當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 理論精華 >> 職業(yè)化：半正式行政人員治理體系的重塑
——基于城管部門調(diào)研
魏程琳*
（同濟(jì)大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院/中國(guó)戰(zhàn)略研究院，上海，200092）
摘要：在城鄉(xiāng)基層治理中，胥吏、協(xié)管員等半正式行政人員掌握著實(shí)質(zhì)的權(quán)力，卻因身份差異而能免于國(guó)家正規(guī)法令之規(guī)約，有效控制半正式行政人員以權(quán)謀私、干擾執(zhí)法等違規(guī)現(xiàn)象，是政府系統(tǒng)內(nèi)部治理的一道難題，有的地方政府采取職業(yè)化機(jī)制成功將半正式行政人員納入制度管控之中。職業(yè)化重塑了半正式行政人員治理體系：由于工資待遇高、職業(yè)預(yù)期穩(wěn)定、工作相對(duì)輕松等因素，城管協(xié)管員等職業(yè)成為當(dāng)?shù)厝说睦硐肼殬I(yè)之一。政府法令得以觸及半正式行政人員群體，該群體的素質(zhì)得以大幅提高，在明確規(guī)則、實(shí)行績(jī)效管理、加強(qiáng)責(zé)任連帶等機(jī)制作用下，城管協(xié)管員的失范行為得以有效控制，半正式行政人員治理體系得以重塑。
關(guān)鍵詞：職業(yè)化；半正式行政人員；城管協(xié)管員；法令不及吏役
一、文獻(xiàn)回顧與問題的提出
自隋唐時(shí)期官吏分流以來，中國(guó)政府內(nèi)就一直存在大量半正式行政人員，這些人在古代被稱為胥吏，現(xiàn)在則被稱為編外人員、協(xié)管員、輔警、合同工或臨時(shí)工等，如何有效控制半正式行政人員是政府系統(tǒng)內(nèi)部治理長(zhǎng)期面臨的一道難題。
瞿同祖[]曾在《清代地方政府》中辟專章論述清代州縣政府中胥吏群體的角色、功能及弊病，他指出清代地方政府中的皂隸、捕快、禁卒等半正式人員在法律上被列為“賤民”，其地位相當(dāng)于妓女、戲子和奴婢，盡管身份為士紳不齒，但依然有人愿意充當(dāng)衙役，其中多數(shù)人家貧無業(yè)來此謀職糊口�？娙赋觯貪h時(shí)期，官吏相通（或儒吏合流）；魏晉隋唐時(shí)期，官吏逐漸分流；隋唐至明清時(shí)期，吏役合流并自成一體。半正式行政人員是指，在政府部門或機(jī)構(gòu)任職、輔助性地行使管理職權(quán)但沒有正式行政編制和身份的合同工、臨時(shí)工，城管部門的協(xié)管員、公安部門的輔警、街鎮(zhèn)政府聘用的網(wǎng)格信息員等都屬半正式行政人員�！肮倮舴滞尽�[]的二元結(jié)構(gòu)是中華帝國(guó)官僚體制的一個(gè)突出特征，官與吏在同一官僚機(jī)構(gòu)并存共生，有著上下級(jí)關(guān)系，但同時(shí)又是互為隔絕的群體，兩者有著截然不同的職業(yè)生涯。
學(xué)界對(duì)近代村治中的準(zhǔn)官員群體鄉(xiāng)紳、經(jīng)紀(jì)、鄉(xiāng)約等村干部的研究大大豐富了半正式行政人員的形象。張仲禮[]、費(fèi)孝通[]等人指出，帝制中國(guó)時(shí)期“皇權(quán)不下縣”主要是受國(guó)家財(cái)政和治理能力限制，鄉(xiāng)紳作為州縣政府的代理人與鄉(xiāng)村農(nóng)民打交道成為一種常態(tài)。瞿同祖[1](p271)指出，中國(guó)士紳的特權(quán)地位不純粹取決于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，只有取得初級(jí)功名（秀才）和官學(xué)正式學(xué)生身份后才躋身于士紳行列。鄉(xiāng)紳的治理任務(wù)除了完成國(guó)家的稅賦、兵役外，還要提供村莊治安、調(diào)解、道路、橋梁、學(xué)堂等公共品供給，在災(zāi)荒時(shí)節(jié)鄉(xiāng)紳還承擔(dān)著救災(zāi)、減租、義捐等任務(wù)[3](p54)。杜贊奇對(duì)1900-1942年的華北村治的研究發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家權(quán)力的深入、戰(zhàn)亂以及經(jīng)濟(jì)狀況惡化等因素作用下，有聲望的鄉(xiāng)村精英（鄉(xiāng)紳）不是逃離村莊便是由富變窮，那種名副其實(shí)的保護(hù)人在逐漸減少，保護(hù)型經(jīng)紀(jì)逐漸被營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)替代，營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)就是那些視其職權(quán)為牟利手段的人[]。
近幾年，學(xué)界引入組織學(xué)、管理學(xué)的理論視角來解讀半正式行政人員及中國(guó)行政體制，科層制和服務(wù)外包制成為主要的分析框架。周雪光[]指出，中央政府掌握著目標(biāo)設(shè)置權(quán)與檢查驗(yàn)收權(quán)，而將實(shí)施與激勵(lì)權(quán)下放給地方政府，半正式行政人員正是行政發(fā)包制的產(chǎn)物。“行政發(fā)包制”[]是指，中央政府將各類行政事務(wù)“發(fā)包”給地方政府，并設(shè)置目標(biāo)加以考核驗(yàn)收，具體操作實(shí)施的權(quán)力則交予地方。官與吏之間的權(quán)威關(guān)系與“行政發(fā)包制”中行政官員有權(quán)決定其區(qū)域內(nèi)具體做法的實(shí)際控制權(quán)是一致的，無論是帝制時(shí)期中央無法控制地方財(cái)權(quán)還是如今的地方財(cái)政軟約束[]，地方政府都有很大的自由權(quán)來招聘、使用半正式行政人員。與周雪光將半正式行政人員（或胥吏）視為行政發(fā)包制的產(chǎn)物不同的是，倪星[]認(rèn)為半正式行政人員是基層采取“不完全行政外外包制”混合治理的產(chǎn)物。在當(dāng)今公共服務(wù)模式中，科層制、契約外包制是組織的兩端，行政發(fā)包制、不完全行政外包制則是居于中間的混合治理結(jié)構(gòu)，倪星認(rèn)為，半正式行政人員提供的服務(wù)很大程度上是“不完全行政外包制”。呂芳[]在科層制與合同外包制之間提出“影子雇員”的概念，來分析當(dāng)前政府中的編外人員。敬乂嘉[]較早地把“影子雇員”與服務(wù)的合同外包聯(lián)系起來，他指出，我國(guó)公共服務(wù)的生產(chǎn)和遞送中平均約有1/4 的財(cái)政報(bào)酬支出是支付給政府系統(tǒng)外的人員，該支出額相當(dāng)于政府每年雇用了1100萬以上的“全職影子雇員”。影子雇員的現(xiàn)象在其他國(guó)家同樣存在，美國(guó)聯(lián)邦政府在由聯(lián)邦行政人員直接執(zhí)行的民間項(xiàng)目上只花費(fèi)7%的財(cái)政預(yù)算，而聯(lián)邦政府民間雇員（協(xié)管員）的實(shí)際數(shù)字要超過1440萬[]。影子雇員既不同于科層制中的正式雇員，也不同于合同外包人員，正式雇員在經(jīng)濟(jì)上屬于弱激勵(lì)，而影子雇員具有剩余索取權(quán)，且影子雇員常常成為組織或正式雇員的“替罪羊”。
既往研究除了關(guān)注胥吏等半正式行政人員的特征、服務(wù)性質(zhì)外，還關(guān)注胥吏等半正式行政人員的失控行為[]。半正式行政人員行為失控主要集中表現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，以權(quán)謀私，貪污腐敗、營(yíng)私舞弊、設(shè)租謀利以及通過各種場(chǎng)合收取陋規(guī)；第二，選擇性的執(zhí)行任務(wù)甚至故意曲解政策、抗拒命令，影響上級(jí)決策和執(zhí)行。半正式行政人員的失控對(duì)國(guó)家權(quán)威和民眾危害極深，備受學(xué)界詬病。而胥吏等半正式行政人員難以有效控制的根本原因在于，他們掌握了實(shí)質(zhì)的權(quán)力卻因非官員身份，官方法令無法有效觸及他們。
今天中國(guó)政府部門中仍存在大量半正式行政人員人員[][]，仍然面臨著半正式行政人員行為失控的問題。半正式行政人員行為失控的表現(xiàn)和邏輯是什么？如何有效控制半正式行政人員？本文將通過比較不同城市政府在城管協(xié)管員行為治理上的不同舉措及后果，以探索半正式行政人員治理體系的重塑機(jī)制。筆者自2015年5月起就開始在武漢、蘇州、深圳、重慶等城市的城管部門進(jìn)行調(diào)研，本文經(jīng)驗(yàn)材料來自于在以上城市的調(diào)研，遵循學(xué)界慣例，本文中的地名、人名皆為匿名。
二、法令不及吏役：半正式行政人員的失控
在公眾的視野里，城管部門與其“打、砸、搶”的暴力執(zhí)法形象密切聯(lián)系在一起，這一不良印象的形成與城管部門聘用大量協(xié)管員（又稱“臨時(shí)工”）等半正式行政人員密切相關(guān)。中西部城市南安市城管系統(tǒng)目前共執(zhí)法隊(duì)員正式編制2450個(gè)（簡(jiǎn)稱“正編”），實(shí)有在職人員2240人，全市各城管隊(duì)共聘請(qǐng)城管協(xié)管員12000名，正編人員與協(xié)管員比例為1:5，由于相當(dāng)一部分正編執(zhí)法人員負(fù)責(zé)內(nèi)勤、窗口服務(wù)和辦公室行政工作，實(shí)際在街頭執(zhí)法的正編人員與協(xié)管員的比例高達(dá)1:15。東部城市天泉市與南安市情形大致一樣，該市X區(qū)僅有30名正編執(zhí)法人員，卻有560名協(xié)管員，街頭治理工作全部交由協(xié)管員處理，協(xié)管員成為名副其實(shí)的街頭官僚[]。在多數(shù)城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，協(xié)管員違規(guī)謀取私利、干擾執(zhí)法等行為失控現(xiàn)象較為普遍，具體表現(xiàn)如下。
（一）半正式行政人員違規(guī)謀利
瞿同祖在《清代地方政府》中將胥吏等半正式行政人員謀取私利的陋規(guī)展現(xiàn)的淋漓盡致，今天負(fù)責(zé)管理城市公共空間的協(xié)管員向街頭擺賣者吃拿卡要的花樣同樣是多樣，它通常表現(xiàn)為違規(guī)經(jīng)營(yíng)者給以相當(dāng)金額報(bào)酬以獲得營(yíng)利空間，例如在不允許擺賣的時(shí)間和地點(diǎn)內(nèi)為某些人開綠燈，再如協(xié)管員公開索取“出店經(jīng)營(yíng)費(fèi)”。2015年，筆者在南安市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，負(fù)責(zé)管理農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的協(xié)管隊(duì)長(zhǎng)將道路等公共空間視為己有，誰向他交錢他就允許誰出店經(jīng)營(yíng)，結(jié)果農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)流動(dòng)攤販云集，推著自行車的市民只得將自行車扛到肩上通過此路，有市民將之形象地描述為“醉漢踩高蹺”。
城中村的違法建設(shè)現(xiàn)象屢禁不止通常與負(fù)責(zé)巡邏小區(qū)的城管協(xié)管員密切相關(guān)。在發(fā)達(dá)的東部城市，由于市場(chǎng)對(duì)房屋需求旺盛，城中村農(nóng)戶都有著強(qiáng)烈的違建沖動(dòng)。如果協(xié)管員管理嚴(yán)格，農(nóng)戶便毫無機(jī)會(huì)將違建房屋建起來，如果協(xié)管員稍有松懈，農(nóng)戶三五天就可以完成房子主體建設(shè)，這時(shí)城管局再想拆除房屋，幾乎是不可能的事情。在違建者和控違者之間的博弈中，違建戶賄賂協(xié)管員和正式執(zhí)法人員以換取建設(shè)時(shí)間的現(xiàn)象幾乎在每個(gè)城市都存在。2016年，南安市某街道就發(fā)生了違建戶投訴協(xié)管員索賄的事件，該戶村民違建時(shí)遇到三個(gè)協(xié)管員索賄，三人想違建戶索賄6000元并打給其包票“違建準(zhǔn)沒事”，違建房子被拆除引發(fā)違建戶的強(qiáng)烈抗議和投訴。
2013年，南安市某區(qū)城管局直屬隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)一個(gè)協(xié)管員收受賄賂、違規(guī)使用車輛，他向城管執(zhí)法大隊(duì)書記申請(qǐng)將此人開除時(shí)遭到拒絕，原因是此協(xié)管員是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)打招呼進(jìn)來的，最后，協(xié)管員沒有被辭退，隊(duì)長(zhǎng)聲譽(yù)掃地被迫離開了隊(duì)伍。在協(xié)管員以權(quán)謀私的問題上，正編隊(duì)員和基層干部都心知肚明，但在街頭工作嚴(yán)重依賴協(xié)管員、協(xié)管員工資待遇又極低的情形下，他們都不好介入，這幾乎成了城管部門的一種“陋規(guī)”[1](p43)，若有人對(duì)此提出質(zhì)疑，質(zhì)疑者很容易遭到排擠。
基層半正式行政人員違規(guī)謀私通常遵循以下規(guī)律：第一，管理地帶越模糊，越容易滋生非正規(guī)利益，吃拿卡要越容易出現(xiàn)；第二，管理標(biāo)準(zhǔn)越模糊，吃拿卡要越容易出現(xiàn)；第三，政府管理越松懈，吃拿卡要越容易出現(xiàn)；第四，協(xié)管與出店占道經(jīng)營(yíng)者同時(shí)出現(xiàn)，又未做管理的，基本上存在吃拿卡要的情形；五，越是高級(jí)別的協(xié)管，吃拿卡要的機(jī)會(huì)越多[13]。
（二）半正式行政人員擾亂執(zhí)法
在城市街頭治理中，政府人員有時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)某些攤販的抵觸情緒極大、暴力傾向明顯，事實(shí)上，這與協(xié)管收了他們的錢但未兌現(xiàn)承諾密切相關(guān)，很大程度上印證了“腐敗滋生暴力”[]的道理。
作為街頭官僚[]的代理者，協(xié)管員這些半正式行政人員擁有著實(shí)質(zhì)的街頭管理權(quán)，他們?cè)诖韴?zhí)法的同時(shí)也有了腐敗的機(jī)會(huì)，例如對(duì)隨地吐痰、亂扔垃圾者進(jìn)行罰款，按照省政府的條例是50-200元，按照南安市政府的條例則是5-50元。協(xié)管員們進(jìn)行罰款時(shí)通常都是拿著省政府的文件，告訴當(dāng)事人“至少交50元，不給發(fā)票”，如果當(dāng)事人不配合，他們就拿出法條威脅當(dāng)事人：“你認(rèn)罰，就交50元，不認(rèn)罰就帶你到隊(duì)長(zhǎng)（正編隊(duì)員）那里交200元”。當(dāng)事人在他們的“連蒙帶騙”中乖乖交罰款了事。如果遇到不服從管理的人，協(xié)管員們還會(huì)采取非法強(qiáng)制措施。
一天有個(gè)警察叫我去派出所看一下，是不是我們的人。我去了，看到墻角蹲著我們的兩個(gè)協(xié)管員。一個(gè)市民吐痰，他們開口就要罰200元，那市民不給，他們就把市民逼到墻角，把人家的荷包（錢包）搶走了，市民報(bào)了警。（南安市執(zhí)法隊(duì)員LT）
一旦協(xié)管員熟悉街頭罰款的套路和漏洞，便會(huì)成為“收割機(jī)”式的社會(huì)剝奪者，南安市W區(qū)就出現(xiàn)一個(gè)典型案例：通往火車站的岳山路上有個(gè)環(huán)衛(wèi)工人熟悉了城管執(zhí)法隊(duì)的罰款套路，于是把在農(nóng)村的親戚叫幾個(gè)過來，在通往火車站的入口處私自罰款——隨地吐痰、亂扔垃圾罰5元、10元，后來他們膽子越來越大——攔住一個(gè)趕火車的人就要罰50元，“我沒有吐痰啊”，他們隨意指著一塊痰痕說：“喏，那不是你吐的？”，市民若不交罰款，他們就群起而攻之，不讓市民離去。隨著市民投訴越來越多，市、區(qū)城管局督查室介入調(diào)查發(fā)現(xiàn)主犯確是該局環(huán)衛(wèi)科下面的臨時(shí)環(huán)衛(wèi)人員。一個(gè)假冒執(zhí)法者在街頭公共場(chǎng)合都有了獲利空間，在一定程度上反映了街頭半正式行政人員權(quán)力放任的程度。
半正式行政人員擾亂街頭執(zhí)法秩序不但有損群眾利益，而且削弱了正式執(zhí)法人員的信譽(yù)和權(quán)威。在南安市的街道城管中隊(duì)，半正式行政人員與正式執(zhí)法人員進(jìn)行權(quán)威競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象并不鮮見，有的協(xié)管員根本就不把正式執(zhí)法人員放在眼里。自2011年起，南安市城管局就要求各執(zhí)法中隊(duì)清理協(xié)管隊(duì)伍，嚴(yán)禁使用“兩勞釋放人員”。2015年9月，南安市T街開除了8名兩勞釋放類協(xié)管員，表明市城管局的政策在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)并未得到認(rèn)真執(zhí)行。有服務(wù)就有索取，協(xié)管員隊(duì)伍作為非正式暴力的提供者，為正式執(zhí)法者和被管理者之間的沖突提供了緩沖空間，為正式執(zhí)法者提供了保護(hù)層，同時(shí)也分享了正式官員的權(quán)力及權(quán)力帶來的便利和謀利空間，基層執(zhí)法陷入混戰(zhàn)之中。
（三）法令不及吏役的困境
胥吏等半正式行政人員在古代有著“位極賤而權(quán)極重”的特質(zhì)，即一方面他們?cè)诳茖又平Y(jié)構(gòu)中地位低下，一方面又掌握了實(shí)質(zhì)的權(quán)力。傳統(tǒng)的官員任職回避制度使得基層行政嚴(yán)重依賴長(zhǎng)期盤踞此地的胥吏。由于胥吏、衙役等半正式行政人員的薪水常常無法滿足其正常生活需求，因而該行業(yè)存在諸多陋規(guī)，例如向被拘捕或被傳喚的人索要“鞋錢”、酒錢、飯錢、車船費(fèi)及雇驢費(fèi)。汪輝祖說：“我在鄉(xiāng)居為百姓時(shí)，曾親見許多家庭因衙役而亡破，持堂簽的衙役兇惡如虎，被傳喚者還沒有到達(dá)公堂就已傾家蕩產(chǎn)”[1](p107)。陋規(guī)就是慣例性收費(fèi)，這種慣例雖然丑陋、不正常，但它仍被確立和承認(rèn)，也在法律的默許之內(nèi)。陋規(guī)極容易被濫用并帶來嚴(yán)重的行政難題（如民眾反抗、地方騷亂等），清朝的道光皇帝、雍正皇帝都曾試圖禁止陋規(guī)或?qū)⒙?guī)規(guī)范化，然而此等努力并未奏效。由于半正式行政人員游離于科層制度之外，科層制度的規(guī)范化、理性化[]一直無法觸及胥吏階層，使得胥吏處于法令之外，行為無法得到有效控制。
今日半正式行政人員失控的情形與歷史何曾相似。南安市政府分別于2005年、2009年、2012年公開發(fā)布并一再重申《城管協(xié)管員行為守則》，然而，這些制度并未得到認(rèn)真落實(shí)。協(xié)管員吃拿卡要已成陋規(guī)——基層政府、正式編制人員和被管理對(duì)象在某種程度上已認(rèn)可這一丑陋行為。2011年底，南安市H街聘請(qǐng)的城管協(xié)管員姚某先后三次向商戶索要香煙2條、白酒2瓶的視頻被媒體曝光后，“城管協(xié)管員吃拿卡要”再次成為南安市政府關(guān)心的問題之一，然而一陣風(fēng)之后，協(xié)管員行為依然如故。
協(xié)管員等半正式行政人員群體行為失控的根本原因在于：法令不及吏役，即國(guó)家法律、規(guī)范等正式制度無法觸及半正式行政人員群體，使得該群體的陋規(guī)等不良行為游離于法律之外。半正式行政人員的薪酬較低、職業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定等因素加劇了該群體的正式制度控制難度。與諸多城市不同的是，天泉市通過將城管協(xié)管員等半正式行政人員職務(wù)職業(yè)化，有效地控制了半正式行政人員的違規(guī)行為。
三、職業(yè)化：半正式行政人員的有效治理機(jī)制
中東部城市天泉市工商業(yè)發(fā)達(dá)，外來人口眾多，城管員的正式編制人數(shù)比南安市更加稀缺，以X區(qū)為例，該區(qū)2003年建立城管局時(shí)正式編制執(zhí)法隊(duì)員僅有8人，2013年擴(kuò)展到17個(gè)編制，截止2017年5月全區(qū)共有30個(gè)在編人員（事業(yè)編制），卻有560名協(xié)管員，正式隊(duì)員與協(xié)管員的比例為1:18.6。2014年之前，X區(qū)的街道城管中隊(duì)皆無一名正式隊(duì)員，目前各街道城管中隊(duì)各有2-3名正式執(zhí)法隊(duì)員，另有30到100名不等的協(xié)管員。天泉市城管協(xié)管員的年齡大都在40歲以下，退伍軍人較多，學(xué)歷較高，日常工作行為較為規(guī)范，吃拿卡要等陋規(guī)被嚴(yán)格控制并取得顯著成效，這主要得益于“職業(yè)化”這一重塑半正式行政人員治理體系的機(jī)制。
（一）作為理想職業(yè)的協(xié)管員
天泉市工商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，政府財(cái)力雄厚，對(duì)政府工作人員的素質(zhì)要求較高，即使是招錄城管協(xié)管員也都要求：年齡35歲以下，大專學(xué)歷。2017年，天泉市招錄城管協(xié)管員的學(xué)歷要求已升至本科（退伍軍人的學(xué)歷可降到高中）。這一人才選拔標(biāo)準(zhǔn)足與當(dāng)?shù)貒?guó)際國(guó)內(nèi)大公司招聘工人相比了，然而，相比做工人，當(dāng)?shù)厣细酉Ｍ蔀橐幻枪軈f(xié)管員或公安輔警等半正式行政人員，具體原因如下：
1. 城管協(xié)管員不比工人收入低。該區(qū)城管協(xié)管員人頭經(jīng)費(fèi)平均一年9萬元，除五險(xiǎn)一金外，普通隊(duì)員一年到手的工資可達(dá)6萬余元，城管小組長(zhǎng)年收入可達(dá)7萬元，城管隊(duì)正副隊(duì)長(zhǎng)（享受副股級(jí)待遇）年收入可達(dá)12-14萬元。而當(dāng)?shù)仄胀üと说墓べY一年在5萬元左右，而且他們的工作辛苦、工作環(huán)境較差還要受人約束。
2. 城管協(xié)管員有政府為其交付養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)。盡管法令一再規(guī)定保障工人權(quán)益，但至今仍有許多工廠不給工人交付養(yǎng)老保險(xiǎn)金。該區(qū)25歲的城管協(xié)管員張亮說，去年他在一家臺(tái)資企業(yè)工作，老板在給工人買養(yǎng)老保險(xiǎn)的事情上一拖再拖，他因此辭職到城管隊(duì)伍里來工作。
3. 城管協(xié)管員工作的自由度較高。除區(qū)、街道政府和城管隊(duì)安排的集中整治活動(dòng)外，協(xié)管員工作期間有相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間是值班、巡邏，受人約束程度較低，工作具有創(chuàng)造性。
4. 城管協(xié)管員的社會(huì)地位較高。盡管城管協(xié)管員是街道政府部門聘請(qǐng)的臨時(shí)工，但他們實(shí)質(zhì)分享了國(guó)家權(quán)力，是典型的半正式行政人員，這使得他們的實(shí)質(zhì)地位遠(yuǎn)高于一般工人和被管理對(duì)象。與南安市城管協(xié)管員多出身貧窮和普通家庭的情況不同，天泉市城管協(xié)管員的家庭出身多數(shù)是城市中產(chǎn)家庭和城郊農(nóng)民家庭，加之他們學(xué)歷較高、行為較規(guī)范，地方社會(huì)對(duì)他們的評(píng)價(jià)并不低。
基于以上原因，當(dāng)?shù)啬贻p人找工作時(shí)更希望進(jìn)政府部門、城管部門而非工廠工作，城管協(xié)管員、公安輔警、村干部等半正式行政人員職務(wù)成為人們競(jìng)相爭(zhēng)取的職業(yè)。1994年出生的張輝說：“只要是給政府打工，做什么工作都行，我們父母也是這樣想的，主要是工作穩(wěn)定，地位不低，工資也不錯(cuò)�！蓖ㄟ^激烈競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入政府部門工作的人都很珍惜這個(gè)工作機(jī)會(huì)。
大家都很重視這個(gè)工作。能進(jìn)來也不容易，你懂得，想進(jìn)來的人排成隊(duì)呢。發(fā)發(fā)牢騷的人是有的，真讓他走，他肯定不會(huì)走的。我們也是政府的人，與政府公務(wù)員的區(qū)別就在于工資。我們的工作蠻穩(wěn)定。
（天泉市某城管中隊(duì)小組長(zhǎng)，尤黎明，20170506）
工資福利待遇、工作環(huán)境和自由度及職業(yè)地位都較高的城管協(xié)管員，如今已成為吸引人的職業(yè)，甚至成為當(dāng)?shù)匚茨塬@得正式職位的年輕人的志業(yè)，這為提升城管隊(duì)伍素質(zhì)、規(guī)范半正式行政人員的額行為提供了良好的人力基礎(chǔ)。
（二）煥然一新的城管協(xié)管員隊(duì)伍
南安市將城管協(xié)管員列為公益性崗位，協(xié)管員工資為全市最低工資（每月1800元），故而協(xié)管員多為安置下崗工人以及社區(qū)無業(yè)人員和處于職業(yè)過渡期的年輕人，平均年齡較大、學(xué)歷較低，隊(duì)伍穩(wěn)定性差（幾乎每個(gè)中隊(duì)每個(gè)月都有協(xié)管員離職），例如在南安市菱湖中隊(duì)44個(gè)協(xié)管員中，45歲以上的有20人，占比45%；在南安市路管中隊(duì)154個(gè)協(xié)管員中，45歲以上的協(xié)管員有90人，占比58%。2016年5月份統(tǒng)計(jì)顯示，南安市百盛街城管中隊(duì)有22名協(xié)管員，平均年齡41.3歲，平均工齡2.65年；5名22歲以下的年輕人工齡在2-6個(gè)月之間，他都曾跟隨17號(hào)協(xié)管員（隊(duì)長(zhǎng)）在拆遷公司工作過，有小混混的個(gè)性特征；協(xié)管員中一半以上來自貧困失業(yè)家庭，百盛街城管協(xié)管員的具體情況如表1。
表1：南安市百盛街城管中隊(duì)協(xié)管員概況（2016年5月）
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序號(hào) |
年齡 |
工齡 |
學(xué)歷及經(jīng)歷 |
工作目的 |
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1 |
19歲 |
2個(gè)月 |
高中輟學(xué) |
過渡 |
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2 |
20歲 |
2個(gè)月 |
初中，退伍軍人 |
過渡 |
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3 |
21歲 |
6個(gè)月 |
初中 |
過渡 |
|
4 |
21歲 |
2個(gè)月 |
高中輟學(xué) |
過渡 |
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5 |
22歲 |
3個(gè)月 |
初中 |
過渡 |
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6 |
24歲 |
6年 |
初中 |
有社會(huì)恐懼癥 來此安穩(wěn)度日 |
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7 |
30歲 |
1年 |
職專 |
掙錢 |
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8 |
31歲 |
1年 |
大專，曾開面包店 |
過渡 |
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9 |
45歲 |
2年 |
初中 |
掙錢 |
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10 |
45歲 |
2年 |
初中 |
輕松掙錢 |
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11 |
48歲 |
5年 |
初中 |
掙錢 |
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12 |
50歲 |
1年 |
初中 |
打發(fā)時(shí)間 |
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13 |
50歲 |
4年 |
初中 |
養(yǎng)老 |
|
14 |
50歲 |
2年 |
相當(dāng)初中 |
輕松掙錢 |
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15 |
50歲 |
1年 |
相當(dāng)初中 |
掙錢 |
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16 |
52歲 |
5年 |
相當(dāng)初中 |
掙錢 |
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17 |
55歲 |
2年 |
高中 |
輕松掙錢，享受做領(lǐng)導(dǎo)的感覺（隊(duì)長(zhǎng)） |
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18 |
56歲 |
2年 |
相當(dāng)初中 |
掙錢 |
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19 |
56歲 |
1年 |
相當(dāng)初中 |
養(yǎng)老 |
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20 |
58歲 |
13年 |
相當(dāng)初中 |
養(yǎng)老 |
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21 |
59歲 |
7年 |
相當(dāng)初中， 退伍軍人 |
充實(shí)生活 |
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22 |
47歲 |
2年 |
相當(dāng)初中 |
掙錢 |
從表1可知，百盛街的協(xié)管員多為中老年人，學(xué)歷普遍較低，40歲以下的年輕人做協(xié)管員是為了職業(yè)過渡，他們時(shí)刻準(zhǔn)備離職。百盛街城管中隊(duì)中還有許多社會(huì)評(píng)價(jià)負(fù)面的混混、賭徒，他們做協(xié)管員多數(shù)是想著輕松掙錢即“撈油水”，上文所舉的協(xié)管員貪腐、干擾執(zhí)法的案例中有不少來自于百盛街中隊(duì)。
相比南安市，天泉市城管協(xié)管員隊(duì)伍出奇的穩(wěn)定，成員相對(duì)年輕，作風(fēng)較為優(yōu)良。退伍軍人在全區(qū)城管協(xié)管員中占30%左右，X區(qū)天泉街道城管中隊(duì)30個(gè)協(xié)管員中就有20個(gè)退伍軍人，隊(duì)員學(xué)歷普遍較高，天泉街道城管中隊(duì)隊(duì)員學(xué)歷分布如表2。
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表2：X區(qū)天泉街道城管中隊(duì)協(xié)管員學(xué)歷分布（2017年5月） |
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初中 |
高中（職高） |
中專 |
大專 |
本科 |
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全日制教育 |
4 |
8 |
6 |
8 |
4 |
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在職教育后 |
0 |
4 |
3 |
18 |
5 |
由表2可知，X區(qū)城管協(xié)管員的初始學(xué)歷相對(duì)較高，隊(duì)伍學(xué)習(xí)風(fēng)氣濃厚，很多學(xué)員自費(fèi)學(xué)習(xí)提升學(xué)歷，城管隊(duì)伍的學(xué)歷水平遠(yuǎn)高于企業(yè)的流水線工人。
X區(qū)招聘城管協(xié)管員、公安輔警成員時(shí)一律要求應(yīng)聘者年齡在35歲以下。35歲以下且具有大專以上學(xué)歷的年輕人算得上是社區(qū)精英了，這批人最具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。2006年以來，天泉街道城管中隊(duì)由8人增加至今天的30人，11年間僅有兩人辭職。協(xié)管員隊(duì)伍穩(wěn)步增長(zhǎng)，說明城管職業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)啬贻p人有著很強(qiáng)的吸引力，天泉街道城管中隊(duì)30個(gè)協(xié)管員的年齡分布如表3。
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表3：X區(qū)天泉街道城管中隊(duì)協(xié)管員年齡分布（2017年5月） |
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出生年 |
1975-1979 |
1980-1984 |
1985-1989 |
1990-1994 |
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數(shù)量 |
2 |
8 |
13 |
7 |
通過表3可知，全隊(duì)人員都在42歲以下，且以1980年代、1990年代出生的年輕人為主，通過計(jì)算，2017年5月該隊(duì)平均年齡為31歲，隊(duì)伍年輕有活力。
天泉市通過提升半正式行政人員的工資福利待遇、職業(yè)預(yù)期和社會(huì)地位，成功地使城管協(xié)管員、公安副將等“臨時(shí)性”工作職業(yè)化，吸收了大量文化學(xué)歷高、身體素質(zhì)好、思想品德端正的年輕人，提升了隊(duì)伍素質(zhì)、穩(wěn)定了基層執(zhí)法力量，為有效控制半正式行政人員的不當(dāng)行為提供了組織基礎(chǔ)。
（三）法令可及吏役
法令不及吏役可分為兩種情形，一是法令制度的內(nèi)容并未涉及吏役等半正式行政人員，一是法令制度雖涉及半正式行政人員但卻形同虛設(shè)，半正式行政人員無動(dòng)力遵守規(guī)則，政府亦無能力落實(shí)相關(guān)制度。帝制時(shí)期的政府對(duì)胥吏、衙役并非毫無規(guī)約，然而在陋規(guī)的強(qiáng)大傳統(tǒng)下，自上而下的控制嘗試皆近于無效。當(dāng)下中國(guó)政府部門對(duì)編外工作人員幾乎都有著明確的紀(jì)律要求，甚至對(duì)城管協(xié)管員、公安輔警的要求高于正式在編人員，顯然，今日法令不及吏役的主要原因是政策制度未能得到落實(shí)所致。天泉市將半正式行政人員職務(wù)職業(yè)化的途徑使得法令觸及吏役，并產(chǎn)生了良好的治理效果。
1.明確行為準(zhǔn)則。天泉街道對(duì)城管中隊(duì)的協(xié)管員實(shí)行半軍事化管理，除日常巡邏、執(zhí)勤外，還有專業(yè)技能集訓(xùn)。市城管局每年都會(huì)組織一到兩次城管協(xié)管隊(duì)長(zhǎng)和優(yōu)秀協(xié)管員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，各中隊(duì)在雨雪天氣還要進(jìn)行理論學(xué)習(xí)。隨著國(guó)家對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的要求越來越嚴(yán)格，協(xié)管隊(duì)伍的管理也日趨規(guī)范，該區(qū)制定了精細(xì)的協(xié)管員行為準(zhǔn)則和日常考核標(biāo)準(zhǔn)，如果發(fā)現(xiàn)協(xié)管員存在吃拿卡要的現(xiàn)象，一經(jīng)查實(shí)一律辭退；協(xié)管員上下班都要刷臉打卡，有事不請(qǐng)假按照曠工處理一次扣4分，遲到早退扣2.5分，工作期間飲酒或酒后駕車獎(jiǎng)優(yōu)評(píng)先一票否決。天泉街道的規(guī)定更為嚴(yán)格：協(xié)管員曠工一天將被扣全年工資的3%，曠工三天將被街道直接辭退。
2.加強(qiáng)績(jī)效管理。天泉街道在隊(duì)員工資上采取績(jī)效管理的辦法，協(xié)管員每月基本工資為2600元，年終績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)占個(gè)人全部收入的一半以上。街道將協(xié)管隊(duì)員的日常表現(xiàn)與其個(gè)人年終績(jī)效工資密切掛鉤，例如隊(duì)員曠工一次扣全年工資的3%，大約是1800元。
我們雖然沒有編制，但要求很嚴(yán)格，半軍事化管理。沒有獎(jiǎng)懲制度，你怎么管下面。我們又不是在流水線工作，可以計(jì)件。怎么考核呢？我們有個(gè)微信群，可以實(shí)時(shí)查看大家在做什么，遇到什么問題，怎么處理的，都要上傳照片。哪幾條路歸你管，有沒有亂涂亂畫，有沒有人行道停車，事情很多的。只要你去查，總是能夠看得出誰在干事誰在偷懶。
（天泉街道城管隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)）
我若看到有人在玩手機(jī)，就去看他轄區(qū)內(nèi)的牛皮癬有沒有擦干凈，這些都屬于扣分項(xiàng)，12個(gè)月扣起來還是很厲害的，年終績(jī)效工資兩個(gè)人能相差5000元。
（天泉街道城管隊(duì)鹿副隊(duì)長(zhǎng)）
在天泉街道調(diào)研時(shí)經(jīng)常聽到政府人員告訴協(xié)管員：“你不想干了，直接走人，想要這個(gè)工作人都在排隊(duì)呢。”2017年天泉街道招聘協(xié)管員時(shí)把學(xué)歷提到本科，主要是因?yàn)橄脒M(jìn)隊(duì)伍工作的人太多了，這給在職者造成了巨大壓力——不遵守行為規(guī)范不但要在工資待遇上受損失，還可能因此丟了工作。
3.強(qiáng)化責(zé)任連帶。無論是城管中隊(duì)、副隊(duì)長(zhǎng)還小組長(zhǎng)都認(rèn)識(shí)到僅僅是自己遵守紀(jì)律、做好工作還不行，必須保證一條線上的人都如此才行，因?yàn)閯e人出了事，隊(duì)長(zhǎng)、小組長(zhǎng)同樣要負(fù)責(zé)任。有位城管隊(duì)長(zhǎng)半開玩笑的說，政府提出“協(xié)管員七不準(zhǔn)”，他們?yōu)榱嗣庳?zé)就要對(duì)下面的人提出“十不準(zhǔn)”。這句話道出了責(zé)任連帶的效用機(jī)制，為免受牽連，對(duì)內(nèi)成員相互形成嚴(yán)格的監(jiān)督、約束機(jī)制。
以前隊(duì)員怠工是常有的事，現(xiàn)在管得嚴(yán)了，出了狀況我也要負(fù)責(zé)任。我們逢會(huì)必講，拿你該拿的工資，你們要負(fù)責(zé)任，我也要負(fù)責(zé)任。大家都不要害的我把工作丟了。
（天泉街道城管隊(duì)分管紀(jì)律工作的徐隊(duì)長(zhǎng)）
4.治理成效。事實(shí)上，一個(gè)組織的考核細(xì)則未必一定要精細(xì)化、技術(shù)化，因?yàn)橐粋�(gè)從事城管工作的老隊(duì)員走一圈就知道誰在工作、誰在偷懶，就能作出客觀的評(píng)判。除明確規(guī)則、績(jī)效管理、責(zé)任連帶等機(jī)制建設(shè)外，治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還需要基層將規(guī)則真正落實(shí)到位。X區(qū)對(duì)協(xié)管員、輔警、村干部等半正式行政人員的貪腐行為采取零容忍態(tài)度，一旦發(fā)現(xiàn)立即將其辭退，且實(shí)行本區(qū)內(nèi)各政府部門永不再用此人的原則，這使得隊(duì)員不敢貪腐。
天泉街道轄區(qū)內(nèi)有多家國(guó)內(nèi)國(guó)際企業(yè)廠家，轄區(qū)內(nèi)利益密度較高、管理人員腐敗的機(jī)會(huì)較高，但天泉街道的協(xié)管員從不敢越雷池一步。2017年5月，天泉街道十個(gè)城管協(xié)管員在管理某企業(yè)時(shí)，該企業(yè)給他們送了十包綠豆湯（約7元/包）表示感謝，隊(duì)員拿回來向分管紀(jì)律工作的徐隊(duì)長(zhǎng)匯報(bào)，徐隊(duì)長(zhǎng)立即向街道紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，街領(lǐng)導(dǎo)說，這幾包綠豆湯也不值錢，你們自己看著處理吧，徐隊(duì)做了登記將綠豆湯退了回去。徐隊(duì)長(zhǎng)對(duì)此事的解釋是，這杯綠豆湯是企業(yè)試探城管隊(duì)的工具，如果開了口子，以后城管執(zhí)法和管理就會(huì)麻煩重重。
事實(shí)上，天泉市的協(xié)管員并非自然廉潔奉公，四五年前，協(xié)管員收受他人煙酒糖茶、接受吃請(qǐng)都是比較常見的事情。自2012年中央開展反腐工作以來，天泉市協(xié)管員隊(duì)伍的紀(jì)律控制越發(fā)嚴(yán)格起來，2016年底天泉街道城管中隊(duì)協(xié)管隊(duì)長(zhǎng)因收受兩條煙被舉報(bào)而遭到撤職。
我們這里有100多個(gè)企業(yè)，每個(gè)企業(yè)都有公關(guān)費(fèi)，專門與你套近乎，如果沒有個(gè)管理制度，那不就亂套了，我們就是讓隊(duì)員不敢吃、不敢拿。（天泉街道社會(huì)管理科科長(zhǎng)）
明確精細(xì)的紀(jì)律規(guī)則、績(jī)效管理機(jī)制、責(zé)任連帶機(jī)制以及政府的“零容忍”態(tài)度能夠發(fā)揮作用的基礎(chǔ)是協(xié)管員不但認(rèn)可規(guī)則而且愿意接受規(guī)則治理，而這一切的基礎(chǔ)都來源于協(xié)管員職務(wù)的職業(yè)化。收入高、工作相對(duì)自由、社會(huì)地位不低的職業(yè)令人珍惜，“我珍惜這份工作，就不會(huì)去干讓我丟工作的事情”表明了天泉市有效治理協(xié)管員的職業(yè)化機(jī)制。
四、結(jié)論與討論
游離于科層體制邊緣又無法進(jìn)行制度化控制的半正式行政人員，其貪腐亂作為惡化了基層治理，非職業(yè)性是亂象產(chǎn)生的重要原因之一。南安市城管協(xié)管員多為本地市民，月工資為底薪1800元加加班費(fèi)（最高600元），這份薪酬維持個(gè)體生存尚且不易更談不上養(yǎng)家糊口，故而，絕大多數(shù)城管協(xié)管員要做第二份、第三份工作。由于薪酬低、工作崗位不值得珍惜，分享了實(shí)質(zhì)管理權(quán)的城管協(xié)管員在工作中吃拿卡要的現(xiàn)象屢禁不止，這一腐敗行為一定程度上是制度性激勵(lì)不足所致。對(duì)于那些本身崗位并不值得珍惜的人而言，任何關(guān)于紀(jì)律控制的制度化努力，結(jié)局似乎都必然落空。
難道半正式行政人員群體的失范行為就無法有效控制了嗎？職業(yè)化為此提供了一個(gè)思路。通過南安市、天泉市城管協(xié)管員的對(duì)比可知，南安市半正式行政人員的違規(guī)行為頗為常見、態(tài)勢(shì)較為嚴(yán)重，而天泉市將協(xié)管員職業(yè)化，成功將半正式行政人員納入制度規(guī)范之中。事實(shí)上，當(dāng)職業(yè)對(duì)半正式行政人員具有足夠的吸引力，他們就會(huì)服從組織規(guī)則，無論這個(gè)組織是政府組織還是企事業(yè)單位。天泉市的城管協(xié)管員由于工資待遇高、職業(yè)預(yù)期穩(wěn)定、社會(huì)地位較高、工作環(huán)境相對(duì)自由等因素，已成為當(dāng)?shù)啬贻p人的理想職業(yè)。職業(yè)化不但提升了隊(duì)伍素質(zhì)，而且為失范行為控制提供了組織基礎(chǔ)。政府通過明確管理規(guī)則、強(qiáng)化績(jī)效管理和加強(qiáng)責(zé)任連帶等機(jī)制，使得協(xié)管員等半正式行政人員不敢貪腐、不愿貪腐甚至形成反陋規(guī)、歧視陋規(guī)的部門文化。
職業(yè)化重塑了半正式行政人員的治理體系，使得半正式行政人員的行為進(jìn)入正式制度的管理范圍。然而，半正式行政人員職業(yè)化的推廣需要因地制宜。首先，半正式行政人員職業(yè)化應(yīng)當(dāng)考慮政府財(cái)政實(shí)力。天泉市工商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，政府財(cái)力雄厚，能夠?yàn)閰f(xié)管員提供不低于進(jìn)廠務(wù)工的收入，然而，并非所有城市政府都有如此財(cái)力。測(cè)算下來，天泉市協(xié)管員的工資福利待遇加起來尚不足做同樣工作的正式官員的一半，這于地方政府而言，是比較節(jié)約成本的社會(huì)治理方式。其次，并非所有的半正式行政人員職務(wù)都適合職業(yè)化，例如社會(huì)組織的干部，如若政府將他們職業(yè)化、官員化，將與社會(huì)組織的目標(biāo)和性質(zhì)相悖，不利于社會(huì)組織工作的開展；再如，有的地方政府將村干部職業(yè)化后，不得不尋找新的聯(lián)系紐帶（如小組干部）與基層社會(huì)進(jìn)行有效互動(dòng)，增加了治理層級(jí)。最后，有效制約半正式行政人員的途徑并非只有職業(yè)化機(jī)制，社會(huì)榮譽(yù)機(jī)制、地方性知識(shí)、社會(huì)道德規(guī)范等機(jī)制在不同地域仍然發(fā)揮著作用，這些機(jī)制的效用及功能發(fā)揮需要更多實(shí)證研究來驗(yàn)證、提煉和總結(jié)。
[基金項(xiàng)目] 本文為國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“協(xié)商民主的體系化及其程序機(jī)制研究”（20AZD023）、教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“人民政協(xié)與國(guó)家治理體系研究”（19JZD026）和上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“習(xí)近平總書記關(guān)于提升上海城市精細(xì)化管理水平重要論述與上海貫徹實(shí)踐研究”（2020ZXA002）的階段性成果。
英文翻譯部分
Professionalization: the Reshaping of the Semi-formal Bureaucratic Governance System
-- Based on the Survey of Urban Management Departments
Wei Chenglin
Abstract: In the grassroots governance of urban and rural areas, the semi-official bureaucrats, such as the petty officials and assistants, hold the real power, but are exempt from the regulations of the state due to differences in status. In most cities, violations such as power seeking for personal gain and interference in law enforcement by urban management assistants are common. Some local governments have adopted professionalization mechanism to successfully bring semi-formal bureaucrats into institutional norms. Professionalization reshaped the semi-formal bureaucratic governance system. As a result of high salary, stable career expectation and relatively easy work, the urban management assistants become the ideal and cherished career of local people, and the quality of semi-formal bureaucratic team has been greatly improved, the government decree has been used to the semi-formal officials. Under the mechanisms of clear rules, implementation of performance management, strengthening of joint responsibility, the anomie behavior of urban management assistants was effectively controlled.
Keywords: Professionalization; Semi-official Bureaucrat; Urban Management Assistants; Semi-official Bureaucrat Exempt from the State Regulations
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