當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 賀雪峰：論后扶貧時(shí)代的反貧困戰(zhàn)略
[摘 要]2020年是中國脫貧攻堅(jiān)收官之年。經(jīng)過幾十年的努力，中國終于消滅了絕對貧困，進(jìn)入到反貧困的新階段。由于存在自然風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)，相對貧困總是存在的。如何繼續(xù)有效開展反貧困工作將成為進(jìn)入后扶貧時(shí)代反貧困的重要命題。后扶貧時(shí)代的反貧困戰(zhàn)略要點(diǎn)有二：一是通過扶貧開發(fā)，對重點(diǎn)貧困地區(qū)進(jìn)行長期的基礎(chǔ)設(shè)施投入和公共服務(wù)投入，扶貧開發(fā)的重點(diǎn)要針對區(qū)域而不再針對具體的個(gè)人，要加強(qiáng)為個(gè)人提供基礎(chǔ)生產(chǎn)生活條件的扶貧措施；二是通過專門的扶貧救助政策對陷入貧困的個(gè)人以救助，使貧困人口可以獲得基本的生活生產(chǎn)條件。后扶貧時(shí)代的反貧困應(yīng)當(dāng)分類進(jìn)行、分類治理，以專門的制度，通過專業(yè)的機(jī)構(gòu)，通過專業(yè)的人員來回應(yīng)不同人群的專門需要。
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；反貧困；分類治理；社會救助；低保制度
正文
2020年是中國脫貧攻堅(jiān)收官之年，盡管新冠疫情對扶貧收官造成了不利影響，但在黨和政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，相信中國2020年一定可以順利完成世紀(jì)任務(wù)，消滅絕對貧困，完成全面建成小康社會的目標(biāo)。
脫貧攻堅(jiān)收官，全面建成小康社會，消滅了絕對貧困，并非就不再會出現(xiàn)貧困人口。因?yàn)榇嬖谧匀弧⑹袌龊蜕鐣母鞣N風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村就一定會繼續(xù)存在貧困人口，反貧困也就必然繼續(xù)成為后扶貧時(shí)代的重要工作。在后扶貧時(shí)代如何開展反貧困工作，就需要提前研究，以有效應(yīng)對。本文擬在總結(jié)精準(zhǔn)扶貧經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對后扶貧時(shí)代的反貧困問題做一簡略討論。
一、扶貧的五個(gè)階段
一般認(rèn)為，中國的國家扶貧經(jīng)歷了幾個(gè)不同的階段。第一階段是1978-1984年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革下的貧困瞄準(zhǔn)和扶貧。從1978年到1985年，貧困人口從2.5億減少到1.25 億。第二階段是1985-2000年以貧困縣瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)，實(shí)施開發(fā)式扶貧。到2000年底，“八七”扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，貧困人口由1985年的1.25億減少到2000年的3000萬人。第三階段是2000-2010年，以貧困村瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)推進(jìn)的開發(fā)式扶貧。2001年在全國確定了14.81萬個(gè)貧困村作為扶貧工作重點(diǎn)，展開以整村推進(jìn)為主體、以產(chǎn)業(yè)化扶貧和勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)為“兩翼”的扶貧開發(fā)模式。根據(jù)2010年1274元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)衡量，農(nóng)村貧困人口從2000年底的9422萬人減少到2010年的2688萬人。第四階段是2011-2013年區(qū)域瞄準(zhǔn)和到村到戶瞄準(zhǔn)結(jié)合實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧。2011年在2300元的新標(biāo)準(zhǔn)下，我國有貧困人口1.22 億人。第五階段為2013年至今，國家制定了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011- 2020)》，確定了將集中連片特困地區(qū)作為扶貧脫貧主戰(zhàn)場，2014年初兩辦發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。自此，中國扶貧開發(fā)進(jìn)入到了精準(zhǔn)扶貧新階段。
以上五個(gè)階段中的前面四個(gè)階段，扶貧主要針對的是區(qū)域，最小單位是貧困村，一般不針對農(nóng)戶和個(gè)人。2013年進(jìn)入第五階段的精準(zhǔn)扶貧階段，為了防止“大水漫灌”的積弊，提高扶貧資源的使用效率，盡快幫助所有貧困戶脫貧，中央強(qiáng)調(diào)扶貧必須做到六個(gè)精準(zhǔn)：扶貧對象精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。精準(zhǔn)扶貧階段，扶貧主要針對的不再是區(qū)域，而是區(qū)域中的貧困戶，扶貧工作的重點(diǎn)和中心工作主要圍繞貧困戶來展開。
精準(zhǔn)扶貧之前，國家扶貧資源主要集中到貧困縣和貧困村。因?yàn)橛袊屹Y源注入，貧困縣就是金字招牌。為進(jìn)入貧困縣，全國很多地方想了很多辦法。進(jìn)入貧困縣不僅是人均GDP比較低，而且貧困村和貧困戶必須達(dá)到一定比例。又因?yàn)榉鲐氋Y源主要用于區(qū)域開發(fā)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，很少會有資源惠及特定貧困戶，農(nóng)戶一般都不愿意自己是貧困戶，因?yàn)樨毨麸@然不是什么好名聲。地方爭貧困縣和貧困村，目的也只是爭取扶貧資源和扶貧開發(fā)項(xiàng)目，因此也就會依據(jù)評定貧困縣和貧困村的要求填報(bào)貧困人口數(shù)，而填報(bào)的貧困人口相當(dāng)隨意，幾乎沒有經(jīng)過認(rèn)真的收入計(jì)算和貧困瞄準(zhǔn)。
以區(qū)域?yàn)橹鞯姆鲐氶_發(fā)，本來是要扶貧，結(jié)果卻造成大量扶貧資源被貧困縣中的強(qiáng)勢群體獲得。比如，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧資源更多扶持到了貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)資本，以及項(xiàng)目開發(fā)時(shí)項(xiàng)目資源集中到經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村的情況，從而在扶貧中出現(xiàn)了較為普遍的“精英俘獲”現(xiàn)象，大量國家扶貧資源未能真正用于幫貧困人口脫貧。
正是扶貧中出現(xiàn)的以上不精準(zhǔn)，使得中國扶貧必須進(jìn)入到精準(zhǔn)階段。精準(zhǔn)扶貧在2013年提出，并成為此后一個(gè)時(shí)期的扶貧主線。
精準(zhǔn)扶貧首先必須要做到精準(zhǔn)識別貧困村和貧困戶。在精準(zhǔn)扶貧之前，因?yàn)榉鲐毣旧隙际且詤^(qū)域開發(fā)為主，以扶貧開發(fā)項(xiàng)目為主，扶貧資源不具體針對農(nóng)戶，是否貧困戶在享受到扶貧開發(fā)的好處上并無差異，即一個(gè)地區(qū)(縣、村)所有人口都可以受惠于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，受惠于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的便利。地方為了獲得扶貧資源，一般也傾向于多報(bào)貧困戶，因此，在精準(zhǔn)扶貧之前，全國貧困地區(qū)向上級報(bào)送的貧困戶比較隨意且上報(bào)貧困人口大大高于實(shí)際貧困人口。各個(gè)地區(qū)申報(bào)貧困村也比較隨意，甚至很多地區(qū)輪流當(dāng)貧困村，以輪流獲得扶貧項(xiàng)目資源。
為了保證扶貧的精準(zhǔn)，國務(wù)院扶貧辦開始以建檔立卡為標(biāo)準(zhǔn)的扶貧制度化階段。2015年，國務(wù)院扶貧辦要求必須精準(zhǔn)識別貧困戶，并對識別出來的貧困戶建檔立卡，同時(shí)，國務(wù)院扶貧辦也依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局等部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和過去全國各地上報(bào)數(shù)據(jù)，對全國貧困人口進(jìn)行了估算，并將估算貧困人口分解到省，省再到縣，縣再到村。全國絕大多數(shù)村一級按照過去申報(bào)貧困村和貧困戶的慣例，相當(dāng)簡化地確定了貧困戶名單，并因此建檔立卡向上報(bào)送了貧困戶資料。
精準(zhǔn)扶貧中因?yàn)閺?qiáng)調(diào)精準(zhǔn)到戶到人，主要扶貧資源也不再是“大水漫灌”地用于項(xiàng)目開發(fā)，而是要求措施到戶，被納入到建檔立卡的貧困戶因此可以獲得大量扶貧資源的支持。一旦貧困戶可以獲得扶貧資源，未被納入到貧困戶的農(nóng)戶也就自然希望納入到貧困戶以獲得好處。之前相當(dāng)簡化、相對不規(guī)范的建檔立卡就會受到質(zhì)疑。一方面，農(nóng)村有真正貧困戶漏評，另一方面，有大量非貧困戶被錯(cuò)評為貧困戶，尤其是在農(nóng)民收入相差無幾并很難量化統(tǒng)計(jì)的情況下，如何計(jì)算農(nóng)民收入？如何通過嚴(yán)格程序進(jìn)行社區(qū)瞄準(zhǔn)？以及社區(qū)瞄準(zhǔn)與農(nóng)民收入統(tǒng)計(jì)之間的誤差如何調(diào)整？這些都成為問題。在建檔立卡貧困戶已經(jīng)納入全國扶貧信息系統(tǒng)的情況下，精準(zhǔn)扶貧的第一步精準(zhǔn)識別，就因?yàn)椴粔蚓珳?zhǔn)而對之后的精準(zhǔn)扶貧造成巨大麻煩。
為了精準(zhǔn)識別貧困戶，全國各地在此后兩年，通過“精準(zhǔn)扶貧回頭看”，“再回頭看”，對之前識別不夠精準(zhǔn)的貧困戶進(jìn)行了動態(tài)調(diào)整。
精準(zhǔn)扶貧階段，貧困戶可以得到較多政策上的好處，因此就普遍出現(xiàn)了爭當(dāng)貧困戶的問題。如何精準(zhǔn)識別貧困戶就不僅涉及到精準(zhǔn)扶貧是否精準(zhǔn)的問題，而且涉及到村民的基本公平感及治理效能諸問題。
理論上講，凡是人均收入低于2300元/年的農(nóng)戶都應(yīng)當(dāng)是貧困戶，實(shí)際情況則要復(fù)雜很多，一方面農(nóng)民收入很難量化，且不同農(nóng)戶之間收入差異比較小，真正客觀量化是很難達(dá)到的，另一方面，通過村民評議等社區(qū)瞄準(zhǔn)，又可能納入太多主觀標(biāo)準(zhǔn)�？雌饋砜陀^的“兩不愁三保障”，落實(shí)起來也很容易出現(xiàn)偏差。且實(shí)際上，在最初確定貧困戶和貧困人口時(shí)，上級有一個(gè)大致的貧困人口指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)數(shù)一般都遠(yuǎn)超實(shí)際的絕對貧困人口數(shù)。因此，精準(zhǔn)扶貧的第一個(gè)精準(zhǔn)———“扶貧對象精準(zhǔn)”———就是一個(gè)大難題。本來是希望以較少資源來最大限度精準(zhǔn)地讓貧困對象脫貧，以提高扶貧資源的瞄準(zhǔn)率，高效使用扶貧資源,實(shí)踐中卻產(chǎn)生了復(fù)雜的后果。
二、中國反貧困的雙重機(jī)制
實(shí)際上，當(dāng)前中國一直存在著兩套不同的反貧困機(jī)制，一套是以扶貧為主的反貧困機(jī)制，另外一套就是在具體政策實(shí)踐中逐步完善起來的幫扶救助機(jī)制，如農(nóng)村低保制度、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、助殘制度、社會救助制度、大病保險(xiǎn)制度、高齡老年補(bǔ)貼等等。與扶貧不同，這些具體的反貧困制度大都是針對特殊人群進(jìn)行的特殊制度安排，這些制度安排分散在各個(gè)部門。擇要列舉如下:
(一) 農(nóng)村五保制度
新中國成立以后，黨和政府十分關(guān)心城鄉(xiāng)特殊困難群眾生活�！�1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》明確提出：“農(nóng)業(yè)合作社對于社內(nèi)缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨(dú)的社員，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一籌劃，在生活上給予適當(dāng)照顧，做到保吃、保穿、保燒、保教、保葬，使他們生養(yǎng)死葬都有指靠”。從此，人們將吃、穿、燒、教、葬這五項(xiàng)保證簡稱“五保”，將享有“五保”的家庭稱為“五保戶”，形成了獨(dú)具中國特色的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的雛形。1994年1月，國務(wù)院公布施行《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，規(guī)定五保供養(yǎng)的主要內(nèi)容是“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬(孤兒保教)”，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)卮迕褚话闵钏�，所需�?jīng)費(fèi)和實(shí)物由村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌中列支。1997年3月，民政部頒布《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，規(guī)范了農(nóng)村敬老院建設(shè)、管理和供養(yǎng)服務(wù)。2000年以來，取消農(nóng)業(yè)稅及附加后，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金渠道隨之調(diào)整，供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)主要從上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和地方各級財(cái)政預(yù)算中安排。
2014年國務(wù)院公布施行《社會救助暫行辦法》，2016年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》，將包括農(nóng)村在內(nèi)的無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人或其法定義務(wù)人無履行義務(wù)能力的城鄉(xiāng)老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，納入特困人員救助范圍。
(二) 農(nóng)村低保制度
農(nóng)村低保制度即農(nóng)村居民最低生活保障制度，是針對家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民推出的生活保障制度。農(nóng)村低保制度試點(diǎn)工作于1992年在山東陽泉市率先試行。1996年12月，民政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)意見》和《農(nóng)村社會保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》，使建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度工作在全國開展起來。到2002年，全國絕大多數(shù)省份都不同程度地實(shí)施了農(nóng)村居民最低生活保障制度，全國救助對象達(dá)到404萬人。從2004年開始，農(nóng)村低保制度進(jìn)入加快建設(shè)階段。2007年7月11日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，2007年中央財(cái)政安排30億元農(nóng)村最低生活保障專項(xiàng)補(bǔ)助資金，至此，農(nóng)村最低生活保障進(jìn)入全面實(shí)施階段。截止2018年底，全國共有農(nóng)村低保對象3519.7萬人，2019年底全國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到5336元/人。
(三) 殘疾人救助制度
2015年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見》�！兑庖姟芬�(guī)定：“符合條件的殘疾人，可同時(shí)申領(lǐng)困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼。既符合殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼條件，又符合老年、因公致殘、離休等福利性生活補(bǔ)貼(津貼)、護(hù)理補(bǔ)貼(津貼)條件的殘疾人，可擇高申領(lǐng)其中一類生活補(bǔ)貼(津貼)、護(hù)理補(bǔ)貼(津貼)。享受孤兒基本生活保障政策的殘疾兒童不享受困難殘疾人生活補(bǔ)貼，可享受重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼。殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼不計(jì)入城鄉(xiāng)最低生活保障家庭的收入。領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)生活護(hù)理費(fèi)、納入特困人員供養(yǎng) 保障的殘疾人不享受殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼。”
(四) 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度
新型農(nóng)村合作醫(yī)療是指由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資， 以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度，其采取個(gè)人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。2002年10月，中國明確提出各級政府要積極引導(dǎo)農(nóng)民建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2009年，中國作出深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重要戰(zhàn)略部署，確立新農(nóng)合作為農(nóng)村基本醫(yī)療保障制度的地位。2015年1月29日，國家衛(wèi)計(jì)委、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于做好2015年新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的通知》提出，各級財(cái)政對新農(nóng)合的人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在2014 年的基礎(chǔ)上提高60元，達(dá)到380元。2017年，各級財(cái)政對新農(nóng)合的人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在2016年的基礎(chǔ)上提高30元，達(dá)到450元，其中：中央財(cái)政對新增部分按照西部地區(qū)80%、中部地區(qū)60%的比例進(jìn)行補(bǔ)助，對東部地區(qū)各省份分別按一定比例補(bǔ)助。農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在2016年的基礎(chǔ)上提高30元，原則上全國平均達(dá)到180元左右，探索建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、各方承受能力相適應(yīng)的穩(wěn)定可持續(xù)的籌資機(jī)制。
(五) 城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度
大病保險(xiǎn)是對城鄉(xiāng)居民因患大病發(fā)生的高額醫(yī)療費(fèi)用給予報(bào)銷，目的是解決群眾反映強(qiáng)烈的“因病致貧、因病返貧”問題，使絕大部分人不會再因?yàn)榧膊∠萑虢?jīng)濟(jì)困境。2012年8月24日，國家發(fā)展和改革委、衛(wèi)生部、財(cái)政部、人社部、民政部、保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會等六部委《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作指導(dǎo)意見》發(fā)布，明確針對城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合參保(合)人大病負(fù)擔(dān)重的情況，引入市場機(jī)制，建立大病保險(xiǎn)制度，減輕城鄉(xiāng)居民的大病負(fù)擔(dān)，大病醫(yī)保報(bào)銷比例不低于50%。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本大病保險(xiǎn)制度。
(六) 農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度
2002年11月，十六大報(bào)告提出在有條件的地方探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2009年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》并在部分地區(qū)開展試點(diǎn)工作，“新農(nóng)保”登上了歷史舞臺。“新農(nóng)保”制度試點(diǎn)推進(jìn)速度迅猛，覆蓋范圍迅速擴(kuò)大，試點(diǎn)工作開展近三年就基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。“新農(nóng)保”是指通過個(gè)人、集體、政府多方籌資，將符合條件的農(nóng)村居民納入?yún)⒈７秶_(dá)到規(guī)定年齡時(shí)領(lǐng)取養(yǎng)老保障待遇，以保障農(nóng)村居民年老時(shí)基本生活為目的，帶有社會福利性質(zhì)的一種社會保障制度。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在總結(jié)完善我國上世紀(jì)90年代開展的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡稱老農(nóng)保)制度的基礎(chǔ)上建立起來的一項(xiàng)嶄新制度。
(七) 搬遷移民類制度
如全國各級地方政府廣泛實(shí)施的地質(zhì)災(zāi)害搬遷補(bǔ)償政策，高寒山區(qū)易地搬遷政策。
(八) 教育類的政策
此類制度中，最重要的是已經(jīng)實(shí)施數(shù)十年的九年制義務(wù)教育制度。助學(xué)貸款制度，即《國務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見》及其配套辦法頒布實(shí)施后，國家在高等教育階段建立起國家獎(jiǎng)學(xué)金、國家勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金、國家助學(xué)金、師范生免費(fèi)教育、國家助學(xué)貸款、勤工助學(xué)、學(xué)費(fèi)減免等多種形式的高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系。家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生考上大學(xué)，首先可通過“綠色通道”按時(shí)報(bào)到。入校后，學(xué)校對其家庭經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行核實(shí)，再分別采取不同辦法予以資助。其中，解決生活費(fèi)問題，以國家助學(xué)金為主，以勤工助學(xué)等為輔；解決學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)問題，以國家助學(xué)貸款為主，以國家勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金等為輔。此外，國家還積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人面向高校設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金，共同幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生順利入學(xué)并完成學(xué)業(yè)。
(九)2008年開始實(shí)施農(nóng)村危房改造補(bǔ)貼制度
可以說，進(jìn)入新世紀(jì)以來，國家出臺了一系列的針對特殊人群的保障制度，以保障這些特殊人群基本生活和生產(chǎn)權(quán)利。
尤其重要的是，2014年2月國務(wù)院頒布了《社會救助暫行辦法》，第一次以行政法規(guī)的形式規(guī)定了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、大病救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助等八項(xiàng)社會救助制度,構(gòu)建了一個(gè)具有中國特色的社會救助體系。民政部、財(cái)政部2020年9月8日公布《中華人民共和國社會救助法》(草案征求意見稿)，廣泛向社會征求社會救助立法建議，標(biāo)志著我國包括農(nóng)村在內(nèi)的社會救助制度體系化建設(shè)進(jìn)入新的階段。
這些制度具有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是覆蓋人群廣泛，服務(wù)對象明確，二是經(jīng)過較長時(shí)間調(diào)適，各項(xiàng)制度都已經(jīng)比較成熟。其中覆蓋面廣、政策實(shí)施難度大的農(nóng)村低保制度的完善過程尤其值得討論。
農(nóng)村低保制度剛在農(nóng)村實(shí)施時(shí)，因?yàn)楹茈y對農(nóng)民收入進(jìn)行準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村出現(xiàn)了普遍的關(guān)系保、人情保、維穩(wěn)保，開豪車吃低保的也不在少數(shù)。一些地方為了公平，采取由年齡大的老年人吃低保，或全村輪流吃低保的情況，低保制度未能充分發(fā)揮保障農(nóng)村收入最低家庭農(nóng)民的作用，甚至成為村干部小微腐敗的一個(gè)重要方面，也引發(fā)了廣泛的負(fù)面輿情。2016年前后，全國農(nóng)村低保普遍采取大數(shù)據(jù)比對的排除法，將絕大多數(shù)不符合低保條件的低保對象排除了出去，低保制度變得規(guī)范且大大降低了低保制度中的誤差，無論是申請、復(fù)核、審批還是退出低保都變得簡單易行，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只需要一個(gè)民政干事就可以完成整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保的管理工作。
目前，不僅低保制度已經(jīng)十分規(guī)范，而且特困救助制度所針對人群十分明確，政策規(guī)定也十分清晰，這樣就變成用成熟的制度來完成專門的針對性任務(wù)，政策就有較高效率，且較少爭議。
同樣，殘疾人救助制度的實(shí)施對象和救助政策也是很清晰的。
農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和高齡老人補(bǔ)貼也幾乎沒有爭議。
目前問題比較多的是農(nóng)村合作醫(yī)療制度，其中一個(gè)主要原因就是收費(fèi)越來越高，大病治療方面被寄予了太高期待。目前，全國正在推動大病保險(xiǎn)，有可能緩解農(nóng)村合作醫(yī)療的困境。
以上討論的社會保障制度，層次多樣十分復(fù)雜，而且針對各種特殊人群，這導(dǎo)致覆蓋人群恰恰與精準(zhǔn)扶貧所針對人群存在重合，甚至可以說，絕大多數(shù)人均年收入低于2300元的貧困戶都已被上述社會保障制度覆蓋。
也就是說，中國實(shí)際上有雙重反貧困機(jī)制：一重是由國務(wù)院扶貧辦來牽頭負(fù)責(zé)的扶貧工作，另一重是以民政部、衛(wèi)健委等各部委為主的形式多樣、分工明確、層次復(fù)雜、針對對象具體的反貧困政策。
在2013年前，國務(wù)院扶貧辦反貧困的重點(diǎn)是進(jìn)行區(qū)域開發(fā)，很少針對具體個(gè)人，因此就與以民政部社會救助和衛(wèi)健委合作醫(yī)療為代表的針對農(nóng)村特殊群體的反貧困構(gòu)成了互補(bǔ)。精準(zhǔn)扶貧以后，國務(wù)院扶貧辦的工作重點(diǎn)下降到貧困戶個(gè)人，并且采取了極為強(qiáng)有力的自上而下的信息管理、督查、評估以及獎(jiǎng)懲，由此不僅造成了兩重扶貧機(jī)制的重疊，而且因?yàn)閲鴦?wù)院扶貧辦將扶貧工作上升為政治任務(wù)，而造成了農(nóng)村扶貧的各種困擾。
三、精準(zhǔn)扶貧中存在的主要問題
2019年年底，筆者到武漢郊區(qū)一個(gè)村調(diào)研，全村共有十多戶貧困戶，均為低保戶和特困戶。本來按低保政策和特困救助政策，這十多戶農(nóng)戶的扶貧工作就極其簡單，基本上不會涉及到村干部，由街道民政辦進(jìn)行申請審核、管理就可以了。因?yàn)樵?span>2016年精準(zhǔn)扶貧中將這十多戶建檔立卡納入到貧困戶管理，這個(gè)城郊村因此成為有貧困戶的非貧困村，也因此必須參與到全國精準(zhǔn)扶貧工作中來，全村工作精力的至少五分之一就不得不投入到扶貧上來，僅僅資料工作就無比繁復(fù)，村里只好招聘兩名大學(xué)生來專做扶貧資料工作。
武漢市郊區(qū)有大量就業(yè)機(jī)會，農(nóng)戶家庭收入都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過貧困線的，但武漢郊區(qū)仍然有因病致貧并缺乏勞動力的低保戶，也有無人贍養(yǎng)的特困老年人，這些低保戶和特困戶已經(jīng)享受到相應(yīng)政策支持，卻因?yàn)榧{入到精準(zhǔn)扶貧管理，而不得不按精準(zhǔn)扶貧要求進(jìn)行精細(xì)管理，不得不針對上級關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的每一項(xiàng)政策要求做出回應(yīng)，以及不得不接受上級一輪又一輪的檢查評估。而實(shí)際上所有這些政策要求和檢查評估，對于被納入到建檔立卡貧困戶的扶貧，都幾乎是沒有意義的。
筆者后來又到江西宜豐調(diào)研過三個(gè)村，與武漢郊區(qū)調(diào)研村情況完全一致的是，這三個(gè)村也是除了低保戶和特困戶以外不再有貧困戶的非貧困村，這三個(gè)村也因?yàn)閷⒌捅艉吞乩艚n立卡，而成為有貧困戶的非貧困村，因此也納入到自上而下的精準(zhǔn)扶貧精細(xì)管理，上級還為三個(gè)村下派了專職的第一書記，鄉(xiāng)村兩級大量的精力都消耗在精準(zhǔn)扶貧工作中了。
2020年筆者又到河南濟(jì)源一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，全鎮(zhèn)共有49個(gè)村，其中有5個(gè)貧困村，9個(gè)有貧困戶的非貧困村，其余35個(gè)村為無貧困戶的非貧困村。濟(jì)源市這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)35個(gè)沒有貧困戶的非貧困村，當(dāng)然不是沒有低保戶和特困戶，而只是沒有將低保戶和特困戶建檔立卡納入到貧困戶進(jìn)行精細(xì)管理，所以，這35個(gè)村的扶貧工作就不必開展，鄉(xiāng)村兩級集中精力應(yīng)對5個(gè)貧困村和9個(gè)有貧困戶的非貧困村，就力有所逮，不致于在扶貧時(shí)手忙腳亂、焦頭爛額。
以上三地反貧困，河南濟(jì)源的調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)顯然做得最好，策略最正確。只不過濟(jì)源當(dāng)時(shí)上報(bào)貧困村和貧困戶時(shí)也是萬萬沒有想到有35個(gè)村沒有報(bào)貧困戶，從而未被納入到精準(zhǔn)扶貧的精細(xì)管理，會減少這么多麻煩。武漢郊區(qū)和江西宜豐四個(gè)村當(dāng)時(shí)將低保戶和特困戶建檔立卡納入貧困戶管理，也一定萬萬沒有想到會帶來后面那么多煩惱。濟(jì)源市的低保戶和特困戶沒有納入到貧困戶管理，并非這些低保戶和特困戶被政策拋棄了，他們同樣也得到了農(nóng)村最低生活保障的支持和特困救助，因此脫離了絕對貧困。納入到貧困戶管理的低保戶和特困戶，如果獲得了超出低保支持和特困救助的好處，也只能說這樣的精準(zhǔn)扶貧就不精準(zhǔn)了。
之所以納入到建檔立卡精準(zhǔn)扶貧，村莊反貧困工作量就大幅度上升，以致鄉(xiāng)村干部都會被扶貧工作累個(gè)半死，而通過低保政策和特困救助進(jìn)行反貧困工作的鄉(xiāng)村干部可以從容應(yīng)對，其中關(guān)鍵原因是，無論是低保政策還是特困救助，都是針對特定人群，這個(gè)特定人群很容易識別出來，而這些針對特定人群的反貧困政策容易進(jìn)行一事一議修改完善從而是比較容易成熟的制度。用成熟的制度去做針對特定人群的事務(wù)，工作起來標(biāo)準(zhǔn)就容易統(tǒng)一，工作規(guī)范就很清晰，開展工作自然就容易，而不致于前后矛盾左右沖突。因此，諸如低保管理和特困救助，其日常管理工作只要有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部就可以做好。
相對來講，精準(zhǔn)扶貧是一套反貧困政策的組合，幾乎囊括了反貧困的所有政策，而精準(zhǔn)扶貧又期待將所有貧困問題納入到建檔立卡范圍，這樣一來，精準(zhǔn)扶貧就變成了用復(fù)雜且不夠成熟的反貧困政策組合去解決所有的貧困問題，也就是用不夠成熟的制度去完成無所不包的工作任務(wù)，因此在實(shí)際中就會出現(xiàn)無比復(fù)雜的扶貧工作組合。更重要的是，為了防止基層扶貧中的不精準(zhǔn)，上級對基層扶貧工作進(jìn)行過程管理,強(qiáng)化評估監(jiān)督，基層扶貧工作中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要留痕，并且都要符合邏輯關(guān)系，從而出現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧中填表累死人的事情。
我們可以建一個(gè)模型來表達(dá)以上想法。如果將特定人群看作同類人群，計(jì)為1，將特定政策也計(jì)為1，則針對特定人群的特定政策組合只有1×1= 1種。
問題在于精準(zhǔn)扶貧有很復(fù)雜的政策組合，假定有10種政策組合，就可以計(jì)為10，而貧困戶的類型也相當(dāng)復(fù)雜，是各種人群的組合，我們計(jì)為5，則精準(zhǔn)扶貧政策與貧困對象的組合就有10×5=50種，這樣一來，精準(zhǔn)扶貧就有了無比復(fù)雜的進(jìn)行扶貧政策組合的可能性。
越是復(fù)雜的政策組合，就越是容易出現(xiàn)問題，也就越需要進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，而越是進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，政策剛性就越強(qiáng)，基層精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中就越是缺少靈活性，就越難適應(yīng)全國不同地區(qū)的復(fù)雜扶貧實(shí)踐。精準(zhǔn)扶貧建檔立卡、過程管理、評估監(jiān)督以及自上而下的扶貧管理技術(shù)手段的廣泛使用權(quán)，進(jìn)一步使精準(zhǔn)扶貧變成了一臺僵化笨拙的機(jī)器，難以回應(yīng)基層復(fù)雜扶貧實(shí)踐的需要，反過來基層通過不斷填報(bào)數(shù)據(jù)來滿足上級希望精準(zhǔn)了解基層扶貧實(shí)踐狀況的需要。上級竭盡全力通過各種技術(shù)手段來試圖全面掌握基層扶貧實(shí)踐，基層則通過繁復(fù)的符合邏輯關(guān)系的填報(bào)數(shù)據(jù)迎接評估檢查來應(yīng)付上級要求。
又因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧具有高度政治性，國家對精準(zhǔn)扶貧的要求很高，對精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)的問題處理很嚴(yán)厲。方便的技術(shù)手段，第三方評估，以及嚴(yán)厲的檢查督導(dǎo)，進(jìn)一步造成基層精準(zhǔn)扶貧中的草木皆兵。為了防止出現(xiàn)問題，為做好扶貧工作，基層不惜花費(fèi)任何人力、物力資源，以保證精準(zhǔn)扶貧的達(dá)標(biāo)升級，從而圓滿按期完成脫貧任務(wù)。
精準(zhǔn)扶貧的初衷是為了防止扶貧資源大水漫灌，而要求扶貧實(shí)踐必須做到“六個(gè)精準(zhǔn)”，實(shí)踐中卻變成了為了精準(zhǔn)而浪費(fèi)了大量資源。造成這一結(jié)果的原因有二：一是精準(zhǔn)本來就是有成本的，為提高一個(gè)百分點(diǎn)的資源節(jié)約率，可能會多花費(fèi)90%的資源。二是用復(fù)雜的政策工具去完成幾乎無所不包的扶貧任務(wù)，必然造成扶貧工作的復(fù)雜性。這個(gè)時(shí)候允許基層扶貧實(shí)踐的靈活性，國家就不可能對基層扶貧實(shí)踐進(jìn)行有效監(jiān)管，國家對全國不同地區(qū)基層扶貧實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn)化要求，又必然造成基層扶貧實(shí)踐的僵化和不合地方實(shí)際。
正是在這樣一種情況下，才即將全面完成脫貧攻堅(jiān)的世紀(jì)任務(wù)。
四、 后扶貧時(shí)代的反貧困問題
2020年中國將消滅絕對貧困,進(jìn)入全民小康時(shí)代。不過，中國仍然將有相對貧困，以及因?yàn)楦鞣N市場風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)所造成的新的貧困。進(jìn)入后扶貧時(shí)代，如何反貧困就是值得討論的大問題了。
改革開放以來尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國一直存在著兩套并行的反貧困體制，一是國務(wù)院扶貧辦以開發(fā)扶貧為主要手段的扶貧，主要針對區(qū)域性的貧困，二是以民政部為主的主要針對社會特定群體的扶貧，最典型的就是農(nóng)村最低生活保障制度和特困救助制度。這兩套反貧困體制相互補(bǔ)充，相互支持，應(yīng)當(dāng)說各自在反貧困中發(fā)揮了重要作用，中國目前在反貧困方面取得的舉世矚目的成就，與這兩套互補(bǔ)體制緊密相關(guān)。
在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)取得大勝利的情況下，在中國反貧困已經(jīng)取得重大勝利情況下，未來中國反貧困戰(zhàn)略如何推進(jìn)？有一種代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為：后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代必須“實(shí)現(xiàn)國家反貧困職能的整合，改變一直以來扶貧開發(fā)與社會救助分別管理的格局”，應(yīng)當(dāng)“根據(jù)后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代反貧困形勢、目標(biāo)和任務(wù)變化，整合推進(jìn)反貧困事業(yè)”，“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組以國務(wù)院反貧困領(lǐng)導(dǎo)小組的名義保留下來”“整合推進(jìn)反貧困事業(yè)”。與這種觀點(diǎn)相反，筆者以為，后扶貧時(shí)代，反貧困戰(zhàn)略的關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)包括以下三點(diǎn)：
第一，以國務(wù)院扶貧辦為主的反貧困主戰(zhàn)場應(yīng)當(dāng)重新回到區(qū)域反貧困上去。當(dāng)前，中國的貧困具有顯著的區(qū)域特征，尤其集中在連片貧困山區(qū)，這些地區(qū)之所以貧困，有兩個(gè)重要原因，一是自然條件差、基礎(chǔ)設(shè)施不足。通過區(qū)域開發(fā)，建設(shè)連通全國、服務(wù)地方的基礎(chǔ)設(shè)施，使得這些連片貧困山區(qū)不僅可以連通全國市場，可以將農(nóng)產(chǎn)品銷往全國，可以方便地進(jìn)入全國勞動力市場獲取勞動收入，而且可以較好地改善農(nóng)業(yè)以及其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施條件。
連片貧困山區(qū)之所以貧困的第二個(gè)重要原因往往與地方文化習(xí)俗有關(guān)。尤其是一些少數(shù)民族地區(qū)，文化仍然普遍落后，不重視積蓄甚至于好逸惡勞，對現(xiàn)代文化接受程度比較低。這就需要加強(qiáng)貧困地區(qū)的文化教育，尤其要加強(qiáng)義務(wù)教育，通過教育來改變傳統(tǒng)的文化與不良習(xí)俗。只不過這是一個(gè)長期的過程，不能著急。
第二，對農(nóng)村貧困要進(jìn)行分類，要分類治理，再不能不加區(qū)分地籠統(tǒng)地識別貧困戶，要針對不同的貧困原因進(jìn)行分類治理。每一項(xiàng)反貧困政策都只針對某一類特定群體，這樣不僅可以提高政策的針對性，而且有助于政策的不斷自我完善，同時(shí)也可以保證政策執(zhí)行的專業(yè)性和可操作性。
當(dāng)前，特別重要的幾項(xiàng)反貧困制度包括：
其一，農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村低保制度主要針對家庭缺乏勞動力，家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕钏降霓r(nóng)戶。低保制度與扶貧不同，是直接補(bǔ)錢(補(bǔ)差原則)而不存在扶的問題。低保的原則是應(yīng)保盡保，凡是家庭收入低于當(dāng)?shù)刈畹褪杖氲�，地方政府無條件補(bǔ)足其最低差額。應(yīng)當(dāng)注意，低保僅僅是補(bǔ)足差額，以保證低保戶可以達(dá)到當(dāng)?shù)刈畹蜕钏�，而非補(bǔ)富原則。
當(dāng)前低保制度在執(zhí)行時(shí)，最容易出現(xiàn)的一個(gè)問題是與醫(yī)保的混淆。一般來講，低保戶的收入比較少，因此抗風(fēng)險(xiǎn)能力比較弱，尤其是遭遇大病就更加無力。也正因此，全國普遍出現(xiàn)了對低保戶醫(yī)療的報(bào)銷比例較高，精準(zhǔn)扶貧中貧困戶的合作醫(yī)療報(bào)銷比例也較高，甚至所有醫(yī)療費(fèi)都報(bào)銷的情況。提高低保戶和貧困戶合作醫(yī)療報(bào)銷比例，擠占的是全體農(nóng)民的合作醫(yī)療費(fèi)，這也是為什么合作醫(yī)療投入連年增加的一個(gè)重要原因。因此，如何有針對性地分別提高低保與合作醫(yī)療的報(bào)銷比例，對于低保和合作醫(yī)療都很重要。
更重要的是，因?yàn)榈捅艨梢杂休^高合作醫(yī)療報(bào)銷比例，很多家庭收入遠(yuǎn)高于低保的農(nóng)戶因?yàn)榧胰松舜蟛?span>(尤其是癌癥)，就要求進(jìn)入低保，主要目的是享受合作醫(yī)療高報(bào)銷比例的好處。地方政府在實(shí)踐中往往是允許患病個(gè)人進(jìn)入低保，成為低保人。這顯然是不合理的。
包含低保在內(nèi)的社會救助制度是當(dāng)前農(nóng)村最重要的反貧困制度。
其二，農(nóng)村合作醫(yī)療制度。合作醫(yī)療使農(nóng)民病有所醫(yī)，在防止因病返貧方面具有十分重要的作用。當(dāng)前，農(nóng)村合作醫(yī)療中存在的一個(gè)問題是同樣的繳費(fèi)卻有不同的對待。比如，對低保戶和貧困戶的高報(bào)銷比例，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民繳費(fèi)越來越高，國家投入也越來越巨大，而農(nóng)民的醫(yī)療獲得感卻沒有增加。對于患大病的農(nóng)戶，確實(shí)困難的，可以申請大病救助，從而緩解農(nóng)村合作醫(yī)療的壓力。合作醫(yī)療顯然也不可能解決所有問題，而只可能為面臨疾病威脅農(nóng)民提供一定程度的保底。
其三，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以及高齡補(bǔ)助。
總之，正是通過由不同部門專門負(fù)責(zé)的不同制度，針對不同的特定人群，來達(dá)到反貧困的目標(biāo)。其好處有四：專業(yè)、清晰、便利且容易完善。
第三，要科學(xué)理解“精準(zhǔn)”。“精準(zhǔn)扶貧”的核心是要避免大水漫灌，要防止扶貧資源的浪費(fèi)，因此，“精準(zhǔn)”不是要求自上而下一般粗，它要求基層扶貧實(shí)施中不能不顧實(shí)際而照搬照抄別的地方的經(jīng)驗(yàn)。精準(zhǔn)的核心是實(shí)事求是，是針對基層實(shí)際情況來開展扶貧工作。扶貧目標(biāo)的精準(zhǔn)和手段的精準(zhǔn)，必須是用較少的扶貧資源完成最大限度的扶貧任務(wù)，不能為了提高1%的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，而花費(fèi)90%的扶貧資源。否則，就不是精準(zhǔn)而是浪費(fèi)。
后扶貧時(shí)代的反貧困，絕對不能再籠統(tǒng)地進(jìn)行扶貧，而應(yīng)當(dāng)通過專業(yè)的機(jī)構(gòu)，以專門的制度，通過專業(yè)的人員來回應(yīng)不同特定人群的專門需要。反貧困也要進(jìn)行分類治理。指望一個(gè)籠統(tǒng)的規(guī)定和一個(gè)美好的愿望消滅貧困，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。
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