當前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)動態(tài) >> 三農(nóng)政策 >> 劉銳：治理困境背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義的生成邏輯
摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義的產(chǎn)生是多重因素共同作用的結(jié)果。治理現(xiàn)代化帶來三大變化,即中心工作增多、組織科層化、治理法治化。在總體性體制下,縣級組織出于自保的考慮,合謀下沉事務治理責任。當前的中西部農(nóng)村,村級治理能力普遍弱化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法再向下甩包袱,被迫成為基層兜底主體。但是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源同樣匱乏,難以按要求完成任務�？h級組織則加大督查的力度,強化問責壓實屬地責任,鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能以形式主義方式回應,既對行政事務進行形式化應對,又對基層事務實施形式化治理。展望未來,如何在兼顧上級權(quán)威性與基層自主性之間找到平穩(wěn),既發(fā)揮基層靈活性又促進政策統(tǒng)一性,是治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義的重點。
關(guān)鍵詞： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;縣鄉(xiāng)關(guān)系;基層治理;形式主義;
一、問題的提出
在我國，形式主義是一個長期存在的問題。早在革命戰(zhàn)爭時期，毛澤東就指出， “為什么黨的策略路線總是不能深入群眾，就是這種形式主義在那里作怪”[1]（p111）。黨的十八大以來， 黨中央在加強黨的作風建設， 糾正 “四風” 問題上不斷用力。2019年，中央辦公廳印發(fā) 《關(guān)于落實解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確將該年定為 “基層減負年”；2020年， 習近平總書記強調(diào)， “要堅決反對形式主義、官僚主義， 讓基層干部把更多精力投入到疫情防控第一線”[2]。
從中央到地方，都試圖通過解決形式主義問題推動服務型政府建設再上新的臺階。不過，從多地調(diào)查及媒體報道看，基層形式主義問題仍然較為復雜，在解決形式主義問題的過程中，還會出現(xiàn)新的形式主義問題，如 “以文件落實文件”、基層調(diào)查變成 “走秀”、工作評價搞 “痕跡主義”、履職述職變得敷衍應付，等等。只有透過表面的作風問題發(fā)掘深層次的原因，才能主次結(jié)合、循序漸進地進行解決。結(jié)合當前學界和政策部門的相關(guān)研究，有關(guān)于此的研究視角大致可以分為三類。
第一類是政府體制研究。這類研究認為，基層政府是國家政權(quán)的末端，基層形式主義與政府治理體制有關(guān)。具體說來，各層級政府的職責同構(gòu)，政府職責體系不健全，帶來層層加碼和形式主義[3]；基層政府在權(quán)責分立結(jié)構(gòu)下，無能力應對系統(tǒng)性治理風險，傾向于采取形式主義策略避責[4]； 在壓力型體制下，上級易過度使用政治機制，帶來責任的 “泛政治化”，基層便會采取形式主義策略[5]。
第二類是治理變遷研究。這類研究認為，基層治理是國家治理的重要部分，國家治理邏輯變化會帶來基層治理變化。具體說來，十八大以來，制度 化、規(guī)范化成為改革方向，該項戰(zhàn)略改革在制止基層政府 “政績沖動” 的同時，帶來其為避責生出的形式主義策略[6]。當政府工作重心轉(zhuǎn)向非經(jīng)濟領(lǐng)域，上級無法對下級績效清晰測量時，只能采取“印象政績” 評估方式考核， 自然帶來基層政府形式主義作風[7]�？h級 “條條” 工作的政治化下達，帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理任務的增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能力有限又要應付上級，形式主義運作方式便產(chǎn)生[8]。
第三類是組織關(guān)系研究。這類研究認為，基層政府受多重因素影響，分析府際關(guān)系現(xiàn)狀及運行方式，能縷析基層形式主義的直接原因。具體說來，科層壓力型治理強化，削弱了基層政府自主性，解 構(gòu)了行政發(fā)包制運作模式，基層政府圍繞上級考核運轉(zhuǎn)，帶來多類型形式主義現(xiàn)象[9]。當上級政府適度包容，默會下級政府的變通時，基層政府的積極性不足，形式主義就有生長空間[10]。深層次看，國家治理 “簡單化” 及過程 “狹窄性”， 造成行政督查的泛濫和 “痕跡管理” 的過度[11]。
本文是對上述研究的延伸和拓展，重點基于基層治理現(xiàn)代化背景，探討縣域治理下的中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形式主義問題。本文試圖在過程－ 機制視角下，探討作為國家與社會結(jié)點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如何應 付上壓下擠的各類事務。鄉(xiāng)村是典型的基層社會， 是制度實施的 “最后一公里”， 思考鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形式主義問題，不僅要了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織結(jié)構(gòu)，還要理 解農(nóng)村事務的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀， 爬梳基層治理的變遷邏輯，汲取制度主義研究進路。
本文來自筆者及研究團隊的各地調(diào)研，尤其是川中A縣和川西Ｂ縣調(diào)研。調(diào)查的Ａ縣和B縣多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 均是一般農(nóng)村的典型形態(tài)， 不同處是B縣的工業(yè)基礎(chǔ)稍好，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)有征地拆遷現(xiàn)象，Ａ縣是一般農(nóng)業(yè)縣， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展幾乎停滯。2018年11月和2019年5月， 我們先后調(diào)查兩縣共計15天，訪談對象包括鄉(xiāng)村干部、紀委干部。本文基于田野 調(diào)查和集體討論而完成。
二、縣級組織下沉責任
縣級組織作為政策執(zhí)行者，長期具有治理的自主性，這種自主性的好處是，可以因地制宜治理，及時有效地回應縣域矛盾，但是，縣級組織會基于利益考量，為自身的不作為、濫作為尋找借口。十八大后，中央推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并通過科層體系法治化和一票否決制強化政府管理�？h級組織出于自�？紤]，傾向下沉責任和風險。
（一）一般工作與中心工作
十八大以前，為了調(diào)動地方發(fā)展積極性，中央一般在證據(jù)確鑿情況下，啟動對下級和縣級政府的考核和問責，否則，就會基于組織權(quán)力鏈條，推動 政策的逐級執(zhí)行。具體說來，壓實責任和推動落實會通過科層權(quán)威層層復制壓力,上級不檢討決策中可能出現(xiàn)的問題，而是讓執(zhí)行者承擔所有責任。處 于行政鏈條中的政府，上下級關(guān)系是個相對概念， 縣級組織作為執(zhí)行者，要盡量完成上級任務。
從上到下的放活和激勵，帶來縣級治理的自主性，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是縣級組織會對上級政策進行排序，將自上而下的工作分為兩類：一類 是必須完成的中心工作，一類是可以打折扣的一般工作。一般說來，如果上級下發(fā)紅頭文件強調(diào)，又 在正式和非正式場合反復告誡，還提供了完成任務 的時間表，就可以稱其為中心工作。對于可以量化 的中心工作，一般會實施政治錦標賽體制，即上級 以績效考核方式，將目標層層分解到縣級，輔以目 標責任書簽訂。上級考核是動態(tài)和彈性的，競爭優(yōu)勝者能獲得晉升，反之， 會啟動逐級淘汰程序[12]。當上級激勵效應過強，縣級組織就可能造假。比如 調(diào)查的蘇北某縣，為完成經(jīng)濟增長考核任務，到蘇 南引進空頭外資企業(yè)，給予中間人一定的補貼，再 將稅費憑據(jù)引入當?shù)亍?/span>
對無法量化的中心工作， 以一票否決推動完成，如維護社會穩(wěn)定、執(zhí)行計生政策。如果一票否 決事項出現(xiàn)，上級會就地 “否決” 執(zhí)行者，直接領(lǐng)導短期難以晉升。但是，上級不考核一票否決事項的完成過程，而是以結(jié)果論英雄，縣級既不用在乎 外在條件限制， 又不用在乎執(zhí)行對象反對和反抗， 只以完成上級命令作為唯一標準，哪怕實施無原則 的策略主義行為。比如，在 “搞定就是穩(wěn)定、擺平就是水平” 激勵下， 縣級組織為避免農(nóng)民頻繁上訪，或者以暴制暴，或者 “花錢買穩(wěn)定”， 甚至直接將上訪者關(guān)進黑屋子。
對于既沒有競爭排名壓力，又不一票否決的一般工作，縣級組織傾向于消極治理。從性質(zhì)上講， 一般工作本身較為模糊，難以有明確考核依據(jù)，如 萬畝良田、鄉(xiāng)村建設等項目，調(diào)查的鄂南某縣，為了獲得 “產(chǎn)糧大縣” 的招牌，縣級組織修建專門景觀大道，在看得見的地方種植優(yōu)質(zhì)稻，甚至為上級 視察提供觀景臺， “產(chǎn)糧大縣” 對糧田面積和質(zhì)量有要求，但種田畝數(shù)的核查成本高，糧食產(chǎn)量指標 清晰性差，糧食質(zhì)量的科學量化有困難。
二是從績效上講，一般工作的投入與結(jié)果關(guān)聯(lián)過程復雜，易出現(xiàn) “前人栽樹、后人乘涼” 的遲滯和扭曲現(xiàn)象，縣級組織無動力完成非對稱任務。比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目、園區(qū)建設項目，調(diào)查的鄂北某縣，政府打造的某民生項目， 開工建設后進展緩慢，一直到當?shù)仡I(lǐng)導升遷調(diào)走，建設項目仍然沒有完工，知情人說，主要是項目投入資金大，需要縣級領(lǐng)導有高超的領(lǐng)導水平，保證項目 “做了” 但又沒 “做成”，如果把握不好時滯性[13]， 不僅會增加治理風險，成果還會為下屆摘得。
十八大后，中央推動國家治理現(xiàn)代化，帶來縣級治理兩大變化。一是組織結(jié)構(gòu)科層化，有兩大基 本特征：下級服從上級的等級制，上級指示必須有效貫徹，以實現(xiàn)權(quán)力的高度集中，下級行為被嚴 格規(guī)制；基于理性原則構(gòu)建組織形式，依據(jù)權(quán)力鏈科學設置機構(gòu)，明確不同機構(gòu)的職務職責，實現(xiàn)政府內(nèi)部非人格化[14]（p282）。二是治理方式法治化，體現(xiàn)為兩大要求：一是將政府權(quán)力裝進法律的籠子，用法治保障政府職能權(quán)責，避免管理過程缺位和越位；二是以政府的權(quán)力清單為基礎(chǔ)，提高政 府依法治理的水平，壓縮各級政府的裁量權(quán)。這對 縣級組織意味著以后不能再選擇性執(zhí)行上級政策， 一切運作和治理都要有法可依和有法必依。
2013年，中組部印發(fā)《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》，提出中央有關(guān)部門不能把生產(chǎn)總值和經(jīng)濟增長率作為評價政績主要指標，而是全面看待經(jīng)濟、政治、社會、文化、環(huán)保、安全等任務的治理成效。盡管發(fā)展經(jīng) 濟和維護穩(wěn)定仍是中心工作，但是，既有的一般工 作現(xiàn)在變得同等重要，縣級組織要基于科層法治原則，執(zhí)行具有同等政績效力的眾多一般工作。
為保證下級嚴格貫徹政令措施，中央將下放的激勵權(quán)收歸，同時進行一系列針對性的改革，如中央出臺 “八項規(guī)定” 嚴肅黨紀，以高壓姿態(tài)持續(xù)懲治腐敗，強調(diào) “看齊意識” 統(tǒng)一思想認識。如果地方領(lǐng)導為獲得單一政績，影響其他工作或者群眾利益，或者不嚴格執(zhí)行中央重大決策，會被嚴明的黨紀和法治問責。當以目標管理為核心的行政體制演變?yōu)檎文繕酥坪驼呜熑谓K身制，縣級組織的一票否決事務就會增多。
一票否決能促進縣級完成任務，不一定能保證其依法依規(guī)。中央于是強化垂直管理力度，推動檢 查考核權(quán)的實質(zhì)化。比如，中央推動強化 “上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導”[15] (p43)，“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”[15] (p46)，促進紀檢部門立足職能職責， 提升落實紀檢監(jiān)察問責的水平。類似地，中央上收環(huán)境 監(jiān)察職能，將執(zhí)法權(quán)下沉至地方政府，以縱向條線 壓實執(zhí)法責任，各級建立環(huán)保督查組，頻繁地督查 地方政府， 一旦發(fā)現(xiàn)有環(huán)保問題， 輕者約談和誡勉，重者立案偵查和拘留，嚴重者直接一票否決。
縣級組織不能再 “選擇性執(zhí)行”， 對糾正縣級任務執(zhí)行的梗阻現(xiàn)象，具有重大的現(xiàn)實意義，縣級治理生態(tài)得以快速凈化。不過，當依法問責和一票
否決任務快速增多，縣級就要在既有少數(shù)中心工作外，完成新增的工作，這種變化會沖擊既有組織運作模式。縣級組織一方面全力應對制度環(huán)境的變化，一方面在職權(quán)范圍內(nèi)創(chuàng)新方式分擔責任。
（二） 條塊合作避責
治理現(xiàn)代化的目標是建立責任政府�？h級治理的一般邏輯是，鄉(xiāng)村組織處理 “小事”， 縣級組織處理 “大事”[16]（pp.154-157）。事務的 “大小”程度有兩大影響因素，分別是科層化程度和社會影響力。從科層程度看，農(nóng)村的不少事務是 “小事”，需要依托鄉(xiāng)村組織治理， 主要源于農(nóng)村事務的特征：其一是基層事務的連帶性。我們將基層事務分 為兩類：一類是人－事結(jié)合型，一類是人－事分離 型。相較城市基層事務的人－事分離特征，農(nóng)村基層事務多屬人－ 事結(jié)合型[17]（pp．92-93）。針對前一類事務，重點是做好群眾工作。群眾工作的核 心是人心治理，群眾正因為認可對方，才對具體矛 盾有所釋懷�；鶎咏M織的工作方式，既可以依托村 莊結(jié)構(gòu)，講血緣地緣和人情面子；又可以依據(jù)組織 結(jié)構(gòu)，講黨政權(quán)威和以心換心。其二是基層事務的 整體性。人-事結(jié)合型事務，不少是多因素交疊催生，如果不對矛盾進行通盤考慮，單刀直入地解決 會擴大矛盾�；鶎咏M織只有深嵌農(nóng)村，系統(tǒng)梳理矛 盾的前因后果，才能基于整體治理視角探索契合實際的方法。
按照現(xiàn)行分級治理體制，基層矛盾應在基層化解。但是，稅費改革及鄉(xiāng)村體制改革，大大削弱了基層組織的治理能力。一方面，基層組織普遍不作為，不愿處理瑣碎事務，這會上溢到縣級組織；另一方面，基層組織遵循 “不得罪” 的邏輯，不愿化解潛在風險較大的矛盾，部分矛盾的風險性快速提升。依據(jù)組織責任屬性， 我們將縣級組織分為兩類，分別是承擔政治責任的縣政府和承擔行政責任的科層部門。進入縣級組織的 “大事”， 常規(guī)模式是基于事務的權(quán)責邊界，分給責任部門實施科層化處置。
部門治理存在兩大問題：一是上移的基層事務過多過頻，會對部門治理提出挑戰(zhàn)。理論上講，科層部門可以依法處置上移的事務，但是，依法處置不一定獲得滿意，民眾有時會因爭一口氣而發(fā)動不屈不撓的纏訪鬧訪。對此，不少科層部門會選擇性治理，即優(yōu)先回應對社會影響大的事務，至于其他普通基層事務，則或者有意推脫，或者進行形式化的回應。該類應對模式易帶來蝴蝶效應，推動越來越多的村民把事情 “鬧大”。二是上移的基層事務復雜難解，對部門而言意味著治理風險增大。如果引發(fā)群眾普遍不滿，則會惹禍上身。本著 “多一事不如少一事” 原則， 相關(guān)部門大多會考慮如何推諉，辦法是基于事務的模糊性，將矛盾分解給眾多責任部門。但是，相關(guān)部門同樣了解矛盾屬性，沒有積極性實施合作治理。即使多個科層部門基于各種因素，能針對特定矛盾協(xié)同治理，總有某個部門負主導責任。如果處置不當引發(fā)穩(wěn)定問題，就會受到后續(xù)的追責，因此，無論主要次要部門，多傾向消極應對矛盾，協(xié)調(diào)過程一般較差。
縣級部門要解決自身問題，會選擇依附縣政府的權(quán)威。問題的關(guān)鍵在于，科層部門是否將事務納入政府議程。縣政府關(guān)注社會治理問題，主要源于 上級的一票否決規(guī)定及上級政府領(lǐng)導的注意力分 配。如果科層部門將治理難題與穩(wěn)定掛鉤，讓縣政 府領(lǐng)導感到潛在的風險，或者科層部門的治理難題在其他地方同樣存在，被更高級的黨政領(lǐng)導作為中心工作，縣政府就會將部門工作視為中心工作，整 合縣域資源進行整體性治理。具體說來，縣政府利 用政黨力量落實工作，凡是下級黨組織必須無條件執(zhí)行，如果某項事務涉及多個部門，相關(guān)部門要聽 從黨的指揮，放下部門利益相互配合；如果某項工 作涉及鄉(xiāng)村黨組織， 他們同樣圍繞黨政要求運作， 將潛在風險消滅在萌芽狀態(tài)�？h政府啟動的中心工作，因其具較強政治色彩， 大多實施運動式治理， 執(zhí)行過程有力、工作績效較高。不過，該機制對過 程合規(guī)要求弱， 實施中易出現(xiàn)違法亂紀問題。另外，中心工作數(shù)量不能多，啟動次數(shù)不能過頻，否 則會打破基本治理架構(gòu)， 引發(fā)組織混亂和制度沖突[18]。
十八大后，自下而上的治理要求變化不大，但是，自上而下的條塊制度發(fā)生質(zhì)變。按照國家治理 現(xiàn)代化要求，縣政府運作不僅遵循科層邏輯，還因獨特的 “政治承包責任制” 而承擔縣域?qū)俚毓芾碡熑�，但是，縣政府推動的運動式治理的風險增大。在普通民眾看來，政府能干 “大事” 如修馬路、修廣場，卻不能解決 “小事” 滿足訴求，這是典型的不負責的表現(xiàn)，部分群眾脅迫政府回應，互動的意 外風險增大。不僅縣政府的治理風險增大，科層部 門亦面臨同樣困境。十八大后， 國家推動依法治理，縣級部門作為掌握治理資源的主體，當然要承 擔 “誰負責誰落實” 責任。但是， 針對基層事務， 如果科層部門貿(mào)然回應，如何避免溯源性風險，部門履職了又沒有到位，后續(xù)可能以 “不作為” 被問責。另外，受總體性體制形塑，部門權(quán)力都向上集中，縣級部門要承擔徹底的執(zhí)行角色，事務處置同樣承擔政治責任[19]。該種責任履行類似壓力型體制，排名落后的部門要接受批評，甚至在年度被一票否決，直接影響部門一把手的晉升。
縣政府和部門在強大的問責壓力下，基于識別的風險及其原因分析，發(fā)現(xiàn)治理風險的匯聚源于下級的治理不力，他們就有動力建立政績共同體，利用權(quán)責不對等下沉責任：一方面，縣級部門會延續(xù)既有的與政府合作路徑，創(chuàng)造條件將自身工作嵌入政府治理；另一方面，縣級部門會主動分享擁有的治理資源，提供幫助強化政府對自己的依賴。從縣政府角度看，調(diào)動部門資源處理基層事務，可大幅降低自身政治風險， 并且， 從與部門互利共贏角度，下級組織理應承擔治理責任。行政任務的政治化運作，政治任務的行政化執(zhí)行，帶來的后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理責任被強化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要承擔諸多職責外事務。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境深化
縣鄉(xiāng)政府作為基層政府， 面對類似的制度環(huán)境，都要執(zhí)行上級眾多任務。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn) 還是縣級政府，都抱怨權(quán)小責大任務重。但是，縣 鄉(xiāng)政府行政層級不同， 當縣政府的治理壓力增大， 與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又無利益紐帶， 縣政府就傾向下沉責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)因村級治理能力弱， 無法再向下下沉任務，被迫成為基層兜底主體。
（一） 基層治理困境現(xiàn)狀
縣鄉(xiāng)政府要共同應對基層事務，在基層場域具有諸多的共性。從干部群體看，縣鄉(xiāng)組織有頻繁的社會交往， 是擴大版熟人社會關(guān)系[20]。如果縣級任務涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級的結(jié)果考核大于過程考核，縣 鄉(xiāng)就可以圍繞共同利益， 合謀營造和維系安全網(wǎng)。以征地拆遷為例， 當中央對土地資源的控制偏緊， 導致下級以地生財面臨制度約束，縣政府會權(quán)衡制 度約束的程度。當發(fā)展經(jīng)濟作為中心工作，縣政府 就有違規(guī)開發(fā)動力，刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極征地，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn) 適當利益空間，庇護鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)不當行為，縣鄉(xiāng)政 府就是類政治聯(lián)盟關(guān)系。
十八大以后，自上而下的剛性任務變化，帶來縣鄉(xiāng)利益紐帶變化。比如，盡管獲得土地財政仍是縣政府的中心工作，但是，中央的激勵制度和問責約束發(fā)生了變化，中央不再只是要求不出現(xiàn)穩(wěn)定問題，而是以保障群眾利益為標準；公眾參與不只是被動的抗爭，而是加強行政問責保證調(diào)動公開。同時，強化同級紀檢監(jiān)察部門的權(quán)力，以提升橫向問 責力度和水平。問責約束的驟升削弱了激勵效用， 縣鄉(xiāng)政府很難再有利益關(guān)聯(lián)。另外，縣級下沉到鄉(xiāng) 鎮(zhèn)的工作如安檢、信訪、黨建，作為中心工作面臨著一票否決約束。縣鄉(xiāng)政府關(guān)系的正規(guī)化，及縣鄉(xiāng) 信息的大致對稱，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)難再組織變通。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn) 政府有豐富的治理資源，能自主調(diào)動和整合組織資源，就能基于任務設定時間進度，自如地應對各個上級的檢查考核。但是，稅費改革以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，治 理資源緊張局面日趨加重。
首先看財政資源，受城鄉(xiāng)關(guān)系及行政體制影響，不少中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者 “去工業(yè)化”， 或者不多的工業(yè)都向縣城集中， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有財政收入來源，“鄉(xiāng)財縣管” 又進一步剝離財權(quán)。盡管2006年后資源快速下鄉(xiāng)，但多數(shù)項目直接繞過鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能獲得少量協(xié)調(diào)費。在川中A縣， 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)除開基本工資支出， 人均有9000元辦公經(jīng)費， 只能夠維持基本運轉(zhuǎn)，無論促進鎮(zhèn)域發(fā)展，還是從事公共建設，均不太可能。每次執(zhí)行上級事務，要按照預算執(zhí)行。特殊時候，縣級下達任務卻不給經(jīng)費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要靠借債完成工作。
再來看人力資源。這方面主要存在三大問題： 一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕人易被縣借調(diào)， 不少是 “不打招呼、不管鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見”， 尤其是縣委兩辦、組織部， 只要下了指令， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能放人。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇較低。我們獲取的某鎮(zhèn)工資表顯示，黨委書記算工齡是4249.98元／月， 一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在2600元／月浮動。訪談某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記， 他工齡接近３０ 年、科級履歷24年， 工資剛過5000元／月。相較于以前有部分經(jīng)費可用，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本無預算外收益。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流失嚴重，不少年輕人上崗后，不僅要 維持基本生活的體面， 還要考慮感情和家庭問題， 離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為多數(shù)人的愿望。
基于組織關(guān)系， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以利用黨政渠道， 以包干制方式下沉責任。但是，村組織面臨的問題與鄉(xiāng)鎮(zhèn)類似。Ａ縣多個農(nóng)村，村莊選舉參與不積極，選出的多是前任干部，不少老干部年齡較大， 甚至有的年過60，主要的青壯年人口外流嚴重，村組織找不到合適的后備干部，且村民認為當干部待遇低、任務重。以某村為例，村支書為1580元／月，兩委委員530元/月。且不論村干部年齡較大，又對信息技術(shù)陌生，有可能帶來協(xié)助難題，更大的問題是，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)將過多事務下沉，村干部必須成為全職干部，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏可用報酬激勵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)亦可以基于感情動員村干部，但是，新增任務多是長期性的，安排太多會引起關(guān)系裂痕。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導表示，給村干部安排工作會不好意思，有時見到村干部會覺得很歉疚。
理論上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以向縣政府申訴，減少部分不合理的任務，尤其是部門的攤派型任務。在縣域 社會，部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)是平級關(guān)系，按照既有的職務流 動路徑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導可任職縣級部門，不過近年來鄉(xiāng) 鎮(zhèn)晉升通道變窄， 不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導在鄉(xiāng)鎮(zhèn)交流多年， 卻極少有機會調(diào)到縣部門。在B縣， 從鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職升正職需7-8年， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職調(diào)到縣級部門者鳳毛麟角。2015年省委巡視Ｂ 縣所在市， 提出頻繁流動有突擊提拔嫌疑， 易出現(xiàn)買官賣官和帶病提拔， 該市一刀切控制流動人數(shù)和次數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導流動情況從此停滯。調(diào)查的多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)表示， 近10年沒有調(diào)到縣級的，且他們認為到縣里工作體現(xiàn)上級 “提拔重用”。另外， 縣級部門不僅擁有物資資源， 還掌握人員、權(quán)力、政策等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行過程中，難免 向縣級部門請求行政協(xié)助，或者申請傾斜政策性資源，如果前期不能建立不錯的私交，或者沒有基于 任務互動拉關(guān)系， 就可能在關(guān)鍵時候受部門牽絆。比如，Ｂ縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果不與公安部門協(xié)調(diào)好 關(guān)系，一旦動員他們依法出警， 經(jīng)常會找借口拖延。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了打理關(guān)系，每年以強化后盾建設的名義，支付公安部門５萬元。總結(jié)起來，從實質(zhì) 層級來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在行政體系的末端。
當縣級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有支配權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使能基于充分的信息，知道哪些部門在 “狐假虎威”， 也會基于事實的下級關(guān)系， 遵照要求完成層級性工作�，F(xiàn)在的問題是，眾多的任務共同涌向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn) 治理資源委實有限。上級增加了超額任務，但卻既 沒有撥付任務經(jīng)費，又沒有增加人員編制。不少鄉(xiāng) 鎮(zhèn)便將工作分為兩類，即重點中心工作和一般中心工作，劃分的依據(jù)是縣政府注意力，及自身對部門 的依賴程度。對重點中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)動組織保質(zhì) 保量完成；對一般中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會盡量兼顧但難免臨時抱佛腳�？h級組織了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作方式，只 能利用考查和檢查督促完成。
（二） 督查下鄉(xiāng)壓實責任
縣域督查主體有三個： 縣目督辦， 縣鄉(xiāng)紀委， 縣級部門。目督辦是縣政府下設部門，負責目標運 行考核，貫徹落實決策實施， 督查督辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。
縣目督辦下設鄉(xiāng)鎮(zhèn)目督辦， 縣目督辦每年督辦100多項事務，會將部分事項下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)目督辦，縣目督辦只對重點工作進行督查， 占比40％ 左右。具體運作是，縣目督辦不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一 思想認識，目督辦根據(jù)縣政府要求設計指標體系， 對分值高的指標完成過程進行通報，對主體目標及 專項工作實施過程進行督查，有時會與縣紀委和組織部合作督查。由于目督辦對縣政府領(lǐng)導負責，督查項目的清單化規(guī)范化程度高，每次通報都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導簽字， 還要對排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導進行約談，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍重視并盡量落實任務。
縣紀委每年完成的紀檢工作，要在全市進行工作排名。相較以前的預防和提醒為主，十八大以后要求比學趕幫超，紀委工作同樣進行標尺競爭。年度排位靠前幾無獎勵， 但如果縣紀委排在倒數(shù)三名，市紀委將約談縣長和縣紀委，并在全市進行通報批評。問題是， 縣紀委不知道其他縣的紀檢情況，沒辦法保障自己的排名座次。本著 “寧可錯殺一千、不可放過一人” 原則，縣紀委將任務壓力復制到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委開展高壓式督查，并利用垂直權(quán)力對下級監(jiān)督， 以保證壓力責任的有效落實。
“螺絲釘越擰越緊” 的后果是， 縣紀委從三方面強化監(jiān)督。一是專項督查工作常態(tài)化，如治理亂發(fā)津貼、治理微腐敗。不僅每個月暗訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還鼓勵村民舉報，模仿上級錦標賽體制，實行 “慵懶散浮拖” 排名。二是改變只監(jiān)察鄉(xiāng)鎮(zhèn)的模式，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的工作監(jiān)察范圍，逐步將其所有工作納入考核，內(nèi)容越來越細化，考核越來越規(guī)范。三是建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行程序，比如，設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易資源中心，要求公開進行資產(chǎn)和項目交易，5萬以上到鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易中心，20萬以上的要到縣級交易平臺。推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立臺賬制度，將其納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢范圍。
在前兩類督查大行其道的背景下，縣級部門啟動督查有三大考慮：一是利用行政渠道復制合法性壓力，獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的象征性遵從，以下沉事務治理責任。例如 Ａ 縣扶貧移民局， 以進村開展專項檢查的方式，依照清單對照目錄清點資料，只要項目內(nèi)容清單齊全，就會進行肯定和表揚。反之，當資料歸檔凌亂和部分資料不全，檢查組就會指責鎮(zhèn)村工作不力。曾經(jīng)出現(xiàn)過多名一線干部申訴，只因為忙于扶貧沒及時做，請求找貧困戶現(xiàn)場核實，檢查組不予理會而要求整改，做好記錄后便匆匆離開。細究原因，主要是上級驗收主要看資料，縣檢查組扎扎實實例行檢查， 除了常規(guī)性的圍繞資料指出問題，更重要的是體現(xiàn)自身對任務重視，將其作為亮點工作寫入總結(jié)匯報，以獲得上級部門的指標性認可，避免競爭中處于不利的地位[21]。
二是傳達上級政策精神， 推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一思想， 保證自身工作完成。部門在縣級組織的地位層級有差異，獲得縣政府注意程度有區(qū)別，會呈現(xiàn)中心－ 邊緣的梯次分布。比較起來，目督辦督查主要為完成高分值指標， 縣紀委督查主要為依法懲治腐敗， 而半邊緣和邊緣部門的任務，因在組織縫隙中易被忽視，因此，部門必須利用頻繁的檢查，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳 遞壓力，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行密切的溝通，以強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重 視程度，爭奪有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行資源。部門只有利用 督查機會，彌合執(zhí)行中的怠政難題，協(xié)調(diào)任務、解 決疑難矛盾，才能促進自身工作的落實。比如，人居環(huán)境整治，自上而下要求每村配保潔員，普通農(nóng) 村包括公共運維費、村組織辦公費為8萬元／年， 還要從事設施維護、環(huán)境保護等工作，村上沒有集 體經(jīng)濟可供支配， 就向鄉(xiāng)鎮(zhèn)申請公共經(jīng)費。但是， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算平均每年減少１０％， 傾向?qū)⑵溆迷陉P(guān)鍵的領(lǐng)域�？h環(huán)保部門只有多下鄉(xiāng)溝通，在法律范圍 給予互惠性支持， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)才有動力落實部分村級經(jīng)費。
三是不少自上而下的部門政策，任務本身較為模糊和原則化，部門必須下鄉(xiāng)檢查考核，推動工作 清晰化落地實施。首先， 有些治理制度目標抽象， 缺乏可供操作的細則。 比如，2017年中央印發(fā)《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設的意見》，旨在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 的現(xiàn)代化公共服務能力。但是，有些要求過于原則 和寬泛，難以轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實性的措施。中央強調(diào)滿足 群眾對美好生活的向往，政府容易異變?yōu)?span> “保姆型政府”，這與轉(zhuǎn)變職能建立有限鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相矛盾，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務職能轉(zhuǎn)變只是 “紙上畫畫”。其次， 有些政策信號具有多重屬性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)均衡治理存在操作難題。如村內(nèi)的小型基礎(chǔ)設施建設，村民習慣了 政府大包大攬，不僅不愿意掏出一分錢，還提出出 工要按工時計價，占用田邊地角要求給補償。按現(xiàn) 行的政策，一方面希望理清政府職能邊界，另一方 面引導群眾理性表達意見。當政策的多屬性相互纏繞，各項政策信號存在較大張力時，就會帶來績效 的模糊性。無論是哪種情況，縣級部門會啟用檢查考核權(quán)，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)遵照要求執(zhí)行任務，至于決策問 題及執(zhí)行偏差，則不在部門的考量范圍內(nèi)。
當縣級督查越來越頻繁，越來越重視全方位痕跡時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)重心逐漸變化，治理過程陷入惡性循環(huán)，即縣級組織利用權(quán)力優(yōu)勢，復制科層權(quán)威強化屬地管理責任， 隨意安排任務和分配任務資金， 有時 “第一天索要資料， 第二天就要上交”。工作一旦安排下去，縣級就派人隨時督查，如果發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng) 鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)紕漏，不問青紅皂白予以問責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期高 負荷推進工作，干部身心疲憊，稍不注意還受到懲罰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部設法逃避額外責任，上級因此進一步加大督查考核力度， 以壓實屬地責任強化問責， “白加黑、５+２、８＋Ｘ”，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作寫照。
四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義的生成
治理下鄉(xiāng)，包括規(guī)則下鄉(xiāng)和責任下鄉(xiāng)，明晰了鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須全面完成任務，圍繞督查問責強化執(zhí)行。標準化執(zhí)行的后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)應付，應付的主要標準是上級滿意。所謂上級滿意，無非是鄉(xiāng)鎮(zhèn)能承擔事務治理責任，包括形式責任和實際治責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在治理能力缺乏的情況下，以形式主義方式進行回應。依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務來源差異，我們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義分為兩類。
（一） 行政建設的形式主義
基層治理現(xiàn)代化的目標之一，是推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務型政府建設，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行 規(guī)范化是很有必要的，比如為調(diào)動村組織工作積極性，獎勵任務完成的得力村干部。Ａ 縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)會開展年度性獎勵，一般是全鎮(zhèn)開年終總結(jié)，間或發(fā)幾個榮譽證書， 獎金不超過500元/人。從獎勵過程來看，獎金來自自用經(jīng)費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并無不妥當處。但是，上級巡視組 “回頭看”，要求把獎金都退回去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導被點名通報。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)能找到依據(jù)，制定 制度通過審核，就不會有類似問題。理論上講，縣級部門與縣政府深度合作，通過下基層走訪召開會議，聽取鄉(xiāng)村干部和群眾的意見，能擬定接地氣的治理制度。反過來，當縣級組織沒有責任擔當，或 者縣級組織的協(xié)同性差，將行政建設的內(nèi)容丟給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只利用檢查權(quán)督促落實，就會出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對上的形式主義。
一是開會學習走形式。政策學習培訓是政策執(zhí)行的重要載體，如果縣級組織在領(lǐng)會上級精神的前提下，結(jié)合當?shù)厍闆r和階段工作務實培訓，就會大大提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行水平，但是，當前的開會學習只有形式，陷入到折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的境地。這主要有兩大表現(xiàn)：第一，會議形式內(nèi)容化。即原來只是輔助說
明政策內(nèi)容的會議， 縣級組織要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)強化學習。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長告訴我們，他每周到縣里去開會，平均 每天要到縣一次。最多時一天連續(xù)開會，中午吃完 飯趕下一場會。會議學習涉及的部門眾多，既有常 委會、臨時性會議，又有重要工作會議、中心學習 會議，還有部門森林防火會、重點項目申報會等， 平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導２/３的時間用來開會，根本沒有充分時間思考如何落實政策。第 二，會議內(nèi)容形式 化。即本應有實際內(nèi)容的會議，卻將內(nèi)容虛化為務虛會議，開會淪為形式化地執(zhí)行[22]。以會議落實會議、以文件落實文件，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部開會的普遍認知。凡涉及到某些重大會議，本來鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)視頻學習，縣級組織又要求現(xiàn)場學習，有些會議雖反復學習多次， 縣級組織強調(diào)重視執(zhí)行， 卻 “依葫蘆畫瓢” 再念一遍文件， 并不提供接地氣的操作性意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學習后仍不清楚如何細化。
二是制度建設走形式。理論上講，要推動制度的有效運行，不應停留于制度建設，還應有后續(xù)制 度試點評估，如刪繁就簡優(yōu)化制度的運行流程，強 化宣傳提供制度認同保障，上級的監(jiān)督和問責雖然重要，只是制度建設的一個環(huán)節(jié)。問題在于，上級 已經(jīng)提出重要指示，在部分指標化競爭壓力下，縣 鄉(xiāng)組織如何向上級表明， 自己重視指示并已執(zhí)行？ 縣級組織的理想策略是，以痕跡性重視貫徹上級精神，這主要表現(xiàn)為兩個層面： 第一是縣級制造痕跡，要求下級貫徹落實。如縣級除正式發(fā)文貫徹精神，還會利用電話傳真和短信，后來用微信、電子郵箱、QQ渠道等發(fā)文件。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦干部告訴我們，現(xiàn)在各項工作流行 “群建發(fā)文”， 他手機里光工作群就有20多個， 很多時候他不敢看微信信息，下班后想把微信直接刪除。每天上班的第一件事就是看微信，然后在各工作群里 “爬格子”。第二是縣級要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主留痕，美其名曰發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主性。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為事實的派出機構(gòu)，多數(shù)時候是 “按葫蘆畫瓢”， 沒有條件依法出臺制度， 細化制度更是難上加難。比如， 按照2017年的改革精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完善六大服務和管理職能， 但是，教育、衛(wèi)生、執(zhí)法等權(quán)力垂直，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平時與垂直部門來往較少，很難動員垂直部門參與改革�？h級依據(jù)服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求創(chuàng)新落實機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就從網(wǎng)上照抄內(nèi)容再以文字和宣傳痕跡落實。
三是改革未解決問題。2018年， 習近平總書記強調(diào)， “要把力戒形式主義、官僚主義作為加強作風建設的重要任務”。2019年被定為 “基層減負年”，要著力解決基層文山會海問題。Ａ縣由紀委牽頭開展專項行動，嚴格控制發(fā)文頻次并合并重復督查內(nèi)容， 提出 “深、實、細、準、效” 嚴控作風。表面上，縣級督查考核事務減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能 騰出手做事，事實是形式主義仍然存在。首先，凡 事留痕考核的要求沒變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的痕跡管理要求更高。比如，以前幫扶貧困戶要拍照，主要證明自己 走訪過，改革后變?yōu)楦刹?span> “刷臉” 簽到，打開專門軟件與貧困戶合影， 留下他的面貌行跡。其次， “以材料論英雄” 要求更嚴，“材料出成績” 的導向更明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上報材料，要反復修改十多次，把規(guī)劃當成現(xiàn)實、把思路當作成績。添油加醋式展示，缺點模糊表述等，仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作常態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)人員解釋說， 發(fā)文開會考核 “三板斧” 的減少，意味著無法再跟著上級流程走，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要自主思考如何落實任務，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源本身沒有增加，縣級直接指導機會又少之又少，只能以更硬的痕跡展示。
要說明的是， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義不僅源于縣級卸責，還源于縣鄉(xiāng)兩級組織合謀避責。當上級組織的任務設定和考核有偏差，又以錦標賽形式督促下級完成，縣鄉(xiāng)組織就會合謀形式化應付。比如，Ａ 縣所在市不區(qū)分事務性質(zhì)，建立一致性清晰化指標體系，以群眾滿意度評估作為考核標準，連續(xù)三年得分末尾要被問責，帶來的后果是，到達縣維穩(wěn)辦的事務大多是難解決的復雜矛盾，從化解角度看成功率低，群眾打分最低。維穩(wěn)辦為擺脫問責壓力，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳達信訪考核任務， 要求其盡量拖延解決時間，刺激群眾到維穩(wěn)辦上訪。維穩(wěn)辦做好文字留痕后例行回應，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法解決本該解決的事，信訪的結(jié)案率因此提升，群眾對信訪效果同樣滿意，縣維穩(wěn)辦排名遂提升。
（二） 事務治理的形式主義
基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵目標，是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會回應性，提升群眾的滿意度，群眾訴求事務得到及時有效的回應。隨著農(nóng)村社會開放程度提高，村民訴求和活動邊界的擴大， 民眾的權(quán)利意識快速上漲，有些事務溢出傳統(tǒng)層級邊界，呈現(xiàn)出越來越多的 “剩余事務” 屬性[23]， 亟待縣鄉(xiāng)村多主體及時回應。
我們依據(jù)基層事務現(xiàn)狀，將剩余事務分為兩大類，一類是科層和自治交叉的事務。比如農(nóng)村建房 管理、農(nóng)民垃圾清理， 既不是完全的自治型事務， 又不是純粹科層法治事務。理想的治理是科層部門下鄉(xiāng)，與村社組共同處理模糊事務。但是，村級治理動力能力均弱，難以與科層部門攜手共治，單靠部門自身治理較有限。另一類是科層和自治邊界外的事務，以不少歷史遺留問題為典型，這類問題產(chǎn)生過程復雜，既有村民與村組織的矛盾，還有政府治理不規(guī)范的問題。比如，不少部門過去較為注重現(xiàn)場結(jié)果，沒有及時記錄當時的處置信息，隨著時間的推移，當事人的不公平感提高，就會找機會挑起原有事務，質(zhì)疑治理主體以權(quán)謀私。
剩余事務的增多，要求賦予基層組織一定的自主性，運用綜合治理方法靈活解決。治理有效的核 心是組織非科層化，及治理中的多元主體參與。但 是，當前的基層組織行政化色彩強，治理過程受壓力型問責的干擾明顯。2015－2018年，Ａ縣各類督查的問責比例， 每年按20％ 的比例上升。尤其是村社一級，幾乎沒有成文的制度可依循，村干部 很難清楚用權(quán)的邊界�？h級面對指標壓力，傾向于下村進行檢查，“經(jīng)常是一查一個準”。Ａ 縣有村書記因公無心違規(guī)，被上級審問后倍感委屈自殺，在鄉(xiāng)村產(chǎn)生廣泛負面影響， 鄉(xiāng)村組織從此消極治理，致使治理風險潛滋暗長。理論上講，縣級組織可以 學習發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗，建立網(wǎng)格化管理體制識別風險，再基于行政層級邊界分流治責。事實是，網(wǎng)格 化管理的行政成本較高。調(diào)查四川某網(wǎng)格化創(chuàng)新 縣，每年網(wǎng)格化管理支出近１億元。普通縣級既無 力負擔成本，又擔心風險不定時爆發(fā)，唯一可行的 辦法是將層級風險下壓，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為風險治理主體。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可分為三類層次，第一層次是領(lǐng)導干部，第二層次是年輕干部， 第三層次是中堅干部， 以中層干部為主體[24]。中層干部作為事務治理者，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作時間較長，年齡普遍在40歲以上，他們大多是本地人，熟悉鄉(xiāng)村事務特點，擁有豐富治 理經(jīng)驗，擅長用人情面子等社會化方式展開工作，是化解矛盾、維系鄉(xiāng)村秩序的主力。中層干部治理 有兩大缺點：一是對現(xiàn)代管理技術(shù)陌生，對文字表 述類工作不精通，掌握的某些治理技術(shù)，雖然具有 鄉(xiāng)土實用性，但可能與法治要求相悖，且他們重結(jié)果不重過程，易帶來后續(xù)治理隱患；二是中層干部制度激勵弱，工作責任心可能不強。他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部輪崗現(xiàn)象普遍，晉升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導或異地調(diào)動的較少。調(diào)查的多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，幾乎沒有中層干部晉升的案例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導全部是從外面調(diào)過來的。
在新型制度環(huán)境下，中堅干部負責的事務較為關(guān)鍵，是上級檢查考核的重點對象。隨著懲罰機制的加強，他們時時能感受到治理風險，會設法逃離本職工作，如要求按職務職級并軌，轉(zhuǎn)為議事型的非領(lǐng)導干部。如果仍要從事基層事務治理，他們會利用規(guī)則保護自己，即從事剩余事務治理，他們不再 “擺平搞定”，而是將問題直接上報，交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導，自己只是意見提供者，領(lǐng)導拍板后再執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導多是副職干部，作為鄉(xiāng)村中堅干部一員，他們對政治風險敏感，如果能找到明確依據(jù)，就會與下級共同實施，否則，再上報至鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會。黨委會討論注重痕跡管理，會按 “法無規(guī)定不可為” 原則決策，凡討論的事務都進行詳細記錄，會議決策結(jié)果要共同簽字，以盡量將決策風險分散開來。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委發(fā)現(xiàn)規(guī)則化解決困難，或者解決過程可能會出現(xiàn)風險時，就會延緩決策繼續(xù)向縣級上報。問題是，當縣級組織識別出風險，同樣不給出明確意見，會議因此久議不決，但疑難事務經(jīng)過上報分轉(zhuǎn)，從程序上看已經(jīng)達到目標。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導只需再利用層級性權(quán)力，將處置權(quán)力甩給中層干部。中層干部作為一線人員，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的不愿擔當很無奈，畢竟， 當前的問責是 “重執(zhí)行、輕決策”，決策不力不帶來決策問責[25]。中層干部因此注重合規(guī)性程序，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導只給口頭意見，中層干部會索要書面意見，如果上級直接領(lǐng)導鼓勵實干，又提出按照法治原則辦事，中層干部就形式化解釋。該類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義治理邏輯，在組織間及組織內(nèi)部默會共識下，變成凡是難以議決的基層事務，中層干部選擇性上報以免自找麻煩，同時以拖、磨、耗的方法延緩處理。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是科層組織又是基層組織，其組織職責本應是結(jié)合二者，做好事務治理的啟承轉(zhuǎn)合。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織為科層組織淹沒，法治建設與自治沒有有效結(jié)合， 既無法實行半正式的基層行政， 造成“小事” 匯聚變異為 “大事”，又因權(quán)力部門的垂直化，使科層治理面臨依法無權(quán)困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依循程序 上報和等待，特殊時期夸大風險倒逼。但是，由于 不少縣級部門職權(quán)相互交叉，單一部門擔心依法行政風險，遂帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義循環(huán)。具體說來，即 使縣級部門能有所行動， 會越發(fā)重視形式合法性， 而不是治理結(jié)果的有效。間斷性治理和避重就輕型治理，帶來矛盾治理的政策統(tǒng)一性問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù) 形式化說明和應付，使得形式主義貫穿事務治理始終。
五、結(jié)語
鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義問題的產(chǎn)生是多重因素共同作用的結(jié)果，既不能歸結(jié)于基層治理現(xiàn)代化，又不能歸結(jié)于政府權(quán)責的不對等，更不能歸結(jié)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的不作為，我們以為，其根源是政府和條塊間權(quán)責關(guān)系的失調(diào)。權(quán)責不對等是中國治理的現(xiàn)狀，在促進社會發(fā)展和助力國家治理方面作用重大[26]， 治理權(quán)責失調(diào)的關(guān)鍵是， 平衡上級權(quán)威性與基層自主性，既發(fā)揮基層靈活性又促進政策統(tǒng)一性。
如果能把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層治理特質(zhì)，在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應性的同時，基于農(nóng)村基層事務的屬性，創(chuàng) 新群眾工作方法并加以有效治理，注重法治與自治 建設相結(jié)合，就能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的空間。如果能在 下沉責任的同時，改革縣鄉(xiāng)行政管理體制，優(yōu)化鄉(xiāng) 鎮(zhèn)政府的配套改革措施， 拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升渠道， 健全容錯糾錯機制，就能激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體有為。當鄉(xiāng) 鎮(zhèn)治理能力逐步提高，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理制度建設協(xié)同推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義問題才能逐步消失。我們期待鞏 固改革成果，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革水平，開辟基層治 理的新境界。
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