杜鵬 | 一線治理：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的機(jī)制調(diào)整與實(shí)踐基礎(chǔ)
一線治理是指在一線場景中生成的治理形態(tài)，其治理內(nèi)容、治理規(guī)則和治理資源因一線場景的界定而呈現(xiàn)出緊迫性、權(quán)變性和動員性等特點(diǎn)，進(jìn)而以一線場景中的“問題”為核心凝聚為富有彈性的治理結(jié)構(gòu)。
作者簡介
杜鵬，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院
治理體制與治理機(jī)制是塑造鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的雙重維度。轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜時空條件限制了鄉(xiāng)村治理體制擴(kuò)張的治理效能，進(jìn)而激活了一線治理的場景。一線治理是直面問題、回應(yīng)群眾的治理形態(tài)，具有鮮明的問題導(dǎo)向和實(shí)踐本位，并呈現(xiàn)為富有彈性的治理結(jié)構(gòu)。沿著黨群關(guān)系脈絡(luò)，一線治理突破了村莊治理單元并深入鄉(xiāng)村治理體制，奠定了治理機(jī)制調(diào)整的實(shí)踐基礎(chǔ)。根據(jù)體制位置的層級差異，一線治理面臨不同的體制約束條件，并產(chǎn)生了靈活的治理機(jī)制調(diào)整方式，因而具有政治整合傾向。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中，一線治理彌合了科層體制的治理縫隙，促進(jìn)了政治邏輯與行政邏輯的協(xié)調(diào)聯(lián)動，維系了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的有效性與正當(dāng)性。為此，需要著眼于黨政體制的制度優(yōu)勢，基于“不變體制變機(jī)制”的基本原則，堅(jiān)持體制穩(wěn)定性與機(jī)制靈活性的辯證統(tǒng)一，穩(wěn)健推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。
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問題的緣起
鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。中國鄉(xiāng)村社會不僅存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和村莊社會結(jié)構(gòu)的差異，而且處于轉(zhuǎn)型的不同階段。中國鄉(xiāng)村社會的異質(zhì)性與復(fù)雜性決定了中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不存在普遍適用的路徑。在國家治理體制下沉的背景下，如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本命題。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不僅包含鄉(xiāng)村治理體制的變遷，而且包含鄉(xiāng)村治理機(jī)制的調(diào)適。體制與機(jī)制的關(guān)系是鄉(xiāng)村治理的重要維度，蘊(yùn)含制度與實(shí)踐、國家與鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜關(guān)系。研究鄉(xiāng)村治理體制與機(jī)制的關(guān)系，有助于深化對社會治理“中國模式”的理論認(rèn)識，推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化穩(wěn)健轉(zhuǎn)型。
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鄉(xiāng)村治理的政治邏輯與行政邏輯
鄉(xiāng)村治理不僅是鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部治理，而且是國家治理在鄉(xiāng)村的延伸。傳統(tǒng)中華帝國面臨國家“基礎(chǔ)性權(quán)力”的限制，形成“皇權(quán)不下縣”的治理格局，鄉(xiāng)村治理具有較大自主性。近代以來的國家政權(quán)建設(shè)逐漸改變了鄉(xiāng)村社會的自發(fā)演進(jìn)狀態(tài)。隨著科層體制擴(kuò)展，國家權(quán)力深入鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村治理深度嵌入國家治理體制。農(nóng)民與國家的關(guān)系構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的主要線索。在這個意義上，鄉(xiāng)村治理不僅需要著眼于鄉(xiāng)村社會本身，而且需要直面國家治理體制的結(jié)構(gòu)變量。中國“黨政體制”下的農(nóng)民與國家關(guān)系是“黨群關(guān)系”和“國家—社會關(guān)系”的糅合，二者分別塑造了鄉(xiāng)村治理的政治邏輯與行政邏輯。
“黨群關(guān)系”植根于社會主義政治傳統(tǒng)，貫穿于群眾路線之中。群眾路線是黨的根本工作路線，是指“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”。群眾路線不僅僅是領(lǐng)導(dǎo)和工作方法，而且涉及到政治哲學(xué)的基本問題——人民群眾的地位、黨和群眾的關(guān)系等。群眾路線的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)蘊(yùn)含了如何處理黨群關(guān)系的問題，而關(guān)系的主動權(quán)掌握在作為先鋒隊(duì)的黨組織，而不在于群眾。因此，黨群關(guān)系具有顯著的動員性和回應(yīng)性，且塑造了鄉(xiāng)村治理的政治邏輯。其中，黨群關(guān)系的動員性包含社會動員與行政動員兩個層面。社會動員適應(yīng)了不規(guī)則鄉(xiāng)村社會的“小微治理”形態(tài)，有助于激發(fā)群眾的自主治理能力。行政動員則主要以“運(yùn)動型治理”方式集中資源應(yīng)對治理難題。黨群關(guān)系的回應(yīng)性主要體現(xiàn)為“為人民服務(wù)”的政治宗旨�？傊�，在中國政治文化語境中，黨群關(guān)系是“魚水關(guān)系”，群眾是處于具體環(huán)境、有著豐富情感和復(fù)雜認(rèn)知的生活主體，黨的群眾工作因而是面向“人”的“思想工作”，具有觸摸人心的溫度和改造人心的深度。
“國家—社會”關(guān)系源于西方社會歷史進(jìn)程，其孕育的“國家—社會”理論范式在很大程度上主導(dǎo)了中國近代以來的國家政權(quán)建設(shè)研究。國家政權(quán)建設(shè)實(shí)踐內(nèi)含改造鄉(xiāng)村社會的過程，它不僅體現(xiàn)為國家權(quán)力向基層社會的滲透，而且包含現(xiàn)代公共規(guī)則輸入的規(guī)范性維度。國家政權(quán)建設(shè)進(jìn)程中的科層體制擴(kuò)張推動了鄉(xiāng)村治理的制度化與規(guī)范化，強(qiáng)化了鄉(xiāng)村治理的行政邏輯，主要體現(xiàn)在三個方面：一是鄉(xiāng)村生活系統(tǒng)漸趨正規(guī)化，逐漸弱化了“送法下鄉(xiāng)”的結(jié)構(gòu)性困境，促進(jìn)了國家“基礎(chǔ)性權(quán)力”的擴(kuò)張；二是推進(jìn)了基層組織的行政化與村干部的職業(yè)化，強(qiáng)化了基層組織的國家代理人屬性；三是項(xiàng)目制強(qiáng)化了“條條”自上而下的控制權(quán)力，進(jìn)而凸顯了資源分配中的國家自主性。鄉(xiāng)村治理體制的科層化改變了鄉(xiāng)村社會在國家治理結(jié)構(gòu)中的位置，鄉(xiāng)村社會日益成為國家權(quán)力行政規(guī)約與制度監(jiān)控的對象。鄉(xiāng)村治理的行政邏輯日漸顯化，并主導(dǎo)了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的方向。但是，國家權(quán)力擴(kuò)張并不會必然轉(zhuǎn)化為國家能力提升，國家與鄉(xiāng)村社會的張力限制了鄉(xiāng)村治理的有效性。
大體而言，政治邏輯強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理的社會基礎(chǔ)與群眾屬性，行政邏輯則強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理的制度建構(gòu)與國家導(dǎo)向。在中國黨政體制的運(yùn)行過程中，政治與行政不可分割。鄉(xiāng)村治理實(shí)踐糅合了政治邏輯與行政邏輯，呈現(xiàn)為“鄉(xiāng)政村治”的制度格局。但是，行政邏輯與治理邏輯并不總是穩(wěn)定結(jié)合并達(dá)成均衡，在特定情境下可能產(chǎn)生“行政吸納政治”的“去政治化”現(xiàn)象或“政治消解行政”的“泛政治化”現(xiàn)象。政治邏輯與行政邏輯看似不穩(wěn)定的結(jié)合其實(shí)源于黨政體制的機(jī)制調(diào)整。黨政體制以理性化的科層體制為組織載體，這充分彰顯了使命型政黨的政治擔(dān)當(dāng)與政治智慧，也充分展現(xiàn)了科層制的科層特色與專業(yè)優(yōu)勢。黨政體制以黨的政治領(lǐng)導(dǎo)為核心，蘊(yùn)含了對科層體制的政治調(diào)控，從而釋放了政治邏輯與行政邏輯交互的實(shí)踐空間。國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的政治同一性和組織斷裂性是機(jī)制調(diào)整的結(jié)構(gòu)性根源。在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型過程中，需要從體制與機(jī)制的辯證關(guān)系定位政治邏輯與行政邏輯。其中，政治邏輯扎根于鄉(xiāng)村社會的群眾基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)村社會始終是國家政治關(guān)照的對象。政治邏輯因而兼具國家性與群眾性，并約束了行政邏輯的運(yùn)作空間。而行政邏輯須遵循群眾路線，服從于黨群關(guān)系的政治約束。
鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與國家治理體制下沉改變了鄉(xiāng)村治理情境，加劇了鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性。鄉(xiāng)村治理越來越突破村莊基本治理單元的層次，并依賴縣、鄉(xiāng)、村不同層級的協(xié)同。在此過程中，政治邏輯與行政邏輯深度交互，體現(xiàn)了體制與機(jī)制的復(fù)雜關(guān)系。在浩瀚的鄉(xiāng)村治理研究文獻(xiàn)中，體制與機(jī)制等字眼雖然是高頻詞匯，但對于治理體制與治理機(jī)制本身的反思性研究仍然匱乏。長期以來，鄉(xiāng)村治理研究大多聚焦于治理主體、治理規(guī)則或治理資源等治理要素，對于治理的主體、規(guī)則與資源如何匹配以實(shí)現(xiàn)有效治理，則缺乏充分的反思性研究。事實(shí)上，治理主體、治理規(guī)則、治理資源等治理要素服從于治理體制的總體規(guī)定和治理機(jī)制的微觀調(diào)控。這意味著需要將鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)置于體制與機(jī)制關(guān)系的實(shí)踐之中，以理解鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐邏輯，進(jìn)而在鄉(xiāng)村社會變遷與國家治理轉(zhuǎn)型的脈絡(luò)中定位鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑。
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一線治理：超越體制本位的研究視野
治理體制和治理機(jī)制是定義治理結(jié)構(gòu)的重要維度。在一般概念層面，“體制是滲透某種意識形態(tài)或價值觀念，在相關(guān)領(lǐng)域或組織間形成的一種基本的整體關(guān)系框架。機(jī)制則是遵循和利用某些客觀規(guī)律，使相關(guān)主體間關(guān)系得以維系或調(diào)整，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的作用過程。體制是靜態(tài)和規(guī)范意義上的，機(jī)制是動態(tài)和實(shí)證意義上的�！�具體到鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，治理體制主要指中央與地方、國家與農(nóng)民的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，體現(xiàn)了國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的普遍性約束和規(guī)范性表達(dá)�？茖又剖侵卫眢w制的基本形態(tài)。治理機(jī)制主要是鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中基于特定目標(biāo)和情境的治理要素配置，它聚焦于治理主體如何通過治理規(guī)則和治理資源達(dá)成治理目標(biāo)。
關(guān)于鄉(xiāng)村治理的研究具有鮮明的體制本位色彩。體制本位是指從治理體制的層面看待鄉(xiāng)村治理問題，并致力于通過治理體制變革解決問題的政策思維。這種思維并非沒有注意到實(shí)踐中的偏差，但這些偏差普遍被視為“問題”�？梢�，體制本位的思維難以接受鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的模糊空間，并且致力于通過體制擴(kuò)張（即科層化和制度化）的方式消除模糊空間，以避免模糊空間的“灰色化”。問題是，治理體制擴(kuò)張的制度化過程不僅帶來治理成本增加，而且導(dǎo)致治理風(fēng)險上移。即使能夠通過變革治理體制暫時或者部分地解決某些問題，卻可能連帶性地產(chǎn)生其他或隱或顯的問題。體制調(diào)整的意外后果說明鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的模糊空間蘊(yùn)含了某種相對獨(dú)立的治理場景，即一線治理的場景。一線治理場景的基本特點(diǎn)是直接面對問題、回應(yīng)群眾，凸顯了一線治理場景面臨的“實(shí)踐的緊迫性”。因此，一線治理超越了制度化的內(nèi)在限度，彰顯了實(shí)踐的生產(chǎn)性與可能性。在本文中，一線治理是指在一線場景中生成的治理形態(tài)，其治理內(nèi)容、治理規(guī)則和治理資源因一線場景的界定而呈現(xiàn)出緊迫性、權(quán)變性和動員性等特點(diǎn)，進(jìn)而以一線場景中的“問題”為核心凝聚為富有彈性的治理結(jié)構(gòu)。可見，一線治理的實(shí)踐形態(tài)并不穩(wěn)定，它隨著一線場景的變化而變化，具有相對獨(dú)立于科層體制的實(shí)踐自主性。
一線治理構(gòu)造了治理機(jī)制調(diào)整的實(shí)踐場景，凸顯了治理機(jī)制變革的優(yōu)先性。相對于“體制”而言，中國政府文本話語中的“機(jī)制”雖然出現(xiàn)較晚，其被廣泛使用的速度卻超過“體制”。本文致力于從一線治理的角度審視鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐邏輯，并著眼于治理機(jī)制的調(diào)整，反思鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)路徑。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是在鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型與國家治理轉(zhuǎn)型的雙重脈絡(luò)中展開的，理解鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的可行路徑，需要超越體制本位的思維，深入一線治理的場景，以更加開放和辯證的視野認(rèn)識體制和機(jī)制的關(guān)系。機(jī)制的實(shí)踐導(dǎo)向要求根據(jù)一線治理場景配置行政邏輯與政治邏輯，賦予轉(zhuǎn)型過程中的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)以可反思性與可調(diào)整性，以超越鄉(xiāng)村治理體制的限定，再造鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村治理的體制穩(wěn)定性與機(jī)制靈活性構(gòu)成鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的雙重面向，彰顯了理解鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的辯證視角：治理體制設(shè)定了治理機(jī)制調(diào)整與創(chuàng)新的邊界和限度，而治理機(jī)制調(diào)整則維系了治理體制的適應(yīng)性和有效性，進(jìn)而緩解了鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型中的波動。
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一線治理的基本結(jié)構(gòu)與體制位置
“一線”的場景廣泛存在于社會不同領(lǐng)域，例如，工廠的車間、醫(yī)院的臨床、學(xué)校的教學(xué)、城市的街頭。在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，一線治理是直接面對問題和群眾的治理形態(tài)，它不僅是末端的村莊治理，而且嵌入不同的體制層級，具有不同于科層行政屬性的政治意涵。體制與機(jī)制的分野是鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在要求。機(jī)制的運(yùn)作和演化植根于一線治理的場景。與“末端治理”不同，一線治理的場景具有可轉(zhuǎn)換性與可傳遞性：可轉(zhuǎn)換性是指本來非一線的治理內(nèi)容在特定契機(jī)和情境下可能轉(zhuǎn)化為一線治理的內(nèi)容，促進(jìn)一線治理場景的更替�？蓚鬟f性是指一線治理可以突破末端體制位置，并基于一線治理的場景轉(zhuǎn)換來配置治理單元。因此，一線治理具有適應(yīng)性與延展性，它貫穿于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，是鄉(xiāng)村治理穩(wěn)健轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)。一線治理植根于鄉(xiāng)村社會的土壤，而鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型與治理體制下沉促進(jìn)了一線治理場景的生長。在這一部分，筆者將結(jié)合鄉(xiāng)村治理的社會基礎(chǔ)，揭示一線治理的基本結(jié)構(gòu)與體制位置。
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一線治理的社會基礎(chǔ)
一線治理是鄉(xiāng)村社會的內(nèi)在要求。自上而下的視角往往將一線治理的靈活性歸結(jié)為組織體系內(nèi)部政策執(zhí)行的“變通”行為。這種視角雖然承認(rèn)策略性行為的功能合理性，但在很大程度上忽視了一線治理的政治意涵。如果以自下而上的視角來看，“變通”行為可能源于對一線治理場景的政治回應(yīng)。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，不規(guī)則的鄉(xiāng)村社會是一線治理的社會基礎(chǔ)。具體而言，鄉(xiāng)村社會的不規(guī)則性體現(xiàn)在差異性與變遷性兩個維度。
首先，中國鄉(xiāng)村社會存在復(fù)雜的區(qū)域差異。根據(jù)村莊社會結(jié)構(gòu)的不同，中國鄉(xiāng)村社會可以區(qū)分為南方團(tuán)結(jié)型村莊、北方分裂型村莊和中部分散型村莊三種類型；按照經(jīng)濟(jì)分化程度的差異，可以區(qū)分出東部利益密集地區(qū)高度分化的村莊與中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)低度分化的村莊；此外，東部發(fā)達(dá)地區(qū)還可以按照工業(yè)化路徑的差異區(qū)分為不同的鄉(xiāng)村秩序類型。鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜類型決定了不可能存在一套普遍適用的治理模式。治理體制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)離不開相對自主的一線治理場景。其次，中國鄉(xiāng)村社會正處于從熟人社會轉(zhuǎn)變?yōu)榘胧烊松鐣倪^程中，村莊社會邊界日益開放，村莊要素的流動性加劇，地方性規(guī)范趨于失效，村治動力逐漸扭曲。傳統(tǒng)的熟人社會治理邏輯漸趨失效，鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型過程中涌現(xiàn)的治理內(nèi)容呼喚國家的回應(yīng)。可見，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)不僅需要面對鄉(xiāng)村社會的區(qū)域差異，還要面對鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型過程中涌現(xiàn)的新問題。
鄉(xiāng)村社會的區(qū)域差異和轉(zhuǎn)型過程將鄉(xiāng)村治理置于復(fù)雜的時空條件，因而加劇了鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性。其影響是：第一，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)需要對復(fù)雜性具有足夠的包容能力，凸顯了政治動員和政治回應(yīng)的必要性，從而激活了一線治理的場景。第二，這種復(fù)雜性還意味著鄉(xiāng)村治理不再主要局限于鄉(xiāng)村社會內(nèi)部，科層體制越來越成為鄉(xiāng)村有效治理不可或缺的條件，從而拓展了一線治理的場景。因此，復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會是一線治理場景生成、維持和流變的根基。國家治理體制下沉不足以應(yīng)對鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜治理情境，因而難以消解一線治理的場景。
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一線治理的基本結(jié)構(gòu)
長期以來，鄉(xiāng)村治理研究離不開治理單元的視角。治理單元反映了治理體制的縱向?qū)蛹墔^(qū)隔，治理結(jié)構(gòu)服從于治理體制規(guī)定，呈現(xiàn)出鮮明的層級性。但是，一線治理并非依附于特定治理單元，而是呈現(xiàn)為自主再生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)。一線治理的自主結(jié)構(gòu)是其游移在不同層級治理單元之間的基本條件。“一線”可隱喻為“前臺”，而治理體制屬于“后臺”。“前臺”的典型特征是，直接面對問題和回應(yīng)群眾，解決群眾的具體問題�！扒芭_”的場景是非制度化和不穩(wěn)定的，從而推動了治理機(jī)制的調(diào)整與變革�！扒芭_”的空間隱喻展現(xiàn)了一線治理的場景流變而非層級約束。因此，相對于治理單元的體制區(qū)隔，一線治理的場景具有開放性、動態(tài)性與可塑性，為一線治理注入豐富的實(shí)踐內(nèi)涵，從而凝結(jié)為富有彈性的治理結(jié)構(gòu)。
一般而言，治理結(jié)構(gòu)是圍繞治理內(nèi)容形成的權(quán)力關(guān)系，且蘊(yùn)含著特定動力機(jī)制。一線治理的結(jié)構(gòu)具有三個典型特點(diǎn)：首先，一線治理具有鮮明的問題導(dǎo)向，治理資源的配置主要以問題的有效解決為中心。鄉(xiāng)村治理內(nèi)容的多樣性、發(fā)生的偶然性和分布的彌散性等特點(diǎn)賦予一線治理結(jié)構(gòu)以情境主義特征。其次，一線治理場景中的權(quán)力關(guān)系通常超越了科層體制的角色規(guī)定，凸顯了能力優(yōu)先的原則。妥善有效應(yīng)對一線場景的治理能力決定了權(quán)力格局。因此，一線治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力關(guān)系是一種實(shí)踐性的權(quán)力關(guān)系。最后，一線治理的動力不僅依賴于體制的外部傳導(dǎo)，更在于一線場景中的激勵和動員。置身于“前臺”的治理主體能否調(diào)動“觀眾”的積極參與，以及能否整合“幕后”責(zé)任分散的支持網(wǎng)絡(luò)，決定了一線治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部活力。
可見，問題導(dǎo)向、能力優(yōu)先和內(nèi)生動員等特征賦予一線治理的基本結(jié)構(gòu)以鮮明的實(shí)踐本位色彩。實(shí)踐本位與體制本位對應(yīng)，旨在說明一線治理的非實(shí)體性，進(jìn)而在其生動豐富的場景中還原機(jī)制的序列。由于一線治理的場景處于流變之中，一線治理的結(jié)構(gòu)因而具有較強(qiáng)的伸縮性。流變的場景和彈性的結(jié)構(gòu)成為治理體制運(yùn)行的“潤滑劑”，避免了組織的冗余，從而降低了治理體制的負(fù)載。在這個意義上，一線治理的基本結(jié)構(gòu)是在治理實(shí)踐中不斷再生產(chǎn)的，治理結(jié)構(gòu)服從于一線治理的現(xiàn)實(shí)需要，從而產(chǎn)生了豐富的機(jī)制創(chuàng)新。
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一線治理的體制位置
事實(shí)上，“一線”并不同于“基層”�！盎鶎印睂儆隗w制的“末端”，根據(jù)街頭官僚理論，置身于街頭場景中的官僚具有廣泛的自由裁量權(quán)，往往產(chǎn)生一線行政的困境。隨著鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型和國家治理體制下沉，鄉(xiāng)村治理早已不是基層的村莊治理，縣鄉(xiāng)兩級越來越直接地參與鄉(xiāng)村社會治理，推動鄉(xiāng)村治理由“層級治理”向“協(xié)同治理”轉(zhuǎn)向。這樣一來，鄉(xiāng)村治理不可片面地歸結(jié)為“村莊政治”或“行政理性”。一線治理的場景不僅是治理體制的“邊緣地帶”，而且鑲嵌在科層體制的不同層級，呈現(xiàn)出體制位置的差異。在這個意義上，政治邏輯的回應(yīng)性和動員性擴(kuò)展了一線治理的場景，這是一線治理場景沿著體制層級向上傳遞的政治基礎(chǔ)�？h鄉(xiāng)政權(quán)都可能因特定鄉(xiāng)村治理內(nèi)容的激活而直面一線治理的場景。一線治理場景在科層體制中的“突現(xiàn)”打破了科層體制的常規(guī)運(yùn)行狀態(tài)，使科層體制不得不面對政治正當(dāng)性與治理有效性的檢驗(yàn)。
按照政治學(xué)經(jīng)典理論，國家政權(quán)建設(shè)是科層體制逐漸擴(kuò)展、基礎(chǔ)性權(quán)力不斷擴(kuò)張的過程，形成職責(zé)同構(gòu)的縱向權(quán)責(zé)配置格局�？茖又卫砭哂絮r明的事務(wù)主義屬性，這與鄉(xiāng)村治理內(nèi)容的連帶性和模糊性存在張力。面對鄉(xiāng)村社會中涌現(xiàn)的治理內(nèi)容，遵循“屬事”原則的科層體制難免存在治理縫隙，從而產(chǎn)生“剩余事務(wù)”。若假設(shè)鄉(xiāng)村社會狀態(tài)不變，則科層化程度越高，產(chǎn)生的治理縫隙越多。如果轉(zhuǎn)換視角，科層體制的治理縫隙恰是一線治理的實(shí)踐空間，“剩余事務(wù)”恰是一線治理的主要內(nèi)容。為了彌合治理縫隙，科層體制的權(quán)責(zé)配置呈現(xiàn)出層級間不均衡的格局，并集中表現(xiàn)為“壓力型體制”的形態(tài)：治理資源呈現(xiàn)出自上而下逐漸遞減的分布狀態(tài)，而治理責(zé)任呈現(xiàn)出自上而下逐漸遞增的分布狀態(tài)。權(quán)責(zé)不均衡配置是科層體制的政治建構(gòu)的產(chǎn)物，從而在科層體制內(nèi)部結(jié)構(gòu)性地再生產(chǎn)了一線治理的場景。因此，一線治理貫穿于治理體制，它雖然具有實(shí)踐本位的相對自主性，但不同層級的體制位置規(guī)定了一線治理的情境特征、資源狀態(tài)與策略空間，進(jìn)而塑造了機(jī)制調(diào)整的不同方式，形成體制與機(jī)制的不同關(guān)系模式。
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一線治理的體制約束與機(jī)制調(diào)整
一線治理在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中持續(xù)生成，且隨著治理形勢變化而發(fā)生場景轉(zhuǎn)換。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中，一線治理的場景逐漸溢出村莊治理單元，進(jìn)入縣鄉(xiāng)體制的視野。不同的體制位置意味著不同的約束條件，進(jìn)而構(gòu)造了一線治理的不同場景，并產(chǎn)生了不同的機(jī)制調(diào)整方式。一線治理存在于村域、鄉(xiāng)域和縣域等不同層次，構(gòu)成鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重要底色。在此，筆者將具體分析特定體制約束條件下一線治理的實(shí)踐形態(tài)，揭示鄉(xiāng)村治理體制的機(jī)制調(diào)整邏輯�？傮w而言，一線場景中的機(jī)制調(diào)整體現(xiàn)為政治邏輯與行政邏輯的協(xié)調(diào)聯(lián)動，在兼顧?quán)l(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的正當(dāng)性的同時回應(yīng)了鄉(xiāng)村有效治理的現(xiàn)實(shí)需要。
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村域一線治理
村莊是鄉(xiāng)村社會的基本治理單元。依托村莊熟人社會和村民自治制度，村莊治理是一線治理的原初形態(tài)。首先，村莊具有熟人社會的底色，這意味著村組干部不僅是國家的“代理人”，而且是村民的“當(dāng)家人”。村莊治理結(jié)構(gòu)的社會嵌入孕育了內(nèi)生性的治理動力，這是一線治理場景產(chǎn)生的溫床。其次，由于村莊社會的關(guān)系密切和歷史積淀，村莊中的治理內(nèi)容往往相互交織，且纏繞著復(fù)雜社會關(guān)系，這決定了有效的村莊治理離不開深入細(xì)致且“面對面”的群眾工作方式，其核心是以“人”的動員促進(jìn)“事”的解決。最后，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村委會并不隸屬于科層體制，村莊治理模式具有顯著的非正規(guī)性。集體土地制度是村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)�？梢�，村莊治理結(jié)構(gòu)的非正規(guī)性和相對自主性構(gòu)造了一線治理的制度空間。
在村莊層次，一線治理的場景彌散性地分布在村莊生產(chǎn)生活領(lǐng)域。作為治理體制的末端，村莊中的一線治理相對缺乏體制性的資源匹配，主要依賴村組干部的政治動員。這就要求村治主體必須深入群眾，將群眾置于綿延性的村莊社會生活和總體性的村莊社會關(guān)系之中，充分理解群眾的需求和偏好，全面把握群眾的關(guān)系脈絡(luò)。例如，集體土地再分配關(guān)系到群眾的普遍利益。通過在村社范圍內(nèi)調(diào)整土地，實(shí)現(xiàn)以土地調(diào)整為契機(jī)平衡村莊社會政治關(guān)系，這實(shí)際是以集體土地制度實(shí)踐為基礎(chǔ)的一線治理，展現(xiàn)了治理機(jī)制的靈活性。事實(shí)上，在村域一線治理場景中，人情、面子、關(guān)系都是潛在的治理資源，奠定了治理機(jī)制調(diào)整的基礎(chǔ)�？梢�，村域一線治理場景具有極大的適應(yīng)性，它既存在于事件化的公共治理情境，也存在于日常化的生活治理情境，從而形成了富有彈性的治理結(jié)構(gòu)。村莊治理因而是由一個個一線治理的場景交織和關(guān)聯(lián)起來的整體。
然而，在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型過程中，基層組織行政化推動了一線治理場景與村莊治理的相對分離：一方面，村莊治理結(jié)構(gòu)日益嵌入科層體制，服從科層體制約束，另一方面，科層體制的行政動力不足以深入鄉(xiāng)村社會脈絡(luò)，科層治理的“屬事”傾向難以充分應(yīng)對“屬人”的村莊治理內(nèi)容。由于村莊中諸多細(xì)小瑣碎的治理內(nèi)容難以納入科層體制，這難免導(dǎo)致村域“剩余事務(wù)”的析出，從而凸顯了治理機(jī)制調(diào)整的必要性和迫切性。村莊治理與科層體制的內(nèi)在張力激活了村莊中的一線治理場景。例如，四川成都在推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化過程中，通過“村民議事會”的機(jī)制動員群眾，實(shí)現(xiàn)自上而下的資源分配與自下而上的村莊需求的有效結(jié)合。類似的探索還可見之于廣東清遠(yuǎn)關(guān)于村民自治單元下沉的改革，其核心內(nèi)容是將村民自治單元從行政村下沉到自然村，強(qiáng)化自然村自主回應(yīng)村莊內(nèi)部問題的能力。四川成都和廣東清遠(yuǎn)的探索屬于典型的面向一線的治理機(jī)制創(chuàng)新，其共同特點(diǎn)是，通過政治邏輯與行政邏輯的相對分離，使村民小組成為村莊一線治理的場景，從而強(qiáng)化了村莊的政治動員和政治回應(yīng)的能力。
可見，一線治理是轉(zhuǎn)型期村莊有效治理不可或缺的組成部分。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家治理體制下沉有助于抑制鄉(xiāng)村社會的庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)，而村域一線治理的政治動員與關(guān)系整合則彌合了治理體制的縫隙，維系了村莊的政治底蘊(yùn)。通過“面對面”的群眾動員塑造村莊公共性，促成農(nóng)民的集體行動，不僅可以實(shí)現(xiàn)村莊自主秩序供給，而且有助于國家資源輸入和政策落地，破解資源下鄉(xiāng)的“最后一公里”難題。鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型與科層體制擴(kuò)張并不會消解一線治理的存在基礎(chǔ)，反而激發(fā)了對于一線治理場景的制度建構(gòu)。
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鄉(xiāng)域一線治理
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家政權(quán)體系的末端。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)具有鮮明的體制結(jié)構(gòu)特征：它處于科層體制的末端，且面對著不規(guī)則的鄉(xiāng)村社會，因而成為治理體制內(nèi)部壓力聚集的焦點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的體制位置決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層體制通常難以循規(guī)運(yùn)作。與村莊不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級存在顯著的體制約束，由于人事、財(cái)政、事權(quán)等治理資源配置不足而呈現(xiàn)出“不完整政權(quán)”的特征，從而束縛了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力�？梢�，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的體制性壓力是激活一線治理場景的主要動因。隨著科層體制向村莊延伸，治理內(nèi)容逐漸溢出村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)越來越多地卷入村莊治理。為了適應(yīng)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，一線治理的場景逐漸在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)中擴(kuò)張，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制的調(diào)整。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次，一線治理具有以下三個鮮明特點(diǎn)：第一，治理內(nèi)容主要是村莊治理難以獨(dú)立應(yīng)對的矛盾和事務(wù)。不僅像綜治維穩(wěn)、項(xiàng)目落地等重點(diǎn)工作需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部深入一線具體研判并制定應(yīng)對方案，而且，村莊治理中越來越多的日常工作也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動。第二，治理動力主要依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部動員能力。不同于縱向治理體制末端的壓力集聚效應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部的壓力分布具有層級衰減的效應(yīng)，治理動力的激活程度直接關(guān)系到一線治理的可持續(xù)性。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力關(guān)系的重組。一線治理的場景軟化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)，從而模糊了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的橫向角色分工和內(nèi)部等級差異。鄉(xiāng)域一線治理的特點(diǎn)集中體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“混編混崗”現(xiàn)象，它構(gòu)成了理解鄉(xiāng)域一線治理的經(jīng)驗(yàn)窗口。
近年來，筆者在調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織運(yùn)行邏輯時發(fā)現(xiàn)，雖然國家推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)規(guī)范化改革，但“混編混崗”現(xiàn)象難以禁絕，無論是在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，還是在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)“混編混崗”的現(xiàn)象依然普遍存在�！盎炀幓鞃彙彪m然不符合“三定方案”的制度原則，但是，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制位置，“混編混崗”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分利用其體制資源的機(jī)制調(diào)整方式，在一定程度上彌補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的不完備性。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實(shí)踐過程來看，“混編混崗”的機(jī)制調(diào)整主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，能力導(dǎo)向的干部配置。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能力特點(diǎn)實(shí)現(xiàn)人崗匹配，且通過周期性的輪崗甚至重組的方式配置干部，以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力過于單一，從而以“多面手”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部匹配復(fù)雜多變的一線治理情境。第二，激勵導(dǎo)向的干部配置。通過打破科層體制的制度束縛，充分釋放“隱性層級”的激勵效應(yīng)，從而在一線治理場景中構(gòu)造以能力為基準(zhǔn)的干部流動空間，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理動力。第三，治理結(jié)構(gòu)的重組，即在原有的科層體制下形成面向一線治理的“團(tuán)隊(duì)”組織模式�！皥F(tuán)隊(duì)”是非正式結(jié)構(gòu)，通過感情、面子、關(guān)系等社會機(jī)制彌合身份等級和部門邊界的區(qū)隔，形成扁平化的權(quán)力關(guān)系。
以上主要以“混編混崗”現(xiàn)象為典型案例闡釋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的一線治理結(jié)構(gòu)。作為一種治理機(jī)制的調(diào)整方式，“混編混崗”源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效治理的內(nèi)在要求，強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)回應(yīng)轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村治理問題的能力。在一線治理場景中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既是機(jī)關(guān)干部，也是“駐點(diǎn)干部”，其行為邏輯遵循群眾路線，具有鮮明的政治導(dǎo)向。因此，如果僅著眼于機(jī)構(gòu)改革的制度化，將“混編混崗”現(xiàn)象簡單歸結(jié)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度化不足的產(chǎn)物，就會忽視一線治理的政治邏輯。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的有機(jī)組成部分，一線治理的場景突破了科層體制的束縛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由此嵌入鄉(xiāng)村社會，從而強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)適應(yīng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的需要。
3
縣域一線治理
回顧中國歷史上的郡縣制傳統(tǒng)，縣域是相對穩(wěn)定的基層治理單元。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不同，縣級政府具有較高的完備性，它主要體現(xiàn)為財(cái)政的自主性和組織的完整性。相對于鄉(xiāng)村兩級組織體系，縣級政權(quán)雖然具有更豐富的治理資源，但縣域治理實(shí)踐也面臨著更大的體制約束。在體制結(jié)構(gòu)層面，縣級政權(quán)無需直接面對鄉(xiāng)村社會，通過將治理任務(wù)下壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級政權(quán)通�？梢猿撚诰唧w治理事務(wù)。然而，取消農(nóng)業(yè)稅以來，隨著鄉(xiāng)村兩級組織的懸浮和國家資源的下沉，縣級政府不僅成為項(xiàng)目制實(shí)踐的重要樞紐，而且越來越深地卷入鄉(xiāng)村治理事務(wù)之中，逐漸形成“以縣為主”的治理格局。但是，縣級政府運(yùn)行并不完全遵循體制規(guī)定的路徑，而是呈現(xiàn)為治理體系中的能動者結(jié)構(gòu)。在“戰(zhàn)略性群體”的行為模式下，縣域治理主體具有鮮明的能動性和主動性。
進(jìn)入縣域體制的治理內(nèi)容不僅經(jīng)歷鄉(xiāng)村兩級治理單元過濾，還需納入科層分類體系。問題在于，科層制的“即事化”邏輯難以有效應(yīng)對溢出鄉(xiāng)村兩級的復(fù)雜治理事務(wù)。因此，通過科層體制的內(nèi)部動員激活一線治理場景，使科層體制的資源和規(guī)則服務(wù)于一線治理需要，是縣級治理體制約束下機(jī)制調(diào)整的基本模式。縣級政府的體制位置規(guī)定了一線治理的基本特征：第一，在治理內(nèi)容方面，由于鄉(xiāng)村兩級的篩選和過濾，縣域一線治理通常面對的是更加緊迫和重要的治理難題，一線治理的常態(tài)化程度弱于村域和鄉(xiāng)域的層次。第二，在治理動力方面，縣是國家縱向治理體制的重要樞紐。面對科層制的基本架構(gòu)，縣域一線治理須將回應(yīng)群眾的政治動力轉(zhuǎn)化為行政體制的內(nèi)部動員，從而整合行政理性支配的治理動力并將其導(dǎo)入一線治理的場景。第三，在權(quán)力關(guān)系方面，縣域一線治理需整合條塊分割的權(quán)力結(jié)構(gòu)，改變“條條”各自為政的狀態(tài)，形成黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、部門協(xié)同參與的責(zé)任共同體，避免權(quán)力關(guān)系的碎片化。可見，縣域?qū)用娴捏w制位置弱化了實(shí)踐的緊迫性和資源的稀缺性，強(qiáng)化了體制約束，因而限制了一線治理結(jié)構(gòu)的伸縮性，孕育了以部門整合為基礎(chǔ)的治理機(jī)制調(diào)整。
事實(shí)上，縣域一線治理的場景通常具有更鮮明的組織基礎(chǔ)。在縣域治理實(shí)踐中，普遍存在“領(lǐng)導(dǎo)小組”“指揮部”“辦公室”等臨時機(jī)構(gòu)。這些臨時機(jī)構(gòu)實(shí)際上構(gòu)造了一線治理的場景，且往往展現(xiàn)為運(yùn)動型治理的實(shí)踐形態(tài)，從而推動了縣域治理的機(jī)制調(diào)整。但是，運(yùn)動型治理始終面臨著有效性與制度化之平衡的難題。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中，隨著越來越多的治理內(nèi)容進(jìn)入縣域的層次，運(yùn)動型治理呈現(xiàn)出常規(guī)化趨勢，影響著縣域治理體制的穩(wěn)定性。基于縣域體制位置相對充足的治理資源，一線治理場景的制度化色彩有所凸顯。例如，在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，人口流動性和社會異質(zhì)性加劇了治理風(fēng)險，為了回應(yīng)鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型過程中涌現(xiàn)的復(fù)雜治理內(nèi)容，東部發(fā)達(dá)地區(qū)政府普遍形成以縣域單元為基礎(chǔ)的網(wǎng)格化治理模式。其普遍操作方式是，在縣級政府層面建立數(shù)據(jù)整合與分流的平臺（指揮中心），在鄉(xiāng)村社會劃分網(wǎng)格并配置網(wǎng)格員。根據(jù)治理需要，由縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同相關(guān)部門確立“入格事項(xiàng)”，以理順科層體制內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系，搭建面向鄉(xiāng)村社會、回應(yīng)群眾訴求的治理場景。總體而言，網(wǎng)格化治理模式在原有鄉(xiāng)村治理體制外構(gòu)建了一線治理的制度化場景，屬于治理機(jī)制的調(diào)整和創(chuàng)新。在這個場景中，科層體制的約束條件反而轉(zhuǎn)化為縣域一線治理的資源，提高了縣級政府的治理能力。
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一線治理的政治整合傾向
以上從縣鄉(xiāng)村不同層級分析了一線治理的實(shí)踐形態(tài)。一線場景是一個相對的概念。由于體制位置不同，一線治理面臨不同的體制約束條件，并產(chǎn)生不同的治理機(jī)制調(diào)整方式�；谥卫韮�(nèi)容的日常化、治理動力的政治化、權(quán)力關(guān)系的扁平化和治理場景的制度化等程度的差異，形成了彈性不等的一線治理結(jié)構(gòu)。關(guān)于一線治理的層級分布及其實(shí)踐特征可參見表1。一線治理場景不是固定不變，而是具有空間流變和層次轉(zhuǎn)換的可能，從而為靈活的治理機(jī)制調(diào)整提供了可能。一線場景的變換主要與治理內(nèi)容有關(guān)。對于鄉(xiāng)村治理而言，村莊是一線場景的重要載體，大量鄉(xiāng)村治理內(nèi)容可以在村莊層面消化。但是，如果治理內(nèi)容超出了村莊的層次和范圍，則相應(yīng)地激活鄉(xiāng)域一線治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成了一線。同理，如果治理內(nèi)容超出了鄉(xiāng)村兩級的消化能力，則縣級政權(quán)也成了一線。這些分布于不同體制層級的一線治理結(jié)構(gòu)雖然具有不同的實(shí)踐形態(tài)，但無一例外地具有政治整合的傾向。
事實(shí)上，科層體制并非鐵板一塊，不僅存在縱向?qū)蛹壍男畔⒉粚ΨQ，而且存在橫向的事權(quán)分割與部門利益。科層體制內(nèi)部的治理縫隙影響治理能力。但是，一線治理的政治整合傾向彌合了鄉(xiāng)村治理體制的縫隙。村域一線治理是一種關(guān)系整合的模式，鄉(xiāng)域一線治理是團(tuán)隊(duì)整合的模式，縣域一線治理則主要體現(xiàn)為部門整合的模式。而且，不同層級的整合模式并不是互斥和替代關(guān)系，而是呈現(xiàn)出自上而下的包含關(guān)系。因此，基于一線治理場景，縣鄉(xiāng)村形成緊密聯(lián)動的縱向治理結(jié)構(gòu)，賦予鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)以較強(qiáng)的回應(yīng)性和動員性，從而超越了單向度的權(quán)力控制模式。一線治理場景的變換并沒有割裂鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，而是以其政治整合的實(shí)踐傾向維系了黨政體制的穩(wěn)定有效。黨群關(guān)系是一線治理場景變換的基本紐帶，在直面問題和回應(yīng)群眾的情境中，一線治理的場景突破了治理單元的層級分割。不同層次的一線治理場景可以形成相互銜接的治理鏈條，共同奠定鄉(xiāng)村有效治理的深層基礎(chǔ)。
因此，一線治理雖然面臨科層體制的約束，但通過治理機(jī)制調(diào)整彌合了科層體制的治理縫隙。一線治理的場景生成與其結(jié)構(gòu)位置存在復(fù)雜關(guān)系：較低層級固然缺乏體制資源的充分供給，卻能免于科層體制的強(qiáng)力約束，反而能釋放一線治理的空間；而較高的層級雖然具有相對完備的體制資源，但治理資源本身并不能突破科層治理的內(nèi)在限度，因而會激活一線治理的場景。因此，若從“村—鄉(xiāng)—縣”自下而上來看，一線治理的必要性逐漸增加，而從“縣—鄉(xiāng)—村”自上而下來看，一線治理的可能性逐漸增加。在一線治理的場景中，政治邏輯與行政邏輯的關(guān)系被置于具體實(shí)踐情境，并通過機(jī)制調(diào)整消融二者的張力。在這個意義上，政治邏輯與行政邏輯并不具有本質(zhì)的對立屬性。村莊中的一線治理雖然具有政治邏輯的優(yōu)先性，但離不開行政邏輯的適度規(guī)約，以避免一線治理場景的失控和異化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一線治理則以政治邏輯重組鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層組織，以實(shí)現(xiàn)干部的激勵、培養(yǎng)和治理的統(tǒng)一�？h域一線治理則在科層制的基礎(chǔ)上形成以臨時機(jī)構(gòu)或網(wǎng)格化管理平臺為載體的一線治理場景�？傊�，一線治理的問題導(dǎo)向軟化了科層體制的邊界，延展了政治邏輯的實(shí)踐效能，使其逐漸滲入行政邏輯的實(shí)踐脈絡(luò)，進(jìn)而再生產(chǎn)了兼有原則性與靈活性的黨政體制。
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“不變體制變機(jī)制”的基本原則
上文從鄉(xiāng)村治理體制不同層級的約束條件出發(fā)闡釋了機(jī)制調(diào)整的實(shí)踐邏輯，進(jìn)而呈現(xiàn)了一線治理的靈活性與適應(yīng)性。一線治理的概念豐富了關(guān)于中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的認(rèn)識，揭示了鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的活力。通過融合政治邏輯與行政邏輯，一線治理的場景奠定了黨政體制有效運(yùn)行的深層基礎(chǔ)，它不僅為治理體制的機(jī)制化表達(dá)提供了載體，也為治理機(jī)制的體制化沉淀提供了土壤。治理體制具有相對的穩(wěn)定性，而治理機(jī)制則具有較大的靈活性，體制的穩(wěn)定性與機(jī)制的靈活性統(tǒng)一于一線治理場景之中，一線治理構(gòu)成了體制與機(jī)制良性互動的實(shí)踐基礎(chǔ)。若著眼于鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型過程的長期性和漸進(jìn)性，一線治理的啟示可濃縮為“不變體制變機(jī)制”的基本原則。其中，“變機(jī)制”是“不變體制”的必要條件，而“不變體制”則定義了機(jī)制變革的范圍和層次，限制了機(jī)制調(diào)整的策略主義和機(jī)會主義傾向。
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不變體制的必要性
所謂“不變體制”是指：在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型過程中，需要著眼于鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的長期過程，保持治理體制的總體穩(wěn)定。鄉(xiāng)村治理體制是國家政權(quán)建設(shè)的產(chǎn)物，是國家基本權(quán)力配置格局在鄉(xiāng)村的延伸，包含了縱向的層級關(guān)系與橫向的分工關(guān)系。鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理的體制變革不僅對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生系統(tǒng)影響，而且可能影響國家治理效能。體制的穩(wěn)定性是中國大一統(tǒng)國家形態(tài)的必然要求。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中，所謂“不變體制”主要基于如下考慮：第一，面對中國鄉(xiāng)村社會的區(qū)域差異和漸進(jìn)轉(zhuǎn)型，治理體制變遷難以包容鄉(xiāng)村治理社會基礎(chǔ)的時空差異，因而難以設(shè)定普遍適用的參照標(biāo)準(zhǔn)。例如，如果根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度的差異，設(shè)定以東部發(fā)達(dá)地區(qū)作為治理體制的變革標(biāo)準(zhǔn)，可能產(chǎn)生現(xiàn)代治理體制與相對傳統(tǒng)的中西部農(nóng)村社會的錯位匹配，反而引發(fā)治理風(fēng)險。可見，治理體制變革具有全局效應(yīng)，牽一發(fā)動全身，試圖僅通過體制的科層化擴(kuò)張達(dá)到根除問題的目標(biāo)，脫離當(dāng)下中國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。第二，治理體制穩(wěn)定是鄉(xiāng)村治理有序轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。治理體制承載著相應(yīng)的利益結(jié)構(gòu)與權(quán)力格局，是社會秩序的制度內(nèi)核。在鄉(xiāng)村社會深度轉(zhuǎn)型過程中，熟人社會漸趨解體，相對穩(wěn)定的體制有助于維系資源配置和權(quán)力互動的穩(wěn)定預(yù)期，減少鄉(xiāng)村社會領(lǐng)域的機(jī)會主義行為，以避免基層社會陷入無序狀態(tài)。
相對穩(wěn)定的治理體制設(shè)定了治理機(jī)制變革的限度和空間。機(jī)制變革源于一線治理的場景，而一線治理場景的不穩(wěn)定性可能導(dǎo)致治理機(jī)制的失調(diào)。因此，自上而下的體制約束有助于打破地方保護(hù)主義，從而以治理體制的國家性統(tǒng)攝治理機(jī)制的地方性和群眾性，避免了一線治理的失控。當(dāng)然，所謂的“不變體制”是相對意義上的，它強(qiáng)調(diào)的是以機(jī)制為載體的媒介效應(yīng)。治理機(jī)制的變革越是靈敏，越有助于遲滯鄉(xiāng)村治理內(nèi)容對于治理體制的直接沖擊。同時，治理機(jī)制變革的累積效應(yīng)奠定了治理體制漸進(jìn)性變革的節(jié)奏。所以，在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型過程中，治理體制恰恰需要在一定程度上對生動豐富的現(xiàn)實(shí)社會“脫敏”，保持相對超脫的姿態(tài)，如此才能強(qiáng)化國家權(quán)威，彰顯“超越利益集團(tuán)”的國家政治形態(tài)。
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機(jī)制變革的實(shí)踐邏輯
治理體制相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)是治理機(jī)制的靈活性與適應(yīng)性。基于一線治理的實(shí)踐形態(tài)，治理體制的不同層級雖然存在資源約束條件的差異，但均展現(xiàn)了面向鄉(xiāng)村有效治理的機(jī)制調(diào)整。一線治理的場景定義了機(jī)制調(diào)整的方向與路徑。機(jī)制調(diào)整的核心是打破政治邏輯的領(lǐng)域化與行政邏輯的分割性，使政治邏輯與行政邏輯的配置合乎鄉(xiāng)村有效治理的要求。體制的穩(wěn)定性與機(jī)制的靈活性是對立統(tǒng)一的關(guān)系，這有助于維持治理結(jié)構(gòu)的彈性。當(dāng)然，機(jī)制變革具有其內(nèi)在邏輯。
第一，治理機(jī)制調(diào)整是在一線治理的場景中達(dá)成的。治理機(jī)制調(diào)整服務(wù)于有效治理需求。一線治理的場景暫時懸置了治理體制的規(guī)定，凸顯了治理問題的緊迫性。因此，一線治理場景奠定了機(jī)制適應(yīng)和調(diào)整的基礎(chǔ)。一線治理場景的流變引發(fā)治理機(jī)制的更替，展現(xiàn)了治理機(jī)制的靈活性和獨(dú)立性。第二，治理機(jī)制調(diào)整是體制壓力釋放的重要方式。科層體制的權(quán)責(zé)不均衡配置導(dǎo)致壓力累積和向下傳遞，機(jī)制的創(chuàng)新和調(diào)整促進(jìn)了壓力的有序釋放。源于科層體制的外部壓力在一線治理的場景中轉(zhuǎn)化為有效治理的自覺動力。第三，治理機(jī)制調(diào)整是優(yōu)化治理資源配置的重要方式。科層體制是治理資源配置的基本框架，縱向?qū)蛹壟c橫向部門的分割反映了科層制的理性化原則，但是，這種規(guī)范化的治理體制往往難以適應(yīng)復(fù)雜多變的治理形勢。一線治理場景中的機(jī)制調(diào)整改變了治理資源的惰性狀態(tài)和治理規(guī)則的剛性狀態(tài)，促進(jìn)了治理資源的流動，軟化了規(guī)則適用的邊界，為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)注入了活力。
因此，治理機(jī)制變革保證了治理體制的靈活性，使治理體制并不因其“穩(wěn)定性”而喪失鄉(xiāng)村有效治理的能力。機(jī)制變革的治理效能傳遞到體制，并在體制中沉淀，強(qiáng)化了治理體制的有效性與正當(dāng)性。治理體制的制度化始終面臨治理有效的檢驗(yàn)，若追求抽象片面的制度化，反而可能因有效治理能力喪失而導(dǎo)致政治正當(dāng)性的流失。由此可見，“不變體制變機(jī)制”原則的核心是以機(jī)制的調(diào)整維系體制的活力，從而兼顧治理體制的制度化與有效性之平衡。
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硬規(guī)則與軟治理：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的啟示
在中國歷史上的縱向治理結(jié)構(gòu)中，受限于國家基礎(chǔ)性能力的限制，鄉(xiāng)村治理長期依靠地方精英等內(nèi)生性治理結(jié)構(gòu)。新中國成立以來的國家政權(quán)建設(shè)改變了鄉(xiāng)村治理形態(tài)，鄉(xiāng)村治理不再僅僅是一個村莊內(nèi)部的政治過程，而且日益嵌入國家自上而下的科層體制結(jié)構(gòu)。在中國的制度語境和文化傳統(tǒng)中，科層制呈現(xiàn)為黨政體制的形態(tài)，這顯然有別于馬克斯·韋伯（Max Weber）建構(gòu)的理想類型。黨政體制的核心是中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。在黨群關(guān)系的籠罩下，科層體制的任何層級都可能被黨群關(guān)系拉回到一線治理的場景，一線治理因而成為治理體系的有機(jī)組成部分。黨政體制是黨群關(guān)系和國家社會關(guān)系的復(fù)合的制度化形態(tài)，它不僅蘊(yùn)含制度導(dǎo)向的行政邏輯，而且蘊(yùn)含面向一線的政治邏輯，具有非常重要的治理效能。在這個意義上，一線治理植根于厚重的社會主義制度傳統(tǒng)。因此，在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型過程中，既要從黨政體制的高度審視一線治理的政治意義，也要從一線治理的層次理解黨政體制的制度優(yōu)勢。
鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型是在鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型和國家治理現(xiàn)代化的雙重脈絡(luò)中展開的。隨著國家基礎(chǔ)性權(quán)力的擴(kuò)張，鄉(xiāng)村治理逐漸邁向規(guī)則之治，鄉(xiāng)村社會進(jìn)入復(fù)雜治理時代。然而，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不能簡單等同為鄉(xiāng)村治理制度化，還要兼顧政治正當(dāng)性與治理有效性。一線治理的場景是群眾路線治理傳統(tǒng)的延續(xù)，促使體制的約束性條件轉(zhuǎn)化為治理效能。隨著鄉(xiāng)村治理體制的科層化和正規(guī)化，國家權(quán)力“一竿子插到底”，國家輸入的硬規(guī)則日益進(jìn)入鄉(xiāng)村社會。但是，這些普遍性規(guī)則如何落地和有效運(yùn)轉(zhuǎn)仍然具有實(shí)踐的不確定性。硬規(guī)則的注入往往強(qiáng)化了軟治理的內(nèi)在需要。硬規(guī)則是指由外而內(nèi)、自上而下沿著體制脈絡(luò)進(jìn)入鄉(xiāng)村社會的剛性規(guī)則。軟治理是指，硬規(guī)則在鄉(xiāng)村基層社會的運(yùn)作過程中離不開在地化和情境化的規(guī)則調(diào)適和規(guī)則軟化，以便適應(yīng)一線治理的實(shí)踐邏輯。在這個意義上，越是強(qiáng)調(diào)硬規(guī)則的體制性輸入，則越是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)軟治理基礎(chǔ)上的機(jī)制變革。硬規(guī)則與軟治理相輔相成，不可分割。
在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中，體制與機(jī)制的平衡度并不容易把握。這種平衡在遭遇技術(shù)治理時顯得更加脆弱。技術(shù)治理為治理體制與治理機(jī)制的關(guān)系注入了新的動能。例如，近年來各地普遍推廣的網(wǎng)格化社會治理模式普遍援引了數(shù)據(jù)搜集和數(shù)據(jù)分析的技術(shù)，并搭建了條塊互動的平臺，再造了地方政府運(yùn)行流程。但是，技術(shù)治理具有自我循環(huán)和自我擴(kuò)張的內(nèi)在傾向，技術(shù)治理體系一經(jīng)建立便傾向于固化。在這個意義上，技術(shù)治理雖然在一定程度上彌合了科層體制的縫隙，但也極大地?cái)U(kuò)張了行政邏輯，可能導(dǎo)致社會的“被圍困”。因此，技術(shù)理性的過度擴(kuò)張可能割裂治理體制穩(wěn)定性與治理機(jī)制靈活性的統(tǒng)一，弱化黨政體制的治理活力。
鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不是一蹴而就的過程。一線治理是鄉(xiāng)村治理體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)不可或缺的基礎(chǔ)。其啟示在于，需要著眼于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的整體視野審視簡約治理與復(fù)雜治理的取向。簡約化與復(fù)雜化是兩種在價值理念、制度安排、組織架構(gòu)等方面均存在顯著差異的治理傳統(tǒng)。在簡約與復(fù)雜之間尋求均衡，是新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本取向。面對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中可能涌現(xiàn)的繁雜治理內(nèi)容，需要充分發(fā)掘黨政體制的優(yōu)勢，堅(jiān)持體制的穩(wěn)定性與機(jī)制靈活性的辯證統(tǒng)一，使技術(shù)理性服從于一線治理的場景，推動鄉(xiāng)村治理的機(jī)制創(chuàng)新。這是兼顧制度化與有效性的平衡、維系鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的柔韌性和適應(yīng)性、促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的根本之道。
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