人民城市的生活政治學
魏程琳
（同濟大學政治與國際關系學院）
【內(nèi)容摘要】人民城市發(fā)展理念將人民群眾在城市發(fā)展、建設和成果共享中的主體地位凸顯出來，一種與大眾生活密切相關、政府職能調整邏輯一致的生活政治形態(tài)已然出現(xiàn)。然而，轉型期城市治理面臨社區(qū)社會資本稀薄，共治基礎薄弱，市民熱線行政化，電視問政表演化，共治并未隨服務增加而增進等困境。在城市邊緣區(qū)，多元主體的差異化訴求、公共服務供需錯位等加劇大城市治理的不穩(wěn)定性和社會風險。城市政府以更大政治包容性、從微觀的居民生活利益和生活權利出發(fā)，建構國家與社會、制度與生活、結構與個體的有機關聯(lián)機制，在政社互動中形塑共建共治共享的良性機制，推動人民城市理念的扎根、輻射與普照。
關鍵詞：人民城市；生活政治；基礎能力；美好生活；個體化社會
一、問題的提出
自2019年習近平總書記明確提出人民城市理念以來，以上海為代表的地方政府深入踐行人民城市理念，提出建設“人人都有人生出彩機會的城市、人人都能有序參與治理的城市、人人都能享有品質生活的城市、人人都能切實感受溫度的城市、人人都能擁有歸屬認同的城市”。相關學科專家則從人民城市理念演變、空間資源分配、城市規(guī)劃等視角論證人民城市建設的方向和可行路徑。
在經(jīng)典馬克思主義理論發(fā)展中，列寧首次將人民與城市緊密聯(lián)系起來，“城市是人民的經(jīng)濟、政治和精神生活的中心，是進步的主要動力”[]。中國共產(chǎn)黨自接收城市政權起就明確了城市的人民屬性，毛澤東在《再克洛陽后給洛陽前線指揮部的電報》（1948年）一文中首次提出：“城市已經(jīng)屬于人民，一切應該以城市由人民自己負責管理的精神為出發(fā)點�！�[]新中國成立之后至改革開放前，政府采取單位制和行政模式管控城市資源與空間分配，一度出現(xiàn)行政壓制經(jīng)濟發(fā)展、導致人民物質精神生活匱乏的局面。改革開放之后，尤其是隨著市場經(jīng)濟體制的確立和1998年住房體制改革，工商資本成為城市土地、資源和空間分配的主要力量，資本和市場在有效配置資源的同時也帶來城市空間過度擴張、階層空間和生活機遇分配不平等、社會交往阻隔和矛盾頻發(fā)等問題，城市成為不平衡、不協(xié)調最嚴重的地方。人民城市的提出是對一個時期以來過分強調城市經(jīng)濟屬性、淡化城市政治屬性的矯正和糾偏，符合城市科學“再政治化”的當代趨勢[]。
空間正義理論揭示了城市發(fā)展中的不平等現(xiàn)象。蘇賈指出，空間生產(chǎn)和享用的權益單向度的朝資本強勢者集聚，而空間生產(chǎn)義務及空間享用的負效應卻多向度的朝全社會擴散，形成空間權利與義務不對等的非正義事實[]。近20年來，中國城市的空間安排、利用與開發(fā)首先服務于資本增殖的需要，城市作為家園與社交媒介的意義被邊緣化[]。中國大城市富人住宅區(qū)對濱河、濱江地段的圈占導致交通擁擠、景觀私有化的負效應，空間正義的修復和重塑成為新時期空間規(guī)劃的目標，這要求政府和社會加強“時空修復”——依靠空間治理和塑造集體記憶來維護空間正義[]。作為超越任何團體和黨派利益的中國共產(chǎn)黨，能夠有效調適國家機器和國家政策方向，將中國特色社會主義政治因素體現(xiàn)在城市空間規(guī)劃上，即堅持大眾化、公正化和普惠化，將人民至上作為價值內(nèi)核，使公共空間規(guī)劃與人民生活和發(fā)展需求在價值和現(xiàn)實需求上統(tǒng)一起來[]。
從空間的社會關系入手，關注空間行動主體和日常生活實踐開啟了空間正義研究的全新視界[]。列斐伏爾指出，任何一個社會，任何一種與之相關的生產(chǎn)方式，包括那些通常意義上被我們所理解的社會，都生產(chǎn)一種它自己的空間[]�？臻g不再是作為容器的物理空間，而是承載社會關系、社會實踐、個人和群體情感記憶的質感空間。羅杰斯明確主張，在空間的社會生產(chǎn)題目下，物質的空間與城市規(guī)劃人員、城市化決策專家和科學家所設想的空間有密切聯(lián)系[]。盡管資本邏輯下的城市空間生產(chǎn)會消解人與自然的協(xié)調性，侵蝕社會平等性和城市空間多樣性，產(chǎn)生空間正義難題[]，但“人們對于政治與資本的生活同質化規(guī)訓，并非毫無抵抗能力”[]。人民在日常生活中主動構建交流平臺、社區(qū)景觀、公共議題，彰顯了人在空間生產(chǎn)中的能動性。
保障所有個人有接近空間和擁有多彩都市生活的權利，有賴于國家基礎能力的建設水平。國家基礎能力是指，國家對社會的滲透能力以及在社會中貫徹政策的能力，與以強制、無需被治理者同意的專斷權力相對應[]。王紹光[]將國家基礎能力進一步細分為強制、汲取、濡化、認證、規(guī)制、統(tǒng)領、再分配、吸納與整合八項能力，他指出前三項（強制、汲取、濡化）是近代國家（20世紀50年代以前）的基本能力；中間四項（認證、規(guī)制、統(tǒng)領、再分配）是現(xiàn)代國家（20世紀50年代以后）的基礎能力；最后一項（吸納與整合）能力是民主國家的基礎。亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》中指出國與國之間最重要的政治分野，不在于他們的政體形式，而在于政府的有效程度，即國家體制的適應性、有效性和穩(wěn)定性以及國家創(chuàng)制并貫徹政策的能力[]。中國共產(chǎn)黨素來強調群眾路線和政權的人民屬性，服務型政府、人民城市、人民美好生活等新執(zhí)政理念將國家政權合法性的增長植根于社會大眾的認可與支持之中，推動國家權力有機嵌入民眾微觀生活之中。以再分配、吸納與整合為能力建設目標、以民生需求回應為實踐場域的生活政治，為“國家-社會”關系研究提供了新視角。
建構人民城市的生活政治學分析框架是豐富中國特色社會主義城市思想、滿足人民對美好生活向往的重要一步。本文試圖從國家與社會關系的視角，從宏觀的城市演化類型與微觀的城市人民生活實踐出發(fā)，展示人民城市的政治學意涵及建設重點。生活政治學關注微觀具體的生活利益、生活感受和生活權利，著力建構國家與社會、制度與生活、集體與個體、結構與個人的有機分析機制，探究國家合法性生成、維續(xù)、強化的機制，民間社會發(fā)育、互動、參與的機制，以及兩者間通過中間場域（具體的制度、代理人及治理事件）所呈現(xiàn)的多樣化關系形態(tài)，為人民城市理念的扎根與普照提供建設思路。
二、發(fā)展轉型：從資本城市到人民城市
從目標、過程、結果和主導力量上看，人民城市是指發(fā)展目標為了人民，建設過程依靠人民、發(fā)展成果由人民共享、發(fā)展主導權由人民政府掌握的城市發(fā)展模式，與資本型城市、殖民型城市、自治型城市、管制型城市都有所不同，見表1所示。
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表1 人民城市與其他類型城市比較 |
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人民城市 |
資本型城市 |
殖民型城市 |
自治型城市 |
管制型城市 |
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目標 |
為了人民 |
資本再生產(chǎn) |
殖民秩序 |
社會 |
秩序 |
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過程 |
依靠人民 |
資本、市場 |
宗主國、被殖民國、市場 |
社會組織和強者 |
政府、資本 |
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結果 |
政府、市場與人民共享 |
資本與勞工不成比例分利 |
宗主國汲取資源，人民權利大為受限 |
社會組織和個人依實力不成比例分配 |
政府、資本、被管制者不成比例分配 |
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主導力量 |
人民政府 |
資本及其代言者政府 |
宗主國及被殖民政府 |
社會精英力量 |
強政府 |
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案例 |
中國發(fā)達城市 |
英美國家城市 |
1997年之前的中國香港、1947年之前的印度新德里等 |
晚清時期的中國武漢、成都等 |
強調政府單向度管制的城市 |
在意識形態(tài)領域，與社會主義人民城市相對應的概念是資本主義資本城市。地理學家大衛(wèi)·哈維采用資本積累和階級斗爭的分析框架，對資本型城市做了細致研究，他指出城市的生產(chǎn)、發(fā)展主要由資本投資推動，城市化進程意味著為實現(xiàn)生產(chǎn)、流通、交換和消費的物質基礎設施而進行的創(chuàng)造，這種人造環(huán)境作為復合型資源系統(tǒng)實現(xiàn)價值和剩余價值的生產(chǎn)[]。大衛(wèi)·哈維發(fā)展了馬克思的階級斗爭理論，指出階級斗爭在資本主義的自我改變中被逐漸“替代”，例如資本在人力資本（教育）、合作（工人階級的住房所有權）、整合（工業(yè)民主）、說服（意識形態(tài)灌輸）或在鎮(zhèn)壓中的長期投資，產(chǎn)生了較好的結果，資本甚至將動員“社區(qū)精神”作為應對階級意識和革命暴力威脅的解藥[16](25)。這表明資本伸出手來統(tǒng)治生活過程、控制勞動力的再生產(chǎn)。改革開放以來，中國對國內(nèi)外工商資本的利用顯著地推動了城市建設和經(jīng)濟發(fā)展，同時也造成地方政府在服務資本和服務人民群眾上的不均衡現(xiàn)象，導致城市土地過度開發(fā)，城市建設和更新異化為權力資本聯(lián)合推動空間價值再造、集中和剝奪空間剩余價值的工具[]。
作為資本主義發(fā)展歷史中的特殊形態(tài)，殖民城市的政治、經(jīng)濟、文化和空間規(guī)劃深受宗主國的影響。為確立和穩(wěn)固殖民統(tǒng)治，英國及其殖民地政府大力開展殖民地市鎮(zhèn)的建設，間接地推動了當?shù)氐某鞘谢M程，然而這一過程充滿了暴力掠奪和不平等，有的城市家園被摧毀重建，如墨西哥城[]。二戰(zhàn)后，作為主權控制型的殖民型城市逐漸消失，但被殖民的經(jīng)歷深深地影響著城市發(fā)展進程，這突出體現(xiàn)在以資本和權力為中心的城市空間規(guī)劃與建設上。
自19世紀全球范圍的民族國家和現(xiàn)代政權建立以來，國家成為城市治理、建設和發(fā)展的主導者，然而，在國家現(xiàn)代政權建立以前或現(xiàn)代政府權能軟弱的背景下，社會力量將成為城市治理的主導者。羅威廉、王笛所描述的晚清帝制時期武漢、成都的治理情形，都呈現(xiàn)出一幅自主或不自主的地方自治型城市形態(tài)。地方自治型城市通常是由商業(yè)精英、社會精英與弱政府力量協(xié)商共治的形態(tài)，商業(yè)精英實際上發(fā)揮了主導力量，彌補政府在規(guī)劃、建設、管理和服務領域的缺位。然而，在更微觀層面發(fā)揮管理功能的是地方勢力，幫會、混混、強人、鄰里等成為市民日常生活與公共空間資源分配中的主要角色。羅威廉認為商業(yè)行會以其舊日的胎體孕育著有生氣的現(xiàn)代資本主義萌芽，以同業(yè)為紐帶并行發(fā)展的行會成為化解商業(yè)、社會沖突的重要機構[]。與芝加哥學派[]一致，羅威廉傾向將鄰里組織看作聯(lián)系緊密的社會，認為其中蘊含著豐富的組織資源[19](101)。王笛[]指出，像偏遠鄉(xiāng)村一樣，作為省城的成都實際上是一個高度自治的社會，市民在由地方精英引導的、非官方組織的社會中生活，街頭文化不僅為民眾自我認同提供了營養(yǎng)，而且也是抵制精英文化入侵，適應新的社會、經(jīng)濟和政治體制的一種武器[21](360)。20世紀初，在成都警察局建立前，成都市民享有較高的自治權，他們根據(jù)需要某種程度上可以自由地使用城市公共空間。
現(xiàn)代城市的規(guī)劃、發(fā)展、建設與治理，離不開現(xiàn)代政府的領導和支持，即使是奉行市場自由主義的歐美國家，也特別強調政府在土地規(guī)劃、建設等方面的管控權力。1949年新中國成立后，社會主義城市政權體系得以迅速建立，基于全國產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略布局，中央政府在1949至1978年重點發(fā)展工業(yè)和工業(yè)化城市，并基于國內(nèi)外環(huán)境，發(fā)展東北、內(nèi)陸城市，不主張大城市規(guī)模擴張。隨著市場經(jīng)濟體制的確立及國企改革、住房改革，我國城市經(jīng)濟社會發(fā)展逐漸擺脫全能主義模式。但在城市規(guī)劃、建設和社會治理上，強政府管控模式依然延續(xù)至21世紀初。2003年，因孫志剛事件誘發(fā)的《收容遣送條例》的廢除標志著傳統(tǒng)城市管控模式的松動，東部發(fā)達城市率先從管控型政府向服務型政府轉變，既往強調自上而下的社會管理模式轉變?yōu)閺娬{多元主體參與的社會治理模式。筆者2015年進入城市政府調研，發(fā)現(xiàn)城市管理的理念、方式、方法都經(jīng)歷著劇烈變化。以備受爭議的城管部門為例，直到2010年前后，絕大多數(shù)城市的城管部門扮演兩重角色：城市公共空間的管理者和經(jīng)營者。管理者提供秩序，經(jīng)營者汲取資源，城管部門基于管理權的汲取行為誘發(fā)了部門的形象危機。曾經(jīng)在某個時期，區(qū)級政府的財政收入需要靠城管部門街頭管理費來填充。當行政執(zhí)法變?yōu)榧橙∩鐣Ｓ嗟墓ぞ�，城市政府便偏離了為社會服務的宗旨。
如今服務型政府理念已深入人心和“官”心，盡管各地服務水平、服務能力和服務意識有差異，但“服務人民群眾”的方向已然明了，建設“人民城市”的思想和行政基礎已然具備。十九屆四中全會提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，為人民城市治理指明方向。人民城市理念強調城市建設人民參與、發(fā)展成果人民共享。這就要求城市政府以更大的政治包容性，將棲居于城市空間之內(nèi)的多元人群包含在人民概念之中，在決策中加強民主參與、在公共投入上強化服務導向、在空間資源分配上更加注重公平。
三、個體社會：轉型期人民城市的社會基礎
“共建共治共享”是“人民城市人民建、人民城市為人民”的基本內(nèi)涵和實現(xiàn)機制。轉型時期，中國城市社會的性質更加復雜，它既非傳統(tǒng)意義上的熟人社會、單位制社會，也非和西方相似的個體化的自由社會，而是一個有著熟人關系底色的陌生人社會。
傳統(tǒng)中國城市受農(nóng)業(yè)文明支配，居民、商戶、店鋪關系相對穩(wěn)定，里弄、胡同的熟人社會單元較為完整，加之傳統(tǒng)的商業(yè)行會、地方老鄉(xiāng)幫派等正式、非正式組織，將流動入城市的人口編制在一個個組織之中，展現(xiàn)出傳統(tǒng)城市社會的相對穩(wěn)定性。長期以來，城市社區(qū)被學界和政府視為類似于農(nóng)村一樣的治理單元和社會基礎。費孝通指出，社區(qū)的含義中一個重要的部分就是“共同的”“一起的”“共享的”，就是一群人有共同的感受，有共同的關心的事情，也常常有共同的命運[]。帕克等城市學派從生態(tài)學視角將社區(qū)視為一個微型的生態(tài)有機系統(tǒng)。社區(qū)居民關聯(lián)度越高，社區(qū)社會資本越高，社區(qū)治理越有效。然而，我們今天所面對的城市社會，是一個市場經(jīng)濟高度發(fā)達、人口高速流動、人際關系松散的個體化社會。
一定程度上，個體化的中國現(xiàn)代城市社會起源于1980年代改革開放，隨著市場經(jīng)濟體制的深入發(fā)展和現(xiàn)代市場主體、社會主體的成長，一個相對于國家的抽象模糊的社會逐漸出現(xiàn)，這突出表現(xiàn)在居民以單元房的形式被機械拼接在一起，盡管有著業(yè)主自治委員會，居民之間并無相應的交往和利益關聯(lián)，社區(qū)公共事務經(jīng)常陷入困境。田毅鵬、呂方[]指出，社會原子化不是指一般性的社會關系疏離，而是指由于人類社會最重要的社會聯(lián)結機制——中間組織的解體或失缺而產(chǎn)生的個體孤獨、無序互動狀態(tài)和道德解組、人際疏離、社會失范的社會總體性危機。20余年來，社區(qū)共同體建設依然停留在理論探討和政策倡導層面，城市社區(qū)社會發(fā)展的個體化趨勢并未減弱，反而隨著商品房社區(qū)的增多、居住的階層區(qū)隔化而加深、普遍。結社較為普遍的美國也面臨著社區(qū)社會資本衰退的危機，帕特南指出，美國社區(qū)單薄、膚淺、淺嘗輒止的交流方式逐漸取代了深厚、凝重、行使良好的社會聯(lián)系[]。
具體的政府與抽象的社會一定程度上阻礙了人民城市“共建共治”的實現(xiàn)。政府可以為每個公民提供針對性的服務，但卻很難有效動員社會個體參與社會治理，疫情期間絕大多數(shù)城市社區(qū)遭遇的“干部干，群眾看”“干部忙的一團麻，群眾吐槽服務不到位”等現(xiàn)象凸顯了這一治理困境。社區(qū)居民對公共事物冷漠以及對公共服務的“挑剔”，究其根源，與社區(qū)居委會日常不注意維護群眾基礎有關。忙于執(zhí)行上級任務、填報表格信息的居委會，市場化運作的物業(yè)公司，維權導向的業(yè)委會，使得社區(qū)治理的“三輛馬車”各奔一方。居民之間的陌生化、小區(qū)公共事務運作的行政化和市場化，展現(xiàn)了中國城市社會治理的薄弱基礎。
與西方社會相比，中國城市居民多數(shù)脫胎于傳統(tǒng)的地緣、血緣性團體，面對熟人時奉行“自己人邏輯”，強調規(guī)則信用機制、建構互惠關系機制，而面對陌生人時采取“功利主義邏輯”，強調即時利益、建構工具性關系，這一差序格局的社會結構便是今日城市社會的底色。亨廷頓指出，如果社會和經(jīng)濟變革破壞或摧毀了人們結社的傳統(tǒng)基礎，獲得高水平的政治發(fā)展便依賴于人們形成新的結社的能力，隨著忠誠范圍的擴大，人們愈加依靠普遍性的而非個別性的信任、價值觀[15](25)。當先天性社會組織遠離新市民時，其社會交往行為傾向于個體主義特征和利益導向，以個體和個體行為取向為基礎的社區(qū)，很難自然孕育出公共精神。社會訴求的表達、社會群體的抗議及個體極端行為因無組織、無規(guī)則而展現(xiàn)出不可預期性，增加了城市治理的難度。
人民城市以包容性、惠民性和共享性來吸納整合不同群體，為個體參與社會治理、分享發(fā)展紅利、獲取公共服務、表達異樣聲音提供了制度空間。然而，社區(qū)公共性的建構和生成卻有賴于社會內(nèi)在網(wǎng)絡結構信任的形成和延續(xù)，熟人化是高質量社區(qū)治理的關鍵環(huán)節(jié)[]。在規(guī)劃學家簡·雅各布斯看來，街道設置的社交屬性、公共安全屬性會與人口密度相互強化并形成良性循環(huán)。人人向往具備可信承諾、公共精神的家園而非物理集聚的社區(qū)，然而，快速集聚的城市居民還未形成自組織的慣習，在有組織的行政力量、市場力量面前顯得弱小、剛斷、乖戾和不穩(wěn)定。城市基層政權組織應當通過發(fā)現(xiàn)中堅居民[]、激勵社區(qū)精英、推動共治景觀[]等方式提供更多人格化交往的機會和平臺，構建具象的城市家園，為人民城市善治筑牢社會基礎。
四、美好生活：人民城市建設的生活政治學走向
2012年11月15日，習近平同中外記者見面時指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標�！�讓生活更美好的人民城市，建設是否成功，最終取決于人民群眾是否滿意。這凸顯出人民城市建設的生活政治學走向。
有序的都市生活政治來自于政府、市場和市民三者的共同努力。個體化公民對公共事務的關注日益縮減到私人生活領域，生活權利維護和生活品質改善成為其參與公共政治的主要動力。同時，地方政府從管理型、汲取型政府向服務型政府轉變，并將民生政治視為合法性的重要來源和維持發(fā)展穩(wěn)定的重要手段。市場力量在社會自我服務能力消退、政府服務外包的雙重運動中成功介入城市居民生活的方方面面，網(wǎng)購和快遞服務業(yè)的發(fā)展進一步增強了市場服務的滲透性和覆蓋率。在服務大眾生活中，政府、市場和市民形成兩兩相關的密切關系，政府不但是市民服務的直接供給者，也是市場與市民之間的利益協(xié)調者，甚至是公共服務的購買者，成為人民城市治理的主導力量。近年來，各地政府深化職能改革、樹立服務意識、提升服務能力，通過機構下沉、職能延伸和政績評價等方式精細化解民眾生活難題，切實提升群眾在城市的幸福感和滿意度。
常見于西方都市的大規(guī)模的階級抗爭、維權運動、街頭政治對立等現(xiàn)象極少出現(xiàn)在中國都市，這一方面得益于中國強大的社會穩(wěn)控體系，另一方面得益于政府通過治理和服務吸納不同群體的多元生活訴求。作為現(xiàn)代化最主要表現(xiàn)形式的城市化，往往伴隨著空間再分配、利益調整、人口流動及失序騷亂。中國城市經(jīng)過20余年的發(fā)展，基本完成了物理空間的城市化階段，其中也伴隨著不同程度的個體抗爭和群體抗爭行為，但無論個體還是集體抗爭行為，其訴求通常是更多的補償款，而非抽象的權利和政治訴求。中國同一時期的城市抗爭，如出租車司機為抵制網(wǎng)約車而進行的“罷工”、棚戶區(qū)改造中的不合作者、街頭攤販治理中的“釘子戶”等、農(nóng)民工討薪行動，基本展現(xiàn)為維護或增加利益的具體訴求。個體或群體的零星抗議，其目標不是對政權的質疑否定，而是對具體的政府管制行為和服務方式的不滿，其目標局限于個體利益訴求的滿足，相較抗爭政治[]，我們更愿將之稱為生活政治，即訴由集中在生活領域、訴求目標的具體化和非政治化，訴求行動的個體化、小規(guī)�；约皼_突的零星化和克制。從生活政治的視角我們更易理解當前常見的業(yè)主維權、城管執(zhí)法及棚戶區(qū)改造中的多元主體博弈等現(xiàn)象。
以現(xiàn)代技術為媒介的市民（長）熱線、電視問政和網(wǎng)絡問政等公共服務平臺，展現(xiàn)了城市政府直面大眾生活問題、為人民服務的執(zhí)政理念。市民熱線作為常規(guī)式政社互動渠道，及時快捷地反映了民眾生活中的各類訴求，訓練了政府職能部門迅速響應社會需求的能力；而電視問政或網(wǎng)絡問政則采取運動式治理模式，以出其不意的問題呈現(xiàn)方式觸及政府長期忽略或力有不逮之處，如環(huán)境污染、大型工程建設擾民等問題。日�；耐对V機制大大提升了市民公共服務的可及性，而運動式治理方式則一方面緩解了長期的社會積怨，一方面緩解了部門或地方政府行政資源不足的難題。在公眾監(jiān)督、領導承諾壓力下，市級政府通過整合超常規(guī)力量及時消除積弊。然而，市長熱線、電視問政等為人民服務的治理機制，也可能會演變?yōu)樾蜗蠊こ�，破壞基層治理機制，造成政社關系失衡，誘發(fā)群眾生活政治失序。例如有的城市過度強調投訴處理滿意度，村/居工作人員或部門工作人員于是自編自導投訴案件；再比如原本是居民家門口的些微小事，通過市長熱線層層傳達到社區(qū)，反而加重了治理成本，疏遠了干群關系。關鍵的問題是，通過市長熱線派單給社區(qū)干部或部門工作者，一線行政人員提供的服務成為市長熱線自上而下提供的產(chǎn)品，受益方居民并未與社區(qū)干部建立社會性關聯(lián)（熟識關系），居民成為公共產(chǎn)品的購買方和評價方，基層政府合法性、一線干部權威并未因此生成，基層公共服務逐漸去政治化。
人民城市理念既是宏大的政治關懷和行政標準，也是細致入微的公共服務和公共性建設活動，這要求我們將研究視角轉向更微觀、具體的生活領域，對治理過程的復雜性、動態(tài)性、矛盾性做好充分預估，通過有序的生活政治建構，營造有人情味的公共空間和社區(qū)公共精神。
五、中心邊緣：人民城市的治理地形與重難點
全球生產(chǎn)體系深深的鑲嵌在中心與邊緣的地理版圖之上，資本主義生產(chǎn)技術的改進和現(xiàn)代交通技術的發(fā)展，盡管壓縮了時間和空間差異，但卻將不均衡的生產(chǎn)、分配關系轉移到發(fā)展中國家。作為最大的發(fā)展中國家，中國各地市近20余年經(jīng)歷了深刻的城市化、工業(yè)化階段，經(jīng)濟發(fā)展與社會治理的不平衡不充分在中西部區(qū)域和大城市中心邊緣區(qū)域同時存在。從地理空間的橫剖面看，核心城市區(qū)、副中心區(qū)和城郊區(qū)因治理資源密度、政府治理能力、空間城市化程度的不同而展現(xiàn)出不同的治理類型。復雜的治理地形是人民城市建設的重難點，這在城郊過渡性地帶尤為明顯。
隨著城市建設向外拓展和內(nèi)部更新雙向運動，大城市的中心區(qū)域日漸被工商業(yè)資本和中上層群體占有，優(yōu)質的公共服務資源（教育、醫(yī)療、公園）、便捷舒適的生活圈和工作機遇也向中心城區(qū)集聚，城郊區(qū)域成為外來人口、新中產(chǎn)階層、城市低收入群體（舊城改造移民）的聚集區(qū)。城郊地區(qū)復雜的治理業(yè)態(tài)為外來人口提供了務工和低成本生活的可能，一個為了服務低收入群體的中低端消費市場隨之產(chǎn)生，然而，這些無證攤販、黑網(wǎng)吧、黑車、黑診所以及馬路市場成為影響市容和城市經(jīng)濟秩序的“頑癥”，是城管、交警、工商和食藥監(jiān)等部門執(zhí)法的重要對象和區(qū)域。以外來技術人才為代表的新城市中產(chǎn)階層，對城郊住宅區(qū)的相對低房價和高品質環(huán)境青睞有加，于是出現(xiàn)一個個中產(chǎn)階層小區(qū)與農(nóng)民還建房小區(qū)交錯、間雜農(nóng)民工居住的違建棚屋的建筑景觀，這一馬賽克式的階層空間分布展現(xiàn)了互不相容的多元利益訴求和基層治理困境[]。
筆者在上海浦東新區(qū)、奉賢區(qū)城鄉(xiāng)結合部調研發(fā)現(xiàn)，工業(yè)、加工業(yè)、倉儲運輸業(yè)等服務于城市的多種業(yè)態(tài)集聚此地，外來農(nóng)民工聚居于周邊村莊。從空間形態(tài)上看，工廠、村莊、民房交相混雜的區(qū)域頗不規(guī)則，而村民為獲取更多租金所違建的木板房，重新啟用的危房、舊房，以及因基礎設施落后而出現(xiàn)的生活環(huán)境惡化，呈現(xiàn)出一幅“貧民區(qū)”的樣態(tài)。“高流動、低認同”的社會屬性造成城鄉(xiāng)結合部社區(qū)社會衰退。浦東新區(qū)J鎮(zhèn)25.9萬人中有14.8萬外來人口，聚居該鎮(zhèn)H村的外來人口就有9000人。而奉賢區(qū)X村戶籍人口4083人，實際在村居住人口不足900人，在本村居住的外來務工人口有8000人，該村最大問題是公共廁所嚴重不足，公共衛(wèi)生難以保障。城郊農(nóng)村的精英家庭、青壯年勞動力因工作、買房和子女上學住進主城區(qū)，外來人口帶來的多元生活習慣碰撞，階層居住隔離與底層居住壓縮加劇了成員間的提防意識，社區(qū)社會資本日益離散，居民生活環(huán)境、社會治理能力呈螺旋下降趨勢。
長期以來，城市政府秉著功能上離不開、心理和政策上排斥的復雜心態(tài)對待外來人口。北京、上海、廣州等大城市以整治違建、膠囊房和非法居�。ɡ缃�(jīng)營生產(chǎn)居住“三合一”居住點）以及提高流動兒童入學門檻等為手段，開展驅逐外來低端人口的行動。事實上，這些人口并沒有離開城市，不過是從中心城區(qū)向城郊地區(qū)轉移，他們通勤距離、生活成本的提升帶來服務費用的上漲，無形中提升了居民生活成本。人口遷移是一種市場行為，外來人口以非公共部門就業(yè)為主，以獲取更多收入和發(fā)展機會而非優(yōu)質公共服務為目標，因而出現(xiàn)“市場鼓勵人口流動，公共服務卻在懲罰人口流動”的悖論現(xiàn)象[]。外來人口與城市發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，但為了控制人口規(guī)模、降低公共開支的福利排斥模式，客觀上造成社會不平等和不穩(wěn)定，加劇了大城市的治理風險[31]。顯然，這種將外來人口排斥在治理和服務體系之外的政策不符合人民城市的理念。人民城市中的人民是一個包容性的政治概念，應包括為城市發(fā)展建設作出貢獻的外來務工人口在內(nèi)。在教育、醫(yī)療、社會保障等逐步向符合條件的外來人口開放的同時，政府應在外來人口聚集的城郊地區(qū)，提供最基礎的公共服務，提升流動社會人口的組織程度，構建黨建引領、社會參與的公共治理機制，營造安全、穩(wěn)定、實惠的城郊生活工作環(huán)境。
從中心邊緣的空間視角看，城市政府的服務和工作重心主要集中在城市核心區(qū)和副中心地區(qū)，如果說城郊區(qū)域人口的生活政治是獲得基本的生活條件保障的話，那么主城區(qū)的生活政治則是提升生活品質的問題。兩者在問題表現(xiàn)形式和化解方案上都有所不同，前者主要是加大公共品供給投入和加強外來人口服務，后者是涉及多元利益協(xié)調和服務質量提升，例如老舊小區(qū)設施更新、加裝電梯，城市公園、廣場及社區(qū)公共空間優(yōu)化治理等。
中國城市發(fā)展理念已經(jīng)從管制城市、經(jīng)營城市轉變?yōu)榉⻊粘鞘芯用竦男码A段。但我國城市仍然面臨著內(nèi)部發(fā)展不均衡、不充分的問題，城市不同治理地形的社會問題仍然集聚在群眾生活領域，這要求我們以更包容、更開放、更多元的視角為生活在城市和城郊的人們提供基礎的、優(yōu)質的公共服務，切實做到發(fā)展成果由人民共享。
六、結語
城市作為人口集聚地，往往也是社會問題、社會矛盾的集聚地。而我國城市化與后城市化發(fā)展期疊加，社會訴求更加多元、社會沖突本應更加劇烈，然而，城市總體上保持秩序穩(wěn)定和有序發(fā)展[]。人民城市作為一個整合性概念，既是我國社會主義政治話語的延續(xù)，也為城市治理和公共服務提供了新思路。在城市社區(qū)和社會共同體有效建立之前，城市政府的重要任務是快捷回應民眾日常生活需求，通過訴求回應機制巧妙地將社會怨氣、抗議吸納消解。本文將政府、市場和市民共同推動的以居住、消費、出行等日常生活利益為中心的政治博弈形態(tài)稱為生活政治。生活政治學為當前城市政權建設和社會治理研究提供了新的分析框架，更加關注個體的生活經(jīng)驗和生活需求，更加關注政府治理的微觀機制，也更加關注當前城市政權建設的社會基礎以及轉型期城市社會共同體的建設。居民微觀的生活利益、生活空間和生活規(guī)劃需求，如果被政府長期忽視，很可能則會引起政治性運動并將之前被治理和服務吸納的政治抗爭激活。我們期待美好城市生活，期待更少的社會沖突與抗爭、更多社會合作與服務，然而，這不但取決于社會合作、市場供給，也取決于政府對不同類型市民的包容程度和對民眾福祉的關心投入程度。
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