從雙軌沖突走向融合：干部駐村制度的農(nóng)民動員困境與改進(jìn)路徑
王海娟
摘要：在國家大力推動精準(zhǔn)扶貧的過程中，作為一種重要的農(nóng)民動員政策工具的干部駐村制度面臨農(nóng)民動員困境。本文引入國家與社會互動視角，揭示干部駐村制度陷入農(nóng)民動員困境的結(jié)構(gòu)性原因與可行的改進(jìn)路徑。研究發(fā)現(xiàn)，駐村干部采取行政科層工作方式，形成與村民自治并行的“雙軌制”。駐村干部與村干部爭奪村莊領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，或者只承擔(dān)不需要動員農(nóng)民的農(nóng)村工作，難以有效將農(nóng)民動員起來。一些農(nóng)村地區(qū)正確定位駐村干部的功能，將基層治理體系建設(shè)作為首要目標(biāo)，形成了干部駐村制度與村民自治高度融合的“雙層制”，增強(qiáng)了基層組織的農(nóng)民動員能力。在新的歷史時期，干部駐村制度也要進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，探索國家與社會的有機(jī)銜接機(jī)制，形成新型農(nóng)民動員體制和推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化發(fā)展。
關(guān)鍵詞：干部駐村制度；農(nóng)民動員；基層治理；雙軌制；雙層制
一 問題提出
干部駐村制度是一種中國特色的農(nóng)民動員政策工具，是黨和國家在特定歷史時期推動農(nóng)村重點工作的重要舉措。1997年，中組部、人事部聯(lián)合頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好選派干部下鄉(xiāng)扶貧工作的意見》，表明干部下鄉(xiāng)扶貧已形成一項制度。新世紀(jì)以來，隨著國家對“三農(nóng)”工作逐漸重視和精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的推進(jìn)，中央加強(qiáng)向農(nóng)村派駐干部。2013年《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》要求各省( 自治區(qū)、直轄市) 在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，普遍建立駐村工作隊制度,“實現(xiàn)駐村幫扶長期化、制度化”。為了實現(xiàn)到 2020 年全面消除貧困的目標(biāo)，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》再次提出要“注重選派思想好、作風(fēng)正、能力強(qiáng)的優(yōu)秀年輕干部到貧困地區(qū)駐村，選聘高校畢業(yè)生到貧困村工作。根據(jù)貧困村的實際需求，精準(zhǔn)選配第一書記，精準(zhǔn)選派駐村工作隊，提高縣以上機(jī)關(guān)派出干部比例�！备鶕�(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國 28 個省區(qū)市以不同形式開展了干部駐村活動，共選派 277．8 萬人駐村幫扶[1]，19.5 萬名優(yōu)秀干部到貧困村和基層組織薄弱渙散村擔(dān)任第一書記[2]。2015年《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》（組通字［2015］24號）專門對選派“第一書記”的重點范圍、基本條件、主要職責(zé)、考核管理等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。在國家加快推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的新時期，駐村干部日益制度化和長期性，將對農(nóng)村工作的推進(jìn)尤其是對精準(zhǔn)扶貧工作的開展產(chǎn)生重要影響。
歷史上，向農(nóng)村派駐工作隊是通過動員農(nóng)民完成某項政治目標(biāo)的有效手段[3]。干部駐村制度是一種運動式治理方式，通過“國家在場”方式實現(xiàn)農(nóng)民動員。當(dāng)前階段干部駐村制度在加強(qiáng)基層組織建設(shè)、推進(jìn)扶貧工作開展、培養(yǎng)和鍛煉干部等方面發(fā)揮了重要的作用[4]。特別是隨著國家經(jīng)濟(jì)實力的增強(qiáng)和制度的不斷完善，干部駐村制度的效果超越以往[5]。然而不可忽視的是，干部駐村制度在實踐中也面臨“政府動而農(nóng)民不動”困境。政府通過干部駐村制度將國家干部充分動員起來，但是駐村干部并沒有將農(nóng)民有效地動員起來。在某種程度上，農(nóng)民依賴性增強(qiáng)[6]、駐村工作形式化[7]、農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展能力不足[8]等都是農(nóng)民動員困境的表現(xiàn)。這影響了干部駐村制度的效果，也不利于國家重點任務(wù)的完成和重要政策的貫徹。
現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從制度因素和能力因素兩個層面解釋駐村干部動員能力不足問題。從制度因素來看，職能定位不夠清楚、主要任務(wù)不夠明確、工作開展不平衡、培訓(xùn)力度不足、指導(dǎo)督察比較弱、評估獎懲機(jī)制不完善等影響了駐村干部的動員能力[9]。也有研究者指出駐村干部激勵制度化不足、考核機(jī)制不合理等[10]。從能力因素來看，有研究者提出“駐村干部專業(yè)知識、組織實施能力、協(xié)調(diào)溝通能力、價值認(rèn)同度、脫貧責(zé)任感和職位特征”，對于發(fā)揮駐村干部勝任力和脫貧成效具有重要作用[11]。部分駐村干部的素質(zhì)和能力較差、工作作風(fēng)有問題、派出單位的資源支持不足和不持續(xù)等影響了駐村干部的農(nóng)民動員能力[12]。在此基礎(chǔ)上，研究者提出了制度建設(shè)和能力建設(shè)的政策建議，在制度建設(shè)方面建立健全包括選拔、培訓(xùn)、管理、激勵、考核、保障、評價等政策及落實，建立駐村干部培訓(xùn)常態(tài)化機(jī)制、融合資金資源機(jī)制、激勵機(jī)制、考核機(jī)制等[3]；在能力建設(shè)方面加強(qiáng)對駐村干部的能力培訓(xùn)、提高協(xié)調(diào)能力和資金支持力度等[13]。
干部駐村是國家權(quán)力直接進(jìn)入村莊社會的過程，形成皮埃爾·布迪厄所言的“場域”或安東尼·吉登斯提出的“結(jié)構(gòu)”。駐村干部不是在真空中行動，而是受到國家與社會互動關(guān)系更深刻的影響。在很大程度上，農(nóng)民動員困境是干部駐村制度與農(nóng)村社會互動的結(jié)果，是一種結(jié)構(gòu)性困境，簡單的機(jī)制優(yōu)化或者能力提升并不能從根本上解決問題。鑒于此，本文從國家與社會互動關(guān)系角度剖析干部駐村制度的農(nóng)民動員困境，并提出改進(jìn)路徑。本文首先指出駐村干部與農(nóng)村社會互動所形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)及其導(dǎo)致的農(nóng)民動員困境，然后結(jié)合實踐經(jīng)驗，從改變互動關(guān)系結(jié)構(gòu)角度提出干部駐村制度的優(yōu)化路徑。本文的經(jīng)驗材料來自于筆者及所在研究團(tuán)隊2018年5月和8月分別在貴州省G縣和河南省H縣開展的駐村調(diào)研，資料獲取方式主要是對駐村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部和普通村民進(jìn)行半結(jié)構(gòu)式訪談，了解干部駐村制度的運作方式、效果等。
二 研究視角與理論框架
近年來，國家與社會關(guān)系的研究發(fā)生了從二分法到互動關(guān)系的變遷，強(qiáng)調(diào)國家與社會的相互形塑[14]。越來越多的研究者認(rèn)識到單方面的國家力量或者社會力量都無法有效推動農(nóng)村工作的開展，農(nóng)村工作的有效開展有賴于國家與社會的互動[15]。干部駐村制度通過“國家在場”方式避免政策在實際運作中的變形，更好保證國家政策的高效貫徹與落實[16]。這就在常規(guī)的行政渠道之外，為國家與社會的互動提供了一條更加便捷的途徑[17]。這同時也會改變村莊的權(quán)力格局，重塑國家與農(nóng)村社會的關(guān)系。干部駐村制度嵌入農(nóng)村社會所形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)包含了兩者的互動而形成的一種“結(jié)構(gòu)場”。作為“國家在場”的駐村干部與農(nóng)村社會的互動關(guān)系在很大程度上影響著干部駐村制度的運行邏輯及農(nóng)民動員效果。
一些研究者開始引入國家與社會互動視角研究干部駐村制度問題。例如，有研究者指出“第一書記”扶貧制度與村書記制度在貧困領(lǐng)域中的交匯、互動和嵌入，形成新型“雙軌制”，提升了扶貧績效[18]；也有研究者認(rèn)為駐村干部對村干部的權(quán)力替代導(dǎo)致了村莊“去政治化”、資源投入“內(nèi)卷化”以及基層治理風(fēng)險等[19]。在國家與社會互動視角成為共識的情況下，有待深入探討的問題是干部駐村制度與農(nóng)村社會有機(jī)銜接的體制機(jī)制。本文運用國家與社會互動視角分析干部駐村制度的運行邏輯及其績效，探討駐村干部與農(nóng)村社會的良性互動和有機(jī)銜接機(jī)制。
費孝通最早使用“雙軌政治”分析中國的國家與社會關(guān)系。他指出傳統(tǒng)中國社會的治理是通過兩條平行的軌道進(jìn)行的，一條是自上而下的中央集權(quán)體制軌道，它以皇帝為中心建立起一整套的官僚體系，由正式政府官員實施具體的治理，縣級政府以上采取科層制；另一條是縣級政府以下的自治體制軌道，它由鄉(xiāng)紳等鄉(xiāng)村精英進(jìn)行治理[20]。“雙軌制”形象地指出了國家與社會分別采取不同的治理方式，國家與社會形成兩軌分離運行的并行關(guān)系，強(qiáng)調(diào)國家與社會之間互相不干涉。本文使用“雙軌制”來概括采取國家治理方式的駐村干部和采取村民自治方式的村干部的不融合狀態(tài)。筆者在一些農(nóng)村地區(qū)觀察到，針對農(nóng)民動員困境，部分農(nóng)村地區(qū)的駐村干部開始探索新型的制度嵌入方式，實現(xiàn)干部駐村制度與農(nóng)村社會的高度融合，取得了較好的績效。本文將這種干部駐村制度與農(nóng)村社會高度融合、合并為一軌的互動關(guān)系結(jié)構(gòu)稱之為“雙層制”。“雙層制”強(qiáng)調(diào)干部駐村制度與農(nóng)村社會的一體化關(guān)系，駐村干部與村干部以合作的方式推動農(nóng)村工作的開展�！半p層制”概念將雙軌融合的結(jié)構(gòu)與駐村干部代替村干部，或者干部駐村制度沒有發(fā)揮作用的“單軌制”、“單層制”區(qū)分開來，強(qiáng)調(diào)形塑該種關(guān)系結(jié)構(gòu)的兩種力量。
本文將論證干部駐村制度與農(nóng)村社會雙軌并行的“雙軌制”導(dǎo)致了農(nóng)民動員困境，干部駐村制度與農(nóng)村社會的有機(jī)銜接可以實現(xiàn)有效的農(nóng)民動員。在某種程度上，農(nóng)民動員困境是“雙軌制”的內(nèi)生性困境，僅僅通過完善“雙軌制”而不改變雙軌不融合問題，就無法從根本上化解這一困境。有研究者指出強(qiáng)調(diào)干部駐村制度與農(nóng)村社會銜接和互動的接點治理[8]和新“雙軌制”[18]仍然面臨農(nóng)民動員不足的問題。這是由于接點治理和新“雙軌制”雖然通過一定的方法策略促進(jìn)了駐村干部與村干部的互動與合作，但其仍然是一種淺層次的融合，仍然沒有從根本上改變國家與社會的雙軌并行關(guān)系。只有從根本上改變雙軌并行結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)干部駐村制度與農(nóng)村社會的高度融合才能從根本上化解農(nóng)民動員困境。
本文探討“雙軌制”和“雙層制”兩種互動關(guān)系中駐村干部與農(nóng)村社會的互動關(guān)系、各主體的行動邏輯及其影響作用，并進(jìn)一步剖析國家與社會的有機(jī)銜接問題。本文的研究思路是引入國家與社會互動視角，探究“雙軌制”的形成過程和實踐形態(tài)，進(jìn)而分析國家和社會雙軌并行的內(nèi)在張力及其帶來的后果；同時，結(jié)合“雙層制”實踐，剖析干部駐村制度與農(nóng)村社會高度融合的做法、效果及其運行基礎(chǔ)。在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，本文對干部駐村制度的農(nóng)民動員困境進(jìn)行深層次分析，提煉出影響干部駐村制度的規(guī)律性因素和提升干部駐村制度效果的一般機(jī)制，并在基礎(chǔ)上探討以干部駐村制度為契機(jī)推動基層治理現(xiàn)代化發(fā)展，揭示國家與社會有機(jī)銜接的具體體制機(jī)制。
三 雙軌并行與沖突：干部駐村制度的運行邏輯及其困境
干部駐村制度是由解放初期的農(nóng)村“工作隊”演變而成，是一種反科層化運作的工作方法，更是中國共產(chǎn)黨“走群眾路線”、“密切聯(lián)系群眾”的制度化運作機(jī)制[21]。然而，當(dāng)前駐村干部的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生變化，原本反科層化運作的駐村制已經(jīng)越來越具有科層化運作的特征。駐村干部下鄉(xiāng)將行政科層制延伸到農(nóng)村社會，形成與村民自治并行的“雙軌制”。本節(jié)剖析雙軌并行關(guān)系產(chǎn)生的過程及其面臨的農(nóng)民動員困境。
（一）雙軌并行：干部駐村制度的運行邏輯
（1）雙軌制的形成
原來的駐村干部大多數(shù)來自于農(nóng)村，對農(nóng)村情況很了解，往往有豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗。因此駐村干部一般都采取群眾工作方式推動農(nóng)村工作，自然而然地與村民自治體制融合起來。按照制度設(shè)計，干部駐村制度本來是政府常規(guī)科層治理方式之外存在的政府非常規(guī)運作方式，政府試圖通過反科層制運作的方式實現(xiàn)農(nóng)民動員[17]。然而，當(dāng)前階段，駐村干部的來源和工作方式已經(jīng)發(fā)生變化，駐村干部普遍采取行政科層工作方法，實際上是進(jìn)一步將政府的行政科層制延伸到農(nóng)村領(lǐng)域。
一是駐村干部的來源發(fā)生變化，對農(nóng)村情況不了解。當(dāng)前階段國家干部錄用主要采取公開考試方式，很多干部來源于大學(xué)畢業(yè)生，有農(nóng)村工作經(jīng)驗的基層干部晉升的空間越來越小。并且國家干部工作后一般居住和生活在城市，甚至自小生活在城市，對農(nóng)民需求、地方規(guī)范、農(nóng)民心理等不了解。中組部對山東等六省1300多個機(jī)關(guān)單位抽取的8000多名 35 歲以下公務(wù)員所做的調(diào)查顯示，很多公務(wù)員都是從家門到校門、再到機(jī)關(guān)門的“三門”干部[22]。盡管制度設(shè)計上要求駐村干部一般要駐村1～3年，但是他們的活動范圍一般在村委會辦公樓，一般不與農(nóng)民打交道。有的駐村干部是不愿意深入到農(nóng)民中去，有的駐村干部是不知道怎么與農(nóng)民打交道。甚至有的駐村干部不懂地方語言，與農(nóng)民交流比較困難。駐村干部與普通農(nóng)民處于隔離狀態(tài)，很難了解農(nóng)民的需求和農(nóng)村情況。
二是駐村干部的工作方式發(fā)生變化，大部分駐村干部缺乏農(nóng)村工作經(jīng)驗。當(dāng)前階段我國政府治理已經(jīng)高度科層化了。省市縣派駐的駐村干部大多都是機(jī)關(guān)辦公室的工作人員，采取照章辦事的行政科層工作辦法。并且改革開放以來，政府的工作重點是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市工作，國家干部在農(nóng)村鍛煉的機(jī)會不多，農(nóng)村工作經(jīng)驗非常不足。在被行政科層制充分訓(xùn)練的情況下，駐村干部認(rèn)為行政科層制是一種高效的治理方式，自然而然也采取這種治理方式。同時，駐村任務(wù)繁重、時間緊迫，駐村干部沒有足夠的時間了解農(nóng)村情況和掌握群眾工作方式。
改革開放初期，我國在農(nóng)村社會設(shè)置村民自治制度，這成為全國農(nóng)村普遍的農(nóng)民動員制度。行政科層制與村民自治是兩種完全不同的治理方式，農(nóng)村社會形成行政科層制與村民自治并行的“雙軌制”。這從根本上改變了農(nóng)村社會的農(nóng)民動員制度。這與費孝通時期的“雙軌制”有兩點不同，一是費孝通時期的行政科層制和地方自治分別在縣級以上政府和縣級以下農(nóng)村社會兩個場域中運行，避免了國家與社會的相互干涉問題。當(dāng)前階段的行政科層制和村民自治制度都在農(nóng)村社會場域中運行，二者面對同一個治理對象和治理任務(wù)，不可避免地產(chǎn)生相互干涉的問題。這就帶來第二個不同點，費孝通時期“雙軌制”的邊界是清晰的，國家與社會的關(guān)系是靜態(tài)的。當(dāng)前階段的“雙軌制”形態(tài)取決于國家與社會的互動關(guān)系，“雙軌制”的邊界是不清晰的，形態(tài)是變化的。
（2）雙軌制的表現(xiàn)形態(tài)
駐村干部一般被派往組織軟弱渙散村和貧困村，這些村莊的村民自治能力較弱。孱弱的村民自治難以承擔(dān)當(dāng)前艱巨的國家治理任務(wù)，村干部的工作能力較弱，可以稱之為“弱社會”。在村民自治弱化的既定事實下，駐村干部的能力決定了“雙軌制”的不同表現(xiàn)形態(tài)。駐村干部的工作能力存在差異性，本文將工作能力較強(qiáng)的駐村干部稱之為“強(qiáng)國家”，反之，則稱之為“弱國家”。這樣，干部駐村制度與農(nóng)村社會互動形成“強(qiáng)國家、弱社會”和“弱國家、弱社會”兩種關(guān)系形態(tài)。
一是“強(qiáng)國家、弱社會”形態(tài)。一些駐村干部的工作能力較強(qiáng)，且有晉升的動力，試圖在駐村期間做出較好的工作績效。這些駐村干部容易產(chǎn)生包辦思維，拋開村干部直接推動農(nóng)村工作的開展，傾向于使用行政科層制代替村民自治。例如，在精準(zhǔn)扶貧實踐中，因為農(nóng)民家庭的收入很難計算，且可能農(nóng)民家庭收入的年度差異很大，單純的收入水平并不能準(zhǔn)確衡量農(nóng)民家庭的貧困程度，因此貴州省很多農(nóng)村采取村民自治的方式評選貧困戶，綜合考慮農(nóng)民家庭的收入、資產(chǎn)和支出狀況，較為準(zhǔn)確地識別出了貧困戶。駐村干部來到G縣C村后照章辦事，將村干部排除在貧困戶評選工作之外，將家庭收入作為評選貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)。
二是“弱國家、弱社會”形態(tài)。一些駐村干部的工作能力較弱，或者沒有晉升動力，一般不直接參與村莊治理。這些駐村干部一般承擔(dān)一些不需要與農(nóng)民打交道的輔助性工作，主要考慮如何向上級政府交差和應(yīng)付檢查。具體地，來自實權(quán)部門的駐村干部一般會依托自己的工作單位或利用個人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)幫貧困村爭取項目資金，以完成駐村任務(wù)。有的駐村干部給村莊帶來了幾百萬乃至上億的財政資金。來自非實權(quán)部門的駐村干部爭取到的項目資金較少，就著力于做文字材料工作。因為駐村干部一般較為年輕、文化水平較高，有較強(qiáng)的填寫表格和制作文字材料的能力，因此自然而然就成為做文字材料工作的主力。尤其是在一些貧困村，年輕干部少、扶貧任務(wù)重，文字材料工作就非常繁重。一位貧困村駐村干部反映，“除了走訪貧困戶，我大多數(shù)時間都在造表、填表、改表、打印、找貧困戶簽字、換表等；每個星期都會接到督查檢查的通知，要準(zhǔn)備各種材料。” 從這個角度來看，爭取項目資金和承擔(dān)文字工作是駐村干部在無法有效動員農(nóng)民的情況下的不得已選擇。
（二）雙軌沖突：干部駐村制度的農(nóng)民動員困境
（1）顯性沖突：雙方相互博弈
在“強(qiáng)國家、弱社會”形態(tài)中，駐村干部與村干部之間存在明顯的沖突關(guān)系。村干部與駐村干部的目標(biāo)和工作方法存在差異性，為了完成各自的任務(wù)爭奪村莊領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。
在工作目標(biāo)上，盡管在國家與農(nóng)民關(guān)系從資源汲取轉(zhuǎn)向資源輸入的情況下，駐村干部與村干部的總體目標(biāo)具有一致性，但是二者在工作重點、目標(biāo)效果上存在差異性。在工作重點上，駐村干部傾向于完成單一的駐村任務(wù)，側(cè)重于村莊發(fā)展；而村干部要兼顧考慮所有的治理任務(wù)，傾向于維系村莊秩序穩(wěn)定。在目標(biāo)效果上，駐村干部要在短時間內(nèi)取得成績并呈現(xiàn)良好的政績，急于實施一些短期效益明顯的項目，較少考慮長期效果，甚至為了做出政績而將有限的資源集中在少數(shù)典型項目上，往往與農(nóng)村實際和農(nóng)民需求相脫節(jié)。而村干部長期待在農(nóng)村，更加看中長期效果和回應(yīng)農(nóng)民的需求。例如，河南省H縣村干部在村莊修路占地時不需要對被占用土地的農(nóng)民進(jìn)行賠償。在一次修路過程中，有農(nóng)民提出占地賠償要求，村干部不肯同意，駐村干部為了盡快推進(jìn)扶貧工作就申請財政資金對其進(jìn)行賠償。這不僅引起以前沒有獲得賠償?shù)谋徽嫉剞r(nóng)民的不滿，也極大提高了以后基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，給村干部開展農(nóng)村工作帶來了很大困擾。
在工作方法上，駐村干部和村干部之間存在很大差異。村干部遵照村民自治方式，充分考慮地方規(guī)范和農(nóng)民心理，采取群眾工作方法。駐村干部不擅長甚至不會群眾工作方法，認(rèn)為照章辦事就可以推動農(nóng)村工作。駐村干部與村干部在工作方法的使用上存在博弈關(guān)系。駐村干部認(rèn)為村干部的工作辦法不符合政策要求，群眾工作方法涉及到復(fù)雜的溝通、協(xié)調(diào)和農(nóng)民動員工作，花費的時間太長，不一定有效果。村干部認(rèn)為駐村干部的工作方法打破了村莊公平，與村莊規(guī)范不相符合，會帶來更大的麻煩。
由于駐村干部與村干部在工作目標(biāo)和工作方法上存在差異性，雙方之間存在爭奪村莊領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的博弈關(guān)系。在治理過程中，駐村干部和村干部都想按照自己的方式開展農(nóng)村工作，認(rèn)為對方的做法妨礙了自己任務(wù)的完成。大多數(shù)情況下，因為駐村干部的職位高于村干部，村干部不會直接反抗駐村干部，只能在工作過程中采取消極應(yīng)付的方式。例如，村干部開展工作不積極，在駐村干部開展工作時“冷眼旁觀”等。即便駐村干部與村干部之間沒有明顯的矛盾，也是一種“貌合神離”的關(guān)系。缺乏群眾工作方法的駐村干部代替村干部推動農(nóng)村工作難以有效動員農(nóng)民，反而帶來了與村干部的沖突關(guān)系。這就形成了駐村干部的行政科層方法不可行而村干部的群眾工作方法不能用的雙軌沖突現(xiàn)狀。
（2）隱性沖突：雙方不合作
一些駐村干部為了避免與村干部的顯性沖突，不直接干預(yù)村莊治理。這種雙方不合作本質(zhì)上是因為沖突無法解決而產(chǎn)生的一種隱性沖突關(guān)系。駐村干部主要承擔(dān)不需要進(jìn)行農(nóng)民動員的農(nóng)村工作，駐村工作具有短期化和形式化的特點。
筆者在河南省H縣和貴州省G縣調(diào)研時，當(dāng)問及駐村干部是否有作用時，村干部和普通農(nóng)民都會提到駐村干部帶來的項目資金數(shù)量。在某種程度上，駐村干部幫助村莊申請項目資金的做法并沒有增加財政資金的數(shù)量，只不過是改變了財政資金的分配方式，將本來分配到其它村莊的財政資金調(diào)整到其駐村的村莊。爭取項目資金在短期內(nèi)推動了農(nóng)村工作的開展，但是具有非持續(xù)性，往往隨著駐村干部的撤離而喪失，并不是一種長效工作機(jī)制。并且大部分來自于非實權(quán)部門的駐村干部爭取到的項目資金有限。農(nóng)民對帶來項目資金較少的駐村干部非常不滿。這讓一些非實權(quán)部門的駐村干部非常尷尬，在工作中難以得到農(nóng)民的認(rèn)同和支持。一些駐村干部坦言，自己因為沒有能力為村里爭取到項目資金，感到“不好意思”在村里繼續(xù)待下去。
一些非實權(quán)部門的駐村干部做文字材料工作，用于應(yīng)付檢查，難以發(fā)揮實際作用。一些駐村干部在外在的壓力型體制和內(nèi)在的晉升動力下將文字材料工作做得更加精美，在文字工作上創(chuàng)新和做表面文章，反而進(jìn)一步加劇了精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域中普遍存在的形式主義問題[24]。從這個角度來看，當(dāng)前扶貧領(lǐng)域的形式主義不僅僅是工作作風(fēng)問題，在很大程度上是駐村干部無法有效動員農(nóng)民的后果。這種數(shù)字化和文字化扶貧引起基層干部和農(nóng)民的抱怨和不信任[25]，更加難以將農(nóng)民動員起來。
（3）“政府動而農(nóng)民不動”：干部駐村制度的結(jié)構(gòu)性困境
由此看來，在同一個結(jié)構(gòu)場域中，如果駐村干部與村干部在工作目標(biāo)和工作方法上沒有達(dá)成共識，將會導(dǎo)致二者之間的沖突。原來的“雙軌制”在兩個不同的場域中運行，形成國家與社會之間的自然隔離機(jī)制。并且半正式的鄉(xiāng)約、村長等“第三領(lǐng)域”[26]在其中進(jìn)行溝通，可以形成二者的接點，避免二者的沖突關(guān)系。在當(dāng)前的“雙軌制”中，國家和社會在同一個場域中運行，缺乏隔離機(jī)制，也缺乏有效的溝通機(jī)制，沖突更加容易產(chǎn)生。從這個意義上講，雙軌沖突是雙軌制的一種內(nèi)生性矛盾。
雙軌沖突反映了干部駐村制度與既有基層治理體系的非協(xié)調(diào)性關(guān)系。駐村干部與村干部的權(quán)力界限模糊,造成二者之間權(quán)力與權(quán)威的矛盾沖突。即便駐村干部與村干部的治理目標(biāo)相一致，二者也會爭奪村莊權(quán)威。駐村干部的能力強(qiáng)反襯出村干部的無能，駐村干部做的事情越多，給農(nóng)民帶來越多的好處，有越會有可能降低農(nóng)民對村干部的認(rèn)同。在“強(qiáng)國家，弱社會”形態(tài)中，駐村干部與村干部不合作關(guān)系成為農(nóng)民動員困境的主要根源。在“弱國家，弱社會”形態(tài)中，駐村干部和村干部的農(nóng)民動員能力都較弱。駐村干部與村干部不僅沒有形成合力，二者之間的雙軌并行關(guān)系還對農(nóng)村工作的開展產(chǎn)生了阻礙作用。結(jié)果是國家花費很大精力推動干部駐村，駐村干部也勤勤懇懇，但是難以將農(nóng)民有效動員起來。例如，在貴州G縣C村的扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，駐村干部和村干部都無法將農(nóng)民動員起來，農(nóng)民不愿意參與到扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。駐村干部和村干部只能使用農(nóng)民不用的荒地發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，并親自管理扶貧產(chǎn)業(yè)，將獲得的利潤分配給貧困戶。扶貧干部和村干部管理產(chǎn)業(yè)，貧困戶并沒有參與到扶貧工作中。
在這個意義上，干部駐村制度成為一種政府體制內(nèi)部的動員方式，可以有效地將駐村干部動員起來，但是卻很難將農(nóng)民有效動員起來。我們在農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域普遍存在“駐村干部忙不過來、農(nóng)民卻無動于衷”現(xiàn)象，這可以稱之為“政府動而農(nóng)民不動”困境。在實踐中具體表現(xiàn)為扶貧政策執(zhí)行的“懸浮”，精準(zhǔn)扶貧往往成為基層政府層面自上而下的動員、做工作，政策的執(zhí)行和落實與貧困戶關(guān)聯(lián)度不大[25]。國家提供公共服務(wù)的效率也會因與農(nóng)民的需求不匹配而大打折扣。駐村干部不僅要親自做工作，還因為無法得到農(nóng)民的支持而增加了工作難度。國家項目也會因為個別農(nóng)民的不配合而無法落地。即便國家推出了大量惠農(nóng)政策和公共服務(wù)，但是農(nóng)民是被動的接受主體，并沒有產(chǎn)生強(qiáng)烈的獲得感。
四 走向雙軌融合：雙層制實踐、績效與運行基礎(chǔ)
為了應(yīng)對農(nóng)民動員困境，一些農(nóng)村地區(qū)開始探索一些有益的做法。這些做法的具體形式存在差異性，關(guān)鍵是探索出了干部駐村制度與農(nóng)村社會高度融合的“雙層制”，從根本上改變了干部駐村制度的運行邏輯，實現(xiàn)了有效的農(nóng)民動員。其中貴州省G縣A村駐村干部探索強(qiáng)化農(nóng)民主體地位，培育基層組織動員能力的做法。本文以A村的實踐為例，探討“雙層制”的做法、績效和運行基礎(chǔ)。
（一）雙層制實踐
正如福山在研究國家援助組織的作用時指出的，外部援助組織“將（政府）能力建構(gòu)視為他們的首要目標(biāo)，而非所能力所應(yīng)提供的服務(wù)�！� [26] A村駐村工作隊認(rèn)識到提升基層組織的農(nóng)民動員能力是開展農(nóng)村工作的基礎(chǔ)，也是推動農(nóng)村工作的長效機(jī)制。A村在正確定位駐村干部功能的基礎(chǔ)上，將提升基層治理能力作為駐村工作的主要目標(biāo)，通過完善基層治理體系的方式提升農(nóng)民動員能力。
一是正確定位駐村干部的功能。A村A村駐村工作隊隊長說“駐村干部只能引導(dǎo)村干部做工作，不能代替村干部做工作。即便我的想法與村干部有差異，也要尊重村干部的想法，不能強(qiáng)制村干部按照我的想法做事。”A村駐村干部從包辦思維、申請項目資金、做文字材料工作中解脫出來，將自己的功能定位為領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)基層組織提升農(nóng)民動員能力。A村駐村干部深入農(nóng)村社會了解情況，找出基層自治能力較弱的結(jié)癥。A村駐村干部和村干部一起深入到普通農(nóng)民中去，走到農(nóng)民家里去、走到田間地頭，掌握農(nóng)民的需求、地方規(guī)范和行為方式，充分認(rèn)識農(nóng)村工作的焦點和特點等。同時，駐村干部與村干部進(jìn)行交流溝通，了解村干部的工作狀態(tài)和工作能力，厘清基層治理體系的總體狀況和面臨的突出問題。
二是重建農(nóng)民動員的組織基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)尤其是駐村干部所在的貧困村、軟弱渙散村等，一個突出的問題是村組組織不健全，村組干部的積極性不高，工作能力不強(qiáng)。A村駐村干部從確定村組干部的工作職責(zé)和重新培養(yǎng)選拔村組干部兩個方面重建基層組織體系。其一，A村明確了村組干部的工作職責(zé)，具體地，村書記負(fù)責(zé)整體性、方向性工作，村主任主要抓重點工作，婦女主任負(fù)責(zé)文字材料工作和對接各政府部門，村民小組長協(xié)助村干部。其二，選擇合適的人選擔(dān)任村組干部，并進(jìn)行培養(yǎng)。A村對原有素質(zhì)低、積極性不高的村兩委班子和村民小組長進(jìn)行調(diào)整，加強(qiáng)基層組織的隊伍建設(shè)。例如，A村駐村干部考慮到現(xiàn)任村主任的工作能力較弱，在繼續(xù)培訓(xùn)和提升村主任工作能力的同時，考慮將工作能力較強(qiáng)的婦女主任培養(yǎng)成為村主任后備人選。同時，駐村干部的教育水平較高，處于相對超然的位置，掌握先進(jìn)的治理經(jīng)驗，工作觀念、方法多元、新穎。駐村干部通過宣講國家的農(nóng)村政策、發(fā)展規(guī)劃，開展具體培訓(xùn)，提升農(nóng)村基層干部的素質(zhì)。A村駐村干部開了多次村組干部培訓(xùn)會議，從黨性角度激勵村組干部的積極性，從工作方式上提高村組干部的能力。
三是重建農(nóng)民動員的群眾基礎(chǔ)。從農(nóng)民層面來看，當(dāng)前駐村干部所在的貧困村、軟弱渙散村普遍存在農(nóng)民的集體意識不強(qiáng)、集體行動能力較弱等問題。A村駐村干部引導(dǎo)村干部通過諸多措施增強(qiáng)普通農(nóng)民的集體意識和認(rèn)同感，對農(nóng)民進(jìn)行思想教育和組織動員。具體做法包括：在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公益事業(yè)中注重農(nóng)民參與，增加農(nóng)民之間以及農(nóng)民與村集體之間的交往和聯(lián)系，培育農(nóng)民的集體意識；增加對不合作農(nóng)民的約束力，提高農(nóng)民的集體行動能力；通過農(nóng)民思想教育、國家優(yōu)惠政策宣傳等方式增加農(nóng)民對國家的認(rèn)同感和對村莊公共事務(wù)的支持，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民在獲得國家諸多優(yōu)惠政策的同時應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。
A村協(xié)調(diào)駐村干部制度與既有基層治理體系的關(guān)系，形成國家力量與村莊社會的良性互動的“雙層制”。駐村干部和村干部在工作目標(biāo)和工作方式上實現(xiàn)了高度融合和一體化。在工作目標(biāo)上，駐村干部將自己的駐村任務(wù)轉(zhuǎn)化為村民自治事務(wù)，由駐村干部和村組干部共同完成。在工作方法上，由村組干部擔(dān)任農(nóng)民動員的主體，駐村干部利用自己先進(jìn)的治理經(jīng)驗和較高的文化知識水平出謀劃策，利用行政權(quán)威幫忙解決疑難雜癥問題，協(xié)助村組干部開展農(nóng)村工作。駐村干部和村干部之間形成合力，共同推動農(nóng)村工作的開展�！�雙層制”強(qiáng)調(diào)作為國家力量的駐村干部與代表社會力量的村干部在分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作，二者的作用都不可或缺，共同構(gòu)成了基層治理體系[27]。駐村干部發(fā)揮文化水平較高、治理理論豐富的優(yōu)勢，著力于建設(shè)農(nóng)村治理體制，發(fā)揮完善村民自治的作用。村干部對農(nóng)村情況非常了解，掌握群眾工作方法，發(fā)揮行使自治權(quán)和動員農(nóng)民的主體作用。如此，才能將國家的優(yōu)勢與農(nóng)村社會的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，并實現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。
（二）雙層制的績效
A村充分利用干部駐村制度的優(yōu)勢增強(qiáng)了基層組織的農(nóng)民動員能力，形成一種新型的農(nóng)民動員體制。駐村干部依托基層組織將農(nóng)民有效動員起來，可以充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性、主動性，形成集體行動能力。這將政府動員有效地轉(zhuǎn)化為農(nóng)民動員，可以真正有效地推動農(nóng)村工作，有效貫徹落實農(nóng)村的各項方針政策。我們在貴州G縣調(diào)研時，該縣駐村干部負(fù)責(zé)人給我們推薦了四個村，其中三個村的駐村工作的效果都不佳，A村的扶貧工作和基層治理工作是做得最好的。與其它村莊相比，A村的扶貧資源并不多，駐村領(lǐng)導(dǎo)也不是實權(quán)部門的干部，只是退居二線的縣級干部，但是該村的駐村干部與村干部的關(guān)系最緊密，扶貧工作的效果較好。
在“雙層制”中，駐村干部不是利用自己的權(quán)威、資源等人格化因素對農(nóng)民進(jìn)行組織動員，而是通過完善基層治理制度實現(xiàn)了對農(nóng)民的組織動員。駐村干部的作用主要體現(xiàn)在制度建設(shè)上，這一制度效果可以長期留存下來。當(dāng)駐村干部撤出村莊時，基層組織仍然具有有效動員農(nóng)民和自主解決問題的能力。因此干部駐村制度建立了農(nóng)民動員的長效制度機(jī)制，幫助村莊完成從靠人幫扶到制度立村的轉(zhuǎn)變[28]，農(nóng)村社會不會隨著駐村干部的撤出而恢復(fù)原樣。也就是說，有效農(nóng)民動員體制的建立從根本上解決了農(nóng)民動員問題。
（三）雙層制的運行基礎(chǔ)
在資源汲取時期，國家與社會高度融合缺乏共同利益基礎(chǔ)，也缺乏國家能力基礎(chǔ)。在資源輸入時期，國家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生根本變化，國家的經(jīng)濟(jì)實力和組織社會的能力也逐漸提高，為雙層制的有效運行奠定了利益基礎(chǔ)和國家能力基礎(chǔ)。
第一，利益基礎(chǔ)。在資源汲取時期，“雙層制”的形成缺乏共同利益基礎(chǔ)。當(dāng)時國家的主要任務(wù)是汲取農(nóng)村資源，駐村干部推動農(nóng)村工作需要向農(nóng)民籌資籌勞，國家的很多任務(wù)和政策與農(nóng)民利益存在潛在沖突關(guān)系。作為國家代理人的駐村干部與作為農(nóng)民當(dāng)家人的村干部的目標(biāo)很難一致化，二者融合就非常困難。在資源輸入時期，國家的主要任務(wù)是為農(nóng)民提供公共服務(wù)和推動鄉(xiāng)村社會發(fā)展。國家與農(nóng)民有共同利益，駐村干部和村干部在治理目標(biāo)上能夠一致化。這是駐村干部與農(nóng)村社會能夠高度融合的利益基礎(chǔ)。
第二，國家能力基礎(chǔ)。在資源汲取時期，國家的經(jīng)濟(jì)實力較弱，為干部駐村制度與村民自治的融合提供的支持有限。并且在國家制度能力較弱的情況下，駐村干部只能依靠國家權(quán)威和依賴對村干部的權(quán)力控制推進(jìn)農(nóng)村工作。隨著國家掌握的經(jīng)濟(jì)資源和社會組織能力的提高，為在更大范圍內(nèi)、更深層次上推動干部駐村制度與村民自治的融合提供了條件。一方面，國家有能力提供更多的資源支持，為“雙層制”有效運行提供了資源基礎(chǔ)。駐村干部和村干部為提供公共服務(wù)和進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)的能力增強(qiáng)，“雙層制”能夠發(fā)揮更大的作用。另一方面，國家制度能力是國家通過制度建設(shè)，有效貫徹實施其意志的能力，是國家能力的基本體現(xiàn)[29]。當(dāng)國家的制度能力增強(qiáng)，駐村干部可以通過制度建設(shè)推進(jìn)農(nóng)村工作，建立長效機(jī)制。
五 結(jié)論
在不同歷史時期，駐村干部制度的運行環(huán)境、運作方式和制度效果存在差異性。原來的駐村干部對農(nóng)村情況非常了解和采取群眾工作方法，駐村工作對于農(nóng)民動員而言是一種增量。駐村干部所代表的國家權(quán)威、國家權(quán)力都能夠增強(qiáng)農(nóng)民動員能力。當(dāng)前階段，駐村干部將行政科層制延伸到農(nóng)村社會，與村民自治相結(jié)合產(chǎn)生的雙軌制卻是農(nóng)民動員困境的深層次原因。一些農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變駐村干部的基本定位和工作方法，將干部駐村制度的目標(biāo)定位于基層治理體系建設(shè)。干部駐村制度嵌入到村民自治中，為村民自治的有效運行提供支持。這就形成了駐村干部制度與農(nóng)村社會有機(jī)結(jié)合的“雙層制”，提升了基層組織的農(nóng)民動員能力。這表明干部駐村制度不一定都是一種積極的力量，其效果在很大程度上取決于制度嵌入方式及其與農(nóng)村社會的融合程度。
以往的干部駐村制度依賴國家權(quán)威和群眾工作方法可以實現(xiàn)有效的農(nóng)民動員。然而在新的歷史時期，由于國家權(quán)威、農(nóng)村環(huán)境、駐村任務(wù)、駐村干部的特點等都已經(jīng)發(fā)生變化，干部駐村制度本身面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在駐村干部不擅長群眾工作方法的情況下，將駐村干部制度定位于一種非科層化運作并不準(zhǔn)確，試圖繼續(xù)簡單地依靠國家權(quán)威和財政資源推動農(nóng)村工作似乎不再可能。因此，干部駐村制度要在新的社會環(huán)境中進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，成為不斷升級和更新的政策工具。一個關(guān)鍵的問題是正確界定干部駐村制度的目標(biāo)定位。采取行政科層制的駐村干部包辦代替會引發(fā)與村干部的沖突關(guān)系，做文字材料工作并不能體現(xiàn)駐村干部的優(yōu)勢。在資源下鄉(xiāng)和扶貧政策全覆蓋的情況下，駐村干部爭取扶貧資源的重要性也弱化�！半p層制”實踐的啟示意義是，在國家與農(nóng)民的利益一致化以及國家能力增強(qiáng)的情況下，駐村干部可以在提升基層組織的治理能力方面發(fā)揮更大的作用�；蛘哒f，在當(dāng)前階段，只有提升基層組織的農(nóng)民動員能力才能從根本上實現(xiàn)有效的農(nóng)民動員和推動農(nóng)村工作的開展。
在國家提出鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的背景下，國家的重要任務(wù)是推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展轉(zhuǎn)型，需要進(jìn)一步提高農(nóng)民動員能力。完全依靠農(nóng)民自己的力量難以實現(xiàn)有效的農(nóng)民動員，國家力量進(jìn)入農(nóng)村社會具有必要性。但駐村干部代替村干部直接推動農(nóng)村工作無法實現(xiàn)有效的農(nóng)民動員，國家僅僅采取反科層制的嵌入方式也并不能增強(qiáng)農(nóng)民動員能力。從駐村干部制度實踐來看，國家力量進(jìn)入農(nóng)村社會需要與農(nóng)村社會有機(jī)銜接起來，否則將會成為產(chǎn)生破壞性作用。具體來說，國家力量進(jìn)入需要通過重建基層治理體系的方式提升農(nóng)民動員能力。2018 年中央“一號文件”強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，建立選派第一書記工作長效機(jī)制，全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經(jīng)濟(jì)薄弱村黨組織派出第一書記，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系�！睆囊话阋饬x來看，推動基層治理現(xiàn)代化，應(yīng)將國家的作用定位為完善基層治理體系，警惕國家代替基層組織進(jìn)行直接治理。駐村干部是國家力量進(jìn)入農(nóng)村的方式，農(nóng)村社會可以以干部駐村制度為契機(jī)，健全基層治理體系，提升基層組織的治理能力。
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