當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 理論精華 >> 田先紅 張慶賀：再造秩序：“元治理”視角下城市住宅小區(qū)的多元治理之道
摘要 在城市住宅小區(qū)中，由政府、市場(chǎng)、社會(huì)等不同主體協(xié)商互動(dòng)形成的多元治理模式時(shí)常陷入治理失靈的困境。住宅小區(qū)治理失靈主要由治理主體缺位、治理主體關(guān)系失衡所致。在“元治理”理論視角下，克服治理失靈需要在治理中“找回國(guó)家”，發(fā)揮國(guó)家和政府在治理中的主導(dǎo)地位。政府“元治理”的角色主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是“政府補(bǔ)位”，政府通過(guò)再造治理主體，重構(gòu)多元共治體系；二是“政府協(xié)調(diào)”，政府設(shè)立職能機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)住宅小區(qū)治理，以構(gòu)建多元主體協(xié)商平臺(tái)，協(xié)調(diào)治理主體關(guān)系。這兩方面的本質(zhì)都是強(qiáng)化政府在住宅小區(qū)治理中的主導(dǎo)地位，發(fā)揮政府“對(duì)治理進(jìn)行治理”的“元治理”功能，從而確保住宅小區(qū)建立有序高效的多元共治模式。
一、問(wèn)題的提出
隨著城市社區(qū)建設(shè)以及住房市場(chǎng)化改革，住宅小區(qū)成為城市居民的主要居住場(chǎng)所。“產(chǎn)權(quán)內(nèi)部化”使得住宅小區(qū)具有一定的封閉性和排他性：一是地理空間上的封閉性，小區(qū)都有明顯的圍墻與城市公共空間相區(qū)隔；二是物權(quán)的排他性，小區(qū)業(yè)主擁有建筑物區(qū)分所有權(quán)，這使得住宅小區(qū)具有私人特性，對(duì)于非業(yè)主人員或外部組織機(jī)構(gòu)產(chǎn)生排他性。“社區(qū)制”取代“單位制”使得國(guó)家力量逐漸從城市基層社會(huì)中退出，市場(chǎng)力量、社會(huì)力量成為城市基層社會(huì)治理中的重要角色。在封閉的住宅小區(qū)中，政府力量式微，業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司等主體參與小區(qū)治理，形成多元共治的治理格局。
然而，業(yè)主自治、多元共治的治理模式仍不成熟，使小區(qū)難以實(shí)現(xiàn)善治，反而時(shí)常陷入失序狀態(tài)。在由業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、居委會(huì)、房管所等多元主體組成的治理體系中，治理主體的功能失靈、角色缺位以及彼此關(guān)系失衡是住宅小區(qū)治理面臨的問(wèn)題，也是導(dǎo)致矛盾糾紛的主要原因。而無(wú)論學(xué)界還是實(shí)踐部門都提倡“多中心治理”模式，盡可能規(guī)避國(guó)家對(duì)基層社會(huì)治理的干預(yù)。這可能會(huì)使城市基層治理陷入“無(wú)政府主義”的風(fēng)險(xiǎn)之中。對(duì)于這些“新自由主義城市治理理論”，我們既要看到其產(chǎn)生的背景及其在治理中的優(yōu)勢(shì)，更要看到其本身固有的缺陷。
在理論供給不足、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)欠缺的當(dāng)下，城市基層社會(huì)應(yīng)該如何達(dá)到善治？住宅小區(qū)的秩序應(yīng)該如何維持？這是本文試圖回答的問(wèn)題。在實(shí)踐中，政府力量在住宅小區(qū)治理中的作用不容忽視，住宅小區(qū)治理主體的激活、治理秩序的再造需要發(fā)揮政府的作用。由于社會(huì)力量以及市場(chǎng)力量發(fā)育不均衡且缺乏穩(wěn)定性，兩者在治理中的功能失靈、角色缺位，或與其他治理主體關(guān)系失衡會(huì)導(dǎo)致住宅小區(qū)治理失靈。而在此情況下，政府作為秩序保障者必須采取措施以維持住宅小區(qū)的正常秩序。強(qiáng)調(diào)政府在治理中發(fā)揮重要功能的“元治理”理論與住宅小區(qū)內(nèi)治理困境有很強(qiáng)的契合性，故本文結(jié)合“元治理”理論，探討政府如何在住宅小區(qū)的治理中發(fā)揮“元治理”的功能。本文的材料來(lái)源于筆者及團(tuán)隊(duì)于2019年1月、4月于浙江紹興市BH街道XH社區(qū)、廣東東莞市HL鎮(zhèn)HQ社區(qū)進(jìn)行的田野調(diào)查。調(diào)研方式主要是深度訪談，訪談對(duì)象包括但不限于房管所工作人員、社區(qū)工作人員、小區(qū)物業(yè)經(jīng)理、業(yè)委會(huì)成員。
二、文獻(xiàn)回顧及研究進(jìn)路
學(xué)界對(duì)于城市住宅小區(qū)治理狀況的研究主要從業(yè)主自治的視角展開(kāi)。關(guān)于業(yè)主自治的研究存在兩種不同路徑：一是從權(quán)利視角切入，探討業(yè)主在權(quán)利受損時(shí)的維權(quán)方式、維權(quán)路徑以及維權(quán)意義，可謂之“維權(quán)路徑”；二是從治理的視角出發(fā)，研究業(yè)主(業(yè)主委員會(huì))在與其他治理主體協(xié)商互動(dòng)、共建住宅小區(qū)秩序中的困境及應(yīng)對(duì)策略，這一路徑可稱之為“治理路徑”。
(一)相關(guān)研究回顧
1．維權(quán)路徑：從被動(dòng)維權(quán)到秩序重建。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，建筑物區(qū)分所有權(quán)是指“業(yè)主對(duì)建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營(yíng)性用房等專有部分享有所有權(quán)，對(duì)專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利”。法律賦權(quán)為業(yè)主自治奠定了法理基礎(chǔ)，住宅小區(qū)的治理結(jié)構(gòu)正是建立在業(yè)主自治的基礎(chǔ)之上。業(yè)主雖有自治的權(quán)利，但是由于業(yè)主的原子化、分散化，以及業(yè)主委員會(huì)等業(yè)主組織發(fā)育不足，業(yè)主常常無(wú)法實(shí)現(xiàn)自治，其權(quán)力還會(huì)遭受其他治理主體的侵犯。業(yè)主維權(quán)行動(dòng)具有正當(dāng)性、合法性，但是，如同有的研究者所指出，業(yè)主維權(quán)也具有相當(dāng)?shù)谋Ｊ匦裕瑯I(yè)主不是為了爭(zhēng)取新的權(quán)利，而是使自身正當(dāng)權(quán)益合法化。業(yè)主維權(quán)運(yùn)動(dòng)不僅可以推動(dòng)財(cái)產(chǎn)權(quán)的完善，還可以培養(yǎng)民主自治能力，有學(xué)者概括為“行動(dòng)鍛造公民，抗?fàn)幧a(chǎn)社會(huì)，維權(quán)改變中國(guó)”。當(dāng)然也有研究指出，業(yè)主維權(quán)沒(méi)有停留于保守、被動(dòng)的階段，而漸轉(zhuǎn)向主動(dòng)，通過(guò)建構(gòu)小區(qū)治理秩序、加強(qiáng)小區(qū)制度建設(shè)來(lái)主動(dòng)維護(hù)自身權(quán)利。有研究者指出，社區(qū)居民在維權(quán)的過(guò)程中更加偏向于組織化、理性化，而且業(yè)主的維權(quán)行動(dòng)并不是目的，最根本的是要重建住宅小區(qū)的秩序格局，維權(quán)行動(dòng)中的民主精神要轉(zhuǎn)化為積極自治的信念，要著手推動(dòng)小區(qū)內(nèi)公共規(guī)則的重建。
2．治理路徑：從精英個(gè)體到制度建設(shè)。治理路徑不是從業(yè)主個(gè)體權(quán)利出發(fā)，而是從業(yè)主、物業(yè)公司、社區(qū)居委會(huì)等多元主體之間的互動(dòng)關(guān)系出發(fā)，側(cè)重分析業(yè)主以及業(yè)主委員會(huì)參與住宅小區(qū)治理的路徑。業(yè)主是住宅小區(qū)治理的核心主體，業(yè)主群體的組織狀況直接影響住宅小區(qū)的治理情況，而業(yè)主中的精英個(gè)人對(duì)于業(yè)主群體的引導(dǎo)和組織至關(guān)重要。有研究者指出，住宅小區(qū)內(nèi)的強(qiáng)人依靠個(gè)人的資源、稟賦與個(gè)人特性，通過(guò)帶領(lǐng)業(yè)主維權(quán)、與物業(yè)公司談判等行為確立業(yè)委會(huì)在治理中的權(quán)力地位，能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)業(yè)主自治；但是強(qiáng)人治理往往會(huì)將業(yè)主自治變成少數(shù)人的事業(yè)，形成寡頭式治理。社區(qū)中精英群體與普通群體的脫嵌使兩者出現(xiàn)斷裂，精英群體無(wú)法真正有效動(dòng)員普通群體，社區(qū)動(dòng)員中出現(xiàn)“精英替代”的現(xiàn)象。甚至，缺乏制度約束的業(yè)主自治也易出現(xiàn)準(zhǔn)派系斗爭(zhēng)。
依靠業(yè)主中的精英個(gè)人無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)業(yè)主自治，必須完善業(yè)主委員會(huì)制度，以業(yè)主委員會(huì)為平臺(tái)激活普通業(yè)主參與治理的動(dòng)力。有研究者提出“社區(qū)政體”的概念，指出住宅小區(qū)從“市場(chǎng)專制型－他治政體”向“業(yè)主主導(dǎo)型－自治政體”的轉(zhuǎn)型是異常艱難的過(guò)程，以業(yè)委會(huì)為核心建制的社區(qū)政體能夠釋放出“制度紅利”，能夠?qū)崿F(xiàn)社區(qū)善治。但是從目前業(yè)委會(huì)的組織運(yùn)行狀況來(lái)看，業(yè)委會(huì)面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境。其中，業(yè)委會(huì)與業(yè)主之間關(guān)系松散、業(yè)委會(huì)與其他治理主體之間權(quán)責(zé)關(guān)系不明、業(yè)委會(huì)的組織和相關(guān)制度不健全等是業(yè)委會(huì)面臨的主要困境。而且，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)未對(duì)業(yè)委會(huì)的性質(zhì)、法律地位進(jìn)行明確。處于襁褓之中的業(yè)主委員會(huì)受到內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)欠完善、業(yè)主群體公共意識(shí)不足、政策制度缺陷以及市場(chǎng)力量強(qiáng)勢(shì)的“四重阻抑”，業(yè)委會(huì)對(duì)于社區(qū)治理、城市治理的積極作用相對(duì)有限。
(二)超越治理：“元治理”視角下住宅小區(qū)多元治理秩序的建構(gòu)
二十世紀(jì)九十年代以來(lái)，治理理論風(fēng)靡全球。作為對(duì)國(guó)家中心主義的反叛，治理理論強(qiáng)調(diào)削弱國(guó)家和政府的權(quán)力，強(qiáng)化社會(huì)力量在治理中的作用。雖然治理概念的定義并不統(tǒng)一，但都包含以下幾點(diǎn)特征：治理意味著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，政府之外的力量被更多強(qiáng)調(diào)，國(guó)家的中心地位被國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)的組合所取代。治理理論自誕生起就被看作是有別于政府科層制和市場(chǎng)制的“第三條道路”，是對(duì)政府失靈、市場(chǎng)失靈的補(bǔ)救性理論。它主要有兩方面要義：一是強(qiáng)調(diào)社會(huì)利益協(xié)調(diào)主體的多元性；二是對(duì)一元化治理尤其是政府權(quán)力的反思性。
無(wú)論是維權(quán)路徑還是治理路徑，其內(nèi)在的理論假設(shè)都是城市住宅小區(qū)的治理模式是多元之治，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方力量的合作博弈塑造了住宅小區(qū)的治理樣態(tài)。確實(shí)，隨著國(guó)家力量在城市基層社會(huì)的退出以及住房的市場(chǎng)化改革，社會(huì)力量與市場(chǎng)力量成為城市基層社會(huì)治理的重要主體。城市社會(huì)多元主體的興起與治理理論相符合。治理理論強(qiáng)調(diào)治理的多中心化、多元化，側(cè)重市場(chǎng)、社會(huì)在治理中的作用。作為政府失靈、市場(chǎng)失靈的補(bǔ)償性理論，治理理論強(qiáng)調(diào)多元治理主體間的談判與協(xié)作，表現(xiàn)出比較強(qiáng)的彈性和互動(dòng)性。但是，與市場(chǎng)失靈、政府失靈類似，治理也會(huì)失靈。
正如“元治理”理論的提出者杰索普所言：“市場(chǎng)、國(guó)家、治理均會(huì)失靈，這并不奇怪。因?yàn)槭ъ`是所有社會(huì)關(guān)系的核心特點(diǎn)：‘治理本身并不完善，因此必然會(huì)導(dǎo)致失靈’。”去權(quán)威化、去中心化的治理理論的內(nèi)涵包括多中心、分權(quán)、公民參與、自治等要素。雖然地位平等的多元主體可以協(xié)商合作，但也正是由于權(quán)威性主體的缺失，極易出現(xiàn)由于多元主體之間邊界不清、權(quán)責(zé)模糊而導(dǎo)致的治理失靈現(xiàn)象。多元主體的治理理念、目標(biāo)定位以及責(zé)任邊界都存在差異，多元主體協(xié)商共治容易引發(fā)權(quán)責(zé)不明、治理效率低下的問(wèn)題。
基于對(duì)治理理論的反思，“元治理”理論是“對(duì)治理的治理”，倡導(dǎo)在治理過(guò)程中“找回國(guó)家”，發(fā)揮國(guó)家或政府在治理過(guò)程中協(xié)調(diào)治理主體關(guān)系、構(gòu)建多元共治平臺(tái)的作用。“元治理”理論對(duì)政府作用的強(qiáng)調(diào)并不是“國(guó)家中心論”的復(fù)述，也不是要恢復(fù)全能政府，而是強(qiáng)調(diào)國(guó)家和政府在與其他主體合作治理的過(guò)程中發(fā)揮“同輩中的長(zhǎng)者”的功能。在城市住宅小區(qū)中，市場(chǎng)力量過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，社會(huì)力量發(fā)育不足的情況下，一味削弱政府的作用會(huì)使小區(qū)陷入失序的困境。而且在當(dāng)下的制度安排下，政府也缺乏引導(dǎo)住宅小區(qū)治理的有效途徑。即使業(yè)主能夠組成業(yè)主委員會(huì)與開(kāi)發(fā)商、物業(yè)公司進(jìn)行協(xié)商對(duì)話，但由于雙方信息不對(duì)稱、資源不均衡也無(wú)法形成平等的共治體系。更何況業(yè)主內(nèi)部容易出現(xiàn)集體行動(dòng)困境，無(wú)法組織和運(yùn)行業(yè)主委員會(huì)。
有學(xué)者指出，住宅小區(qū)住房管理其實(shí)是一種國(guó)家強(qiáng)制下的私人自治安排，這種自治安排是以國(guó)家力量從城市基層社會(huì)退出為前提的。但由于國(guó)家力量退出后，相關(guān)制度、政策、法律等正式規(guī)則供給不足，住宅小區(qū)內(nèi)治理秩序無(wú)法得到保障。另外，由于住宅小區(qū)的封閉性和排他性，政府在住宅小區(qū)治理秩序中往往處于缺位的狀態(tài)，不能起到監(jiān)督和引導(dǎo)小區(qū)治理的作用。而這正是住宅小區(qū)治理困境形成的重要原因。在既有研究中，無(wú)論是維權(quán)路徑還是治理路徑，都很少提及政府在住宅小區(qū)治理中的角色和功能。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)政府在住宅小區(qū)內(nèi)的角色作用并不是要回歸全能政府模式，而是要政府在與其他治理主體平等的前提下，充分利用自身的資源優(yōu)勢(shì)，擔(dān)當(dāng)起“同輩中的長(zhǎng)者”角色，積極構(gòu)建和維護(hù)住宅小區(qū)多元治理模式。本文在“元治理”的理論視角下，結(jié)合筆者在浙江省、廣東省的實(shí)地調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，探討政府如何在住宅小區(qū)治理中擔(dān)當(dāng)適當(dāng)角色，從而克服住宅小區(qū)治理失靈、構(gòu)建住宅小區(qū)多元治理模式。
三、治理失靈：治理主體的角色缺位及關(guān)系失衡
改革開(kāi)放以來(lái)，政府的簡(jiǎn)政放權(quán)為社會(huì)力量、市場(chǎng)力量的發(fā)展創(chuàng)造了良好的機(jī)遇和空間。隨著單位制的解體，城市中社會(huì)主體、市場(chǎng)主體的活力被激活。住宅小區(qū)的出現(xiàn)是住房商品化改革的產(chǎn)物，政府不再負(fù)責(zé)私人房產(chǎn)的物業(yè)管理，轉(zhuǎn)而交由市場(chǎng)或社會(huì)力量來(lái)承擔(dān)。雖然政府不直接參與住宅小區(qū)物業(yè)管理，但是仍負(fù)有監(jiān)督指導(dǎo)之責(zé)。與此同時(shí)，以業(yè)主委員會(huì)為代表的各類社會(huì)組織也在住宅小區(qū)內(nèi)興起。至此，市場(chǎng)力量、社會(huì)力量和政府力量三類性質(zhì)迥異的主體均參與到住宅小區(qū)的治理中，形成以業(yè)主自治為主要內(nèi)容的多元主體共同參與的治理結(jié)構(gòu)。
(一)治理主體角色缺位帶來(lái)的治理失靈
相較于單一治理主體而言，治理主體的多元使得不同性質(zhì)的主體能夠資源共享、拾遺補(bǔ)缺，而且還能克服單一治理主體帶來(lái)的權(quán)力壟斷。但是多元主體共治也存在一定的脆弱性，各治理主體都存在角色缺位、功能失靈的風(fēng)險(xiǎn)，任一治理主體的角色缺位或功能失靈都會(huì)威脅多元治理體系的健康運(yùn)行。物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、居委會(huì)或房管所都存在退出住宅小區(qū)治理體系的可能，從而造成住宅小區(qū)陷入失序狀態(tài)。
1．監(jiān)管不足與強(qiáng)贏利導(dǎo)向——缺乏穩(wěn)定的物業(yè)公司
物業(yè)公司缺乏穩(wěn)定性有兩方面表現(xiàn)：一是物業(yè)服務(wù)水平下降，引發(fā)物業(yè)糾紛；二是物業(yè)公司撤離住宅小區(qū)，造成住宅小區(qū)物業(yè)失管。雖然物業(yè)公司受到業(yè)主、業(yè)委會(huì)以及社區(qū)居委會(huì)、房管所的監(jiān)督，但是監(jiān)督者并沒(méi)有實(shí)際的管理權(quán)力或約束手段。物業(yè)公司作為市場(chǎng)主體以營(yíng)利為目標(biāo)，遵循利潤(rùn)最大化的原則。除了市場(chǎng)因素外，對(duì)其行為具有直接約束力的是《物權(quán)法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》以及與業(yè)委會(huì)簽訂的物業(yè)管理合同。法律、契約對(duì)物業(yè)公司的行為約束具有滯后性，而且物業(yè)服務(wù)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，即使通過(guò)法律途徑也較難判定物業(yè)公司的違約行為。
在外部監(jiān)管不足的情況下，物業(yè)公司會(huì)采取各種手段提高利潤(rùn)，而有些手段是以犧牲業(yè)主利益為代價(jià)的，比如減少保潔人員數(shù)量、減少小區(qū)設(shè)備維修次數(shù)、降低服務(wù)質(zhì)量等。物業(yè)公司服務(wù)水平的下降，會(huì)直接導(dǎo)致業(yè)主對(duì)物業(yè)公司心懷不滿，進(jìn)而引發(fā)一系列物業(yè)管理糾紛，比如業(yè)主拒繳物業(yè)費(fèi)。業(yè)主拒繳物業(yè)費(fèi)會(huì)壓縮物業(yè)公司的贏利空間，致使物業(yè)公司不得不繼續(xù)削減成本，降低物業(yè)服務(wù)質(zhì)量。這樣就形成“物業(yè)服務(wù)質(zhì)量降低——業(yè)主拒繳物業(yè)費(fèi)——物業(yè)公司削減成本——物業(yè)服務(wù)質(zhì)量降低”的惡性循環(huán)。當(dāng)物業(yè)費(fèi)收繳率降低到一定水平時(shí)，物業(yè)公司會(huì)選擇撤離該小區(qū)。
物業(yè)公司服務(wù)水平下降也與物業(yè)費(fèi)漲價(jià)困境有關(guān)。多數(shù)住宅小區(qū)物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍停留在多年前的水平，但是物業(yè)管理所涉及的人力、物資成本卻逐年增長(zhǎng)，利潤(rùn)空間被嚴(yán)重壓縮。而物業(yè)費(fèi)漲價(jià)卻是非常敏感的話題，非但業(yè)主不會(huì)輕易同意，政府相關(guān)部門也不允許物業(yè)公司隨意調(diào)價(jià)，物業(yè)公司只能通過(guò)壓縮人力成本和偷工減料來(lái)維持利潤(rùn)水平。
另外，作為以營(yíng)利為導(dǎo)向的市場(chǎng)主體，物業(yè)公司在選擇服務(wù)對(duì)象時(shí)有一系列標(biāo)準(zhǔn)，比如住宅小區(qū)的規(guī)模、新舊程度、物業(yè)收費(fèi)難度等。一些達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的老舊小區(qū)、拆遷安置小區(qū)往往很難順利招標(biāo)物業(yè)公司，只能依靠自我管理或政府兜底，或者任由物業(yè)失管。
2．正向激勵(lì)缺失與消極分子——業(yè)委會(huì)運(yùn)行困境
通過(guò)業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行公共事務(wù)管理是實(shí)現(xiàn)業(yè)主自治的主要途徑。但在實(shí)際運(yùn)行中，業(yè)主委員會(huì)面臨諸多困境，有時(shí)非但不能發(fā)揮促進(jìn)業(yè)主自治的功能，反而可能侵害業(yè)主利益。對(duì)積極分子的正向激勵(lì)不足，且缺乏約束消極分子的相應(yīng)機(jī)制，是導(dǎo)致業(yè)主委員會(huì)陷入困境的主要原因。
業(yè)委會(huì)成員一般由小區(qū)內(nèi)的積極分子組成。雖然積極分子有很強(qiáng)的奉獻(xiàn)精神，但是正向激勵(lì)的缺失同樣會(huì)導(dǎo)致積極分子的積極性下降。一方面，積極分子一般不領(lǐng)取經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，其工作動(dòng)力全憑個(gè)體積極性；另一方面，積極分子也很難獲取社會(huì)性激勵(lì)。住宅小區(qū)中的業(yè)主流動(dòng)性高，彼此之間的信任度很低。在這種陌生化社會(huì)中，積極分子的一些主動(dòng)作為非但不能贏得其他業(yè)主的贊賞，反而可能成為業(yè)主猜忌的對(duì)象。久而久之，積極分子的熱情就會(huì)消退。
消極分子的破壞也是業(yè)委會(huì)陷入困境的原因。消極分子的消極行為表現(xiàn)為低度參與、搭便車、侵占公共利益以及攻擊積極分子。每位業(yè)主都可能表現(xiàn)出消極行為，這是由住宅小區(qū)的性質(zhì)以及業(yè)主特征所決定，但是侵占公共利益、攻擊積極分子的消極行為必須得到約束。消極分子的產(chǎn)生多源自小區(qū)自治過(guò)程中的“內(nèi)耗”。業(yè)委會(huì)的成立一般是在業(yè)主面臨共同困境的時(shí)期，比如在更換前期物業(yè)時(shí)期。此時(shí)業(yè)主群體異常團(tuán)結(jié)，并支持業(yè)委會(huì)的各項(xiàng)行動(dòng)。但是在共同困境消除之后，由個(gè)人利益不同而產(chǎn)生的分歧開(kāi)始顯性化。業(yè)委會(huì)在處理公共事務(wù)時(shí)往往會(huì)依據(jù)“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，但是少數(shù)群體會(huì)因?yàn)樽约旱男枨鬀](méi)有被滿足而遷怒于業(yè)委會(huì)，進(jìn)而轉(zhuǎn)變成破壞業(yè)主集體行動(dòng)的消極分子。這些消極分子可能會(huì)無(wú)端指責(zé)甚至捏造虛假信息攻擊業(yè)委會(huì)成員，在這種情況下業(yè)委會(huì)成員的積極性會(huì)受到嚴(yán)重打擊，業(yè)委會(huì)的行動(dòng)力也會(huì)隨之下降。
除此之外，業(yè)委會(huì)也容易被某些懷有私心的消極分子所挾持，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)橹\取個(gè)人私利的工具。住宅小區(qū)是陌生人社會(huì)，業(yè)主之間交往很少且互不了解，這為某些消極分子“混”入業(yè)委會(huì)提供了空間。雖然在業(yè)委會(huì)選舉之前，籌委會(huì)會(huì)將業(yè)委會(huì)候選人的基本信息公之于眾，但根據(jù)這些信息不能對(duì)候選人的性格、人品做出準(zhǔn)確的判斷，業(yè)主在投票時(shí)仍屬于“盲選”。而且，由于程序上的合法性和民主性，即使居委會(huì)和房管所的工作人員了解某個(gè)參選者的動(dòng)機(jī)不純，但也沒(méi)有具體的權(quán)力和手段進(jìn)行阻止。當(dāng)這類懷有私心的人“混”入業(yè)委會(huì)之后，一方面會(huì)千方百計(jì)為自身牟利，甚至損害業(yè)主的公共利益，另一方面是當(dāng)他的私人目的達(dá)到后也就喪失了積極性。
3．私人空間與業(yè)主自治——政府監(jiān)管渠道缺失
隨著城市單位制管理模式走向終結(jié)，國(guó)家力量逐漸從基層社會(huì)退出，總體性治理被科層化的技術(shù)治理取代，全能型政府也逐漸轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。在居民自治的話語(yǔ)下，國(guó)家和政府主要通過(guò)輸入制度、規(guī)則進(jìn)行基層社會(huì)治理。隨著住房私有化以及業(yè)主產(chǎn)權(quán)意識(shí)的提高，住宅小區(qū)被看作是建立在私人產(chǎn)權(quán)之上的私人空間。而且隨著《物權(quán)法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》等法規(guī)的出臺(tái)，業(yè)主享有的建筑物區(qū)分所有權(quán)得到明確界定�；诖�，業(yè)主自治也成為住宅小區(qū)的主要治理模式。
封閉式的住宅小區(qū)把公共性的城市服務(wù)設(shè)施隔離在外，形成基于私權(quán)的私民社會(huì)，而在私民社會(huì)中不存在國(guó)家權(quán)力的作用場(chǎng)域，國(guó)家力量的介入存在合法性問(wèn)題。在住宅小區(qū)內(nèi)，業(yè)主、物業(yè)公司、房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商通過(guò)市場(chǎng)契約建立聯(lián)系，通過(guò)正式規(guī)則約束彼此。但是由于法律、政策等正式規(guī)則的供給不足，治理主體的違約成本很低，這使得各項(xiàng)契約難以履行，甚至引發(fā)矛盾糾紛。比如物業(yè)公司提供的服務(wù)質(zhì)價(jià)不符、業(yè)主拒繳物業(yè)費(fèi)等。以居委會(huì)和房管所為代表的政府力量要監(jiān)督住宅小區(qū)內(nèi)各項(xiàng)契約的實(shí)施情況，并要適時(shí)介入到住宅小區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛中。
但在現(xiàn)實(shí)中，居委會(huì)、房管所缺少介入住宅小區(qū)治理的途徑。在物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)等治理主體功能失靈時(shí)，政府部門無(wú)法及時(shí)糾偏。物業(yè)公司作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，與居委會(huì)、房管所地位平等，后者缺乏約束前者的權(quán)力手段。而且，由于居委會(huì)、房管所治理資源不足，在政策執(zhí)行時(shí)可能還要以情感治理的方式求助于物業(yè)公司，比如拆除違建、垃圾分類、文明城市建設(shè)等政策的推行。對(duì)于業(yè)委會(huì)的健康運(yùn)行，居委會(huì)、房管所能夠采取的保障性措施也極為有限。業(yè)主委員會(huì)是城市基層民主實(shí)踐的重要形式，而居委會(huì)、房管所是國(guó)家公權(quán)力的代理人，兩者必須保持適度的距離。否則，將會(huì)降低業(yè)委會(huì)的公信力。正如XD社區(qū)居委會(huì)書(shū)記所說(shuō)：“業(yè)委會(huì)的事情還是讓他們自己解決，社區(qū)不能介入太多，否則居民會(huì)覺(jué)得業(yè)委會(huì)與社區(qū)‘勾搭在了一起’。”
(二)治理主體關(guān)系失衡導(dǎo)致治理失靈
住宅小區(qū)和諧秩序的達(dá)成離不開(kāi)各治理主體良好的合作關(guān)系。去中心化的治理理論倡導(dǎo)多元主體協(xié)商共治，而且各治理主體之間地位平等，不存在絕對(duì)權(quán)威和上下級(jí)關(guān)系。但不同的治理主體有不同的利益訴求和治理目標(biāo)，不同的利益訴求之間容易產(chǎn)生沖突。在缺乏制度保障和監(jiān)督機(jī)制的情況下，各治理主體之間會(huì)形成非良性的關(guān)系，而這也會(huì)導(dǎo)致住宅小區(qū)治理失靈。
1．“失控”的業(yè)委會(huì)——業(yè)主與業(yè)委會(huì)之間的對(duì)立。業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行業(yè)主大會(huì)的決議并代表和維護(hù)業(yè)主的利益，兩者之間存在利益一致性。但是正如上文分析，業(yè)委會(huì)在被消極分子挾持的情況下容易導(dǎo)致業(yè)主與業(yè)委會(huì)之間的對(duì)立。另外，“議事民主與決策集中”也勢(shì)必造成少數(shù)業(yè)主與業(yè)委會(huì)的對(duì)立。除此之外，業(yè)委會(huì)的中立立場(chǎng)有時(shí)也會(huì)引起業(yè)主的誤解和不信任。業(yè)委會(huì)的成立多是在業(yè)主與物業(yè)公司發(fā)生激烈沖突之時(shí)，業(yè)主委員會(huì)成立的初衷往往是更換物業(yè)公司，當(dāng)這一任務(wù)完成后，業(yè)委會(huì)便進(jìn)入到常規(guī)運(yùn)行階段。在常規(guī)運(yùn)行階段，業(yè)委會(huì)的職責(zé)是監(jiān)督物業(yè)服務(wù)、管理小區(qū)公共事務(wù)。隨著業(yè)委會(huì)成員工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)的增加，他們對(duì)物業(yè)公司的運(yùn)行模式和角色職責(zé)的認(rèn)識(shí)越來(lái)越清晰。這樣業(yè)委會(huì)在處理與物業(yè)相關(guān)的問(wèn)題時(shí)會(huì)更加理性化和中立化，一改成立之初跟物業(yè)公司的對(duì)抗立場(chǎng)。而且在物業(yè)公司與業(yè)主的矛盾糾紛中，有些原因在于業(yè)主的無(wú)理取鬧、吹毛求疵，業(yè)委會(huì)在調(diào)解雙方矛盾糾紛時(shí)傾向于公平公正。但這種態(tài)度會(huì)讓業(yè)主認(rèn)為業(yè)委會(huì)跟自己不是“一條心”，或者懷疑業(yè)委會(huì)已經(jīng)被物業(yè)公司“收買”，進(jìn)而兩者產(chǎn)生隔閡，甚至互相對(duì)立。
2．對(duì)立與合謀——物業(yè)公司與業(yè)委會(huì)關(guān)系的失衡。物業(yè)公司與業(yè)委會(huì)的關(guān)系失衡表現(xiàn)為兩種截然不同的狀態(tài)：一是兩者之間極端對(duì)立，二是兩者之間合謀形成利益共同體。物業(yè)公司是業(yè)主雇傭的負(fù)責(zé)提供物業(yè)服務(wù)的“管家”。業(yè)委會(huì)對(duì)物業(yè)公司進(jìn)行監(jiān)督，目的在于督促物業(yè)公司提供高質(zhì)量服務(wù)，而不是為了行使權(quán)力，更不是為了“找碴”。正如HL鎮(zhèn)某小區(qū)物業(yè)主任所說(shuō)：“業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司就像夫妻，吵吵鬧鬧很正常，但是不能主動(dòng)找事吵架，更不能動(dòng)不動(dòng)就‘離婚’。”業(yè)委會(huì)對(duì)自身定位不清晰是導(dǎo)致業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司極端對(duì)立的原因之一。HL鎮(zhèn)房管所主任解釋說(shuō)：“在本鎮(zhèn)上，一些業(yè)委會(huì)總想著讓物業(yè)公司聽(tīng)他們的話，覺(jué)得自己很有權(quán)力，事事都想挑物業(yè)的毛病。”業(yè)委會(huì)雖然可以提議更換物業(yè)公司，但是更換物業(yè)公司并不是目的，只是一種為了提高小區(qū)物業(yè)服務(wù)水平的手段，不能把手段當(dāng)作目的。業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司的合謀還會(huì)表現(xiàn)在物業(yè)公司對(duì)業(yè)委會(huì)成員進(jìn)行利益輸送，即物業(yè)公司每年都會(huì)給業(yè)委會(huì)成員經(jīng)濟(jì)回扣，或者免收業(yè)委會(huì)成員物業(yè)費(fèi)、停車費(fèi)。有些物業(yè)公司正是依靠這種非法手段拿到小區(qū)物業(yè)服務(wù)合同，為了順利續(xù)約，物業(yè)公司更會(huì)常年對(duì)業(yè)委會(huì)進(jìn)行利益輸送。除此之外，業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司還可能結(jié)成聯(lián)盟，合作侵占本屬于全體業(yè)主的集體收入，比如住宅小區(qū)內(nèi)的廣告收入、營(yíng)業(yè)房收入等。
3．誤解與不信任——業(yè)主與物業(yè)公司的對(duì)立。業(yè)主與物業(yè)公司往往處于互不信任的對(duì)立狀態(tài)。物業(yè)公司與業(yè)主是服務(wù)者與被服務(wù)者的關(guān)系，誤解和對(duì)立并不是兩者關(guān)系的正常狀態(tài)。造成兩者關(guān)系失衡的原因一方面在于物業(yè)服務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)，另一方面在于正式規(guī)則的失效。物業(yè)服務(wù)具有一定的隱蔽性，除了安全巡邏、衛(wèi)生清掃等這些業(yè)主可以看得到的服務(wù)之外，還包括很多技術(shù)性服務(wù)，比如水電箱、下水管道、壓力箱的維護(hù)。由于業(yè)主缺乏專業(yè)知識(shí)，對(duì)于這些隱蔽性的服務(wù)缺乏感知，從而不能全面、準(zhǔn)確地評(píng)估物業(yè)公司的服務(wù)，可能會(huì)形成一種物業(yè)公司“不做事”的錯(cuò)誤論斷。物業(yè)服務(wù)的隱蔽性特征會(huì)使自身難以得到業(yè)主認(rèn)可，甚至引發(fā)業(yè)主的誤解。業(yè)主會(huì)認(rèn)為物業(yè)公司提供的服務(wù)“質(zhì)價(jià)不符”，自身的滿足感和獲得感不強(qiáng)。在這種情況下，業(yè)主往往會(huì)采取拒繳物業(yè)費(fèi)的方式進(jìn)行抗?fàn)�。除了物業(yè)公司服務(wù)確實(shí)不到位的情況，業(yè)主拒繳物業(yè)費(fèi)的原因還在于業(yè)主違約的成本非常低。“集體締約，個(gè)人履約”是造成物業(yè)公司收費(fèi)難的重要原因：業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)與物業(yè)公司簽訂物業(yè)服務(wù)合同，而實(shí)際履約人卻是業(yè)主，業(yè)委會(huì)不需要承擔(dān)具體的契約性義務(wù)。這就使得物業(yè)公司要面對(duì)大量異質(zhì)化、原子化的業(yè)主，契約之治在這一過(guò)程中被軟化，規(guī)則能夠起到的作用也大打折扣。對(duì)于業(yè)主拒繳物業(yè)費(fèi)的行為，物業(yè)公司缺乏約束手段，即使求助于業(yè)委會(huì)，業(yè)委會(huì)也可能因?yàn)樽陨淼牧?chǎng)而拒絕調(diào)解。
四、住宅小區(qū)秩序再造：政府的補(bǔ)位與協(xié)調(diào)
住宅小區(qū)失序狀態(tài)是治理失靈的表現(xiàn)。為了應(yīng)對(duì)治理失靈，“元治理”理論倡導(dǎo)在治理的過(guò)程中重新找回國(guó)家和政府。有研究者把“元治理”理論內(nèi)涵概括為三點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)國(guó)家和政府在治理中的首要地位；二是協(xié)調(diào)官僚制、市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)三種治理形式；三是對(duì)治理進(jìn)行控制，達(dá)到自治和控制的平衡。正如上文分析，治理主體的角色缺位以及治理主體關(guān)系失衡是導(dǎo)致住宅小區(qū)治理失靈的主要原因。針對(duì)治理主體的缺位，政府的“元治理”角色體現(xiàn)在再造治理主體，維持市場(chǎng)、社會(huì)多元力量在場(chǎng)，確保不同主體的功能發(fā)揮；針對(duì)治理主體關(guān)系失衡，政府“元治理”角色則體現(xiàn)為塑造多元主體協(xié)商平臺(tái)，由專門的行政部門協(xié)調(diào)治理主體間相互關(guān)系。
(一)政府補(bǔ)位：再造治理主體，重塑治理體系
住宅小區(qū)和諧秩序的達(dá)成離不開(kāi)物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)(業(yè)主)以及居委會(huì)(房管所)三方主體的協(xié)商合作。但物業(yè)公司和業(yè)委會(huì)都有很強(qiáng)的脆弱性和不穩(wěn)定性。物業(yè)公司以市場(chǎng)為導(dǎo)向，當(dāng)某一住宅小區(qū)內(nèi)物業(yè)服務(wù)利潤(rùn)下降時(shí)，物業(yè)公司就極有可能撤出該小區(qū)，從而導(dǎo)致小區(qū)物業(yè)失管；另外，雖然《物業(yè)管理?xiàng)l例》中明確規(guī)定住宅小區(qū)要成立業(yè)主委員會(huì)，但囿于住宅小區(qū)內(nèi)社會(huì)資本不足的現(xiàn)狀，抑或無(wú)法成立業(yè)委會(huì)，抑或業(yè)委會(huì)無(wú)法正常運(yùn)行。在物業(yè)公司或業(yè)主委員會(huì)缺位的狀態(tài)下，政府勢(shì)必要承擔(dān)起補(bǔ)位的責(zé)任。下面以浙江紹興的“準(zhǔn)物業(yè)管理模式”以及廣東東莞的“社區(qū)購(gòu)買社工服務(wù)”為例，分析政府在不同治理主體缺位時(shí)如何進(jìn)行補(bǔ)位。
1．準(zhǔn)物業(yè)管理模式：主導(dǎo)小區(qū)物業(yè)管理，塑造新型物業(yè)管理模式
紹興市BH街道，為解決老舊小區(qū)物業(yè)失管、物業(yè)管理不規(guī)范等諸多問(wèn)題，采取由政府主導(dǎo)的物業(yè)管理模式。其運(yùn)行模式是由街道成立物業(yè)總公司，各個(gè)社區(qū)成立物業(yè)分公司，將一些無(wú)物業(yè)或者物業(yè)管理質(zhì)量差的小區(qū)由社區(qū)物業(yè)分公司接管。物業(yè)總公司工作人員由街道干部擔(dān)任，社區(qū)分公司工作人員由社區(qū)居委會(huì)工作人員擔(dān)任。截至2018年底，BH街道轄區(qū)內(nèi)準(zhǔn)物業(yè)管理模式覆蓋率高達(dá)85%。根據(jù)小區(qū)類型的不同，準(zhǔn)物業(yè)管理模式又分為三類：準(zhǔn)物業(yè)一類是1998年以后成立的商品房小區(qū)，這種物業(yè)類型無(wú)街道補(bǔ)貼，清掃員、保安工資由各分公司自行支付，居民要交物業(yè)費(fèi)，物業(yè)費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)由社區(qū)物業(yè)分公司與業(yè)委會(huì)商議決定；準(zhǔn)物業(yè)二類包括一部分1998年以來(lái)的商品房小區(qū)，還包括1998—2006年之間的安置小區(qū)，這一類物業(yè)模式部分清掃員工資由街道撥付，也需要收物業(yè)費(fèi)；準(zhǔn)物業(yè)三類主要包括1998年以前的老舊小區(qū)，這一類型的物業(yè)管理模式清掃員工資由街道撥付，而且街道還負(fù)責(zé)公共設(shè)施的維修工作，這類物業(yè)不用收取物業(yè)費(fèi)，所有物業(yè)費(fèi)用由財(cái)政資金進(jìn)行補(bǔ)貼。
準(zhǔn)物業(yè)管理模式是政府參與住宅小區(qū)物業(yè)管理的典型模式。一方面，對(duì)于物業(yè)失管小區(qū)來(lái)說(shuō)，以政府為主導(dǎo)的準(zhǔn)物業(yè)管理模式能夠?yàn)槠涮峁┪飿I(yè)服務(wù)，恢復(fù)小區(qū)治理秩序；另一方面，準(zhǔn)物業(yè)管理模式還將小區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理納入到政府的治理體系中，為城市基層社會(huì)治理提供了抓手。
物業(yè)公司在選擇服務(wù)對(duì)象時(shí)主要考慮以下五個(gè)因素：一是小區(qū)的物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；二是小區(qū)的規(guī)模；三是政府支持力度(如公租房、廉租房小區(qū))；四是小區(qū)的年份；五是物業(yè)收費(fèi)的難易程度。符合這五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的住宅小區(qū)并不多，很多小規(guī)模的老舊小區(qū)根本無(wú)法順利招標(biāo)物業(yè)公司，只能任由小區(qū)物業(yè)失管。準(zhǔn)物業(yè)管理模式從根本上解決了住宅小區(qū)物業(yè)管理混亂以及物業(yè)失管的問(wèn)題。準(zhǔn)物業(yè)管理模式不以營(yíng)利為目的，而是以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)成立物業(yè)公司為小區(qū)再造治理主體，恢復(fù)小區(qū)的正常秩序。之所以稱為“準(zhǔn)物業(yè)管理模式”，是因?yàn)樵撃Ｊ皆谑袌?chǎng)化的物業(yè)管理模式包裝之下，以政府公共服務(wù)為內(nèi)核。準(zhǔn)物業(yè)管理模式既能解決住宅小區(qū)物業(yè)管理混亂問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，同時(shí)還能避免公權(quán)力對(duì)住宅小區(qū)的直接介入，兼顧業(yè)主的私權(quán)保護(hù)。社區(qū)物業(yè)分公司與市場(chǎng)化物業(yè)公司的運(yùn)行模式相同，而且在同等物業(yè)費(fèi)的條件下，社區(qū)物業(yè)比物業(yè)公司的服務(wù)質(zhì)量高。由于有街道財(cái)政為后盾，社區(qū)物業(yè)公司不用擔(dān)心財(cái)務(wù)營(yíng)收狀況，更不會(huì)因?yàn)槔麧?rùn)下降而撤離小區(qū)。有了社區(qū)準(zhǔn)物業(yè)兜底，老舊小區(qū)、拆遷安置小區(qū)、公租房小區(qū)等被市場(chǎng)“拋棄”的住宅小區(qū)也能夠享受到高質(zhì)量的物業(yè)服務(wù)。
準(zhǔn)物業(yè)管理模式的另一個(gè)重要功能是把封閉性住宅小區(qū)的物業(yè)管理納入到城市基層社會(huì)的治理體系中。政府通過(guò)準(zhǔn)物業(yè)管理模式能夠打通城市“最后一公里”，提高城市基層社會(huì)的治理能力。隨著單位制的破產(chǎn)，國(guó)家力量逐漸從城市基層社會(huì)中退出，政府不再扮演全能型角色，居民自治、業(yè)主自治成為城市基層社會(huì)的主流治理模式。但是，國(guó)家力量的退出并沒(méi)有伴隨社會(huì)力量的發(fā)展。由于社會(huì)資本不足、居民參與度低，居民自治逐漸走向形式化。社區(qū)居委會(huì)治理資源不足、治理能力不夠，加上市區(qū)、街道下派的行政任務(wù)繁多，居委會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)性質(zhì)的行政科層機(jī)構(gòu)。有研究者指出，建立在業(yè)主私權(quán)之上的住宅小區(qū)是培養(yǎng)業(yè)主自治和民主意識(shí)的最佳土壤。但在目前階段，住宅小區(qū)業(yè)主的自治意識(shí)、自治能力仍顯欠缺。準(zhǔn)物業(yè)管理模式使得政府治理深入到住宅小區(qū)內(nèi)，切實(shí)提高政府在城市基層社會(huì)的治理能力。首先，對(duì)于社區(qū)居委會(huì)來(lái)說(shuō)，成立物業(yè)分公司能夠提供充足的人力去處理住宅小區(qū)內(nèi)部事務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，社區(qū)居委會(huì)工作人員不超過(guò)十名，僅應(yīng)付市區(qū)、街道下派的行政任務(wù)就已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘，沒(méi)有時(shí)間去主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和回饋社區(qū)居民的需求。社區(qū)物業(yè)分公司成立后，公司雇傭的保潔人員、安全巡邏員等物管人員都可以聽(tīng)候社區(qū)工作人員的調(diào)配，能夠解決社區(qū)人手不足的問(wèn)題。其次，準(zhǔn)物業(yè)管理模式為政府介入住宅小區(qū)治理提供了合法的平臺(tái)�；谒綑�(quán)的住宅小區(qū)對(duì)公權(quán)力有排斥性，而且業(yè)主的權(quán)利意識(shí)也日漸提高，政府介入住宅小區(qū)治理需要有充足的法律依據(jù)。準(zhǔn)物業(yè)管理模式則賦予了政府參與住宅小區(qū)治理的合法性。最后，準(zhǔn)物業(yè)管理模式把住宅小區(qū)治理納入到城市整體治理之中，使住宅小區(qū)內(nèi)部治理與城市治理對(duì)接，城市各項(xiàng)政策可以快速在小區(qū)內(nèi)部執(zhí)行。比如在垃圾分類政策的推廣過(guò)程中，社區(qū)物業(yè)在住宅小區(qū)中設(shè)置專門的垃圾分揀員。不止于垃圾分類政策，在城市創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)運(yùn)動(dòng)、拆違運(yùn)動(dòng)等政策執(zhí)行中，社區(qū)準(zhǔn)物業(yè)都能夠起到打通城市“最后一公里”的作用。
2．社區(qū)購(gòu)買社工服務(wù)：培育社會(huì)組織，激活小區(qū)社會(huì)活力
東莞市HL鎮(zhèn)HQ社區(qū)從2011年開(kāi)始作為政府購(gòu)買社工服務(wù)的試點(diǎn)單位。政府面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)社工機(jī)構(gòu)，對(duì)于社工機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督和評(píng)估由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行。目前HQ社區(qū)與LM社工服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，社區(qū)每年給社工機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用60萬(wàn)元(其中25萬(wàn)是鎮(zhèn)政府補(bǔ)貼)，并且為其提供辦公場(chǎng)所。LM社工針對(duì)社區(qū)內(nèi)不同群體開(kāi)展不同的項(xiàng)目，比如針對(duì)兒童的青少年舞蹈大賽、針對(duì)婦女的“婦女集市”、針對(duì)中老年人的乒乓球俱樂(lè)部等。LM社工機(jī)構(gòu)在進(jìn)行社區(qū)調(diào)研時(shí)，會(huì)注重發(fā)掘和培養(yǎng)社區(qū)內(nèi)積極分子，鼓勵(lì)其自主開(kāi)展活動(dòng)，也鼓勵(lì)小區(qū)內(nèi)積極分子組織業(yè)主委員會(huì)。目前LM機(jī)構(gòu)在社區(qū)范圍內(nèi)培育的項(xiàng)目已有4個(gè)能夠獨(dú)立、長(zhǎng)期運(yùn)行，包括乒乓球協(xié)會(huì)、墻上美食、樂(lè)善小站等。從治理的角度看，政府購(gòu)買社工服務(wù)是政府與市場(chǎng)、社會(huì)力量的合作，以構(gòu)建多元主體共同參與的治理體系。專業(yè)社工機(jī)構(gòu)能夠培育社會(huì)組織、積累社會(huì)資本，有利于社區(qū)營(yíng)造。雖然政府購(gòu)買的社工服務(wù)并不專門針對(duì)住宅小區(qū)，但住宅小區(qū)也會(huì)因此受益。
(1)發(fā)掘積極分子，解決業(yè)委會(huì)運(yùn)行難題
業(yè)委會(huì)是住宅小區(qū)治理中不可缺失的社會(huì)組織，但業(yè)委會(huì)在實(shí)際運(yùn)行中面臨諸多問(wèn)題。正如前文所分析，業(yè)委會(huì)運(yùn)行不善的原因之一在于積極分子的倦怠。不斷發(fā)掘、激勵(lì)積極分子是保障業(yè)委會(huì)順利運(yùn)行的關(guān)鍵。政府通過(guò)購(gòu)買社工服務(wù)，由社工機(jī)構(gòu)發(fā)掘和培育小區(qū)積極分子，并對(duì)積極分子進(jìn)行培訓(xùn)，指導(dǎo)其成立業(yè)委會(huì)。在業(yè)委會(huì)運(yùn)行過(guò)程中，社工機(jī)構(gòu)參與建立積極分子激勵(lì)機(jī)制以及消極分子約束機(jī)制，從而確保業(yè)委會(huì)健康長(zhǎng)久運(yùn)行。
社工機(jī)構(gòu)在住宅小區(qū)內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)時(shí)，有些積極分子會(huì)主動(dòng)參與，這些積極分子自然就成為重點(diǎn)培育的對(duì)象。除此之外，社工機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)業(yè)主的職業(yè)、年齡等特征，篩選出“有錢、有閑、有特長(zhǎng)”的業(yè)主，勸說(shuō)其參選業(yè)委會(huì)或組織活動(dòng)團(tuán)體。當(dāng)然，并不是所有表現(xiàn)積極的業(yè)主都會(huì)成為培養(yǎng)對(duì)象。社工機(jī)構(gòu)工作人員介紹說(shuō)，篩選積極分子的首要條件是業(yè)主須為黨員，黨員不僅積極性高而且個(gè)人品質(zhì)也有保障。社工機(jī)構(gòu)不但會(huì)鼓勵(lì)積極分子成立業(yè)委會(huì)，而且會(huì)對(duì)積極分子進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括業(yè)委會(huì)的成立流程、業(yè)委會(huì)職責(zé)、業(yè)委會(huì)困境應(yīng)對(duì)之策等。建立積極分子激勵(lì)機(jī)制和消極分子約束機(jī)制是確保業(yè)主委員會(huì)長(zhǎng)久運(yùn)行的重要措施。HQ社區(qū)居委會(huì)、社工機(jī)構(gòu)針對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了探索，比如社會(huì)激勵(lì)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。在陌生化的小區(qū)環(huán)境下，積極分子通過(guò)自身行動(dòng)贏得個(gè)人榮譽(yù)和聲望的機(jī)會(huì)不多。社工機(jī)構(gòu)代表居委會(huì)、房管所授予積極分子榮譽(yù)證書(shū)，對(duì)積極分子進(jìn)行名譽(yù)激勵(lì)。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)則較為敏感，一旦激勵(lì)不當(dāng)會(huì)適得其反，甚至有損積極分子的名聲。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的建立需要全體業(yè)主進(jìn)行授意，同時(shí)也需要社區(qū)居委會(huì)、房管所等部門的積極介入，多元主體的共同協(xié)商。消極分子約束機(jī)制的關(guān)鍵是完善小區(qū)內(nèi)的業(yè)主監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)業(yè)委會(huì)的信息公開(kāi)，壓縮消極分子攻擊業(yè)委會(huì)的空間。社工機(jī)構(gòu)不僅會(huì)監(jiān)督業(yè)主委員會(huì)，也會(huì)及時(shí)搜集業(yè)主的意見(jiàn)，化解業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)的誤解，避免消極分子利用謠言攻擊業(yè)委會(huì)。
(2)培育社會(huì)資本，開(kāi)展公共活動(dòng)
處于陌生人環(huán)境下的住宅小區(qū)缺乏社會(huì)資本，業(yè)主之間關(guān)系淡薄。趨于原子化的業(yè)主參與小區(qū)公共事務(wù)的積極性很低，松散的個(gè)體無(wú)法轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌^(qū)治理主體。雖然同一小區(qū)的業(yè)主具有強(qiáng)地緣性，但是彼此的職業(yè)不同、生命周期不同、生活節(jié)奏不同，僅是共同居住并不能形成共同體性質(zhì)的社區(qū)。即使業(yè)主有共同財(cái)產(chǎn)為紐帶，但仍不能激發(fā)業(yè)主群體的團(tuán)結(jié)。生活于同一小區(qū)的業(yè)主本身具有互相交往和結(jié)社的需求以及可能性，關(guān)鍵是缺乏外部力量的引導(dǎo)。
在HQ社區(qū)，社工機(jī)構(gòu)為培育住宅小區(qū)社會(huì)資本、促進(jìn)小區(qū)業(yè)主團(tuán)結(jié)采取了三種措施：第一種是開(kāi)辟公共空間。在有條件的小區(qū)，比如存在空置的、歸全體業(yè)主共有的經(jīng)營(yíng)用房，樓盤(pán)小組會(huì)建議并幫助把這類空置房建設(shè)成公共娛樂(lè)活動(dòng)室，具體的管理和維護(hù)由小區(qū)業(yè)主委員會(huì)負(fù)責(zé)。即使缺乏專門的娛樂(lè)活動(dòng)室，社工機(jī)構(gòu)也會(huì)主動(dòng)申請(qǐng)資金幫助小區(qū)設(shè)立各種小型娛樂(lè)體育設(shè)施，這些戶外體育健身區(qū)也會(huì)成為業(yè)主聊天、交流的場(chǎng)所。除了建立線下公共空間外，網(wǎng)絡(luò)虛擬空間也是業(yè)主交流溝通的重要途徑。除了物業(yè)服務(wù)交流群，社工機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)業(yè)主建立樓棟群、各種興趣團(tuán)體群，盡可能增強(qiáng)業(yè)主之間的交流互動(dòng)。第二種是孵化小區(qū)公共項(xiàng)目。依托專門的社工機(jī)構(gòu)，HQ社區(qū)內(nèi)的公共活動(dòng)形式多樣，有些項(xiàng)目專門針對(duì)住宅小區(qū)，比較有代表性的有“婦女集市”、“親子活動(dòng)日”等。第三種是小區(qū)內(nèi)積極分子的發(fā)掘和培育。只有充分激活小區(qū)內(nèi)生的積極分子，才能夠真正使小區(qū)公共空間發(fā)揮作用，也才能保障小區(qū)內(nèi)各種公共活動(dòng)長(zhǎng)期化、制度化運(yùn)行。
當(dāng)然，住宅小區(qū)社會(huì)資本的培育不能急于求成。小區(qū)內(nèi)業(yè)主松散的社會(huì)關(guān)聯(lián)有其內(nèi)在結(jié)構(gòu)性原因，工作空間與生活空間的背離、業(yè)主的脫嵌化生存決定了住宅小區(qū)不太可能建設(shè)成“守望相助”的共同體。但是在業(yè)主自治的制度安排下，業(yè)主必須具備基本的公共行動(dòng)能力，否則業(yè)主團(tuán)體無(wú)法擔(dān)負(fù)治理的責(zé)任，也無(wú)法維護(hù)自身利益。政府和社工機(jī)構(gòu)對(duì)小區(qū)內(nèi)社會(huì)資本的培育，旨在增強(qiáng)業(yè)主的歸屬感、責(zé)任感和公共意識(shí)，真正把業(yè)主群體培養(yǎng)成為住宅小區(qū)的治理主體。
(二)政府協(xié)調(diào)：設(shè)置職能部門，創(chuàng)建協(xié)作平臺(tái)
多元主體共同參與的治理模式雖然可以克服市場(chǎng)失靈、政府失靈的問(wèn)題，但多元主體間角色地位不明、權(quán)責(zé)關(guān)系不確定同樣會(huì)導(dǎo)致治理效率低下。在住宅小區(qū)中，物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、業(yè)主、居委會(huì)(房管所)等多元治理主體性質(zhì)不同，所遵循的價(jià)值理念、行為準(zhǔn)則也不相同。在缺乏統(tǒng)一行動(dòng)框架或權(quán)力規(guī)制的情況下，多元主體間無(wú)法協(xié)商合作，甚至?xí)霈F(xiàn)互相排斥、互相對(duì)立的關(guān)系失衡現(xiàn)象。治理主體間的關(guān)系失衡在本質(zhì)上是治理模式的失靈�？朔卫硎ъ`的關(guān)鍵在于確定“對(duì)治理進(jìn)行治理”的“元治理”角色，即是指在多元治理主體中要有制定治理規(guī)則、確定權(quán)責(zé)邊界、協(xié)調(diào)主體關(guān)系的責(zé)任主體。政府有能力也有責(zé)任擔(dān)任住宅小區(qū)治理中的“元治理”角色。政府有足夠的資源來(lái)規(guī)制其他治理主體的行為，這種資源包括但不局限于政策資源、制度資源、權(quán)力資源，資源優(yōu)勢(shì)能夠確保政府擔(dān)任多元治理主體中“同輩的長(zhǎng)者”。此外，雖然住宅小區(qū)是基于私人產(chǎn)權(quán)的私人領(lǐng)域，但是業(yè)主基于公民身份產(chǎn)生的公共事務(wù)卻在政府的治理范圍之內(nèi)，比如住宅小區(qū)的治安問(wèn)題、秩序穩(wěn)定問(wèn)題等，政府有責(zé)任參與住宅小區(qū)治理，并發(fā)揮監(jiān)督和指導(dǎo)的功能。當(dāng)然，這不是要回歸全能政府，而是在地位平等的治理框架下，要求政府作為多元主體行動(dòng)的協(xié)調(diào)者、權(quán)責(zé)邊界的劃分者、矛盾糾紛的仲裁者。
東莞市HL鎮(zhèn)住宅小區(qū)服務(wù)與治理小組(以下簡(jiǎn)稱樓盤(pán)小組)成立于2018年，直屬鎮(zhèn)政法辦領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)范圍內(nèi)住宅小區(qū)內(nèi)部事務(wù)治理工作。目前樓盤(pán)小組共有5名工作人員。據(jù)主任ZXG介紹說(shuō)，樓盤(pán)小組的主要工作有四大類：資源下沉、平安小區(qū)建設(shè)、住宅小區(qū)社會(huì)組織培育、住宅小區(qū)矛盾調(diào)解。所謂資源下沉，是指將鎮(zhèn)文化辦等相關(guān)部門的資源順利引入小區(qū)；平安小區(qū)建設(shè)，主要是配合應(yīng)急管理局、環(huán)保局、公安局等職能部門，確保各項(xiàng)政策真正在小區(qū)落地；小區(qū)社會(huì)組織培育是指幫助和扶植各住宅小區(qū)成立各類社會(huì)組織；矛盾調(diào)解則是調(diào)解業(yè)主、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)等多元治理主體之間的矛盾糾紛，維護(hù)小區(qū)治理秩序。樓盤(pán)小組并沒(méi)有具體的權(quán)力，主要扮演“牽線搭橋”的角色。
1．確立中心主體，引導(dǎo)多元共治
去中心化、去權(quán)威化的多元共治模式的前提是存在多元主體共同遵守的價(jià)值理念或行為框架，否則多元主體不僅不能形成共治的局面，反而會(huì)陷入治理失靈的困境。在多元治理主體中，應(yīng)當(dāng)確立能夠發(fā)揮“元治理”功能的中心主體，由中心主體制定共同遵守的行動(dòng)規(guī)則，協(xié)調(diào)多元主體的價(jià)值目標(biāo)，以確保多元共治模式發(fā)揮最佳效率。
作為市場(chǎng)主體的開(kāi)發(fā)商、物業(yè)公司遵循經(jīng)濟(jì)利益最大化的原則，往往會(huì)將社會(huì)責(zé)任、業(yè)主的公共利益置之不理。而以業(yè)主委員會(huì)為代表的社會(huì)主體以維護(hù)業(yè)主的公共利益為治理目標(biāo)，難免會(huì)與市場(chǎng)主體的利益訴求產(chǎn)生沖突。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，維護(hù)社會(huì)公共利益是其核心目標(biāo)。但在業(yè)主自治的制度安排下，政府科層化的治理方式難以進(jìn)入小區(qū)，缺乏監(jiān)督和平衡各治理主體的渠道。
HL鎮(zhèn)樓盤(pán)小組的設(shè)置則明確了政府在住宅小區(qū)治理中的中心地位：首先，樓盤(pán)小組的設(shè)置是政府治理愈加科學(xué)化、精細(xì)化的體現(xiàn)。HL鎮(zhèn)特殊的土地開(kāi)發(fā)模式導(dǎo)致住宅小區(qū)分散在各個(gè)村莊內(nèi)，而小區(qū)業(yè)主多是非村籍，屬地村莊拒絕對(duì)其進(jìn)行管理。這就導(dǎo)致各住宅小區(qū)淪為政府治理的“飛地”。樓盤(pán)小組的設(shè)置正是要把住宅小區(qū)重新納入到政府有效治理之中。從全國(guó)范圍來(lái)看，樓盤(pán)小組的成立都是極具開(kāi)創(chuàng)性的制度設(shè)計(jì)。即使是在某些住宅小區(qū)開(kāi)發(fā)較為成熟的地區(qū)，小區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛也日漸凸顯，亟待進(jìn)行規(guī)范化、制度化地治理。其次，樓盤(pán)小組并不是要利用公權(quán)力把住宅小區(qū)“管起來(lái)”，其目的是對(duì)小區(qū)各治理主體進(jìn)行監(jiān)督，并把公共利益、社會(huì)責(zé)任確立為各行動(dòng)主體必須堅(jiān)持的價(jià)值取向。在維護(hù)業(yè)主公共利益這一基本原則之上，各治理主體可按照自身的行為準(zhǔn)則行事。樓盤(pán)小組把業(yè)主公共利益確立為各治理主體行為的“最大公約數(shù)”，這也是各治理主體協(xié)商合作共同治理的基礎(chǔ)。只有具備了共同價(jià)值認(rèn)同，多元主體才能夠協(xié)商合作，住宅小區(qū)的多元共治模式才能夠真正建立。
2．理清權(quán)責(zé)邊界，促進(jìn)主體合作
多元共治模式中不存在具有絕對(duì)權(quán)威的主體，各個(gè)主體都能夠遵循各自的利益目標(biāo)行事。但是各主體在行動(dòng)中容易模糊自身的權(quán)力和責(zé)任邊界，過(guò)度追求權(quán)力而忽略應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。根據(jù)布爾迪厄的場(chǎng)域和資本理論，在同一場(chǎng)域中，經(jīng)濟(jì)資本、社會(huì)資本以及文化資本可以積累并互相轉(zhuǎn)化。在住宅小區(qū)中，各主體可以通過(guò)資源轉(zhuǎn)化擴(kuò)大自身權(quán)力邊界，從而使利益最大化。但是，這種轉(zhuǎn)化往往以損害其他治理主體的利益為代價(jià)。
治理主體的權(quán)責(zé)邊界不確定，多元主體共治的治理格局就難以達(dá)成。樓盤(pán)小組的功能之一就是盡可能明確各主體在治理中的權(quán)力和責(zé)任，防止由治理主體權(quán)力越界或互相推諉而造成住宅小區(qū)治理失序。首先，樓盤(pán)小組對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、物業(yè)公司等處于強(qiáng)勢(shì)地位的市場(chǎng)主體的權(quán)力進(jìn)行規(guī)制，防止商業(yè)力量侵入到業(yè)主委員會(huì)等社會(huì)組織中，避免物業(yè)公司與業(yè)委會(huì)進(jìn)行利益合謀；其次，對(duì)于處于弱勢(shì)地位的業(yè)主，樓盤(pán)小組一方面通過(guò)發(fā)掘積極分子成立業(yè)主委員會(huì)，另一方面通過(guò)開(kāi)展活動(dòng)培育小區(qū)社會(huì)資本，確保業(yè)主自我治理、自我管理權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；最后，樓盤(pán)小組會(huì)監(jiān)督業(yè)主委員會(huì)等其他社會(huì)組織的運(yùn)行，防止出現(xiàn)損害業(yè)主利益的行為。當(dāng)然，樓盤(pán)小組不具備把各治理主體都“管起來(lái)”的權(quán)力，樓盤(pán)小組更多的是扮演監(jiān)管者的角色，監(jiān)督物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)等治理主體的行為是否在法律、政策所允許的范圍之內(nèi)，督促治理主體積極履行自身義務(wù)和責(zé)任。
3．再造協(xié)商平臺(tái)，化解矛盾糾紛
住宅小區(qū)內(nèi)的問(wèn)題往往會(huì)牽涉到多方責(zé)任主體，比如房屋質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題，既會(huì)牽涉到房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，也會(huì)牽涉到物業(yè)公司，同時(shí)也可能會(huì)涉及到房管所。多方主體必須有協(xié)商議事的平臺(tái)和紐帶，這樣才能使問(wèn)題得以解決。另一方面，協(xié)商平臺(tái)的建立也可主動(dòng)化解各治理主體間的矛盾糾紛，防止因?yàn)槊艿姆e壓而導(dǎo)致小區(qū)失序。比如業(yè)主拒繳物業(yè)費(fèi)，且拒繳理由充足，而物業(yè)公司也可能會(huì)拒不讓步，在這種情況下需要有主體進(jìn)行調(diào)解，防止兩者關(guān)系進(jìn)一步惡化而影響小區(qū)整體秩序。
樓盤(pán)小組主任口中的“牽線搭橋”功能就是對(duì)樓盤(pán)小組作為多方主體協(xié)商平臺(tái)的形象比喻。首先，樓盤(pán)小組可以召集物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、居委會(huì)、房管所四方主體召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，針對(duì)住宅小區(qū)內(nèi)某一具體問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。比如住宅小區(qū)內(nèi)修建充電樁的問(wèn)題、小區(qū)地上車位劃定問(wèn)題等。其次，作為鎮(zhèn)政法辦下屬的職能部門，樓盤(pán)小組能夠較為方便地聯(lián)絡(luò)其他職能部門，促使多部門協(xié)商合作以解決問(wèn)題。比如，在處理工廠廢氣污染小區(qū)環(huán)境的問(wèn)題上，樓盤(pán)小組先后聯(lián)系環(huán)保局、應(yīng)急管理局，最后在多方主體的協(xié)商下，工廠接受安裝廢氣過(guò)濾設(shè)備的方案，事情得以順利解決。與之類似的問(wèn)題還有很多，比如住宅小區(qū)內(nèi)大型供電設(shè)施的更換、小區(qū)大修基金的使用等。
五、總結(jié)與討論
在“元治理”理論視角下，治理模式同樣會(huì)出現(xiàn)失靈。治理模式強(qiáng)調(diào)多元主體之間的互動(dòng)和協(xié)商，具有很強(qiáng)的彈性和互補(bǔ)性，能夠克服政府失靈或市場(chǎng)失靈。但性質(zhì)不同的治理主體秉持不同的價(jià)值理念，在不同的責(zé)任目標(biāo)指導(dǎo)下各自行動(dòng)，一旦缺乏強(qiáng)有力的制度約束，極易出現(xiàn)各治理主體拒絕合作、各行其是的情況。與此同時(shí)，注重協(xié)商和彈性互動(dòng)的治理模式也缺乏對(duì)治理主體權(quán)責(zé)范圍的界定，各主體權(quán)力的擴(kuò)張可能會(huì)導(dǎo)致彼此沖突，而責(zé)任歸屬的模糊也會(huì)降低治理主體的積極性。以上諸種情況都是治理模式失靈的表現(xiàn)。
克服治理失靈需要“對(duì)治理進(jìn)行治理”，要在治理模式中樹(shù)立“元治理”角色，而有能力、有責(zé)任擔(dān)當(dāng)“元治理”角色的是政府。政府要在治理中協(xié)調(diào)市場(chǎng)主體、社會(huì)主體以及政府主體之間的關(guān)系，保持市場(chǎng)、科層和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制之間的平衡，并采取直接或間接的干預(yù)手段確保治理模式發(fā)揮最大效率。當(dāng)然，確立政府的“元治理”角色，并不是回歸政府一元主導(dǎo)的科層化治理，而是要政府在治理中扮演“同輩中的長(zhǎng)者”，提供多元主體協(xié)商合作的平臺(tái)、制定多元主體合作的行動(dòng)框架、明晰多元主體的權(quán)責(zé)范圍，并主動(dòng)調(diào)解多元主體之間的矛盾沖突。所以，“元治理”本質(zhì)上并不是對(duì)治理模式的否定，而是對(duì)治理模式的擴(kuò)展和修補(bǔ)，強(qiáng)調(diào)政府力量也并不是要對(duì)市場(chǎng)力量、社會(huì)力量進(jìn)行控制，而是對(duì)多方力量進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)合。
單位制解體、社區(qū)建設(shè)以及住房商品化改革重塑了城市基層社會(huì)形態(tài)，全能政府的退場(chǎng)使得市場(chǎng)力量、社會(huì)力量得到釋放，并成為基層社會(huì)治理中不可或缺的角色。而建立在業(yè)主私權(quán)之上的住宅小區(qū)成為市場(chǎng)主體、社會(huì)主體、政府主體等多元主體協(xié)商共治的場(chǎng)域。在具體實(shí)踐中，多元主體合作的治理模式往往不能為住宅小區(qū)提供良好的秩序，反而會(huì)陷入治理失靈的困境中。首先，治理主體缺乏穩(wěn)定性，主體的功能失靈或角色缺位會(huì)導(dǎo)致住宅小區(qū)陷入失序。這一點(diǎn)多表現(xiàn)在市場(chǎng)主體的行為選擇上。比如物業(yè)公司有選擇性地進(jìn)駐或撤離某些小區(qū)，這種基于市場(chǎng)利益的考量會(huì)造成住宅小區(qū)物業(yè)失管。另外，治理主體發(fā)育不成熟同樣會(huì)使治理主體缺位，并導(dǎo)致住宅小區(qū)治理失靈。其次，治理主體之間的關(guān)系失衡也會(huì)導(dǎo)致治理失靈。一方面因?yàn)橹卫碇黧w的性質(zhì)不同，不同的價(jià)值理念和行為規(guī)則難免會(huì)產(chǎn)生沖突；另一方面，正式規(guī)則的供給不足會(huì)導(dǎo)致治理主體權(quán)責(zé)范圍不明，治理主體的權(quán)力過(guò)度擴(kuò)張以及缺乏責(zé)任約束，都會(huì)造成治理主體間的關(guān)系失衡。
解決住宅小區(qū)治理失靈問(wèn)題，重塑住宅小區(qū)治理秩序，必須確立政府在治理中的“元治理”角色。“準(zhǔn)物業(yè)管理模式”以及“政府購(gòu)買社工服務(wù)”是政府針對(duì)治理主體缺位采取的補(bǔ)救性措施，而“樓盤(pán)小組”的設(shè)立則是針對(duì)治理主體間關(guān)系失衡而采取的措施。這些實(shí)踐是政府在遵循多元治理模式的前提下，通過(guò)再造治理主體、創(chuàng)造協(xié)商平臺(tái)來(lái)重構(gòu)住宅小區(qū)多元共治模式，維持住宅小區(qū)治理秩序。由以上的實(shí)踐也可看出，“元治理”模式是在城市基層社會(huì)治理中“找回國(guó)家(政府)”，由政府承擔(dān)起資源分配、權(quán)力平衡、維持秩序的功能。尤其是在業(yè)主治理能力缺乏、社會(huì)力量發(fā)展不足、市場(chǎng)缺乏規(guī)制的住宅小區(qū)之內(nèi)。
也許會(huì)有人以“個(gè)體私人空間不容公權(quán)力干涉”為由反對(duì)國(guó)家力量對(duì)住宅小區(qū)的介入。這種認(rèn)知是一種從“國(guó)家－社會(huì)”二元對(duì)立的角度做出的價(jià)值判斷，過(guò)于絕對(duì)化而且與現(xiàn)實(shí)不符。首先，住宅小區(qū)并不完全是私人空間。除了業(yè)主私有、共有的財(cái)產(chǎn)外，小區(qū)仍有大量公共資源，包括小區(qū)內(nèi)的河流、道路、水電設(shè)施等。而且住宅小區(qū)必須依賴整個(gè)城市，是一種不能脫離城市公共服務(wù)體系的“不完全生活體”。其次，建立在建筑物區(qū)分所有權(quán)之上的業(yè)主自治其實(shí)有一定的限度，業(yè)主共同治理的事務(wù)是建立在共同財(cái)產(chǎn)之上的事務(wù)，而除了這些事務(wù)之外，小區(qū)內(nèi)仍存在需要政府管理的公共事務(wù)，比如家庭關(guān)系、婚姻關(guān)系、房屋租賃關(guān)系等等。政府介入住宅小區(qū)的治理有正當(dāng)性和合理性。最后，政府介入住宅小區(qū)治理，也并不意味著會(huì)壓縮小區(qū)內(nèi)社會(huì)力量、市場(chǎng)力量的生存空間。事實(shí)可能會(huì)與之相反，政府在資源、人力、技術(shù)等多方面的支持，可能會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)力量的發(fā)育，有利于住宅小區(qū)多元共治模式的建立。
當(dāng)然，任何一種治理模式都不是萬(wàn)能的，“元治理”模式也有失敗的風(fēng)險(xiǎn)。杰索普指出，首先要正視“元治理”失敗的可能，但同時(shí)要通過(guò)明確治理目標(biāo)、提升治理的靈活性、強(qiáng)調(diào)自我“反諷”來(lái)防止“元治理”模式走向失敗。筆者選擇“元治理”理論作為本文的理論解釋框架，是基于該理論與目前我國(guó)住宅小區(qū)治理狀況有一定的契合性，可以對(duì)住宅小區(qū)的治理提供一定的指導(dǎo)和借鑒。但是，事物總是發(fā)展的，尤其是在中國(guó)城市化高速發(fā)展的當(dāng)下，沒(méi)有哪種理論或模式能夠完全準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)或指引現(xiàn)實(shí)的發(fā)展方向。我們也不應(yīng)迷戀某一種具體的治理模式，無(wú)論是多元治理、多中心治理還是“元治理”，都產(chǎn)生于具體的社會(huì)環(huán)境中。在借鑒這些治理理論時(shí)，一定要注重與中國(guó)的社會(huì)環(huán)境相結(jié)合，避免陷入“削足適履”、“以理論剪裁事實(shí)”的陷阱之中。
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