【摘 要】以H市D鎮(zhèn)的田野調(diào)查資料為基礎(chǔ)，探討長三角農(nóng)村社會穩(wěn)定有序的原因，分析行政吸納模式的工具價值及內(nèi)在缺陷。研究表明，在利益密集涌現(xiàn)的背景下，政府通過壟斷鄉(xiāng)村治理資源，建立垂直行政機構(gòu)及權(quán)力依附結(jié)構(gòu)，過密化輸入資源以滿足總體訴求，建立起行政吸納社會的體制。村級組織和村莊社會被吸納，不但會帶來村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，而且獲得了廣泛的社會滿意。但其意外后果是，行政權(quán)力淪為純粹的供給服務(wù)的管理技術(shù)，單向的福利分配潛藏著政治整合危機。只有以資源輸入為載體激活村莊政治，制度建設(shè)才會降低運行成本，基層善治才會實現(xiàn)表里如一。
【關(guān)鍵詞】基層治理；資源下鄉(xiāng)；行政吸納；村莊政治一、問題的提出
李普塞特認(rèn)為，經(jīng)濟變遷與各個方面——階級變遷、治理體系、民間參與等關(guān)系密切[1]。但是否經(jīng)濟發(fā)展水平越高，民主政治的發(fā)展空間就越大，一直是學(xué)界討論的熱點。將李氏論點引入鄉(xiāng)村研究，相關(guān)議題可變換為，經(jīng)濟的發(fā)展與階級變遷、治理體系和民間參與等變量的關(guān)系如何，它們又如何聯(lián)動并影響農(nóng)民的政治參與，行政回應(yīng)與民主政治有何關(guān)聯(lián)。已有研究主要從以下三個方面展開。
一是利益結(jié)構(gòu)對基層治理的影響。賀雪峰依據(jù)農(nóng)村工業(yè)化路徑帶來的利益聯(lián)結(jié)差異，將發(fā)達(dá)農(nóng)村治理模式分為珠三角、浙江、蘇南三類[2]。歐博文調(diào)查蘇南農(nóng)村時發(fā)現(xiàn)，凡是集體企業(yè)效益好的富裕村莊，村民會表現(xiàn)出高社會的參與度[3]。田先紅調(diào)查發(fā)現(xiàn)，浙江農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展帶來了嚴(yán)重的階層分化，富人與政治精英結(jié)盟造就分利秩序[4]。桂華通過比較發(fā)現(xiàn)，珠三角農(nóng)村的利益結(jié)構(gòu)增強了集體行動能力，它在促進村民自治的同時，排斥了國家權(quán)力的介入[5]。
二是行政力量回應(yīng)基層訴求。景躍進指出，溫嶺“民主懇談會”在推動政策合法性和程序合法性方面有經(jīng)驗價值，在重視行政民主而非政治民主方面有缺陷[6]。馮川調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在利益密集型村莊，為應(yīng)對村級治理的無主體化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)設(shè)新型“聯(lián)村制度”，推動聯(lián)村干部成為代表村社整體意志，不被利益集團左右的非科層化權(quán)威[7]。汪錦軍認(rèn)為，要避免政府介入演化為侵蝕角色，機制上應(yīng)為吸納多元社會力量提供空間，通過支持與配合促進合作共治[8]。
三是基層行政體制變遷的政治后果。王麗惠發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)農(nóng)村的“議行分離”分權(quán)改革，雖具有一定的實踐意義，但是帶來了村級治理的半行政化，在實踐中遭遇諸多困境[9]。杜姣總結(jié)珠三角和長三角農(nóng)村的治理體制，發(fā)現(xiàn)相關(guān)改革因地方政府主導(dǎo)、遵循理性設(shè)計，帶來了村級組織行政化的后果，使運作中呈現(xiàn)組織規(guī)模擴大，資源投入內(nèi)卷化的困境[10]。羅興佐總結(jié)了浙江村級權(quán)力的制度改革，認(rèn)為基層創(chuàng)新成功的關(guān)鍵是政府強力推動，如果不重塑村莊社會的公共性，擴大村民自治空間，制度運行會出現(xiàn)行政化弊端[11]。
已有研究在以下三方面留出深入研究的空間：一是相關(guān)研究或者忽視行政組織的介入效用，或者將其當(dāng)作基層矛盾的被動應(yīng)付主體，對行政組織的理性能動特征探討少；二是不少研究探討發(fā)達(dá)農(nóng)村治理問題的經(jīng)驗，是來源于浙北個體私人經(jīng)濟或者珠三角的出租經(jīng)濟，對集體經(jīng)濟發(fā)達(dá)農(nóng)村的治理討論不夠；三是相關(guān)研究或者是基于過程-事件，或者是基于抽象民主治理價值切割經(jīng)驗，對基層治理進行二元化解讀，現(xiàn)象總結(jié)較表面、學(xué)術(shù)解讀較浮泛。
本文通過對長三角地區(qū)特發(fā)達(dá)城市H市的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的鄉(xiāng)村存在著一種隱蔽治理機制—行政吸納社會。“行政吸納社會”原指政府通過自身努力，消解了反抗國家的社會結(jié)構(gòu)。H市的“行政吸納社會”有三大特征：一是政府積極創(chuàng)新吸納體制，吸納對象包括村組織和村莊社會；二是政府基于集體經(jīng)濟的模糊性，消解村莊政治發(fā)生的利益源。三是政府創(chuàng)新資源進村利用機制，滿足精英和群眾的各類訴求。
比較而言，近年來不少基層治理研究雖觸及行政化議題，但多是基于組織學(xué)視角探討政府吸納精英的策略及其影響，對政府化解村莊矛盾、回應(yīng)民眾訴求的研究少，基于行政-政治關(guān)系探討鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗變遷的研究缺乏。本研究借用康曉光的“行政吸納社會”概念[12]，既承襲其關(guān)于精英政治的研究路徑，探討密集利益涌現(xiàn)背景下，農(nóng)村依然穩(wěn)定有序的原因，又指向基層治理政治社會學(xué)議題，探討在缺少政治動員背景下，“行政吸納”制度和策略如何施于社會，以此指向新經(jīng)驗背后的理論內(nèi)涵。
近年來，筆者在多個東部省份的農(nóng)村展開田野調(diào)查，所獲得的經(jīng)驗資料構(gòu)成本研究的經(jīng)驗基礎(chǔ)。2015年11月、2018年8月，筆者及其研究團隊曾在長三角的H市4鎮(zhèn)調(diào)查，調(diào)查的主要方式是田野觀察和深度訪談。為了清晰描述和分析該現(xiàn)象，本文主要運用D鎮(zhèn)的案例，同時結(jié)合其他鎮(zhèn)的調(diào)研材料。
二、行政吸納社會的基礎(chǔ)
作為利益主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否能及如何控制村組織，不僅與鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成的硬性任務(wù)有關(guān)，而且與該地域的利益容量及分配方式有關(guān)。相較中西部地區(qū)的一般農(nóng)村，H市工業(yè)化進程較早，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政實力雄厚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重點是在保證穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，高質(zhì)量地向農(nóng)村輸入資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理目標(biāo)的完成有賴村組織的配合。
（一）行政吸納社會的制度基礎(chǔ)——壟斷土地分配利益
在東部沿海發(fā)達(dá)農(nóng)村，村莊政治利益爭斗易出現(xiàn)兩種樣態(tài)：一是村精英以自身實力為基礎(chǔ)，或者分派逐利形成派性化斗爭，或者依附權(quán)力階層共同分利；二是村莊精英為謀利無所不用其極，侵犯普通村民基本生存權(quán)益，底層忍無可忍奮起抗?fàn)帯毫π腕w制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理重點是維穩(wěn)，D鎮(zhèn)選擇消解村莊政治斗爭的源頭。
在現(xiàn)行行政體制下，當(dāng)村干部既無向上晉升的空間，又難以獲得村莊社會榮譽，社會精英競爭村干部職位，主要為獲取經(jīng)濟利益。一般說來，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握的資源有限，又意欲順利完成硬性任務(wù)時，最佳策略是通過精英替換，讓富灰群體走上治理前臺，畢竟，富灰群體的私人權(quán)力資源豐富，他們當(dāng)村干部既能化解治理矛盾，又能降低地方政府的執(zhí)政風(fēng)險。H市的特殊處是，各級政府都掌握了豐富的財力和資源，對常規(guī)問題可利用利益來擺平。在“擺平就是水平、搞定就是穩(wěn)定”的政績觀下，D鎮(zhèn)不會招徠既能成事又能壞事的精英。
發(fā)達(dá)農(nóng)村的集體土地附著密度利益。D鎮(zhèn)利用“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有意的制度模糊”[13]，將自己做實為農(nóng)村地權(quán)的終極和唯一主體。在鎮(zhèn)政府利用發(fā)達(dá)財政資源，及土地管理機制創(chuàng)新，消解了公共利益的攫取空間。
首先，對集體土地、山林的利用。D鎮(zhèn)在1980年代初期，鼓勵村組織對外招商，允許村組織對外租借土地。當(dāng)D鎮(zhèn)的財政收入充實后，轄區(qū)規(guī)劃意識逐漸增強，就著手始改變以地招商的政策。在D鎮(zhèn)設(shè)置的600分考核制中，村級招商所占比例長期靠前。凡村干部招來的企業(yè)，一律進入工業(yè)園。若村干部招來的企業(yè)規(guī)模大、數(shù)量多，所在村就會獲得D鎮(zhèn)較多的財政轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付多用于村干部的工資發(fā)放。村組織則根據(jù)職務(wù)和貢獻的情況，按比例將獎勵資金分給各級村干部。如此一來，不僅村組織不會自行占地開發(fā)，村干部招商的積極性也會因此被調(diào)動起來。
其次，征地補償款的分配。按照《土地管理法》，村組織作為集體土地所有者，理應(yīng)享有部分土地的非農(nóng)化收益。常見問題是村干部貪污征地款，或者村組織與民爭利引發(fā)不滿，或者村民對補償款的分配有異議，都會帶來干群矛盾和精英博弈等問題。D鎮(zhèn)實行村財鄉(xiāng)管制度，凡村組織應(yīng)獲得的款項，均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一代管，征地補償款也不例外，集體開支須經(jīng)政府批準(zhǔn)。如此，大量被征地的村莊，村財政空殼化明顯，村組織要有所作為，必須依附鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。另外，D鎮(zhèn)以強大的財政作后盾，不斷創(chuàng)新征地補償制度。舉例說來，1990年代村民在土地被征用后，能進入集體企業(yè)或勞動局上班。相較種地的辛苦且要交稅費，征地不僅能增加個人收入而且工作體面，村民因此盼望被征地。2005年后D鎮(zhèn)的征地政策是，“宅基地?fù)Q房”+“土地?fù)Q鎮(zhèn)保”，“鎮(zhèn)保”介于農(nóng)合與社保之間，平均每月可以拿到1520元；換得的房子多分布在集鎮(zhèn)周邊，村民只需花費少量裝修費用。這個時期，多數(shù)村民的生活不依賴土地收益，土地的福利功能越發(fā)明顯，村民繼續(xù)愿意以舊換新，征地一應(yīng)矛盾較少發(fā)生。
最后，宅基地管理。在浙北農(nóng)村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)民收入水平的提高，對宅基地的利用需求快速提高，加上偏緊的宅基地供應(yīng)，使宅基地市場供不應(yīng)求，宅基地分配隨之出現(xiàn)天價。權(quán)錢勾結(jié)帶來宅基地分配問題，引發(fā)普通民眾的怨恨和群體抗?fàn)?span>[14]。D鎮(zhèn)因經(jīng)濟起步早、發(fā)展水平高，1980年代后期頻現(xiàn)宅基地問題。剛開始，D鎮(zhèn)采取的是加強宅基地監(jiān)管，推動村干部公平分配的制度。但是，村干部作為集體成員，難免受各種關(guān)系攀扯，無論其如何無差別分配，總有好事者和不滿者上訪。D鎮(zhèn)就利用自身強大的財政資源，重啟集體化時代就有的制度——在村組織外設(shè)置農(nóng)建員。農(nóng)建員要接受村組織領(lǐng)導(dǎo)，人事關(guān)系和報酬依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)。農(nóng)建員負(fù)責(zé)宅基地分配和宅基地利用糾紛的調(diào)解。為保證宅基地管理工作順利開展，D鎮(zhèn)1980年代規(guī)范集體土地證發(fā)放，后來審批宅基地按人均60m2計算，政府不僅要對房屋長、寬、高進行控制，而且要求農(nóng)建員依照審批圖紙監(jiān)督建房，若農(nóng)戶有意翻修自家的房屋，宅基地面積須控制在180m2內(nèi)。經(jīng)過多年的常態(tài)化管理，農(nóng)民的宅基地需求減弱，宅基地利用矛盾消失。
（二）行政吸納社會的組織基礎(chǔ)——推動村組織科層化
按照村民自治制度，不脫產(chǎn)的村干部不是公務(wù)員，所得報酬不是工資是補貼。按照多數(shù)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，村干部的報酬每年最多是5萬元。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，人們的就業(yè)渠道多，收入遠(yuǎn)高于務(wù)工補貼，如果不進行適當(dāng)激勵，就可能無人愿當(dāng)村干部。D鎮(zhèn)就以財政資源進行補貼，推動村干部高工資制度的實施。
村干部的工資有三種支付方式，一是科層化途徑即村干部領(lǐng)取固定工資，按照政府要求做事。但是，村組織面臨的環(huán)境復(fù)雜，處理事務(wù)需要自主裁量權(quán)，否則將難以有效治理。二是包干制，即政府將一應(yīng)事務(wù)承包給村組織，對村組織完成任務(wù)的過程不干涉，政府賦予與裁量權(quán)相配的利益。如此，村組織的管理能動性被調(diào)動起來，但也可能帶來權(quán)力的濫用。D鎮(zhèn)選擇第三種方式—混合制，即政府將相關(guān)事務(wù)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)交給村書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村書記間不是包制下的契約關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村書記享有人事權(quán)、監(jiān)察權(quán)等控制權(quán)力。為避免村民選出的村書記不遵從鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排，或者由于村干部的權(quán)力競爭體制帶來村組織不穩(wěn)，D鎮(zhèn)就利用制度縫隙挑選得力者擔(dān)任書記。
依據(jù)《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》《村民委員會組織法》等制度規(guī)定，村組織的權(quán)力關(guān)系體現(xiàn)為兩方面：（1）上級黨組織雖不能指定村書記人選，但可以提出村書記候選人的建議人選。換言之，由無記名差額選出的村支委人選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委既可通過談話直接確定中意者，又可通過“領(lǐng)導(dǎo)”上任支部間接確定村書記。（2）依據(jù)《H市村委會選舉辦法》（2014），“選舉村民委員會采取無記名投票方法”，表面看來，它增加了村民競選空間，有利于精英競選動員的展開，實際是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過對支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，間接領(lǐng)導(dǎo)而非僅指導(dǎo)村委會選舉，特殊情況下可以通過鄉(xiāng)-村-組、黨支部-黨小組方式動員。D鎮(zhèn)一方面推動書記-主任一肩挑，以強化村支書的社會性權(quán)力，一方面通過上級任命和賦權(quán)，以增強村支部的行政性權(quán)力。
D鎮(zhèn)實施的村組織管理體制，類似周黎安的“行政發(fā)包制”[15]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)給村書記，增強村書記的權(quán)力厚度，同時保留人事控制權(quán)，給予高績效工資激勵，村書記就會服從上級，努力做好職責(zé)內(nèi)工作。D鎮(zhèn)實施“村書記負(fù)責(zé)制”，書記負(fù)責(zé)村莊所有事務(wù)，村組織實行交叉任職制。村書記復(fù)制該種激勵體制，逐級向下發(fā)包具體事務(wù)，一般村干部認(rèn)真履行職責(zé)。在該種激勵體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村書記、村書記對一般村干部，實行人格化控制和結(jié)果導(dǎo)向的責(zé)任制。鄉(xiāng)村兩級行政鏈條短、委托-代理交易成本低，保證了村組織的有效運轉(zhuǎn)。
“行政吸納”與“科層化”有區(qū)別�？茖踊哂屑泄苤埔�(guī)則導(dǎo)向、標(biāo)準(zhǔn)運作技術(shù)導(dǎo)向、工具理性效率偏向?qū)?span>[16]，若村組織受行政控制，村干部的裁量權(quán)就小，辦事員的角色就明顯。“行政吸納”不是規(guī)則導(dǎo)向而是行政導(dǎo)向，政府需要被吸納者既忠實服從，又有較強的協(xié)調(diào)能力，鄉(xiāng)村組織不是支配關(guān)系，而是相互制衡關(guān)系。要實現(xiàn)行政控制與自由裁量的平衡，治理成本和社會發(fā)展的平衡，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村書記人選高度重視，D鎮(zhèn)村書記的產(chǎn)生有三大路徑。
第一種是依靠政府的行政機制晉升。循著小組長—一般村干部—村書記的升遷路徑，依據(jù)工作完成和關(guān)系協(xié)調(diào)情況逐級晉升。若獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)或在任村書記認(rèn)可，他就會被作為重點培養(yǎng)的對象，其晉升速度較一般人迅速。該類村書記年齡普遍大，很早就參與村級治理，他們既有覺悟又有能力，在村組織內(nèi)享有一定威望，D鎮(zhèn)政府總體對其比較信任和放心。
第二種是將部門干部調(diào)過來當(dāng)村書記。2015年以前，D鎮(zhèn)政府以招商引資作為重點考核內(nèi)容。有些村干部難以勝任鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政要求，D鎮(zhèn)就從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或職能部門調(diào)人，先讓他代理一段時間的村書記，時機成熟再支持他參與選舉。特殊情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中意人選并非集體成員，與現(xiàn)行村級選舉原則違背，D鎮(zhèn)就修改具體的選舉方案。
第三種是培養(yǎng)后備干部推動能者當(dāng)村書記。后備干部培養(yǎng)分兩類：一類是村書記動員村民當(dāng)村干部，若該村民確實能力強人緣好，會在村干部序列迅速晉升。若村書記中意多人且都優(yōu)秀，他就會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的授意下，推薦非書記人選去鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職。一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過公開招聘方式，選拔能力出眾者任書記助理，表現(xiàn)優(yōu)秀者2～3年后任村部支委，然后一步步走上村書記崗位。應(yīng)聘者不受地域限制，只要是H市公民即可。
三、行政吸納社會的邏輯
無論是維護村莊穩(wěn)定，還是提供高質(zhì)量服務(wù)，都屬于公共品供給。依照交易成本理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該根據(jù)公共產(chǎn)品溢出范圍，決定自己與村組織的供給責(zé)任，實際并不如此。D鎮(zhèn)在以權(quán)力制度化調(diào)整實現(xiàn)村組織穩(wěn)定后，先幾乎將所有公共事務(wù)打包給村組織，再通過資源輸入與治理制度推動村組織吸納社會。
（一）行政吸納村組織的機制——建立權(quán)力依附結(jié)構(gòu)
D鎮(zhèn)對村級權(quán)力的干預(yù)始于1980年代。當(dāng)時鄉(xiāng)村主要的任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟，村書記和村主任經(jīng)常因村級支出鬧矛盾。D鎮(zhèn)政府為了管理方便，推行書記-主任一肩挑。有研究發(fā)現(xiàn)，“村兩委矛盾”并非村治制度不完善，而是村莊政治中的派性斗爭[17]。D鎮(zhèn)的“一肩挑”問題根源與之類似，村莊結(jié)構(gòu)分化引發(fā)精英間博弈，表面的制度性摩擦少與派性斗爭，在D鎮(zhèn)各村程度不一地上演。D鎮(zhèn)為了實現(xiàn)吸納與穩(wěn)定的平衡，從以下兩個方面調(diào)整村級權(quán)力。
1.以集權(quán)結(jié)構(gòu)鞏固村書記權(quán)力
村級權(quán)力合法性來源于兩類，分別是社會授權(quán)和行政授權(quán)。相較個體經(jīng)濟發(fā)展引發(fā)的利益密集，H市以集體經(jīng)濟方式推動農(nóng)村發(fā)展，行政賦權(quán)對村級權(quán)力結(jié)構(gòu)影響大。若是政府選定的后備干部，會任命其為村書記助理，要求參與村級事務(wù)。半熟人社會中的村干部，與村民打交道機會越多，越能夠被村民了解和熟知。在村莊選舉前，D鎮(zhèn)通過開會暗示和組織動員，要求村組干部、基層黨員填寫固定選票。如此，少數(shù)人搗亂不影響選舉大局。若村書記是逐級晉升而來，D鎮(zhèn)政府不用花太多的心思。
布勞認(rèn)為，“提供必要的利益是獲得權(quán)力的最普遍的辦法”[18]。為保證村書記忠實執(zhí)行政府的命令，推動村書記獲得優(yōu)勢權(quán)力，D鎮(zhèn)從三個方面吸納村組織：（1）對村書記實行目標(biāo)責(zé)任制考核。D鎮(zhèn)每年與村書記簽訂目標(biāo)責(zé)任書，若招商引資不達(dá)標(biāo)、出現(xiàn)社會不穩(wěn)定問題，村書記會被“一票否決”。若村書記通過上級考核，可以拿到足額績效工資。D鎮(zhèn)村書記年工資在20萬元以上，遠(yuǎn)高于一般村干部的年工資。若村書記在任時間長且工作出色，可享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部退休待遇。政府對中意的村書記，會提拔其到鄉(xiāng)鎮(zhèn)做事。（2）給予一般村干部高額的工資激勵。以某普通村為例，D鎮(zhèn)核定村書記的工資為18～20萬元/年，村書記核定其他村干部工資；第二級是村會計、副主任，工資為10～12萬/年；第三級是支部委員，工資為8～10萬元/年；第四級是村委委員，工資是6～8萬元/年；第五級是條線干部，工資是4～6萬元/年。雖然村干部的年工資有較大差異，卻高于普通村民3～5萬元的打工收入。一般村干部因此比較珍視并積極完成本職工作。（3）村書記獲得總體性權(quán)力。為提升村書記的權(quán)力，D鎮(zhèn)會在發(fā)包總體事務(wù)的同時，將各級轉(zhuǎn)移支付一并發(fā)包給村書記，只確定其他村干部的工資底線，具體額度由村書記自由裁量。另外，D鎮(zhèn)規(guī)定，村書記不介入具體事務(wù)，其職責(zé)是承接上級命令，把握大局激勵其他干部。
2.以條線治理鞏固行政吸納
若僅有行政事務(wù)的層層發(fā)包，就要賦予承包者較高裁量權(quán)，可能會出現(xiàn)行政包干制下的體制精英謀利，及村組織壟斷權(quán)力侵害民眾權(quán)益現(xiàn)象[19]。D鎮(zhèn)不希望看到類似的行政吸納困局，在行政發(fā)包外創(chuàng)新了權(quán)力約束機制：“條線”嵌入與“塊塊”負(fù)責(zé)相結(jié)合。
“條塊結(jié)合”的治理結(jié)構(gòu)是中國地方治理特色，“條條”指上級在下級垂直設(shè)置的職能機構(gòu)，“塊塊”指治理組織所統(tǒng)轄和管理的部門與機構(gòu)。任何一級地方政府，都是條條塊塊相互交叉，“條條”與“塊塊”關(guān)系的協(xié)調(diào)程度，對政府權(quán)力運行方式有重要影響。D鎮(zhèn)考慮到“條條”對“塊塊”的權(quán)力制衡作用，就將政府治理的條塊結(jié)構(gòu)運用于村組織。
首先，D鎮(zhèn)對一般村干部實行條線化管理。舉例說來，一般村莊會設(shè)置一個分管農(nóng)業(yè)的副主任，凡有農(nóng)業(yè)事務(wù)，鎮(zhèn)農(nóng)辦會召集副主任開會。村副主任向村書記傳達(dá)會議精神，村書記依據(jù)事務(wù)的重要和緊急程度決定，是交由村副主任獨自完成，還是動員村干部共同完成。
其次，D鎮(zhèn)會以行政設(shè)置或默認(rèn)的方式增加村級條線干部。D鎮(zhèn)所有村都有15個以上條線干部，包括民兵連長、治保主任、婦女主任、會計、衛(wèi)生員、調(diào)解主任、司法干部、工會主席、科普員、行政主任、農(nóng)技員、農(nóng)建員、社保員、勞教員、老齡書記，經(jīng)濟發(fā)達(dá)村甚至有幾十人的條線干部。條線干部職能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門幾乎同構(gòu)，條線干部人數(shù)及職務(wù)遵從村莊實際。設(shè)置條線干部使村級權(quán)力關(guān)系變得微妙，村書記不僅要接受政府領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，他管轄的條線干部同時也要受條條部門領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。村書記與條線干部的關(guān)系既有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，又有相互依賴和牽制關(guān)系。在村級權(quán)力結(jié)構(gòu)中，村書記權(quán)力被分割。從政府治理角度看，通過條線干部指導(dǎo)和監(jiān)督村治工作，可以有效防止村書記坐大權(quán)力、偏離上級指令等問題。當(dāng)然，上級條條部門指導(dǎo)和考核條線干部，不影響村書記考核村干部的權(quán)力，它既保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一元化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的完整，又利于村書記基于整體利益實施行政統(tǒng)籌。
（二）村組織吸納民眾的實踐——過密化輸入資源
政治學(xué)把權(quán)力來源歸結(jié)為權(quán)力資源的占有和掌握，強調(diào)不同主體的權(quán)力差別來自他們掌握的權(quán)力資源差別[20]。不同主體在獲取、使用權(quán)力資源的過程中，逐漸形成穩(wěn)定的權(quán)力關(guān)系、構(gòu)建出權(quán)力運行規(guī)范，權(quán)力結(jié)構(gòu)隨之穩(wěn)定、村級治理因此有序。D鎮(zhèn)通過橫向集權(quán)與縱向分權(quán)，提升了村書記權(quán)威，保障了村組織的穩(wěn)定。但在權(quán)力資源多元化的H市農(nóng)村，要促成體制-非體制精英的精誠合作，卻不易達(dá)成，且不說權(quán)力主體間的互動具有不規(guī)則性，即使村書記憑借行政授權(quán)獲得額外權(quán)力，與非體制精英互動不善同樣會催生派別。D鎮(zhèn)要維護村莊社會的總體穩(wěn)定，需要利用資源富足的優(yōu)勢來創(chuàng)新治理制度，與村組織合作實現(xiàn)對非體制精英的吸納。S市為了打造郊野空間，決定對某村轄工廠實施整體動遷。有5個村民在村轄區(qū)工廠上班，他們的年齡在50～60歲之間，進工廠前曾在村組織工作，對D鎮(zhèn)的基層治理體制了解，在村莊有一定的影響力。5個人要求村組織解決工作，理由是依照《勞動法》，他們沒有到退休年齡。村里很利索地為他們買斷工齡，增加村級聯(lián)勤干部崗位，安排這5個人負(fù)責(zé)治安和衛(wèi)生。問題是，該村戶籍人口有1300多人，大多數(shù)人在區(qū)鎮(zhèn)上班，在村的人口不足一半，動遷帶來大量人口撤出。在D鎮(zhèn)調(diào)查期間，在村人口不足200人，新增崗位意義并不大。村里安排5人工作后，不少在村精英有意見，還組織村民討說法。村副主任抱怨說，“我就包8個條線的工作，還有治保主任、治安協(xié)管員，哪里需要什么聯(lián)勤干部”，但村書記執(zhí)意吸納并解釋，“上面要求所有村配聯(lián)防隊，負(fù)責(zé)綜合治理、管好轄區(qū)的事。現(xiàn)在哪個村沒錢，畢竟還能夠享受……”最終，5人被成功吸納，鄉(xiāng)村要給付工資。
吸納非體制精英不僅能降低治理矛盾，還能增加村書記威望以提高行政績效。同樣在該村，村書記是在政府的介入下，調(diào)走另一人選才坐上這位置的。他上任后發(fā)現(xiàn)，按照H市58歲退休的規(guī)定，本村當(dāng)年應(yīng)退休4個干部。他就調(diào)整老干部的崗位，讓3人進入村監(jiān)會，1人進入“老大人”組織。該類組織盡管是按上級要求設(shè)置，但村書記享有一定人事任命權(quán)。村書記解釋說，一是老干部年齡偏大，很難在外找到工作，返聘回來能做“好事”。二是自己的治理經(jīng)驗不足，利用老干部做群眾工作，可保證權(quán)力繼替的穩(wěn)定。返聘工資的大頭由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，返聘者深知自身的辦事員角色，因此會積極協(xié)助村級事務(wù)的治理。
被調(diào)查的D鎮(zhèn)村莊，干部人數(shù)均超過編制要求，有的村莊各類干部相加近50人。村書記的解釋理直氣壯：“我們這兒（村里）事情太多，都是應(yīng)付上面（政府）的。上面吃閑飯的太多。他們每多一條線，我們就多吃苦，臺賬要幾十本”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，凡村莊行政事務(wù)多，易出現(xiàn)治理矛盾的，村組織規(guī)模就膨脹。部分村組織支付的工資，要占村集體收入的1/4～1/3，不少在村莊有影響的村民，被村組織吸納進體制。有些職務(wù)負(fù)責(zé)的事極少，明顯具有利益俘獲性質(zhì)，如某村小組長負(fù)責(zé)發(fā)放補貼，特殊時期協(xié)助村組織做事，但他每年可以得到四級工資。
康曉光認(rèn)為，當(dāng)社會經(jīng)歷快速都市化后，僅有精英整合而無大眾整合，治理組織就不具有充分合法性條件�？禃怨獾挠^點與李普塞特相似，即財富水平影響民眾的民主接受能力。富裕社會可以阻止權(quán)力單一化，提高民眾的政治參與水平。H市農(nóng)村很早就走上工業(yè)化道路，現(xiàn)在是我國最發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)之一，按照上述邏輯，行政吸納空間是否被擠壓直至消失呢？事實并非如此。D鎮(zhèn)創(chuàng)新村組織的吸納機制，是為在放權(quán)與收權(quán)間平衡，以便發(fā)揮村組織的治理能動性，承擔(dān)溝通政府與民眾的角色。在該行政體制下，地方政府清楚，必須激勵村組織提供高質(zhì)量服務(wù)，否則，“政治的行政化”會架空政治權(quán)威，帶來基層治理危機，進而促成社會再政治化。因此，D鎮(zhèn)一方面推動建立咨詢性村組織以吸納民意，另一方面督促村組織向下服務(wù)以關(guān)照民眾的多元化訴求。
D鎮(zhèn)村干部的職業(yè)化是循序漸進的。一開始是村書記全職化和坐班制，主要是對接上級分配的行政事務(wù)；后來推動村干部坐班制和考勤制，主要是進村的行政事務(wù)快速增多，要推動服務(wù)型村組織建設(shè)。雖然D鎮(zhèn)實施目標(biāo)責(zé)任量化考核，將村組織的所獲收益分為三個等級，卻不以錦標(biāo)賽機制實施激勵，多數(shù)村組織獲得的是A級和B級待遇，兩者所得相差僅1～2萬元，村干部因此按行政要求，積極坐班接受上級考勤。相較鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理工作的繁雜，村級治理工作相對簡單，村干部主要是填報表資料，執(zhí)行上級下達(dá)的任務(wù)。我們調(diào)查的多個村干部，多數(shù)表示沒有多少“實事”可做，卻少有遲到早退的現(xiàn)象出現(xiàn)。通過深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村干部坐班帶來了意外效果，即方便咨詢和及時處理矛盾，徹底實現(xiàn)了“小事不出村”。
將村級服務(wù)內(nèi)容分為兩塊，分別是常規(guī)和非常規(guī)性服務(wù)。常規(guī)性服務(wù)包括：村民家里燈泡壞了，找村組織幫忙修理；老人沒事到村組織轉(zhuǎn)一下，找值班的村干部拉家常；子女在外工作，想知道老人近況，就向村干部咨詢，等等。非常規(guī)性服務(wù)由少數(shù)村組織發(fā)明，得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)可后在全鎮(zhèn)范圍推廣：如某鎮(zhèn)各村每月開展睦鄰活動，村組織先將全村劃分為若干個片區(qū)，再將片區(qū)分包給相應(yīng)的村干部，由其組織活動增進鄰里關(guān)系。各村會在春季開展運動會、在暑期開展親子類活動、在特定節(jié)日開展黨團活動。在另一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府在認(rèn)定某村的服務(wù)工作有創(chuàng)新后，總結(jié)出服務(wù)“三到頭”工作法，即“黨建到宅頭、管理到田頭、服務(wù)到人頭”，鄉(xiāng)村組織不僅考核“三到頭”的次數(shù)，而且抽考“三到頭”的內(nèi)容和效果。粗略統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，各村每年推出的服務(wù)活動不低于20次。
即使鄉(xiāng)村兩級制定嚴(yán)格的村級服務(wù)制度，依然難以及時獲得民眾需求的信息。更何況村組織承擔(dān)的行政任務(wù)多，僅靠過密化服務(wù)很難保群眾滿意，村組織就建立咨詢體制，吸納民眾參與各類社會事務(wù)。具體說來，村組織設(shè)立條線負(fù)責(zé)制，由條線干部搜集民眾意見，再依據(jù)行政程序啟動相關(guān)會議，“四議兩公開”決策原則被貫徹。對普通村民的各類要求，無論是事務(wù)性還是政治性，村干部均不進行性質(zhì)分析，而是按規(guī)范化程序?qū)嵤�。只要遵循程序得出的意見，后續(xù)問題與村組織無關(guān)。有村書記說，“領(lǐng)導(dǎo)‘問責(zé)’天天掛在嘴邊……一切按（照）程序來，就是怕出事怕問責(zé)”。
四、行政吸納社會的矛盾
H市以利益密集為基礎(chǔ)創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，不僅保證了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，而且吸納了民意獲得了廣泛的滿意。但是H市行政吸納社會會不會帶來哪些新的問題與矛盾？通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，H市的行政吸納社會也會帶來新的行政與治理矛盾以及行政與政治矛盾。
（一）行政與治理的矛盾
一般認(rèn)為，行政與治理是存在差異的，行政的權(quán)力主體是單一的，執(zhí)行行為要求具有整體性和統(tǒng)一性，強調(diào)等級組織及資源配置壟斷；治理的權(quán)力主體是多元的，主張主體協(xié)商互動解決公共問題，強調(diào)供給多元及共治協(xié)作[21]。理想的基層治理是，既有行政下滲又有民眾參與，政府與社會不是等級化隸屬關(guān)系，而是平等主體的合作伙伴關(guān)系。當(dāng)行政與治理關(guān)系有效協(xié)調(diào)，基層就會團結(jié)有序，公共意識就能形成�，F(xiàn)在因為H市獨特的工業(yè)化道路，政府掌握資源的絕對配置權(quán)力，基層治理隨之越來越受行政主導(dǎo)。我們將行政化治理分為兩類，分別是控制模式和吸納模式�？刂颇Ｊ降奶卣魇切姓鲁梁陀行Ч芸兀栌玫氖巧鐣嵝粤α亢蛧覍鄼�(quán)力；吸納模式的特征是吸收引導(dǎo)和溝通協(xié)商，借用的是一元化行政體系和有效吸納策略。
H市將吸納模式發(fā)揮到極致，既吸納村組織又吸納所有村民。但是，村社的自我治理能力不足，公共意識沒有充分發(fā)育，穩(wěn)定的表面下暗藏著治理危機。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村組織全力滿足群眾需求，依然不能使全體的滿意。究其原因主要是不少村民從家庭“私”的角度出發(fā)，將村組織當(dāng)做保姆隨意使喚，將得到的福利當(dāng)作理所應(yīng)當(dāng)，即使村組織增加服務(wù)人手，提高服務(wù)的廣度和密度，依然難以滿足其快速增加的需求。如有村民因病使家庭陷入窘境，就會找村組織要求獲得幫扶，村組織不僅借給他生活費，而且而積極向上級申請補助。但其仍不滿足，她先要求村組織安排護工，后來是家政，為她做飯洗衣服，否則上訪。考慮上訪會帶來績效受損，村組織只能繼續(xù)提供服務(wù)。
林尚立認(rèn)為，破解“行政有效、治理無效”的困局，重在加強和引入“根在社區(qū)、銜接政府”的“社區(qū)領(lǐng)袖”[22]。H市的行政吸納社會，不僅有政策吸納和組織吸納，而且有體制吸納和利益吸納。吸納模式由只吸納精英的二元結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向吸納精英和民眾參與的三元結(jié)構(gòu)。在這樣的行政環(huán)境中，“社區(qū)領(lǐng)袖”既無成長的制度基礎(chǔ)，也無磨礪能力的治理空間。存在更大的問題是，即使行政力量掌握的資源豐富，它也不可能無限吸納而沒有治理。暫時的“行政有效”會隨著需求的增加而復(fù)雜化，使行政吸納的缺陷放大，小矛盾演變?yōu)榇髥栴}。
（二）行政與政治的矛盾
亨廷頓認(rèn)為，經(jīng)濟發(fā)展會帶來政治參與訴求的膨脹，當(dāng)政治制度無法滿足政治參與要求，民眾政治行為就可能沖擊社會秩序[23]。將亨廷頓的論點引入基層治理領(lǐng)域，可以提出的問題是經(jīng)濟發(fā)展何以影響基層社會參與，基層治理現(xiàn)代化是否只導(dǎo)向民主政治，答案顯然是否定的。
首先，H市農(nóng)村以集體化方式實現(xiàn)工業(yè)化，經(jīng)濟和組織資源掌握在村組織手中，村組織猶如蜂巢將所有集體成員吸附，村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)高度聚合特征。蜂窩狀社會結(jié)構(gòu)會因鄉(xiāng)村經(jīng)濟快速發(fā)展得到強化，村民在價值和資源上更加依賴組織，加上對自身的經(jīng)濟實力有認(rèn)知，村民政治參與動力幾乎喪失。其次，政治現(xiàn)代化不僅包括政治民主化，還有康曉光討論的政治行政化。政治行政化來源于金耀基的“行政吸納政治”概念，吸納對象是精英，吸納目標(biāo)是實現(xiàn)精英整合和政治穩(wěn)定，吸納的奧秘是“通過遏制一些人，激勵另一些人來協(xié)調(diào)潛在沖突”[24]。H市的行政吸納卻沒“遏制一些人”，那么潛在沖突是如何被化解的呢？
金耀基[25]在論述“行政吸納政治”時，其實有潛在的階級分析色彩。畢竟，吸納的形式可以有多種，核心機制卻是精巧的控制，有控制就有懲罰和壓制�？禃怨庠诮栌眯姓{政治框架時，不少論述指向的是政治行政化。政治行政化的含義容易理解，即政治權(quán)威本已身被行政架空，國家權(quán)力無力控制社會領(lǐng)域，政治因此不斷收縮，行政機器大幅擴張[26]。問題是，無論行政管理體制和機制如何創(chuàng)新，均難以實現(xiàn)對社會“公域”的有效控制。當(dāng)少數(shù)村民為了獲利更多，不受集體決議或輿論干擾和約束，村組織該如何作為呢？
相較政治行政化帶來的政治權(quán)威的瓦解和由此帶來的社會政治化及治理危機，康曉光強調(diào)用行政政治化方案來化解矛盾。行政政治化的途徑是發(fā)展經(jīng)濟，滿足精英和大眾的訴求[27]。正是密集利益的下滲和滿足，政府高績效合法性追求，才緩解了行政吸納的政治危機。H市政府的密集資源輸入和全面績效考核策略，一方面帶來村組織的龐大和行政吸納機制的精細(xì)，另一方面引發(fā)村民對組織的高度依賴和福利要求的擴大化。且不說過密化的服務(wù)及行政投入運作效率不會提升，更大的問題是當(dāng)村民需求膨脹致使謀利型村民增多，當(dāng)資源輸入無法滿足高漲的村民期望時，基層治理和政治將陷入更大的危機中。
五、結(jié)語
孫立平等人將集體化時期的社會治理模式稱為“行政性整合”[27]。行政性整合的基礎(chǔ)是行政權(quán)力對鄉(xiāng)村治理資源的絕對壟斷，行政性整合的目的是行政全面控制鄉(xiāng)村事務(wù)，行政性整合的載體是利用垂直性行政系統(tǒng)來管理。盡管當(dāng)時國家具有宏大的控制目標(biāo)，但限于財政資源不足，無法供給所有公共品，國家就依托社會力量與農(nóng)民打交道，鄉(xiāng)村政治由此產(chǎn)生[28]。從國家發(fā)動的各類政治運動，及鄉(xiāng)村“斗地富、反破壞份子”活動中，會發(fā)現(xiàn)當(dāng)時的治理是有政治性的。
后集體化時期的H市行政吸納社會，在吸納的基礎(chǔ)、目標(biāo)和載體上，與“行政性整合”有表面的相似性。不同的是，H市是有財政結(jié)余的強財政政府，政府可以逐步規(guī)范治理手段并承擔(dān)公共治理責(zé)任[29]，建立自上而下的行政機構(gòu)及權(quán)力依附結(jié)構(gòu)，依靠單一行政吸納機制來管理是可能的，H市治理經(jīng)驗的特殊處是行政吸納策略已成體制。如果說H市各級政府掌握密集的資源，可以不用擔(dān)心資源在輸入過程的浪費，那么，當(dāng)政治被行政體制徹底吸納，行政體制又該由誰來統(tǒng)領(lǐng)呢[30]？如果行政吸納目標(biāo)的得以實現(xiàn)，僅以公共福利分配作為基礎(chǔ)，而不以政治有效整合為背景，“非政治的社會”將使行政權(quán)力變成純粹供給服務(wù)的管理技術(shù)，私人利益泛濫和社會泛政治化，將帶來基層治理合法性的危機。既應(yīng)看到行政吸納模式的工具價值及其內(nèi)在缺陷，又應(yīng)從政治與行政有效協(xié)調(diào)的角度思考資源下鄉(xiāng)的基層善治之道。
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