當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 理論精華 >> 楊華： 農(nóng)村基層治理事務(wù)與治理現(xiàn)代化：一個(gè)分析框架
農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化有兩條基本路徑，分別是技術(shù)治理現(xiàn)代化路徑和群眾工作現(xiàn)代化路徑。農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)治理事務(wù)數(shù)量和性質(zhì)，以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方政府財(cái)政狀況，選擇不同的路徑。
作者簡(jiǎn)介
楊華，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院研究員、博士生導(dǎo)師
農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，主要包含兩條路徑：一是技術(shù)治理現(xiàn)代化路徑，包括組織體系科層化、專業(yè)化，治理手段技術(shù)化、智能化；二是群眾工作現(xiàn)代化路徑，包括群眾工作體系和群眾動(dòng)員能力的現(xiàn)代化。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在東部農(nóng)村由于治理事務(wù)數(shù)量較多，某些治理事務(wù)的發(fā)生已經(jīng)常規(guī)化和常態(tài)化，具有一定規(guī)模效應(yīng)，可以進(jìn)行分類化處理，其治理方式也一定程度上脫嵌于村莊社會(huì)，因此走科層化和技術(shù)治理的現(xiàn)代化路徑，治理效果相對(duì)較好。而中西部農(nóng)村的治理事務(wù)較少，具有較強(qiáng)偶發(fā)性和零星分布的特點(diǎn)，較難有規(guī)律可循，治理手段主要是群眾工作和群眾動(dòng)員，因此在該地區(qū)基層政府推動(dòng)的科層化和技術(shù)治理難以起到效果，還可能會(huì)造成資源的大量浪費(fèi)。選擇農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化建設(shè)路徑時(shí)，要充分考慮不同農(nóng)村地區(qū)治理事務(wù)的數(shù)量與性質(zhì)的差異，在不同農(nóng)村地區(qū)以不同內(nèi)容和形式推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
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問題的提出
據(jù)調(diào)查，除少數(shù)的東部農(nóng)村以及城中村外，大部分農(nóng)村地區(qū)的村干部都屬于非脫產(chǎn)干部，他們拿的是誤工補(bǔ)貼而不是“工資”。雖然目前各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對(duì)村干部都有坐班值班要求但是執(zhí)行得不太嚴(yán)格，村干部大多數(shù)時(shí)候是在忙自己的事情，而不是在村部處理村務(wù)。這幾年中部某省要求每個(gè)村新建村級(jí)“黨群活動(dòng)中心”，為的是方便村干部辦公和群眾辦事。然而部分新建起來的村部大樓雖然外觀華麗、內(nèi)飾現(xiàn)代化，但是村干部并沒有在里面辦公，即便周一到周五上午有村干部值班，也基本上沒有群眾來找村干部辦事。偶爾有人找村干部辦事，也是通過電話聯(lián)系。村干部接到電話時(shí)在家或在務(wù)工務(wù)農(nóng)，需要到現(xiàn)場(chǎng)或辦公室的時(shí)候再趕過去。部分新建村部的使用率較低。
與中西部地區(qū)農(nóng)村不同，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的膠東半島農(nóng)村的村干部基本上已經(jīng)職業(yè)化，他們每天按時(shí)上下班，村部“政務(wù)服務(wù)中心”開設(shè)的四個(gè)窗口也都有人上班，其中一個(gè)窗口是給村民代購(gòu)農(nóng)資的。我們調(diào)查的村屬于山區(qū)，由原來四個(gè)行政村合并而成，所轄人口眾多，村民居住分散。村民直接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集市辦事，來回要耽擱較長(zhǎng)的時(shí)間，而且不一定找得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦事人員。于是村里就通過窗口將村民的這些事情搜集起來，預(yù)約好鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員后再集中去辦理。四個(gè)服務(wù)窗口辦理的是專業(yè)性事務(wù)，我們?cè)谠L談的時(shí)候就有幾波人到窗口辦事。村民找村干部辦事也因?yàn)榈貜V、人多和事情較多等緣故，需要村干部專職化和坐班化。如果村干部都在忙自己的事情，村民就較難以找到村干部，也經(jīng)常性地耽擱村干部自己的事情。有的合并過來的村民找不到村干部的家，甚至不好意思進(jìn)人家的家門。于是村干部集中在村里辦公，村民有事來找就找得到，不用打電話或到村干部家里去找。這樣辦事效率就較高。
在蘇州農(nóng)村調(diào)查也遇到過村干部專職化的現(xiàn)象。在村部服務(wù)窗口上班的工作人員主要有計(jì)生專干、民政專干和社保專干。就社保來說，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本上都買了相關(guān)的社保項(xiàng)目，社保事務(wù)相對(duì)來說較多。大廳里還設(shè)有一臺(tái)專門供查詢社保信息的機(jī)器。蘇南地區(qū)是發(fā)達(dá)地區(qū)，民政救助除了國(guó)家相關(guān)政策之外，還有縣市的一些救助項(xiàng)目，民政事務(wù)相當(dāng)龐雜而繁多。民政專干除了要接受申請(qǐng)、填寫相關(guān)表格外，還要下村入戶調(diào)查摸底。計(jì)生專干的事務(wù)由過去的罰沒轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)育齡婦女和嬰幼兒的服務(wù)工作，工作事項(xiàng)和數(shù)量較過去單純的計(jì)生管理要多兩三倍。蘇州平望鎮(zhèn)農(nóng)村的網(wǎng)格化管理下沉到了行政村一級(jí)，每個(gè)村一個(gè)網(wǎng)格，村支書是網(wǎng)格長(zhǎng)，其他村組干部都是網(wǎng)格員。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格中心按照行政村規(guī)模給每個(gè)村配備3到5名綜合網(wǎng)格員。在有工廠的村還會(huì)配備環(huán)保、安監(jiān)等方面的專業(yè)網(wǎng)格員。網(wǎng)格員的日常工作是到村里、企業(yè)巡查，發(fā)現(xiàn)治理事務(wù)并上報(bào)鎮(zhèn)里網(wǎng)格中心平臺(tái)，平臺(tái)再交辦到各部門或村企，由網(wǎng)格員、村干部及相關(guān)部門協(xié)同處理，處理好后再上傳到網(wǎng)格中心銷案。這樣一項(xiàng)治理事務(wù)在流程上就形成了閉環(huán)。
從東部和中西部農(nóng)村的村級(jí)治理來看，東部地區(qū)基層治理體系正在快速科層化，技術(shù)治理在當(dāng)?shù)卦絹碓酵癸@。中西部地區(qū)也在向東部地區(qū)學(xué)習(xí)，力圖通過科層化和技術(shù)化來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。但是，從調(diào)查結(jié)果來看沒有起到特別好的效果，還有些造成基層治理現(xiàn)代化與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)之間的錯(cuò)位，降低了村干部做群眾工作和動(dòng)員群眾的意愿與能力，弱化了村干部與群眾之間的聯(lián)系。這也說明，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化不僅僅是科層化和技術(shù)治理一條路徑，農(nóng)村治理中傳統(tǒng)的群眾工作和群眾動(dòng)員機(jī)制也不能荒廢和拋棄，它也是基層治理現(xiàn)代化的重要組成部分。由于中西部農(nóng)村與東部農(nóng)村的治理事務(wù)在數(shù)量和性質(zhì)上尚有較大的差別，那么東中西部農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的路徑和內(nèi)容也就必然會(huì)有所差異，而不能強(qiáng)求統(tǒng)一性，更不能一味地追求所謂“高大上”的科層化和技術(shù)治理。不同區(qū)域農(nóng)村應(yīng)根據(jù)治理事務(wù)及治理資源的情況，選擇合適的基層治理現(xiàn)代化路徑。
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基層治理事務(wù)的基本屬性：數(shù)量與性質(zhì)
基層治理事務(wù)有兩重基本屬性，一是數(shù)量，二是性質(zhì)。它們都會(huì)影響基層組織對(duì)治理工具的選擇，進(jìn)而影響基層治理現(xiàn)代化的路徑選擇。基層治理事務(wù)的數(shù)量是指需要基層組織進(jìn)行治理的事務(wù)的數(shù)量級(jí)別，主要有較多和較少之分。當(dāng)治理事務(wù)較多亦即有一定規(guī)模的時(shí)候，治理事務(wù)的出現(xiàn)就會(huì)有一定的規(guī)律性，可以對(duì)其進(jìn)行分門別類，對(duì)不同類型的治理事務(wù)進(jìn)行專門化和常規(guī)化治理。這樣，在治理工具的選擇上，就可以針對(duì)不同類型的治理事務(wù)配置專職的機(jī)構(gòu)、資源、人員和規(guī)則，將治理主體專職化、治理技術(shù)專業(yè)化以及治理過程形式化。治理主體專職化是指配備專門性的機(jī)構(gòu)和人員對(duì)某一類型的事務(wù)進(jìn)行治理，而不兼及其他治理事務(wù)。治理技術(shù)專業(yè)化指的是由掌握特定知識(shí)、技術(shù)、設(shè)備、職權(quán)的人員對(duì)某一類事務(wù)進(jìn)行治理，其他人員則無權(quán)干涉該類事務(wù)的治理。治理過程形式化是指治理意志不以特定的人和組織為轉(zhuǎn)移，而是依賴于普遍化的規(guī)則和程序。
治理事務(wù)的數(shù)量較少時(shí)，說明治理事務(wù)的出現(xiàn)缺乏規(guī)模性和規(guī)律性，其分布具有彌散性特點(diǎn)，其發(fā)生具有偶發(fā)性和個(gè)別性。這使得很難對(duì)這些事務(wù)進(jìn)行分類治理，同時(shí)也無需將治理主體專職化，處理事務(wù)的場(chǎng)所也無需固定化，否則就會(huì)造成資源的浪費(fèi)和影響治理效果。那么，對(duì)于較少的治理事務(wù)的治理工具選擇，可以滿足以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是治理人員無需過多。治理事務(wù)少，若治理人員多就會(huì)造成人浮于事、相互推諉和浪費(fèi)人力資源的問題。二是治理人員非脫產(chǎn)化。治理事務(wù)少使得治理人員有著大量空余的時(shí)間，這些時(shí)間可以允許治理人員另謀生存業(yè)務(wù)，同時(shí)非脫產(chǎn)化也不易使治理人員脫離群眾。三是具有綜合處理治理事務(wù)的能力。治理事務(wù)難以分類，以及每一件治理事務(wù)都可能具有綜合性和延展性的特點(diǎn)，就需要治理人員具備綜合性能力。四是治理人員的時(shí)間要較為機(jī)動(dòng)靈活。20世紀(jì)80年代以來形成的每個(gè)行政村3～5個(gè)不等數(shù)額的非脫產(chǎn)村干部的治村模式，較為適應(yīng)治理事務(wù)較少的農(nóng)村地區(qū)。
治理事務(wù)的性質(zhì)，是指治理事務(wù)是嵌入村莊熟人社會(huì)還是脫嵌于村莊熟人社會(huì)的屬性。治理事務(wù)是嵌入型的還是脫嵌型的，表明治理事務(wù)所牽涉的關(guān)系形態(tài)不同，進(jìn)而需要選擇不同的治理工具予以治理。嵌入型治理事務(wù)更多地牽涉到的是農(nóng)民與農(nóng)民或農(nóng)民與村集體之間的關(guān)系。它們具有以下特征：一是復(fù)雜性，一個(gè)治理事務(wù)牽扯到的關(guān)系較多較雜，既牽扯到血緣和地緣，還牽扯到時(shí)間與空間，即便是同樣的治理事務(wù)也無法用同樣的規(guī)范來處理。二是多樣性，農(nóng)民社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性決定了其治理事務(wù)類型的多樣性和龐雜性，難以進(jìn)行歸納、簡(jiǎn)化和分類。三是政治性，農(nóng)民與集體的關(guān)系牽涉到黨群干群關(guān)系問題，農(nóng)民與農(nóng)民的關(guān)系處理不當(dāng)容易上升為農(nóng)民與基層組織的關(guān)系，因此具有較強(qiáng)的政治性，無法簡(jiǎn)單地進(jìn)行技術(shù)化或規(guī)范化處理。上述特征決定了對(duì)嵌入型治理事務(wù)的治理關(guān)鍵是處理好治理主體與農(nóng)民之間的關(guān)系問題，也就是治理主體如何嵌入到村莊社會(huì)關(guān)系中進(jìn)行治理的問題。傳統(tǒng)群眾工作與群眾動(dòng)員是典型的嵌入型治理的工具和手段。
脫嵌型治理事務(wù)更多的是涉及農(nóng)民與市場(chǎng)、農(nóng)民與政府部門之間的關(guān)系。這兩類關(guān)系有以下特點(diǎn)：一是超越了村民與村民之間的復(fù)雜關(guān)系，即便是村民與村民之間的關(guān)系也已高度理性化。二是關(guān)系簡(jiǎn)單清晰，一般不牽涉其他旁枝末節(jié)，處理該類關(guān)系較少觸及其他關(guān)系，也較少節(jié)外生枝。三是對(duì)關(guān)系的規(guī)范處理較為成熟，既表現(xiàn)為處理相關(guān)關(guān)系的規(guī)章制度較為健全，也表現(xiàn)為處理這些關(guān)系的技術(shù)、程序和方法較為成熟，“按章辦事”就能將關(guān)系處理妥當(dāng)。針對(duì)脫嵌型治理事務(wù)的治理，可以是規(guī)則之治和技術(shù)治理，而較少牽涉人情關(guān)系和特殊主義邏輯。
根據(jù)基層治理事務(wù)的數(shù)量與性質(zhì)的差異，可將當(dāng)前農(nóng)村治理事務(wù)分為兩種理想類型（見表1）：一種是Ⅰ型農(nóng)村基層治理事務(wù)，表現(xiàn)為治理數(shù)量少和無規(guī)律性，治理事務(wù)的性質(zhì)是嵌入型的，治理工具主要是群眾工作和群眾動(dòng)員，治理策略和過程采取的是特殊主義邏輯。另一種是Ⅱ型農(nóng)村基層治理事務(wù)，表現(xiàn)為治理數(shù)量多，治理事務(wù)具有較強(qiáng)的規(guī)律性，治理事務(wù)的性質(zhì)是脫嵌型的，治理工具主要是科層化和技術(shù)治理，治理策略和過程采取的是普遍主義邏輯。從調(diào)查來看，中西部農(nóng)村的治理事務(wù)有數(shù)量少和嵌入性的特點(diǎn)，與Ⅰ型農(nóng)村基層治理事務(wù)的相關(guān)特性較為匹配；東部農(nóng)村的治理事務(wù)則有數(shù)量多和脫嵌性的特點(diǎn)，屬于Ⅱ型農(nóng)村基層治理事務(wù)。
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東中西部農(nóng)村基層治理事務(wù)的數(shù)量
我國(guó)農(nóng)村地域廣闊、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)差異大、發(fā)展不平衡，集中表現(xiàn)為南中北社會(huì)結(jié)構(gòu)和東中西經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差異。無論是社會(huì)結(jié)構(gòu)上的差異，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差異，都會(huì)給不同區(qū)域農(nóng)村基層治理帶來不同的影響，使治理呈現(xiàn)出區(qū)域差異。就經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的影響而言，不同區(qū)域農(nóng)村會(huì)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、程度不同而有不同數(shù)量和性質(zhì)的治理事務(wù)。一般情況是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)體量越大，基層治理事務(wù)的數(shù)量就越大，反之則小。
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中西部農(nóng)村基層治理事務(wù)的數(shù)量
從調(diào)查結(jié)果來看，中西部農(nóng)村的治理事務(wù)多數(shù)是個(gè)別性、偶發(fā)性的，在數(shù)量上不成規(guī)模，在規(guī)律上無跡可尋，每一個(gè)事件的處理不能因循舊例，多半是特事特辦。
中西部農(nóng)村的治理事務(wù)之所以較少，一是中西部農(nóng)村還屬于傳統(tǒng)農(nóng)村，農(nóng)民分化程度較低，還具有較強(qiáng)的熟人社會(huì)性質(zhì)，農(nóng)村社會(huì)還較多地遵循傳統(tǒng)的生活規(guī)則，按照城市的標(biāo)準(zhǔn)來看其“正規(guī)化”程度不高。因此，農(nóng)民的許多事物都還是自己的分內(nèi)事務(wù)，農(nóng)民自己就可以解決。甚至許多涉及農(nóng)民家庭之間的事務(wù)，也要么是自發(fā)化解，要么是由家族、村民小組中的“明白人”出面解決，而不會(huì)上升到村鎮(zhèn)層面。小組是很重要的一級(jí)設(shè)置，只要設(shè)有小組，小組長(zhǎng)就會(huì)將小組內(nèi)的事情當(dāng)作分內(nèi)工作來做，只有當(dāng)他處理不了后才交到村里去。而一旦上升到村里來解決的事情，一般被認(rèn)為是較大的事情，村里會(huì)視事情的屬性和嚴(yán)重程度分配給不同的村干部去處理，而能夠突破村一級(jí)鬧到更上一級(jí)政府的事情純屬個(gè)別現(xiàn)象。因此，農(nóng)村的事情主要都在家族、小組和行政村這幾個(gè)單元里處理掉了。
二是分田到戶尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民家庭的個(gè)體化程度非常高，大部分青壯年外出務(wù)工，由于相互交往、共同生產(chǎn)而產(chǎn)生的摩擦、糾紛大幅減少。同時(shí)，農(nóng)民的私有觀念增強(qiáng)，農(nóng)民家庭之間共有的財(cái)產(chǎn)減少，因產(chǎn)權(quán)模糊而相互爭(zhēng)奪、傾軋的事情大量減少。也就是說，由于農(nóng)民個(gè)體化、流動(dòng)性以及私有化觀念強(qiáng)化等方面的緣故，農(nóng)民因交往摩擦、財(cái)產(chǎn)爭(zhēng)奪等方面的事情大幅度減少，需要村干部介入的情況大為減少。
三是對(duì)中西部農(nóng)村的資源輸入除精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興之外，也相對(duì)較少。中西部農(nóng)民很多沒有購(gòu)買社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，新農(nóng)合與新農(nóng)保也已經(jīng)制度化和規(guī)范化，上繳相關(guān)費(fèi)用所花費(fèi)村干部的時(shí)間和精力較少。民政工作也是如此，主要是低保，每個(gè)村民小組夠得上吃低保的農(nóng)戶也就兩三戶。這幾年因?yàn)椤按髷?shù)據(jù)比對(duì)”和應(yīng)保盡保政策的出臺(tái)，低保政策已經(jīng)規(guī)范化，村組干部的相關(guān)工作大幅減少。中西部地區(qū)村干部目前做的最多的工作是精準(zhǔn)扶貧，主要是填表、入戶調(diào)查、帶領(lǐng)扶貧干部入戶等工作。但這也是階段性的，并且許多填表、錄入電腦的工作都由駐村干部替代了。國(guó)家的其他中心工作和政策任務(wù)也一般是階段性的，不需要村干部付出太多的時(shí)間和精力。
由于中西部農(nóng)村治理事務(wù)的數(shù)量規(guī)模不大，不是每天都會(huì)有，許多村干部幾天才接到農(nóng)民一兩個(gè)電話，許多事情在電話里說清楚就行了，而不需要在村部坐等農(nóng)民上門來找。一個(gè)星期可能就一個(gè)農(nóng)民找上門來，這些農(nóng)民到村干部家里去找人就行。村干部也不一定是在村部處理農(nóng)民的事情，而是到村民家里或者村干部家里處理。有個(gè)別村民要辦證件，要么是在村干部的指點(diǎn)下自己上鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣里去辦，要么是村干部上鄉(xiāng)鎮(zhèn)開會(huì)時(shí)順帶給辦了。因此，農(nóng)村的許多偶發(fā)性事情沒有規(guī)律可循，不可能在辦公室通過具體的流程來辦理，而是需要視不同事情、不同對(duì)象“因地制宜”地解決。村干部解決這些事情也不需要在固定的時(shí)間和地點(diǎn)，他們既可以是找合適的時(shí)間到村民家里去解決，也可以在自己不忙的時(shí)候找雙方當(dāng)事人到自己家里來解決。解決事情的方式千差萬別，不因循具體規(guī)范和范例。哪種方式最便捷又不溢出外部性他們就用哪種方式解決，他們“看菜吃飯”、視人來解決事情。有的事情需要強(qiáng)硬推進(jìn)，有的事情需要軟硬兼施，有的事情需要千磨萬纏。總之，解決農(nóng)村問題要找到問題的“關(guān)鍵”在哪里，捏住了“關(guān)鍵”事情就很容易解決了。
在這種情況下，如果要在中西部農(nóng)村推行科層化和技術(shù)化治理，就可能會(huì)產(chǎn)生水土不服的問題。比如，要求本來就是兼職的村干部職業(yè)化、坐班化，這樣就得將他們的待遇提高到當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的水平，否則就會(huì)耽擱村干部務(wù)農(nóng)或務(wù)工、做生意。中西部農(nóng)村治理事務(wù)的數(shù)量少，村干部坐班化、職業(yè)化不僅極大地增加了治理成本，還浪費(fèi)了村干部的人力資源和村部辦公樓的辦公資源。按流程處理事情，會(huì)限制村干部“具體問題具體解決”的做法，使得原本很簡(jiǎn)單的事情可能復(fù)雜化。治理流程化很重要的表現(xiàn)就是“辦事留痕”，要求事前有規(guī)劃、事中有簽名和事后有報(bào)告，從而可能生出許多事情。以網(wǎng)格化為代表的技術(shù)治理不僅成本高，而且由于中西部農(nóng)村事務(wù)太少、帶有較強(qiáng)的偶發(fā)性，因此無法進(jìn)行量化管理。網(wǎng)格化治理要求的是同類事務(wù)的流程化和精細(xì)化處理，這樣才能夠提高治理效率，這就必然要求大量增設(shè)機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員及資源。而偶發(fā)性、個(gè)性化的治理事務(wù)由網(wǎng)格化來處理的話，就可能會(huì)大材小用浪費(fèi)治理資源。所以，中西部農(nóng)村的網(wǎng)格化治理實(shí)踐不能流于形式。
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東部農(nóng)村基層治理事務(wù)的數(shù)量
與中西部農(nóng)村不同，東部農(nóng)村具有工商企業(yè)集中、社會(huì)政策健全、服務(wù)型政府建設(shè)力度大、外來務(wù)工人員聚集多、城鎮(zhèn)化程度和社會(huì)生活規(guī)則化程度較高、農(nóng)民利益訴求多元化、利益矛盾復(fù)雜化等特點(diǎn)，治理事務(wù)在數(shù)量上具有一定的規(guī)模性和規(guī)律性。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
一是數(shù)量較多。在東部農(nóng)村，地方政府對(duì)農(nóng)村的服務(wù)功能大量增多，不同的資源和任務(wù)從不同條線部門下鄉(xiāng)，這些事務(wù)最終都由村組干部來落地完成，這極大地增加了村干部的工作量。地方政府還對(duì)東部農(nóng)村進(jìn)行類似于城市的精細(xì)化治理，對(duì)包括道路、環(huán)境、安全等進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)改造和投入，這不僅增加了村干部的工作量，還要聘用大量工作人員進(jìn)行后續(xù)管理。東部農(nóng)村是大量外來人口流入地，對(duì)外來人口的登記、居住、衛(wèi)生、計(jì)生、流向、安全、出租屋管理、社會(huì)治安等方面的管理工作越來越健全。東部農(nóng)村工商業(yè)較為發(fā)達(dá)，許多村組都有大量的工商企業(yè)，對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)、環(huán)境衛(wèi)生、治安保障等方面的工作也成了村組工作的一部分。本地農(nóng)民在民政、社保、土地、房屋、財(cái)產(chǎn)糾紛調(diào)解等方面的需求都依賴于村干部給予滿足。這些事情集中起來在數(shù)量上就具有一定的規(guī)模，不再是村干部一周去解決一兩件事情，而是同一天不同的村干部就有多件甚至上十件事情要處理。這些事情也不是季節(jié)性的，而是日常性和長(zhǎng)期性的。這樣一來，村干部坐班制或者職業(yè)化就有了必要，村干部只能全職在村里工作，而不能兼職做其他事情，否則村里可能就無法運(yùn)轉(zhuǎn)。村干部全職就得拿全職的工資，而不再是拿誤工補(bǔ)貼。
二是治理事務(wù)的分類化和有規(guī)律性。從對(duì)東部農(nóng)村的調(diào)研來看，專業(yè)性較強(qiáng)的如民政、社保、環(huán)保、安全、計(jì)生等諸多事務(wù)已經(jīng)在農(nóng)村較為普遍存在，各專業(yè)部門也逐漸延伸到村一級(jí)，村里面要么聘用專業(yè)技術(shù)人員專門處理，要么在村支兩委委員中進(jìn)行分工。除此之外，農(nóng)民之間的糾紛或上訪也主要集中在征地拆遷、建房等事情上，需要通過相關(guān)的法律法規(guī)來做調(diào)解工作。這些事情在很大程度上能夠通過分類進(jìn)行專業(yè)化治理，可以按照一定的規(guī)范和程序進(jìn)行流程化處理。這樣，網(wǎng)格、電腦等技術(shù)治理就能夠派上用場(chǎng)。專業(yè)化、流程化和技術(shù)化處理的好處是有效率、針對(duì)性強(qiáng)，處理流程有據(jù)可查，結(jié)果也較為客觀。
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東中西部農(nóng)村基層治理事務(wù)的性質(zhì)
從調(diào)查來看，嵌入村莊的治理事務(wù)是在傳統(tǒng)較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)型村莊中發(fā)生的，而脫嵌于村莊的治理事務(wù)則發(fā)生在工業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。
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中西部農(nóng)村基層治理事務(wù)的性質(zhì)
中西部農(nóng)村的治理事務(wù)是嵌入式的，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。
一是治理對(duì)象是人，通過對(duì)人的治理來達(dá)到對(duì)事務(wù)的治理。中西部農(nóng)村的事務(wù)是嵌入到村莊人際關(guān)系中的，事務(wù)本身的屬性同人與人之間的關(guān)系性質(zhì)有關(guān)，對(duì)事務(wù)的治理就是在處理人與人之間的關(guān)系，事情處理的結(jié)果也會(huì)影響人與人之間的關(guān)系。不同的人不僅個(gè)體特征不同，在村莊社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)中的位置也不同，超社區(qū)關(guān)系也有差異，因此在處理問題時(shí)要“看菜吃飯量體裁衣”，對(duì)不同的人用不同的策略和手段。
二是治理手段是總體性的，通過各種手段綜合性地解決問題。因?yàn)橹卫淼膶?duì)象是人，那么治理事務(wù)就會(huì)因人而變。在不同的人那里，同一治理事務(wù)會(huì)有不同的表現(xiàn)，在有的人那里很簡(jiǎn)單，在另外一些人那里簡(jiǎn)單的事務(wù)也可能變得十分復(fù)雜。之所以會(huì)變得復(fù)雜，是因?yàn)槿说纳鐣?huì)關(guān)系具有延展性和歷史性。人們不僅會(huì)把治理事務(wù)牽扯到當(dāng)前的社會(huì)關(guān)系中來，還會(huì)把治理事務(wù)牽扯進(jìn)陳年舊事的恩怨之中。譬如，在鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生整治中，有的農(nóng)民堅(jiān)決不拆除破舊低矮房，不是他們不愿意拆，而可能是他們與鄰居有矛盾，想通過做“釘子戶”來逼迫村干部解決他們的矛盾。村干部要想完成環(huán)境衛(wèi)生整治任務(wù)，就得先解決他們的矛盾。還有的農(nóng)民本身就對(duì)村干部有意見，村干部如果做不通他們的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就要去處理。當(dāng)然，農(nóng)民之間的事情還可能會(huì)牽涉到家族矛盾、房頭糾紛等，有的還會(huì)拉扯到歷史問題，這樣一追溯就會(huì)使得問題延展久遠(yuǎn)，也就變得更為復(fù)雜了。這些問題都需要鄉(xiāng)村干部去解決，解決了才能解決具體的治理事務(wù)。所以，針對(duì)農(nóng)村事務(wù)本身的綜合性、延展性特點(diǎn)，治理手段就不可能是單一性的，而必須是綜合性的; 治理本身也不是針對(duì)某一特定事務(wù)的專門性治理，而是針對(duì)治理對(duì)象的一系列關(guān)系的總體性治理。
三是治理過程是做群眾工作和群眾動(dòng)員的過程。因?yàn)槭强傮w性治理，鄉(xiāng)村干部就要?jiǎng)訂T所有能夠動(dòng)員的力量去做治理對(duì)象的工作，這個(gè)過程既有體制內(nèi)的動(dòng)員，也有群眾動(dòng)員。群眾動(dòng)員首先是動(dòng)員與當(dāng)事人有關(guān)系的村組干部、黨員代表去做工作，然后才動(dòng)員與之有密切聯(lián)系、當(dāng)事人又很在意的社會(huì)關(guān)系去做工作。群眾動(dòng)員和群眾工作的過程，是私人關(guān)系和資源轉(zhuǎn)化為公共的治理資源和治理工具的過程，也是群眾領(lǐng)會(huì)和內(nèi)化上級(jí)意圖的過程，還是公共規(guī)則彰顯的過程。群眾動(dòng)員和做群眾工作，能夠激活村莊政治，強(qiáng)化村莊公共性。
四是治理結(jié)果容易生成和復(fù)制釘子戶。在嵌入性治理過程中，鄉(xiāng)村干部與治理對(duì)象會(huì)產(chǎn)生密集的互動(dòng)，互動(dòng)的結(jié)果可能會(huì)使一方或雙方不滿意，從而使當(dāng)事人產(chǎn)生對(duì)鄉(xiāng)村干部的怨恨情緒，使村民與村民之間的矛盾轉(zhuǎn)化為村民與鄉(xiāng)村干部的矛盾，進(jìn)而可能產(chǎn)生“上訪”事件或是阻礙治理工作的“釘子戶”現(xiàn)象。在上訪及做釘子戶的過程中，部分農(nóng)民因與鄉(xiāng)村干部的矛盾無法解決而使得怨恨升級(jí)，推動(dòng)他們向更高層級(jí)政府上訪。問題和怨恨在上訪的過程中不斷積累，上訪戶被“塑造”成老上訪戶。這便是說，只要是牽涉到人與人之間的問題，就可能會(huì)產(chǎn)生怨恨情緒。人與人之間的關(guān)系很難調(diào)整，即便事情得到解決，但是對(duì)人的怨氣卻很難化解。因此，老上訪戶和釘子戶在嵌入式治理中難免會(huì)產(chǎn)生。
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東部農(nóng)村基層治理事務(wù)的性質(zhì)
從調(diào)查來看，東部農(nóng)村的治理主要是脫嵌式治理，有以下幾個(gè)特點(diǎn)。
一是脫嵌式治理的對(duì)象是“事”而不是“人”，它通過對(duì)治理事務(wù)本身的治理來達(dá)到治理效果。它不管治理對(duì)象的個(gè)性特征，亦不論治理對(duì)象所處的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)，它只講求“就事論事”。脫嵌式治理將治理事務(wù)抽離具體的村莊社區(qū)，剝離社會(huì)關(guān)系對(duì)治理事務(wù)的牽扯，對(duì)治理事務(wù)進(jìn)行抽象化、形式化治理。東部地區(qū)有許多超出了村莊社區(qū)的治理事務(wù)，比如對(duì)流動(dòng)人口的治理，對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)的治理等，這些治理事務(wù)本身就脫離了具體的人際關(guān)系，規(guī)范化和形式化程度較高，因此對(duì)事不對(duì)人的程度也就較高。而有些事情則即便是在村莊內(nèi)部發(fā)生的，也被抽離出來給予統(tǒng)一的規(guī)范化治理，比如村莊糾紛、征地拆遷等。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民之間的糾紛主要是宅基地糾紛，宅基地糾紛的發(fā)生具有較強(qiáng)的規(guī)律性，可以通過一致性的程序和規(guī)范給予處理，在形式上是公平公正的，一般不會(huì)在結(jié)果上引發(fā)農(nóng)民與基層組織之間的“二階”沖突。
二是脫嵌式治理的手段是專業(yè)化和技術(shù)化的，它將不同的治理事務(wù)分門別類地交給不同的部門進(jìn)行專業(yè)化治理，現(xiàn)代化的技術(shù)手段是其基本的治理工具。專業(yè)化本身需要大量的機(jī)構(gòu)設(shè)置，專業(yè)人員、專業(yè)設(shè)備的安排，這意味著需要科層機(jī)構(gòu)大規(guī)模下沉�？茖踊敲撉妒街卫淼谋厝贿x擇。由于需要大量的人員、機(jī)構(gòu)、技術(shù)設(shè)備的投入，而不是通過動(dòng)員群眾來解決問題，脫嵌式治理的成本就非常高。譬如網(wǎng)格化治理，一個(gè)村3個(gè)網(wǎng)格員，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)20個(gè)村就需要60個(gè)網(wǎng)格員，每個(gè)網(wǎng)格員一年的工資6萬元，僅工資一項(xiàng)一年就要360萬元，其他如技術(shù)平臺(tái)打造花費(fèi)更巨。
三是脫嵌式治理的可調(diào)整性強(qiáng)。技術(shù)和規(guī)則對(duì)于制定者和使用者來說，可以依據(jù)實(shí)踐的具體情形和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行調(diào)整，使之更符合實(shí)際情況，從而使效果更好，產(chǎn)生的問題更少。比如，蘇州某鎮(zhèn)在前幾年實(shí)施網(wǎng)格化管理，最開始的設(shè)置是網(wǎng)格員由縣網(wǎng)格中心調(diào)配，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村都沒有隸屬關(guān)系。網(wǎng)格員每天發(fā)現(xiàn)并上傳任務(wù)，上傳之后再由縣網(wǎng)格中心批轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)接受后再分配給部門和村去解決。這是一種發(fā)現(xiàn)問題與解決問題相分離的設(shè)置，設(shè)置初衷是激勵(lì)網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)問題，再由平臺(tái)施壓讓鎮(zhèn)村解決問題。但是在實(shí)施過程中卻出現(xiàn)了問題：網(wǎng)格員為了完成任務(wù)、多上傳事務(wù)而沒事找事，一些極微小的事情也拍照上傳，甚至自己貼小廣告拍照上傳。這樣就使得鎮(zhèn)村的工作量巨大，鄉(xiāng)村干部苦不堪言。而有些真正要治理的事務(wù)卻因?yàn)榫W(wǎng)格員的疏忽或判斷不準(zhǔn)確而沒有發(fā)現(xiàn)或上傳。實(shí)行了一兩年后，縣里在反饋意見的基礎(chǔ)上對(duì)網(wǎng)格化治理機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整。措施之一是將對(duì)網(wǎng)格員的調(diào)配權(quán)力下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；之二是網(wǎng)格員的職責(zé)不僅是發(fā)現(xiàn)問題，而且還同鄉(xiāng)村干部一起解決問題；之三是不再給網(wǎng)格員規(guī)定上傳的任務(wù)量；之四是網(wǎng)格內(nèi)出現(xiàn)了治理問題，網(wǎng)格員與村干部同責(zé)。這樣，發(fā)現(xiàn)問題與解決問題就不再完全分離。此時(shí)，網(wǎng)格員就不再是為完成工作量而任意上傳，只要上傳了的他們都要跟村干部一同解決，所以他們?cè)诎l(fā)現(xiàn)問題后，較小的就不上傳了，較大、較重、較復(fù)雜的問題就跟村干部商量是否要上傳，否則上傳了卻解決不了自己要承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)為了避免網(wǎng)格員與村干部“同流合污”，規(guī)定只要網(wǎng)格內(nèi)出現(xiàn)了事故、問題，或者被巡查員發(fā)現(xiàn)問題，而網(wǎng)格員又沒有上傳的，那么網(wǎng)格員就要與村干部同責(zé)。這樣網(wǎng)格員就不能什么事情都聽從村干部的，而要有自己的主體性。如此，網(wǎng)格化管理既能將真正的治理問題上傳，又不至于使系統(tǒng)擁堵而癱瘓。
“12345”市長(zhǎng)熱線也是如此，一開始運(yùn)行的時(shí)候，村民什么事情都打這個(gè)電話，平臺(tái)工作人員亦不能識(shí)別問題的真假與重要程度，什么單子都下派下去，使得鄉(xiāng)村干部應(yīng)接不暇。但是運(yùn)轉(zhuǎn)一兩年后，平臺(tái)工作人員在大量數(shù)據(jù)的支撐和質(zhì)性判斷的基礎(chǔ)上，對(duì)所接的各類單子進(jìn)行分類化處理，判斷不同單子的真?zhèn)魏洼p重緩急，某些小事、重復(fù)投訴、打擊報(bào)復(fù)的單子就不再下派，亦不再納入對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)的考核之中。技術(shù)的可調(diào)整性提高了治理的靈活性和應(yīng)變能力，增強(qiáng)了治理的有效性。
四是脫嵌式治理的結(jié)果不影響村莊社會(huì)關(guān)系，也不產(chǎn)生村民對(duì)鄉(xiāng)村干部的恩怨。因?yàn)槊撉妒街卫聿皇轻槍?duì)人的治理，鄉(xiāng)村干部即便要與人打交道，也都是程序化、形式化的交往，他們只要按照規(guī)則將事情處理好了，任務(wù)就算完成了。如果群眾不服氣，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟，也可以將事情重新上傳到相關(guān)平臺(tái)，平臺(tái)再對(duì)該事情進(jìn)行處理。比如村民投訴“12345”市長(zhǎng)熱線，熱線平臺(tái)對(duì)事情進(jìn)行判斷后交給相關(guān)部門處理，如果村民對(duì)處理結(jié)果不滿意，在熱線回訪的時(shí)候可以回復(fù)不滿意，然后熱線再讓相關(guān)部門進(jìn)行說明或處理，事情便可以閉合。如果村民還不滿，他再投訴該事件，或通過投訴其他事情來表示對(duì)相關(guān)人員如村干部的不滿，平臺(tái)照樣會(huì)對(duì)這些事情進(jìn)行處理和回復(fù)。無論他投訴多少事情，平臺(tái)只對(duì)事不對(duì)人。即便村民不滿意，他生發(fā)的怨恨也不會(huì)上升到上級(jí)政府從而成為老上訪戶。當(dāng)村民無法通過技術(shù)平臺(tái)的無限投訴發(fā)泄對(duì)鄉(xiāng)村干部的不滿時(shí)，他們就不再通過該平臺(tái)反應(yīng)問題，進(jìn)而也不會(huì)產(chǎn)生更多的怨恨——因?yàn)槠脚_(tái)對(duì)其所反應(yīng)的問題進(jìn)行了積極的回應(yīng)，也就沒有產(chǎn)生怨恨的由頭。反之，若是不斷上訪上告，則可能會(huì)產(chǎn)生對(duì)各級(jí)接待和解決問題人員的怨恨，使得問題越來越多，越來越難以解決。
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中西部農(nóng)村與東部基層治理形態(tài)比較
從上文可知，東中西部農(nóng)村基層治理事務(wù)的數(shù)量與性質(zhì)不同，在一定程度上決定了兩地農(nóng)村基層治理的形態(tài)和性質(zhì)有著較大差異。中西部農(nóng)村基層治理屬于嵌入型治理，東部農(nóng)村基層治理則更多地帶有脫嵌型治理的屬性。二者在治理對(duì)象、治理邏輯、治理手段、治理體系和治理能力等方面都有較大差異（見表2）。
從治理對(duì)象來說，中西部農(nóng)村嵌入型治理的治理對(duì)象是人，也就是嵌入村莊既定社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)和事件結(jié)構(gòu)中的農(nóng)民，治理過程就是治理主體與不同農(nóng)民打交道、動(dòng)員農(nóng)民的過程，通過處理好農(nóng)民與農(nóng)民或農(nóng)民與集體之間的關(guān)系來達(dá)到對(duì)事務(wù)的治理。治事的前提是治人，把人治好了事情也就解決了。若治理主體處理不好事務(wù)所牽涉的村莊社會(huì)關(guān)系，不僅會(huì)影響該社會(huì)關(guān)系，還可能影響黨群干群關(guān)系。反之，若是處理得當(dāng)則會(huì)強(qiáng)化群眾對(duì)基層組織的認(rèn)同，這說明嵌入型治理過程實(shí)質(zhì)上是政治過程。因而，嵌入型治理的政治性較強(qiáng)，而行政性、專業(yè)性較弱。東部農(nóng)村脫嵌型治理的治理對(duì)象是事務(wù)本身，治理過程是規(guī)則和技術(shù)實(shí)施的過程，它講求“就事論事”，而不觸及人與人之間的關(guān)系問題，更不涉及基層組織與群眾之間的關(guān)系問題。嵌入型治理的過程實(shí)質(zhì)上是行政管理和服務(wù)的過程，它追求過程公正和結(jié)果的一致性，因而脫嵌型治理的行政性、專業(yè)性較強(qiáng)，而政治性較弱。
從治理邏輯上來說，中西部農(nóng)村嵌入型治理采取的是特殊主義邏輯，而脫嵌型治理采取的是普遍主義邏輯。嵌入型治理事務(wù)無法撇開當(dāng)事人所嵌入的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。不同的當(dāng)事者處于不同的關(guān)系結(jié)構(gòu)位置，因此每一檔子事務(wù)都有其特殊性，需要“一把鑰匙開一把鎖”“特事特辦”。特殊主義邏輯并非不講規(guī)則，而是在實(shí)踐中對(duì)規(guī)則視情境進(jìn)行變通式運(yùn)用，通過正式權(quán)力的非正式運(yùn)作的方式和手段把治理事務(wù)處理好。也正因?yàn)槿绱�，嵌入型治理更多的是追求結(jié)果的實(shí)質(zhì)性正義，而不對(duì)過程進(jìn)行控制。嵌入型治理過程在某種意義上被認(rèn)為是“黑箱”，與治理主體的治理能力和所能配置的資源有關(guān)系。東部農(nóng)村脫嵌型治理事務(wù)是相對(duì)獨(dú)立性的事務(wù)，與村莊社會(huì)關(guān)系牽連不大，同時(shí)又帶有較強(qiáng)的規(guī)律性和可分類性，因此對(duì)其處理的程序與規(guī)則就可以是通適性的，即某一類事務(wù)按一致性的程序和規(guī)則進(jìn)行處理，這樣既有效率又保障公平。因而其治理手段更多的是規(guī)則之治和技術(shù)治理，對(duì)治理過程控制較為嚴(yán)格，追求的是程序正義。對(duì)治理過程嚴(yán)格控制的前提預(yù)設(shè)是，程序正義會(huì)自然而然地達(dá)成想要的、既定的結(jié)果。
從治理體系和治理能力來看，中西部農(nóng)村嵌入型治理的治理體系主要是群眾工作體系，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村和村民小組三級(jí)體系，三級(jí)體系中黨員干部是群眾工作和群眾動(dòng)員的主體。他們并非專業(yè)技術(shù)人員，但必須是農(nóng)村基層工作的“萬金油”。嵌入型治理的治理能力主要包括兩個(gè)方面，一是基層組織體系完備；二是基層黨員干部做群眾工作和群眾動(dòng)員的能力。東部農(nóng)村脫嵌型治理的治理體系主要是以部門為代表的科層組織體系。部門科層化程度越高，對(duì)鄉(xiāng)村的滲透越徹底。其組織體系就越完備，專業(yè)技術(shù)化程度就越高，資源調(diào)動(dòng)能力越強(qiáng)。脫嵌型治理的治理主體主要是那些掌握了相關(guān)專業(yè)技術(shù)知識(shí)及法定職權(quán)的專業(yè)技術(shù)人員，他們能力大小不是體現(xiàn)在做群眾工作和群眾動(dòng)員能力方面，而是體現(xiàn)為治理技術(shù)更新與他們對(duì)專業(yè)技術(shù)知識(shí)的掌握程度。技術(shù)更新又與地方政府財(cái)力的供給能力相關(guān)。只有財(cái)力相對(duì)雄厚的東部地方政府才能支撐得起高成本的科層化和技術(shù)治理。
就治理成本而言，中西部農(nóng)村嵌入型治理主要是依賴于調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村干部個(gè)人的積極性和能動(dòng)性，通過做群眾工作和群眾動(dòng)員方式解決農(nóng)村治理事務(wù)。一方面村組干部作為做群眾工作的主體正式化程度低，所消耗的財(cái)政資源較少。另一方面做工作的方式主要是面對(duì)面互動(dòng)，所運(yùn)用的現(xiàn)代技術(shù)手段較少，所消耗的技術(shù)成本低。嵌入型治理通過較低的投入，能夠有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層的基礎(chǔ)性治理，是一種低成本、有效果的治理方式。相反，脫嵌型治理依靠基層組織的科層化和技術(shù)投入進(jìn)行治理，資源消耗大、治理成本高。
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農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化路徑選擇的區(qū)域差異
綜上所述，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化有兩條基本路徑，分別是技術(shù)治理現(xiàn)代化路徑和群眾工作現(xiàn)代化路徑。農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)治理事務(wù)數(shù)量和性質(zhì)，以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方政府財(cái)政狀況，選擇不同的路徑。工作中應(yīng)有不同的重點(diǎn)和方向，而不是盲目追求組織體系的科層化、專業(yè)化和治理手段的技術(shù)化、智能化。
在中西部農(nóng)村，基層治理事務(wù)的總體數(shù)量少，且多涉及復(fù)雜的村莊社會(huì)關(guān)系。從現(xiàn)代科層制規(guī)范的視野去透視，會(huì)發(fā)現(xiàn)村莊社會(huì)及其關(guān)系并不規(guī)整，難以用現(xiàn)代科層制的規(guī)則和技術(shù)加以統(tǒng)一規(guī)范。因此在中西部農(nóng)村強(qiáng)行推進(jìn)科層化和技術(shù)治理，既沒有必要，還可能會(huì)起不到應(yīng)有效果，導(dǎo)致治理效果不顯。鑒于中西部農(nóng)村基層治理事務(wù)的數(shù)量較少和嵌入性的特點(diǎn)，在該地區(qū)推行治理現(xiàn)代化重點(diǎn)應(yīng)該著眼于傳統(tǒng)群眾工作和群眾動(dòng)員機(jī)制的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向，以使其適應(yīng)快速變化、加速流動(dòng)和城鎮(zhèn)化的農(nóng)村社會(huì)的治理。同時(shí)也不能排斥科層化和技術(shù)治理，對(duì)某些成規(guī)模、有規(guī)律并帶有一定脫嵌性質(zhì)的治理事務(wù)可以進(jìn)行科層化和技術(shù)化的治理。
比如，近年中西部地區(qū)低保領(lǐng)域和精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的“大數(shù)據(jù)比對(duì)”，通過“數(shù)字下鄉(xiāng)”能夠精準(zhǔn)地剔除不合格的低保戶和達(dá)不到要求的貧困戶，使得相關(guān)工作更加公平公正。還比如，基層黨委政府通過微信群、手機(jī)APP、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等現(xiàn)代即時(shí)通信設(shè)備，對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行布置、督導(dǎo)和檢查，省去了大量的中間環(huán)節(jié)，節(jié)省了時(shí)間，強(qiáng)化了工作力度。過去要下鄉(xiāng)到實(shí)地督導(dǎo)檢查才能做到“面對(duì)面”，以增強(qiáng)下級(jí)的重視程度，現(xiàn)在直接在手機(jī)上就可以實(shí)現(xiàn)即時(shí)性的面對(duì)面，還能夠?qū)Χ綄?dǎo)檢查結(jié)果進(jìn)行即時(shí)性的排名。
在東部農(nóng)村，由于治理事務(wù)的數(shù)量較多、有規(guī)律可循，某些治理事務(wù)的發(fā)生已經(jīng)常規(guī)化，而且大量治理事務(wù)已脫嵌于村莊熟人社會(huì)，可以對(duì)其進(jìn)行規(guī)則之治和技術(shù)治理，科層化和技術(shù)化不可避免。加上東部地方政府財(cái)政較為充裕，能夠支撐得起科層化和技術(shù)化程度較高的治理，也就使得該地區(qū)基層治理中各個(gè)領(lǐng)域都已經(jīng)高度科層化和技術(shù)化。但是這樣也帶來了新的問題：一是治理成本抬高，其經(jīng)驗(yàn)難以復(fù)制到其他地方，尤其是中西部農(nóng)村；二是承擔(dān)了大量之前農(nóng)民自己完成的事務(wù)，加重了治理任務(wù)；三是弱化了群眾工作和群眾動(dòng)員。東部農(nóng)村基層治理并非完全不需要跟群眾打交道、做群眾工作和動(dòng)員群眾，而是在基層組織尤其是村級(jí)組織科層化、正式化之后，部分基層干部可能惰于聯(lián)系群眾、了解群眾和回應(yīng)群眾需求，一些與群眾日常生活息息相關(guān)的公共事務(wù)被部分基層干部給屏蔽，得不到關(guān)注和有效治理，引起群眾的不滿和抱怨。東部農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的潛在問題是“過度科層化”和過度依賴于技術(shù)治理，而可能弱化治理中群眾工作和群眾動(dòng)員的傳統(tǒng)。因此，東部農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化過程中依然不能偏廢群眾工作和群眾動(dòng)員的現(xiàn)代化。
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