級紀(jì)委在同級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作�？傮w上，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的獨立性和自主性是不斷提升的，紀(jì)委在同級黨委中的地位，以及上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的業(yè)務(wù)、人事的控制權(quán)，都在不斷提高。并且，通過設(shè)立派駐機構(gòu)，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)實現(xiàn)了對各政府部門人員及政策過程的直接監(jiān)督。但是，這并未改變雙重領(lǐng)導(dǎo)性質(zhì)。監(jiān)察機構(gòu)必須接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，黨對監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)察機關(guān)依法獨立公正行使監(jiān)察權(quán)的政治保證。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公以后，履行紀(jì)檢監(jiān)察兩項職能，對黨中央或地方黨委全面負(fù)責(zé)。同時，下級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在案件管轄、調(diào)查審查等業(yè)務(wù)方面必須接受上級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。
紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)主要是對政策主體和政策過程進(jìn)行監(jiān)督。我國80%以上的公務(wù)員、95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，在對行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督中，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察既具有高度內(nèi)在一致性，又具有高度互補性。《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定紀(jì)委的職責(zé)是監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)。監(jiān)察體制改革前的《行政監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機關(guān)主要對國家行政機關(guān)和行政人員進(jìn)行監(jiān)督檢查和懲處。對于紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)而言，監(jiān)督是處在教育和懲處之間的第二道防線，位于軟約束與硬制約之間，并且是執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)與國家機構(gòu)的國家治理權(quán)相混合的產(chǎn)物。如何通過這種結(jié)合在轄區(qū)內(nèi)構(gòu)建起一道嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，是紀(jì)檢監(jiān)察工作的重心所在。從監(jiān)督過程來看，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督貫穿于政策全過程，包括議程設(shè)置、問題界定、決策、執(zhí)行以及反饋等階段，是對縣域治理體系的整體性監(jiān)督。借助于紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的雙重屬性，滲透于縣域治理體系及其治理過程的監(jiān)督機制，對縣域治理的現(xiàn)代化具有重要的推動作用。
本文以華北地區(qū)一個普通農(nóng)業(yè)縣A縣（截至2017年全縣人口85萬）的紀(jì)檢監(jiān)察工作為經(jīng)驗基礎(chǔ)，探討紀(jì)檢監(jiān)察工作在縣域治理實踐及其現(xiàn)代化過程中的作用機制。如果說A縣紀(jì)檢監(jiān)察工作及縣域治理現(xiàn)代化的機制也適合于其他地方的話，這個案例將有助于解釋當(dāng)前我國縣域治理現(xiàn)代化的一般性問題。需要指出的是，本文的田野調(diào)研于2018年初進(jìn)行，而國家監(jiān)察體制改革于2017年開始全面深化部署。國家監(jiān)察體制改革的內(nèi)容有四大特點：監(jiān)察權(quán)成為與行政權(quán)和司法權(quán)并列的國家權(quán)力、監(jiān)察全覆蓋、監(jiān)察職權(quán)擴展到職務(wù)犯罪調(diào)查和處置、領(lǐng)導(dǎo)體制以垂直為主。由于本文主要討論的是對縣鄉(xiāng)黨委政府行使公共權(quán)力的公務(wù)人員和十八大以來隨著監(jiān)督體系的觸角不斷向下延伸而被納入紀(jì)檢監(jiān)察部門視域范圍的村兩委干部的監(jiān)督，以及對整個縣域治理政策過程的監(jiān)督，因而監(jiān)察體制的改革在總體上不影響本文關(guān)于監(jiān)督問題的討論。
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縣域治理中的紀(jì)檢檢察監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)
紀(jì)檢監(jiān)察具有“全覆蓋”的特征，不僅是指將所有縣鄉(xiāng)黨委政府行使公權(quán)力的公職人員及村兩委都納入了監(jiān)察范圍，更是指紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)是縣域治理體系的有機組成部分，滲入了縣域治理全過程，從而形成了一個完整而嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)（見表1）。
首先，紀(jì)檢監(jiān)察在對人監(jiān)督上實現(xiàn)了全覆蓋。紀(jì)檢機構(gòu)是黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)，所有黨員均覆蓋其中，而所有行使公權(quán)力的公職人員，均被納入監(jiān)察范圍。從實踐來看，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察有高度重合之處，這使得在縣域治理實踐中，對人監(jiān)督的監(jiān)察體系與治理體系具有同構(gòu)性。一是縣委常委會是縣域治理的最高決策層，而縣紀(jì)律檢查委員會由全體黨代表選舉產(chǎn)生。并且，縣紀(jì)委書記是常委會成員，參與常委會的所有決策工作。縣紀(jì)委的獨立性及高配置，使之對同級黨委構(gòu)成微妙的制衡作用。同理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理權(quán)之有機構(gòu)成部分，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同樣起到權(quán)力制衡作用。二是政府部門是縣域治理的主要政策執(zhí)行主體，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組參與政府部門“三重一大”事項（重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金使用）的集體討論，并不定期組織專項督查，配合縣委巡察組進(jìn)行政治巡察，對部門工作及主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行全覆蓋監(jiān)督。三是村黨支部和村民委員會是村級治理主體，村務(wù)監(jiān)督委員會和民主理財小組是法定的村民自治制度設(shè)置。但在實際運作過程中，很多村莊的“自我監(jiān)督”效果不彰。十八大以來，紀(jì)檢監(jiān)察觸角下沉，在村黨支部設(shè)立紀(jì)檢委員，一些地方逐步將村務(wù)監(jiān)督委員會和民主理財小組納入紀(jì)檢監(jiān)察工作軌道，極大強化了村級治理的監(jiān)督能力。
其次，紀(jì)檢監(jiān)察在對事監(jiān)督上實現(xiàn)了對重要治理任務(wù)的日常監(jiān)督。縣域治理任務(wù)主要包括兩類：一是日常性的行政任務(wù)，主要由縣政府各部門分別執(zhí)行。二是縣委決策確定的重點工作，包括一般性的重點工作和中心工作，前者屬于各部門承擔(dān)的“重大事項”，后者則屬于跨部門任務(wù)，一般由黨委政府設(shè)立“專班”加以實施。一般而言，日常性的行政任務(wù)有較為明確的工作流程，科層制內(nèi)部的專業(yè)分工即可實現(xiàn)對各治理任務(wù)的有效監(jiān)督。而重點工作要么涉及較大利益分配，要么關(guān)系到縣域治理的整體績效，往往容易受到人為干預(yù)，自然而然是重點監(jiān)察對象。在實際操作過程中，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)主要通過政治監(jiān)督、專項監(jiān)督檢查及專項正風(fēng)肅紀(jì)工作，來實現(xiàn)對重要治理任務(wù)的監(jiān)督。在對重要治理任務(wù)的監(jiān)督過程中，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)往往還會聯(lián)合審計部門，通過專項審計等辦法來強化監(jiān)察力度和加強監(jiān)察的科學(xué)性。
再次，紀(jì)檢監(jiān)察在縣域治理過程中，實現(xiàn)了政策過程的全程監(jiān)督。具體而言，在決策環(huán)節(jié)，通過“一崗雙責(zé)”和“一案雙查”制度進(jìn)行決策監(jiān)督。在黨內(nèi)工作制度中，領(lǐng)導(dǎo)干部對業(yè)務(wù)工作和黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)雙重責(zé)任。問責(zé)時既要追究當(dāng)事人責(zé)任，又要倒查追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，包括黨委和紀(jì)委的責(zé)任。如此，紀(jì)檢監(jiān)察工作事實上融入到了決策工作中，決策合法性很大程度上源自紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的有效監(jiān)督。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，通過專項督查保證政策執(zhí)行。在縣域治理實踐中，中心工作主要通過“專班”加以推進(jìn)，而組建專門的督查小組基本上是各個“專班”的標(biāo)配。一般而言，專項督查由縣紀(jì)檢監(jiān)察部門聯(lián)合各職能部門組成，專門針對某項重點工作開展督查。一旦發(fā)現(xiàn)執(zhí)行不力的情況，則可以采用“四種形態(tài)”特別是第一種形態(tài)，運用約談、通報批評等手段，督促相關(guān)單位和官員貫徹決策意圖。在反饋環(huán)節(jié)，通過政治巡察和專項巡察檢視政策全過程。通常而言，政治巡察一般由地方黨委組織，具體工作由紀(jì)檢機構(gòu)承擔(dān)；專項巡察既可以由地方黨委的巡察組進(jìn)行，亦可由紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)組織。無論政治巡察還是專項巡察，都屬于結(jié)果監(jiān)督。本質(zhì)上，結(jié)果監(jiān)督并非簡單地“辦案”，而是通過發(fā)現(xiàn)問題線索，“清理”政策漏洞，開展補救和糾偏工作。
紀(jì)檢監(jiān)察部門在每一個治理層級、每一個治理領(lǐng)域，都配置了監(jiān)督力量，由此構(gòu)筑了一個與縣域治理體系具有同構(gòu)性的嚴(yán)密網(wǎng)絡(luò)。通過這種監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，紀(jì)檢監(jiān)察部門在監(jiān)督過程中統(tǒng)一治理權(quán)與管轄權(quán)。紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)是政治機關(guān)，這使得其監(jiān)督能體現(xiàn)黨委政府的意志，具有鮮明的政治性，是管轄權(quán)的重要表現(xiàn)。同時，紀(jì)檢監(jiān)察又屬于治理權(quán)的一部分，遵循行政理性化邏輯，監(jiān)察過程嚴(yán)格遵循法律法規(guī)及行政流程�；诖�，看似相互矛盾的政治動員和技術(shù)治理措施，卻在紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督過程中有機融合。事實上，在縣域治理實踐中，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)并不以某個政策過程或執(zhí)行主體為目標(biāo)，而是立足于對縣域治理體系的整體性監(jiān)督。作為一種超越性的監(jiān)督力量，紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督為協(xié)調(diào)各治理層級以及各部門關(guān)系，整合決策、執(zhí)行及反饋等政策過程，提供了政策工具。
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縣域治理的紀(jì)檢檢察監(jiān)督過程
紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)與縣域治理體系的同構(gòu)性，決定了其監(jiān)督過程與政策過程具有同步性。一般而言，政策過程主要包括議程設(shè)置、問題界定、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估等階段。作為一個具有明確“問題導(dǎo)向”，以修復(fù)治理系統(tǒng)為己任的專責(zé)機構(gòu)，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督過程也與之高度匹配。文章將以A縣紀(jì)檢監(jiān)察部門對農(nóng)村集體“三資”管理的監(jiān)督過程為例，來說明這種監(jiān)督過程與縣域治理實踐過程的高度一致性（見表2）。
（1）查找政策漏洞。紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)作為縣域治理體系的專責(zé)監(jiān)督機構(gòu)，相較于別的部門具有優(yōu)先及全面掌握治理信息及問題線索的優(yōu)勢，因而具有較強的問題識別能力。不過，信息掌握并不意味著可以自然形成問題認(rèn)識，而是取決于問題識別機制。在A縣，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)對問題的判斷主要基于三個渠道：一是指標(biāo)。紀(jì)檢監(jiān)察信訪作為一種制度化的、針對黨員干部的常態(tài)監(jiān)督機制，對于監(jiān)測縣域治理體系的運轉(zhuǎn)情況具有相當(dāng)?shù)膮⒖家饬x，紀(jì)檢監(jiān)察部門也甚為重視信訪件的問題研判。二是事件。指標(biāo)一般是常規(guī)性監(jiān)控的結(jié)果，需要有較大樣本、較長時間的信息資源，且需要有專業(yè)的數(shù)據(jù)分析，才具有政策意義。但一些偶然發(fā)生的公眾事件，如果具有典型性，或影響了決策者的注意力分配，也會具有政策意義。三是反饋。反饋信息的渠道、內(nèi)容都會影響紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)對問題的研判。一般而言，信息渠道越是權(quán)威、信息內(nèi)容越是異常，就越是能夠引起紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的重視。在三個渠道中，指標(biāo)相對具有常態(tài)化意義。A縣每年都會針對信訪件所反映的問題，查找政策漏洞。2015年初，A縣紀(jì)委通過梳理2012—2014年三年的信訪件發(fā)現(xiàn)，近80%的農(nóng)村信訪舉報件涉及農(nóng)村財務(wù)管理，這標(biāo)志著農(nóng)村財務(wù)管理具有政策漏洞�？h紀(jì)委部門通過初步調(diào)研核實，確認(rèn)了問題的真實性，A縣農(nóng)村財務(wù)治理的相關(guān)工作就此進(jìn)入議程設(shè)置階段。紀(jì)委不僅提出了治理農(nóng)村財務(wù)管理漏洞的相關(guān)建議，而且紀(jì)委書記就此工作向縣委書記進(jìn)行了口頭匯報，征得其開展相關(guān)治理工作的同意。
（2）提出監(jiān)督目標(biāo)。紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督目標(biāo)設(shè)置，一是基于紀(jì)檢監(jiān)察工作的職責(zé)要求，二是基于縣域治理的目標(biāo)設(shè)定。基于第一個理由，監(jiān)督目標(biāo)主要是對公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作�；诘诙䝼�理由，監(jiān)督目標(biāo)主要服務(wù)于縣域治理實踐，尤其是服務(wù)于重點工作的開展。A縣作為一個農(nóng)業(yè)縣，農(nóng)村集體“三資”管理的漏洞，不僅涉及涉農(nóng)領(lǐng)域的廉政建設(shè)和反腐敗工作，而且影響到縣委常委會確立的縣域治理總體要求，必然會成為紀(jì)檢監(jiān)察部門的重點監(jiān)察對象。在發(fā)現(xiàn)其存在巨大政策漏洞以后，縣紀(jì)委立即派人赴各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村財務(wù)管理進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)研，逐條梳理存在的問題，并根據(jù)調(diào)研結(jié)果起草《當(dāng)前農(nóng)村財務(wù)管理工作存在的主要問題和對策建議》，該報告獲縣委書記肯定性批示。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，紀(jì)委監(jiān)委的業(yè)務(wù)工作直接受上級紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，其監(jiān)督目標(biāo)設(shè)定很大程度上取決于上級考核指標(biāo)及年度重點工作安排。2017年和2018年，中央紀(jì)委監(jiān)委將扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題作為重點監(jiān)察對象，這一監(jiān)察目標(biāo)和A縣紀(jì)委監(jiān)委已經(jīng)開展的農(nóng)村集體“三資”管理監(jiān)督具有很強的契合性。雙重壓力之下，農(nóng)村財務(wù)管理成為紀(jì)檢監(jiān)察的持續(xù)目標(biāo)。
（3）出臺監(jiān)督方案。問題界定清楚之后，需要在相應(yīng)的備選方案中進(jìn)行政策抉擇，最終做出政策決策。監(jiān)督方案一般包括兩大部分，一是組織架構(gòu)，二是政策文本。從組織架構(gòu)來看，由于重要監(jiān)督方案很可能涉及縣域治理體系的調(diào)整及治理能力的塑造，牽涉面廣、影響大，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)需借助縣委縣政府的權(quán)威來整合、協(xié)調(diào)人大政協(xié)監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督等監(jiān)督力量，以及相關(guān)政府部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的配合。A縣的農(nóng)村財務(wù)管理監(jiān)督方案經(jīng)過縣委常委會討論，決定成立農(nóng)村集體“三資”管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并明確縣委副書記牽頭、副縣長參加，縣紀(jì)委協(xié)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在縣經(jīng)管辦。從政策文本來看，在縣域治理中，最高決策單位是縣委常委會，最為權(quán)威的監(jiān)督方案均由縣委縣政府發(fā)布。在A縣，每年只出臺1～2份由紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)制定，由縣委縣政府發(fā)文的監(jiān)督方案，而絕大多數(shù)監(jiān)督方案只局限于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)及相關(guān)部門，由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)單獨發(fā)文或與相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文即可。關(guān)于農(nóng)村財務(wù)管理，A縣一共出臺了3份文件，分別是縣委縣政府《關(guān)于全面加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理的意見》，縣委辦政府辦《A縣清理規(guī)范農(nóng)村集體“三資”管理工作實施方案》，縣紀(jì)委監(jiān)察局《關(guān)于嚴(yán)明紀(jì)律切實加強農(nóng)村集體“三資”管理的通知》。
（4）督查。政策執(zhí)行情況直接影響政策的有效性，其實施過程有賴于相應(yīng)的監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督主要有3種方式。一是政治巡察。政治巡察主要由地方黨委巡察組承擔(dān)，主要聚焦黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗以及選人用人等問題。在實際工作中，巡察辦公室設(shè)在紀(jì)委，巡察過程中的業(yè)務(wù)工作也主要由紀(jì)委工作人員承擔(dān)。因巡察工作與紀(jì)檢監(jiān)察工作有很多交叉之處，所以政治巡察事實上并不是對具體政策的監(jiān)督，而是對政策運行體系的監(jiān)督，是對縣域治理生態(tài)的監(jiān)督。二是專項督查。專項督查是對具體政策執(zhí)行情況的專門監(jiān)督。一些專項督查聚焦于政策執(zhí)行主體的態(tài)度及動機，督促其不折不扣執(zhí)行上級政策。這多以作風(fēng)巡查的方式進(jìn)行。更多的專項督查聚焦于政策阻梗，推動政策落地。三是日常監(jiān)督。日常監(jiān)督主要依靠紀(jì)檢監(jiān)察信訪來實現(xiàn)。絕大多數(shù)情況下，日常監(jiān)督以“個案”方式呈現(xiàn)，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)通過辦案來解決那些偶然的、個別的阻礙政策執(zhí)行的問題。但是，通過對典型案件進(jìn)行剖析，進(jìn)而舉一反三，以案促改，如此也能達(dá)到監(jiān)督的效果。例如，A縣農(nóng)村財務(wù)的監(jiān)督主要采取專項督查和日常監(jiān)督的形式，從2015年到2017年連續(xù)三年開展專項督查，并于2016年對農(nóng)村集體經(jīng)濟進(jìn)行全面審計，徹底摸清底數(shù)。同時加強日常監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作，根據(jù)2014年查處的該縣某村干部虛報冒領(lǐng)國家糧食補貼的典型案例，在2015年結(jié)合中央和省市紀(jì)檢工作精神，對虛報冒領(lǐng)涉農(nóng)資金問題進(jìn)行了清查行動，極大地規(guī)范了糧食補貼政策的執(zhí)行。
（5）建立長效機制。政策執(zhí)行的結(jié)果需要進(jìn)行相應(yīng)的反饋，與簡單的辦案不同的是，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的督查活動具有鮮明的政策建構(gòu)指向，即就某個問題的治理建立長效機制。因此，在縣域治理實踐中，督查并非目的，而在于通過督查活動，監(jiān)控問題解決的成效，評估政策的科學(xué)性和有效性，據(jù)此將問題解決方案轉(zhuǎn)化為制度化方案。對于農(nóng)村“三資”管理的漏洞，A縣紀(jì)委也從制度建設(shè)的角度出發(fā)，督促主責(zé)部門制定了《A縣農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理辦法》，著重從以下幾個方面加以改進(jìn)。第一，落實集體“三資”委托代理制。稅費改革以后，農(nóng)村集體資產(chǎn)實行“村財鎮(zhèn)管”，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身會計能力有限。對此，一是充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站力量，足額配置編制，并聘用代理會計增強會計力量；二是推行電算化，加大技術(shù)投入。第二，強化村級民主理財。村務(wù)監(jiān)督委員會及民主理財小組屬于村民自治組織系統(tǒng)，此次將其納入紀(jì)檢監(jiān)察管理，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時穩(wěn)定村級會計隊伍，強化會計監(jiān)督職能；深化村級民主決策管理，嚴(yán)格落實“四議兩公開一監(jiān)督”。第三，創(chuàng)新審計監(jiān)督管理方式。此前的財務(wù)審計沒有規(guī)定審計時限，間隔期限越長，越容易出現(xiàn)賬目混亂，并且難以追查。此次新增規(guī)定每月一次報送審計；開展就地審計、專項審計和任中審計；委托專業(yè)社會機構(gòu)對重點問題實施審計。第四，加大巡查和問責(zé)力度。具體包括成立農(nóng)村集體“三資”清理規(guī)范巡查組，形成常態(tài)化巡查督導(dǎo)機制，以及將“三資”管理納入掛片領(lǐng)導(dǎo)、包村干部及村干部的年度考核目標(biāo)。縣域治理是一個開放系統(tǒng)，政策執(zhí)行要受到各種政策環(huán)境的影響，長效機制的建立也有賴于多重制度設(shè)置的共同作用，有賴于整體政治生態(tài)的持續(xù)向好。
縣域治理中的監(jiān)督過程是一種特殊的問題解決及政策循環(huán)過程。這一過程表明，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)并非一個單純的反腐敗專責(zé)機關(guān)，而是嵌入于縣域治理體系，與縣域治理過程同步的，通過系統(tǒng)監(jiān)督來保障縣域治理實施的綜合性機構(gòu)。也正是在這個意義上，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在縣域治理實踐及其現(xiàn)代化過程中具有難以替代的作用。
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縣域治理中的紀(jì)檢檢察監(jiān)督運行機制
紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)是一個政治機關(guān)，屬于縣域治理政治統(tǒng)合機制的重要組成部分。紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)嵌入于縣域治理體系之中，其監(jiān)督過程得以完成，是縣域治理機制，尤其是政治統(tǒng)合機制發(fā)揮作用的結(jié)果。從內(nèi)在機理來看，這種政治統(tǒng)合機制主要由制度化動員、中心工作及技術(shù)賦權(quán)三個機制驅(qū)動。
（1）制度化動員。信訪舉報是紀(jì)檢監(jiān)察工作的“入口”，絕大多數(shù)問題線索均來自于舉報。并且，與巡察發(fā)現(xiàn)、領(lǐng)導(dǎo)交辦以及上級轉(zhuǎn)派等內(nèi)部約束性的官僚控制方式不同，信訪舉報作為一個外部引導(dǎo)性的官僚控制方式，其控制力來源于體制外，控制意圖并不僅僅是為了規(guī)制官僚行為，而更傾向于導(dǎo)向特定的政策目標(biāo)。不過，與傳統(tǒng)的群眾運動不同的是，信訪舉報的動員機制已經(jīng)被納入了制度化渠道。A縣紀(jì)委專門制定了《信訪舉報問題線索受理處置辦法》，規(guī)范問題線索處置工作流程。因此，群眾信訪舉報已非群眾運動的構(gòu)成要件，而是被納入了紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的制度框架內(nèi)。
具體而言，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督運用信訪舉報等制度化動員機制，主要體現(xiàn)在幾個環(huán)節(jié)。一是查找政策漏洞環(huán)節(jié)。A縣紀(jì)委每周召開一次信訪分析會議，對問題線索進(jìn)行集中分析研判。研判過程中，一些重復(fù)訪、越級訪和集體訪等信訪件，往往具有典型性，從而構(gòu)成“事件”；一些領(lǐng)導(dǎo)交辦的信訪件，因注意力配置的原因，被當(dāng)成重要反饋；由于群眾自由來信來訪不受外界因素干擾，當(dāng)樣本量足夠時，其數(shù)據(jù)顯示出的“問題”具有指標(biāo)意義。由此，群眾信訪通過縣紀(jì)委的分類處置，轉(zhuǎn)化成具有普遍和一般意義的政策信息。對于紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)而言，群眾舉報就不僅僅是針對某個公職人員或具體問題，而是針對政策漏洞。二是督查環(huán)節(jié)。紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)在進(jìn)行政治巡察、專項督查等活動過程中，都會通過新聞媒介通告督查時間、對象和內(nèi)容，并公布舉報郵箱和電話。很顯然，公告本身具有鮮明的群眾動員色彩。盡管督查期間的信訪件也僅僅具有信息傳遞功能，但與普通信訪舉報不一樣的是，督查信訪舉報往往更具針對性，巡察組可以利用其政治權(quán)威，匯集其他信息，及時定性并做出回應(yīng)。就A縣紀(jì)檢監(jiān)察工作經(jīng)驗而言，各類巡察組和督查專班移交的信訪舉報件，成案率幾乎可以達(dá)到100%。并且被督查單位對巡察組和督查專班反饋的問題線索，幾乎都會在規(guī)定時間內(nèi)逐條整改并做出反饋。否則，在下一輪“回頭看”中如果被發(fā)現(xiàn)整改不到位，他們會被嚴(yán)厲處理。可見，較之于常規(guī)性的信訪舉報，督查環(huán)節(jié)的信訪舉報一開始就被納入了巡察組和督查專班的欲解決的某個政策軌道，且動員程度更高。
（2）中心工作。中心工作一直是基層黨委政府執(zhí)行國家政策的重要機制。在縣域治理實踐中，縣級黨委從眾多治理事務(wù)中遴選出重要的治理事務(wù)作為黨委的重點工作，并通過黨的組織體系充分調(diào)動和有效整合黨政部門的資源以完成中心工作。紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)實行黨政合署辦公模式，這在制度上確定了其監(jiān)督具有極強的政治統(tǒng)合內(nèi)涵。一個典型的監(jiān)督過程基本上是按照中心工作機制實施的。
中心工作驅(qū)動紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督主要包括三個步驟。一是確定重點工作。在縣域治理實踐中，縣委常委會是最高決策機關(guān)，且是政治統(tǒng)合的實施者，代表著黨委意志。與之相應(yīng)的是，縣域范圍內(nèi)的其他機構(gòu)和個人，都無法統(tǒng)轄所有治理權(quán)。縣紀(jì)委雖地位特殊，但也屬于縣域治理權(quán)的有機構(gòu)成部分，如欲堵住重大政策漏洞，仍需借助縣委常委會的權(quán)威。一般而言，重點工作的確定，需縣委書記動議，縣委常委會集體決策。盡管縣紀(jì)委書記可以向縣委書記口頭匯報，并獲得對方首肯，但匯報要轉(zhuǎn)變?yōu)檎�，有一套�?yán)格的決策流程。包括提供嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C報告；縣委書記肯定性的書面批示；常委會討論并做出決議。某項監(jiān)督工作一旦被縣委常委會確定為本縣重點工作，在領(lǐng)導(dǎo)注意力分配、行政資源調(diào)配、績效考核權(quán)重等方面，都會得到傾斜。二是運動式治理。與國家運動主要訴求于合法性建構(gòu)不同，基層運動型治理是應(yīng)對中心工作的常規(guī)性行政機制。其主要工作包括：成立領(lǐng)導(dǎo)小組，以加強政治領(lǐng)導(dǎo)，便于調(diào)配行政資源；以縣委縣政府的名義出臺文件，相關(guān)部門出臺實施方案和配套意見，確立治理程序、明確責(zé)任部門和責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)；組建“專班”，通常會建立與中心工作相關(guān)的若干個業(yè)務(wù)專班；倒排日期，將各項任務(wù)分解、對標(biāo)。整個監(jiān)督過程雖由紀(jì)委主導(dǎo)，但縣域治理的每一項工作都有主管部門，對某項工作的監(jiān)督，一般仍由業(yè)務(wù)主管部門具體抓落實，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)起到協(xié)調(diào)和紀(jì)律保障的作用。概言之，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)可充分利用監(jiān)察權(quán)，加大督查力度以加深行政動員程度。如果某個部門或公務(wù)人員在專項治理期間，因各種原因未能按時間表完成工作進(jìn)度，紀(jì)檢監(jiān)察部門可以充分利用“四種形態(tài)”特別是“第一種形態(tài)”督促工作。三是組織激勵。在一般性的中心工作中，組織激勵主要表現(xiàn)在官員晉升及財政激勵等方面。中心工作完成得好，會獲得事先確定的獎勵績效；完成不好，或者出現(xiàn)重大紕漏，很可能受到懲罰，甚或一票否決。然而紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的組織激勵有一定特殊性，其主導(dǎo)激勵措施是追責(zé)處分等負(fù)面激勵。即紀(jì)檢監(jiān)察部門通過執(zhí)紀(jì)、問責(zé)，來確保監(jiān)督的落實。
（3）技術(shù)賦權(quán)。客觀上，技術(shù)治理是行政科層化的邏輯延伸，意為通過法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化來強化行政理性。隨著現(xiàn)代行政技術(shù)，尤其是以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新技術(shù)進(jìn)入行政領(lǐng)域，民主的常規(guī)化監(jiān)督能力及紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督成效都得以大幅度提升，技術(shù)賦權(quán)也逐漸成為紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的重要驅(qū)動機制。
在查找政策漏洞的過程中，“數(shù)據(jù)”演示往往是技術(shù)賦權(quán)的效果。當(dāng)前，群眾舉報大多不再依賴于傳統(tǒng)信件和電話，運用網(wǎng)絡(luò)工具舉報，對證據(jù)的呈現(xiàn)更為完整，且效率更高。而紀(jì)檢監(jiān)察部門也越來越依賴于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。暢通網(wǎng)絡(luò)舉報，不僅有利于加大制度化動員，還可以直接生成“數(shù)據(jù)”，快速找到政策漏洞。在督查過程中，問題線索及“證據(jù)”呈現(xiàn)很大程度上也依賴于技術(shù)賦權(quán)。由技術(shù)賦權(quán)所呈現(xiàn)出的“證據(jù)”具有客觀性，容易形成證據(jù)鏈，無需施加額外的行政壓力即可推動相關(guān)部門和人員處理政策漏洞。比如，2017年A縣根據(jù)中央和省市的統(tǒng)一部署，對精準(zhǔn)扶貧等惠民政策開展專項督查，其最為重要的政策工具便是大數(shù)據(jù)比對。A縣紀(jì)委運用市大數(shù)據(jù)監(jiān)督檢查應(yīng)用平臺，對教育、民政、人社、城建、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、計生、房管、林業(yè)等業(yè)務(wù)主管部門的13類惠民政策（其中6類與精準(zhǔn)扶貧政策交叉）落實情況進(jìn)行了監(jiān)督檢查，高效、便捷地完成了督查任務(wù)。在長效機制的建立中，技術(shù)賦權(quán)提高了制度化水平。當(dāng)前，有效的監(jiān)督措施幾乎都離不開現(xiàn)代技術(shù)的運用。電子政務(wù)的普遍推行，使得行政過程在相當(dāng)大程度上并不由行政人員控制，而是由政務(wù)系統(tǒng)這一無法更改的“系統(tǒng)官僚”控制。這極大程度地減少了行政人員的自由裁量空間，客觀上強化了技術(shù)監(jiān)督。A縣在清理規(guī)范農(nóng)村“三資”管理的工作中，提出監(jiān)督長效化的重要措施便是全面普及“三資”管理電算化，通過數(shù)據(jù)處理的自動化來提高監(jiān)督質(zhì)量。
由于紀(jì)檢監(jiān)察工作的特殊性及紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的獨特地位，使得其監(jiān)督更具政治統(tǒng)合色彩。無論是制度化動員機制，還是中心工作機制，均表明監(jiān)督機制有賴于政治統(tǒng)合。不過，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督同樣遵循行政科層化的基本邏輯。技術(shù)賦權(quán)在監(jiān)督過程中的廣泛運用，表明政治統(tǒng)合并不排斥行政理性。已經(jīng)制度化了的動員機制，以及早已融入到基層治理實踐中的中心工作機制，本身具有行政理性化精神，再加上技術(shù)賦權(quán)的強化，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的制度化特征更為彰顯。
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紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的縣域治理功能
紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督不僅有制度化、規(guī)范化及程序化的動力，其作為政治機制的重要一環(huán)，在驅(qū)動縣域治理現(xiàn)代化中也發(fā)揮了重要功能�？梢哉f，紀(jì)檢監(jiān)察對縣域治理體系和治理過程的全覆蓋、全過程的監(jiān)督，塑造了縣域治理的新樣態(tài)。具體而論，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的縣域治理功能主要體現(xiàn)在三個方面：決策科學(xué)化、政策執(zhí)行規(guī)范化、政策結(jié)果制度化。
（1）決策科學(xué)化。縣紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)及黨政合署辦公體制，這使得其在縣域治理決策過程中，集參謀、集體決策及監(jiān)督等多重身份于一體。A縣紀(jì)委書記打了一個比方：如果說組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等工作部門是黨委的“親兒子”，則紀(jì)委是黨委的“親弟弟”，兩者之間關(guān)系密切，卻非完全意義上的上下級關(guān)系。黨委重大決策均需征求紀(jì)委意見，否則決策的合法性及其實施效果很可能會大打折扣。監(jiān)督驅(qū)動的決策科學(xué)化主要表現(xiàn)在以下方面。
一是議程設(shè)置的動員模式。議程設(shè)置的動員模式指的是決策者主導(dǎo)、民眾參與度高的議程設(shè)置過程。與關(guān)門模式相比，動員模式既可提高問題認(rèn)識的準(zhǔn)確性，亦可在執(zhí)行議程的過程中獲得民眾認(rèn)可，減少阻力。隨著群眾動員被納入制度化渠道，其難以持續(xù)的缺點被極大克服。因此，動員模式是一個較為科學(xué)的議程設(shè)置方式�？h級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)主導(dǎo)議程設(shè)置，既了解黨委政府的路線、方針、政策，熟悉縣級治理的決策流程，又有了解民意的暢通渠道，必要時還有豐富的政策工具動員民眾參與，在運用動員模式上有天然優(yōu)勢。A縣紀(jì)委在主導(dǎo)規(guī)范集體“三資”管理的議程設(shè)置過程中，便一方面開辟民眾參與渠道，如運用信訪舉報件信息，多次實地調(diào)研；另一方面則嚴(yán)格遵循決策流程，通過口頭匯報和正式報告獲得批示，維護(hù)縣委的決策權(quán)威。
二是決策過程中的民主集中制。民主集中制既是黨內(nèi)政治生活的基本準(zhǔn)則，亦是縣域治理實踐中科學(xué)有效的決策模式。在縣域治理實踐的中，縣委常委會是最高決策機構(gòu)。常委會成員有集體討論、發(fā)表意見的權(quán)利，在與縣委書記意見相左時，還可保留意見�？h紀(jì)委書記作為常委會一員，可參與集體決策，同時，職務(wù)身份也使得其督促縣委書記遵循民主集中制。A縣紀(jì)委雖主導(dǎo)了規(guī)范集體“三資”管理的議程設(shè)置，并獲得了縣委書記的支持，最終的決策形成仍然是通過縣委常委會的集體討論。
（2）政策執(zhí)行規(guī)范化。紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督是縣域治理規(guī)范性的保證。在消極意義上，它是縣域治理體系的調(diào)節(jié)機制，作為發(fā)現(xiàn)政策“漏洞”的專責(zé)機關(guān)，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)承擔(dān)了諸多政策糾偏工作。在積極意義上，它是縣域治理能力提升的重要動力機制，在重點工作的推動中具有難以替代的作用。具體而言，監(jiān)督主要在以下兩方面推動縣域治理現(xiàn)代化。
一是對人監(jiān)督。在縣域治理實踐中，對人監(jiān)督的實質(zhì)是對政策執(zhí)行者的監(jiān)督�；鶎诱邎�(zhí)行者往往具有實際政策制定能力，這既可能更好地促成政策目標(biāo)完成，亦可能導(dǎo)致政策偏差。對人監(jiān)督恰恰起到了糾偏作用。一方面，如A縣紀(jì)檢監(jiān)察人員常言，紀(jì)檢監(jiān)察工作并非給監(jiān)察對象“找茬”，而是為其順利工作保駕護(hù)航。按照A縣某紀(jì)檢組長的說法，紀(jì)檢部門意見是“預(yù)防針”和“防火墻”，基層政策執(zhí)行者如獲得了紀(jì)檢部門的“背書”，往往可以放心大膽地執(zhí)行政策，甚至將此作為“尚方寶劍”提高政策力度。另一方面，通過對人監(jiān)督防止政策執(zhí)行偏差，確實是監(jiān)督的重要功能。2016年以來A縣紀(jì)委加強運用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，使得約談成為監(jiān)督的主要方式，并借此實現(xiàn)政策執(zhí)行規(guī)范化。2017年A縣紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)運用“四種形態(tài)”處理黨員干部3357人次，第一種形態(tài)占比達(dá)85.58%。
二是對事監(jiān)督。在縣域治理實踐中，對事監(jiān)督主要包括兩個方面：第一，對縣委縣政府確定的重點工作的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，保證縣委縣政府的決策意圖得以實現(xiàn); 第二，對常規(guī)性的重要行政業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，保證科層目標(biāo)的實現(xiàn)。這其中，最為重要的是對某些重要政策問題進(jìn)行系統(tǒng)性“清查”，重新建構(gòu)新的政策執(zhí)行體系。比如，在A縣紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)介入之前，農(nóng)村“三資”管理的政策執(zhí)行體系具有典型的多頭管理特征，經(jīng)管、審計、民政、紀(jì)檢等部門各司其職，從而制造了政策執(zhí)行的“孤島”現(xiàn)象。而紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)通過監(jiān)督，不僅整合、協(xié)調(diào)多個部門對積累已久的問題進(jìn)行了清理，還通過建立農(nóng)村集體“三資”管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，整合、協(xié)調(diào)各部門重新規(guī)范政策流程，構(gòu)建了新的治理體系。無論是對人監(jiān)督還是對事監(jiān)督，其本質(zhì)都是整合自上而下和自下而上的政策執(zhí)行體系。也正是在這個意義上，政策執(zhí)行規(guī)范化并非完全秉持“完美行政”的理念，亦非一味講究政策靈活性，而是以行政調(diào)適性為基本準(zhǔn)則，在保證決策意圖貫徹落實的前提下，合理化政策執(zhí)行體系。
（3）政策結(jié)果制度化。在縣域治理實踐中，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督并不以挑戰(zhàn)者的面目示人。恰恰相反，它是縣域治理體系的維護(hù)者。從縣域治理實踐邏輯看，監(jiān)督嵌入于縣域治理體系中，縣域治理體系因此具有較強的自我調(diào)節(jié)能力。紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的嵌入，使得縣域治理的結(jié)果具有鮮明的制度化特征，它主要包括這幾個方面。
一是臨時性工作機制的常態(tài)化。通常而言，監(jiān)督“清查”工作具有臨時性、階段性特征，這意味著政策缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性。但是，一些行之有效的工作機制被創(chuàng)設(shè)出來以后，往往會嵌入常態(tài)工作之中。在A縣農(nóng)村集體“三資”管理規(guī)范化過程中，幾個臨時性工作機制以制度形式留存下來，如農(nóng)村集體“三資”管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組取代縣經(jīng)管辦，成為“三資”管理的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)；農(nóng)村集體“三資”清理規(guī)范巡查組常態(tài)化，成為紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的日常工作；配合清理規(guī)范工作的農(nóng)村集體“三資”審計，亦成為常態(tài)化工作機制。
二是動員機制的制度化。紀(jì)檢監(jiān)察工作具有極強的政治內(nèi)涵，它本身屬于政治機制的一部分。但是，監(jiān)督過程高度遵循政策循環(huán)路徑，與行政科層化相互匹配。因此，通過動員完成的監(jiān)督，最終很容易轉(zhuǎn)化為行政制度的一部分。比如，幾乎所有的政治巡察和專項督查結(jié)果，最終都會反饋給督查對象進(jìn)行整改，以完善治理形態(tài)。紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的重要功效是通過有效的行政動員，激活既有制度，重新確立行政職能。A縣持續(xù)三年的清查規(guī)范農(nóng)村集體“三資”管理工作，最終強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站職能和行政配置，理順了村級民主理財小組的制度設(shè)置及功能定位。
三是技術(shù)賦權(quán)的理性化。紀(jì)檢監(jiān)察工作是一項極為嚴(yán)肅的，注重“證據(jù)”的工作，這使得監(jiān)督也極為重視現(xiàn)代技術(shù)在信息收集整理及證據(jù)鏈形成過程中的關(guān)鍵作用。客觀上，繁重的監(jiān)督工作也迫使紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)更為重視現(xiàn)代技術(shù)的運用。如此也不難理解，大數(shù)據(jù)比對會成為縣級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)專項督查精準(zhǔn)扶貧等惠農(nóng)支農(nóng)政策的技術(shù)依賴，以及推動電算化和銀行直達(dá)制度等成為農(nóng)村集體“三資”管理的重要舉措。本質(zhì)上，技術(shù)賦權(quán)不僅會增強監(jiān)督效果，更會轉(zhuǎn)化為制度化、規(guī)范化和程序化的行政技術(shù)。在認(rèn)識到大數(shù)據(jù)比對的作用后，A縣各部門在實施支農(nóng)惠農(nóng)政策過程中均運用相關(guān)數(shù)據(jù)平臺，提高政策瞄準(zhǔn)率。
縣域治理是國家治理的基石。縣域擁有完整的政治行政功能，反映出國家行為的一致性和制度的整體性，同時，因處于國家與社會的交接面上，其運行更具多樣性。黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來，縣域治理實踐中的制度性因素在不斷增強，表現(xiàn)為縣域治理制度體系的完整性及制度執(zhí)行的一致性得以不斷提高。有學(xué)者從政治與行政二分的角度進(jìn)行分析，將行政科層化或行政機制視作縣域治理制度化、規(guī)范化及程序化的主要表現(xiàn)，將“黨領(lǐng)導(dǎo)下”的政治統(tǒng)合視作一種非正式的治理機制。還有一些研究從“一把手”日常行為的視角切入，證明縣級治理的非制度化邏輯。這些研究并不否認(rèn)政治機制在解決官僚制失靈中的關(guān)鍵作用，卻潛在地假設(shè)政治機制與行政理性化之間是相互分離，甚至是互相干擾的。事實上，在縣域治理過程中，“黨和政府”是“國家”的具象化，二者不可分離。過去幾十年，中國的國家治理經(jīng)歷了從總體支配到技術(shù)治理的大轉(zhuǎn)型，恰恰是政治機制在起作用。其突出表現(xiàn)是，政治機制本身也在遵循現(xiàn)代化的治理邏輯。比如，基于群眾路線而創(chuàng)設(shè)的中心工作、綜合治理、簡約治理等基層治理方法，早已不是長官意志的表現(xiàn)，而是被納入了制度化軌道。
事實上，在縣域治理現(xiàn)代化過程中，行政理性化過程也得益于政治機制的推動。在縣域黨政體制中，黨政既非完全合一，又非分離對立，而是有統(tǒng)有分，分工協(xié)作，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”的治理格局。縣一級黨委圍繞中心工作，對行政科層制進(jìn)行結(jié)構(gòu)整合、資源聚集、功能重組，由此形成了政治統(tǒng)合制的運行機制。本文從紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的運行來理解制度化的政治統(tǒng)合機制對行政理性化的推動。
研究表明，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在縣域治理實踐中勾連了政治機制與行政機制，形塑了縣域治理的新樣態(tài)。紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的政治屬性，使之更容易使用政治統(tǒng)合機制，包括它本身擁有制度化動員渠道，更容易將部門意志上升為最高決策意圖，其監(jiān)察權(quán)也使得它更容易統(tǒng)合黨政部門。同時，紀(jì)檢監(jiān)察的工作屬性意味著它天然具有維護(hù)縣級治理體系穩(wěn)定性和完整性的功能，其工作過程也更為注重規(guī)范化、程序化和制度化，這都與行政理性化具有親和力。如此，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督通過全方面介入縣域治理實踐，推動了縣域治理現(xiàn)代化。
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結(jié)論與討論
從A縣的經(jīng)驗研究來看，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)在維護(hù)縣域治理體系的完整性和穩(wěn)定性方面具有重要作用，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在推進(jìn)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中亦是重要的動力機制。這說明，與一般理論假設(shè)不同，政治統(tǒng)合機制并非一種非正式的運作機制，也不是一種非制度化的行政整合，與行政機制之間并不存在涇渭分明的界限，在縣域治理實踐中恰恰是政治機制在有效推動著縣域治理現(xiàn)代化。
具體而言，縣級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)是縣域治理實踐中黨政體制的重要組成部分，紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)既服務(wù)于管轄權(quán)，是縣級黨委權(quán)威一統(tǒng)性的表現(xiàn)，亦嵌入治理權(quán)中，是縣域治理有效性的保障。由于紀(jì)檢監(jiān)察工作嵌入縣級治理體系形成了完備的具有全覆蓋特征的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，因而紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)在縣域治理體系中具有獨特地位與功能，使監(jiān)督并不屬于縣域治理的某一具體層級，也不屬于政策過程的某一具體階段，監(jiān)督對象是縣域治理體系及政策的全過程。因此，就監(jiān)督的實施而言，它與縣域治理的政策過程高度匹配，構(gòu)成一個完整的監(jiān)督循環(huán)。紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督循環(huán)，得益于制度化動員及中心工作等政治驅(qū)動機制，亦得益于技術(shù)賦權(quán)。正因為紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督連接了政治機制及行政過程，使得其在推動縣域治理現(xiàn)代化過程中具有難以替代的作用。簡言之，縣紀(jì)委擁有參與決策、群眾動員和維護(hù)黨紀(jì)國法權(quán)威的職能定位，使之能夠運用政治統(tǒng)合機制推動行政法治化與縣域治理法治化。
本文也解釋了近些年來縣域治理的一個新動向，即通過監(jiān)督達(dá)到治理現(xiàn)代化。紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)在縣域治理中的作用越來越重要。紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)不僅通過履行監(jiān)督職能建立了完善的縣域監(jiān)督體系，促進(jìn)了縣域治理體系的制度化和規(guī)范化，它還直接推動各職能部門強化了督促檢查的作用。因此，縣級職能部門不僅是一個業(yè)務(wù)部門，同時也是一個督促檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府完成部門任務(wù)的監(jiān)督部門。如A縣的農(nóng)村“三資”管理工作，在紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)主導(dǎo)完成制度化建設(shè)之后，作為主管部門的縣農(nóng)經(jīng)局，依據(jù)相關(guān)制度規(guī)定對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府進(jìn)行督促檢查，要求其切實采取措施加強“三資”管理工作。由此，縣域治理中的條塊結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出控制權(quán)上移與事權(quán)下放的雙向運動。職能部門通過下放事權(quán)，將越來越多的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府。與此同時，職能部門強化了業(yè)務(wù)的目標(biāo)考核權(quán)和督促檢查權(quán)，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府完成業(yè)務(wù)的過程和結(jié)果。在這個雙向運動過程中，職能部門的履職行為，往往從業(yè)務(wù)指導(dǎo)角色轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)角色；從具體業(yè)務(wù)的承辦單位轉(zhuǎn)變?yōu)槎酱贆z查鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府完成相關(guān)業(yè)務(wù)的監(jiān)督單位。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的角色從具有一定決策權(quán)的治理者角色，轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂刹昧繖?quán)受到嚴(yán)格限制的政策執(zhí)行者角色。
近年來縣域治理中出現(xiàn)的一系列變化與以紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督為中心的監(jiān)督結(jié)構(gòu)變化有緊密關(guān)系。從積極方面看，縣域監(jiān)督體系的完善和監(jiān)督能力增強，極大程度上規(guī)范了縣域治理行為。如A縣的經(jīng)驗所示，縣域治理中的微腐敗和基層濫權(quán)問題得到了有效控制，基層治理生態(tài)明顯改善。從消極方面看，通過監(jiān)督進(jìn)行治理的行為也導(dǎo)致了基層治理的合規(guī)性成本大大提升，甚至出現(xiàn)了一些官僚主義和形式主義問題。因此，如何正確發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督功能，仍然是縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化中需要研究與解決的重要問題。
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