邁向共同富裕的財(cái)政再分配
——政府間轉(zhuǎn)移支付的動(dòng)態(tài)效應(yīng)與制度邏輯

摘要：分稅制以來，地區(qū)間財(cái)力差距經(jīng)歷了一個(gè)從擴(kuò)大到收斂的動(dòng)態(tài)過程。分稅制改革初期，中央實(shí)質(zhì)財(cái)政能力仍然不足，對(duì)地區(qū)間財(cái)力差距的均衡力度很弱，地區(qū)間財(cái)力差距持續(xù)擴(kuò)大。進(jìn)入新世紀(jì)后，中央實(shí)質(zhì)財(cái)政能力明顯強(qiáng)化，對(duì)地區(qū)間財(cái)力差距的均衡作用顯著增強(qiáng)，2005年后區(qū)域間財(cái)力差距開始逐步收斂。中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系同時(shí)蘊(yùn)含著政治和治理的雙重邏輯：中央更關(guān)注其政治邏輯，地方政府則面臨一個(gè)復(fù)雜的治理邏輯，二者在實(shí)踐中存在一定張力，需要有效整合和平衡。

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”;“中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，共同富裕是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求”（習(xí)近平，2022：21-22）。

中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是均衡地區(qū)發(fā)展差距、推動(dòng)區(qū)域間財(cái)力均等化、促進(jìn)共同富裕的主要政策工具。實(shí)際上，通過中央政府來調(diào)節(jié)不同區(qū)域間的財(cái)力余缺，在中國具有悠久的歷史傳統(tǒng)。比如，早在漢武帝時(shí)期，中央就讓“往郡”向“初郡”給予財(cái)政援助：“是時(shí)，漢滅兩越，平西南夷，置初郡十七，且以其故俗治，毋賦稅；南陽、漢中以往郡，各以地比，給初郡吏卒奉食、幣物、傳車、馬被具”（司馬光，1956：695）。

目前，經(jīng)濟(jì)學(xué)界就財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)展開了大量探討，但尚未對(duì)地區(qū)間財(cái)力差距的動(dòng)態(tài)演變形成一個(gè)總體性的理解。社會(huì)學(xué)界則對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐中形成的“項(xiàng)目制”治理體制進(jìn)行了豐富論析。也有學(xué)者試圖在這兩個(gè)學(xué)科的研究之間展開進(jìn)一步的連接，以推動(dòng)相關(guān)研究的深化（焦長權(quán)，2019）。本文繼續(xù)在這一方向上展開嘗試，重點(diǎn)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的動(dòng)態(tài)效應(yīng)和地區(qū)間財(cái)力差距的動(dòng)態(tài)演變予以論析，并深化對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度邏輯的理解。

一、文獻(xiàn)回顧和分析思路

改革開放以來，中國推動(dòng)了以“經(jīng)濟(jì)分權(quán)”為重要特征的經(jīng)濟(jì)體制改革（Qian & Weingast，1996）。在此過程中，中央同時(shí)保持了以人事權(quán)為核心的“政治集權(quán)”�！敖�(jīng)濟(jì)分權(quán)”和“政治集權(quán)”相結(jié)合，形成了中國特色的“分權(quán)型集權(quán)體制”（Xu，2011）。學(xué)界基本一致認(rèn)為，這既是中國經(jīng)濟(jì)快速增長的制度基礎(chǔ)，也是諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾的重要根源，經(jīng)濟(jì)分權(quán)與區(qū)域平衡發(fā)展之間的關(guān)系，就是其中的焦點(diǎn)問題。

（一）經(jīng)濟(jì)分權(quán)的悖論

按照蒂伯特等最早提倡經(jīng)濟(jì)分權(quán)理論的觀點(diǎn)，若消費(fèi)者和經(jīng)濟(jì)要素可以在分權(quán)體制下充分自由流動(dòng)，那么經(jīng)濟(jì)分權(quán)會(huì)同時(shí)給不同地區(qū)的民眾帶來更好的公共服務(wù)和社會(huì)福利，因此分權(quán)會(huì)縮小地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)和福利不平等（Tiebout，1956）。但是，理論上經(jīng)濟(jì)分權(quán)也可能導(dǎo)致人口、稅收等要素不斷從貧困地區(qū)向富裕地區(qū)過度集聚，由此拉大區(qū)域差距；而且分權(quán)還可能導(dǎo)致中央政府的財(cái)政能力下降，弱化其調(diào)節(jié)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)差距的能力（Rodriguez-Pose & Ezcurra，2010）。從經(jīng)驗(yàn)研究來看，學(xué)界也未得出一致結(jié)論。

問題的關(guān)鍵在于，經(jīng)濟(jì)意義上的分權(quán)體制是一系列政治經(jīng)濟(jì)體制組合實(shí)踐的結(jié)果，它是否會(huì)拉大地區(qū)間不平等與政府治理體制和治理能力密切有關(guān)。比如，在歐盟等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的國家，經(jīng)濟(jì)分權(quán)之所以能縮小地區(qū)間發(fā)展差距，主要在于這些國家具有良好的政府治理能力；在一些發(fā)展中國家，由于政府治理能力糟糕，經(jīng)濟(jì)分權(quán)不僅未能縮小地區(qū)差距，還會(huì)帶來一系列治理難題（Ezcurra & Rodríguez-Pose，2014; Kyriacou et al.，2015)。從經(jīng)濟(jì)分權(quán)與區(qū)域平衡發(fā)展的關(guān)系來看，與之最密切關(guān)聯(lián)的治理體制是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，它的一個(gè)主要功能就是均衡區(qū)域間財(cái)力差距。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與區(qū)域間財(cái)力均等化

經(jīng)濟(jì)學(xué)界已有不少研究探討了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在均衡中國地區(qū)間財(cái)力差距方面的實(shí)際效用。限于數(shù)據(jù)可得性，學(xué)者主要從兩個(gè)層級(jí)展開論析。一是從省級(jí)政府角度，探討中央對(duì)各省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)（Sun & He，2018；賈曉俊，2009；曾軍平，2000）。他們主要依據(jù)的是歷年《中國財(cái)政年鑒》里中央對(duì)各省的財(cái)政補(bǔ)助數(shù)據(jù)，其缺陷是無法區(qū)分各類轉(zhuǎn)移支付的細(xì)致構(gòu)成。也有少數(shù)學(xué)者從《地方財(cái)政運(yùn)行分析》等財(cái)政部內(nèi)部統(tǒng)計(jì)資料中獲得了一段時(shí)期內(nèi)中央對(duì)各省轉(zhuǎn)移支付的細(xì)致分類數(shù)據(jù)，并據(jù)此展開研究（Huang & Chen，2012；范子英、張軍，2010；賈曉俊、岳希明，2015）。

另有部分研究從縣級(jí)政府角度，主要利用財(cái)政部公開出版的《全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》來探討轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣級(jí)財(cái)力差距的作用效果（Tsui，2005；周飛舟，2006a；尹恒等，2007；尹恒、朱虹，2009；王瑞民、陶然，2017）。實(shí)際上，從縣級(jí)政府層次探討財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)面臨更大的困難。主要原因在于，縣級(jí)政府面對(duì)著一個(gè)更為龐大復(fù)雜的轉(zhuǎn)移支付體系�？h級(jí)政府既有來自中央的轉(zhuǎn)移支付，也有來自省、市政府的轉(zhuǎn)移支付，但現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)卻難以將這些不同來源的轉(zhuǎn)移支付區(qū)分開來。這在不同地區(qū)也差異甚大。中西部地區(qū)由于省級(jí)自身財(cái)政能力較弱，縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要來自中央政府；東部地區(qū)則相反，中央對(duì)省級(jí)轉(zhuǎn)移支付有限，縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付主要來自省市級(jí)政府。

為此，少數(shù)研究同時(shí)從省級(jí)、縣級(jí)兩個(gè)角度展開相關(guān)探討（Liu et al.，2014；Liu et al.，2017；王瑞民、陶然，2017）。他們的共同發(fā)現(xiàn)是：縣級(jí)單位之間的財(cái)力不平等要遠(yuǎn)大于省際的財(cái)力不平等，各省省內(nèi)的不平等對(duì)縣際財(cái)政不平等起到很大作用，這使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮顯著均等化作用的難度大大增加。因此，省級(jí)政府在統(tǒng)籌推進(jìn)省以下各級(jí)政府間財(cái)力均等化方面處于關(guān)鍵位置，但各省省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制卻千差萬別，省級(jí)政府的作用力度也差異甚大，結(jié)果導(dǎo)致財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在縣級(jí)層面發(fā)揮的均等化作用明顯弱于省級(jí)。

從研究方法上看，相關(guān)研究主要采用了不平等指數(shù)及其來源分解方法。國內(nèi)學(xué)者的早期研究主要通過不平等指數(shù)測(cè)量來衡量轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)（曾軍平，2000），國外學(xué)者則很早就開始使用成熟的不平等指數(shù)來源分解方法（Tsui，2005）。近年來，國內(nèi)學(xué)者也普遍開始采用這一方法來對(duì)不同類型轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)進(jìn)行更精細(xì)的研究（尹恒等，2007；賈曉俊、岳希明，2015；王瑞民、陶然，2017）。

從研究結(jié)論來看，正是因?yàn)閷W(xué)者們分別從省、縣兩個(gè)層次展開分析，在研究結(jié)論上未能完全達(dá)成一致�？傮w而言，分稅制改革后到2000年前后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化效果很弱，甚至是反向效應(yīng)，這在省級(jí)、縣級(jí)層面都基本得到了一致結(jié)論。但學(xué)者對(duì)21世紀(jì)以來財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)存在一定爭議：從省級(jí)展開分析的學(xué)者大多發(fā)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具有顯著的均等化效應(yīng)（賈曉俊、岳希明，2015），而從縣級(jí)展開研究的學(xué)者則認(rèn)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)仍然相當(dāng)有限（王瑞民、陶然，2017）。而且，由于學(xué)者沒有明確區(qū)分不同的研究層次，研究結(jié)論之間的分歧經(jīng)常來源于不同分析層次之間的不恰當(dāng)比較，因此下一步的研究要自覺區(qū)分出不同的研究層次，以利于相關(guān)研究的深入交流與對(duì)話。

（三）研究問題和分析思路

綜上可見，學(xué)界對(duì)中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)已進(jìn)行了豐富研究，但既有研究仍然存在一些明顯不足。首先，既有研究的數(shù)據(jù)基本都截止到2010年之前，大大限制了研究的開展。只有少數(shù)學(xué)者在財(cái)政部的協(xié)助下對(duì)數(shù)據(jù)有所拓展，目前最新的也只到2012年（賈曉俊、岳希明，2015）。其次，既有研究未能對(duì)地區(qū)間財(cái)力差距從擴(kuò)大和收斂的動(dòng)態(tài)過程展開總體性闡釋。呂冰洋、劉勇政的相關(guān)研究雖然初步觸及這一問題，但均未將其作為重點(diǎn)予以系統(tǒng)深入分析（呂冰洋等，2021；Liu et al.，2014）。最后，已有研究均只分析了中央對(duì)地方的“粗轉(zhuǎn)移支付”，沒有從“凈汲取”或“凈補(bǔ)助”的角度更深入地分析中央和各省間財(cái)政關(guān)系。2022年7月7日，李克強(qiáng)總理在主持召開東南沿海五省政府主要負(fù)責(zé)人座談會(huì)時(shí)指出：東南沿海5省市經(jīng)濟(jì)體量占全國1/3以上，在地方對(duì)中央財(cái)政凈上繳中貢獻(xiàn)近8成，有力支撐了國家財(cái)力和中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。他所說的“凈上繳”就是本文所說的“凈汲取”。

造成上述不足的一個(gè)重要原因是數(shù)據(jù)可得性問題。在財(cái)政部的幫助下，我們獲得了2008—2017年中央對(duì)各省轉(zhuǎn)移支付的分類數(shù)據(jù)，為豐富已有研究提供了可能。在既有研究基礎(chǔ)上，本文的研究問題是：分稅制改革后，政府間轉(zhuǎn)移支付對(duì)均衡地區(qū)間財(cái)力差距發(fā)揮了怎樣的實(shí)際作用？地區(qū)間財(cái)力差距經(jīng)歷了怎樣的動(dòng)態(tài)演變？背后又蘊(yùn)藏了怎樣的制度邏輯？

二、“兩個(gè)大局”與“兩個(gè)二十年”：發(fā)展戰(zhàn)略與中央—地方關(guān)系

改革開放后，鄧小平同志多次指出：要允許和鼓勵(lì)一部分有條件的地區(qū)先發(fā)展起來，繼而帶動(dòng)和幫助落后地區(qū)更好的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕（鄧小平，1993：110-111、155）。1988年，他正式提出“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想：“沿海地區(qū)要加快對(duì)外開放，使這個(gè)擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來，這是一個(gè)事關(guān)大局的問題，內(nèi)地要顧全這個(gè)大局”；“反過來，發(fā)展到一定的時(shí)候，又要求沿海拿出更多力量幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個(gè)大局，那時(shí)沿海也要服從這個(gè)大局”（鄧小平，1993：277-278）。他同時(shí)指出：在20世紀(jì)末之前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)主要集中于“第一個(gè)大局”；到20世紀(jì)末，中國總體邁入小康社會(huì)之后，即應(yīng)更加注重分配問題，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕（鄧小平，1993：374）。中央和地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整一直是這一過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并最終在中央和地方間建立了一個(gè)龐大復(fù)雜的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。

（一）“第一個(gè)大局”：改革之初到世紀(jì)之交

為讓一部分地區(qū)先富起來，20世紀(jì)80年代中央和地方之間逐漸形成了形式多樣的“財(cái)政承包制”。財(cái)政承包制雖然使不同地區(qū)的地方政府都獲得了更大的財(cái)政自主權(quán)，但對(duì)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)意義卻相當(dāng)不同。對(duì)沿海發(fā)達(dá)省份而言，承包制讓他們獲得了對(duì)上繳份額之外的財(cái)政收入的自主支配權(quán)。但對(duì)內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)省份而言，由于其自身無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政自給自足，中央雖然給予一定財(cái)政補(bǔ)助，但隨著承包制更全面徹底的實(shí)施，中央財(cái)政統(tǒng)籌能力急劇弱化，在平衡區(qū)域間財(cái)力差距方面的作用也越來越弱。

1980—1987年，對(duì)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”體制的收不抵支省份，中央承諾對(duì)不足部分按照一定比例進(jìn)行調(diào)節(jié)；對(duì)于新疆等5個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)和云南、貴州、青海三個(gè)少數(shù)民族人口較多的省份，中央給予定額補(bǔ)助，并以每年10%的速度增加（財(cái)政部預(yù)算司、IFM財(cái)政事務(wù)局編，1993：49-50）。1988—1993年，財(cái)政承包制得以更全面徹底地實(shí)施。由于中央財(cái)政汲取能力嚴(yán)重削弱，中央對(duì)收不抵支省份的補(bǔ)助全部改為定額補(bǔ)助，并一定五年不變，補(bǔ)助額度與國家財(cái)政收入增長完全脫鉤。1988年后，地方政府每年新增財(cái)政收入上交中央的還不到10%，90%以上留在了地方，中央從新增財(cái)政收入中獲得的邊際分成比率明顯越來越低（財(cái)政部預(yù)算司、IFM財(cái)政事務(wù)局編，1993：15）。結(jié)果，中央對(duì)落后省份的財(cái)政補(bǔ)助力度大為減弱，后者不得不自求財(cái)政平衡。比如，貴州當(dāng)時(shí)是經(jīng)濟(jì)最落后的省份之一，20世紀(jì)80年代初，中央補(bǔ)助占該省財(cái)政支出的60%左右，到了1993年，中央補(bǔ)助占比已下降到20%（王紹光、胡鞍鋼，1999：210、221）。

總體而言，20世紀(jì)80年代早期，中央從“盈余”省份得到的上繳收入大于它向財(cái)政不足省份的撥款補(bǔ)助；1988年后，中央政府向下的財(cái)政補(bǔ)助已超過“盈余”省份上繳的收入，中央越來越缺乏資金來縮小日益擴(kuò)大的區(qū)域不平衡（財(cái)政部預(yù)算司、IFM財(cái)政事務(wù)局編，1993：35）。1988年之后的財(cái)政承包制直接加劇了省際的財(cái)力不平衡：此前中央對(duì)收不抵支省份的補(bǔ)助還是一些基于粗略公式計(jì)算的帶有均衡目的的財(cái)政補(bǔ)助，此后的定額補(bǔ)助則基本成了政府間討價(jià)還價(jià)的隨意結(jié)果。

分稅制改革大大提高了國家財(cái)政能力，尤其是中央財(cái)政統(tǒng)籌能力得到根本強(qiáng)化。分稅制后，中央即試圖建立一個(gè)規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，以平衡地區(qū)間財(cái)力差距。然而，由于分稅制仍然具有向發(fā)達(dá)地區(qū)妥協(xié)的漸進(jìn)改革特點(diǎn)，改革初期，中央雖然形式上占財(cái)政收入的主體，但由于大規(guī)模財(cái)政資金要以稅收返還的方式直接返還給地方政府，其實(shí)際可支配的財(cái)政收入仍然有限。同時(shí)，20世紀(jì)90年代中后期中國在外部遭遇了亞洲金融危機(jī)的巨大沖擊，國內(nèi)又面臨大規(guī)模國企改革的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，使得國家經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長明顯放緩，不得不將有限的財(cái)政收入投入到應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)和國企改革等重點(diǎn)領(lǐng)域。因此，雖然分稅制改革后中央就試圖盡快建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系來逐漸平衡區(qū)域間財(cái)力差距，但整個(gè)20世紀(jì)90年代中央真正投入這一塊的資金卻非常有限。在這種情況下，從20世紀(jì)80年代到2000年左右，中國不同區(qū)域之間的發(fā)展差距明顯擴(kuò)大，這已經(jīng)成了學(xué)界的共識(shí)（Jian et al.，1996）。

（二）“第二個(gè)大局”：21世紀(jì)以來的二十余年

進(jìn)入新世紀(jì)后，中央主動(dòng)調(diào)整了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。世紀(jì)之交，中央首先出臺(tái)了“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略；黨的十六大之后，中央提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，又提出和實(shí)施了“科學(xué)發(fā)展觀”，其中一個(gè)重要內(nèi)容就是統(tǒng)籌區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展。在分配制度上，中央也調(diào)整了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的提法，提出“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”的主張。

黨的十八大以后，中央進(jìn)一步提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，提出要塑造要素有序自由流動(dòng)、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。黨的十九大報(bào)告則指出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，區(qū)域之間的不平衡發(fā)展是這一主要矛盾的主要方面（中共中央宣傳部，2019：17-19），也是新時(shí)期國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的關(guān)鍵問題之一。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步提出要“深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，推動(dòng)西部大開發(fā)形成新格局，推動(dòng)?xùn)|北全面振興取得新突破，促進(jìn)中部地區(qū)加快崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化（習(xí)近平，2022：31-32）。

在財(cái)政體制上，進(jìn)入21世紀(jì)后，中央進(jìn)一步推動(dòng)了所得稅分享改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革。這兩項(xiàng)改革都同時(shí)涉及中央和地方、東部和中西部之間的財(cái)政關(guān)系調(diào)整。所得稅分享改革主要是中央從東部地區(qū)汲取更多財(cái)政收入并向中西部地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的過程，而農(nóng)村稅費(fèi)改革的本質(zhì)則是中央主動(dòng)承擔(dān)中西部農(nóng)村地區(qū)基層政府大規(guī)模財(cái)政支出的行動(dòng)（周飛舟，2006b）。所得稅分享改革汲取的財(cái)政增量正是中央推動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革、讓公共財(cái)政逐漸覆蓋農(nóng)村的主要財(cái)政來源。實(shí)際上，這兩項(xiàng)改革都是分稅制改革的延續(xù)，所得稅分享改革主要從財(cái)政收入端出發(fā)，農(nóng)村稅費(fèi)改革主要從財(cái)政支出端展開，二者一起對(duì)中國區(qū)域間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了一次深刻調(diào)整。正是在所得稅分享改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)上，中央才逐步建立了一個(gè)龐大復(fù)雜的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。

可見，從區(qū)域發(fā)展格局的角度看，改革開放以來的四十多年大致可以劃分為兩個(gè)階段，每個(gè)階段分別約二十年時(shí)間。從改革之初到世紀(jì)之交，中央采取了不平衡的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體達(dá)到小康水平，但區(qū)域發(fā)展差距也明顯拉大。進(jìn)入21世紀(jì)后，中央提出了區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的新理念，出臺(tái)了以“西部大開發(fā)”為代表的諸多戰(zhàn)略舉措。進(jìn)入21世紀(jì)二十余年后，中國順利全面建成小康社會(huì)，在推動(dòng)區(qū)域平衡發(fā)展方面也取得重要進(jìn)展，改革前二十年中持續(xù)擴(kuò)大的區(qū)域差距問題得以明顯緩解（吳彬彬、李實(shí)，2018）。

三、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配格局

分稅制改革后，中央財(cái)政能力逐步增強(qiáng)。1994年，雖然中央占全國財(cái)政收入的比重由改革前的22%增加到了55.7%，但其中很大部分又通過稅收返還轉(zhuǎn)移到了地方�？鄢�稅收返還，1994—1995年中央占全國財(cái)政收入的比重還不足22%，1996年后中央實(shí)際占比開始快速增長，2001年達(dá)到38.3%，2006年后一直在40%以上。因此，直到2000年之后中央財(cái)政能力才得以實(shí)質(zhì)性強(qiáng)化。

分稅制改革初期，一般性轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政收入的比重很低，1998年之前一直在5%以下，2001年才超過10%，此后增長迅速，2008年超過30%，2012年超過40%，近年已接近45%。改革初期，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政收入的比重剛過10%，1999年超過20%，此后平穩(wěn)增長，2009年超過30%，2012年之后有所回落，但仍然在30%左右。改革初期，二者合計(jì)占中央財(cái)政收入的比重剛超過15%，1998年才達(dá)到20%，此后快速增長，2001年已接近40%，2009年達(dá)到66%，此后長期穩(wěn)定在70%左右。顯然，2000年之前，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政收入的比重明顯較低，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的功能并未凸顯。但進(jìn)入21世紀(jì)后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政收入比重迅速由30%增長到70%以上，全國財(cái)政收入的30%以上由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行再分配。

中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要指向了中西部地區(qū)。分稅制改革初期，東部地區(qū)所獲一般性轉(zhuǎn)移支付占總量的比重高達(dá)30%左右，但很快迅速下降，2000年之后基本在10%左右。西部地區(qū)獲得一般性轉(zhuǎn)移支付的比重在改革初期就達(dá)到50%左右，2000年之后則長期穩(wěn)定在45%左右。中部地區(qū)在改革初期占一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較小，2001年后長期穩(wěn)定在40%左右。顯然，2000年以后，一般性轉(zhuǎn)移支付的85%~90%流向了中西部地區(qū)（見圖1）。分稅制改革初期，東部地區(qū)獲得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重也接近30%，此后逐年下降，2000年后基本在20%以下。中部地區(qū)占比在改革初期達(dá)到40%以上，并長期穩(wěn)定在這一水平。西部地區(qū)在改革初期占比不足30%，此后逐步上升，2000年后一直在40%左右。因此，2000年之后專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的80%以上流入了中西部地區(qū)（見圖2）。

將一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付合計(jì)，分稅制改革初期，東部地區(qū)占總量的比重達(dá)30%，此后逐年下降，2000年后穩(wěn)定在20%以下。改革初期，西部地區(qū)占總量的比重略高于中部地區(qū)，2000年之后，二者占比基本持平，都在40%以上�？梢�，改革初期，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配在一定程度上仍然偏向于東部地區(qū)，進(jìn)入21世紀(jì)后才開始大力向中西部地區(qū)傾斜。

中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)中西部地區(qū)的大規(guī)模傾斜從其占地方財(cái)政支出的比重中看得更加清楚。分地區(qū)來看，東部地區(qū)地方財(cái)政自給能力很強(qiáng)，地方財(cái)政支出的絕大部分來自地方財(cái)政收入：1994—2008年，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占東部財(cái)政支出的比重一直在10%以下，2009年后略有上升，但最高也未超過15%。中西部地區(qū)則相反：1994—1997年，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占中部財(cái)政支出的比重僅10%左右，1998年開始迅速上升，2000年為28%，2011年達(dá)到52%，此后略有降低，但也一直穩(wěn)定在45%左右。1994—1997年，中央轉(zhuǎn)移支付占西部地區(qū)財(cái)政支出的比重即達(dá)到20%左右，1998年后快速增長，2000年已達(dá)到41%，此后繼續(xù)上升，2008年達(dá)到57%，2012年后略有下降，但也一直穩(wěn)定在50%以上。顯然，2000年以后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成了中西部地區(qū)地方支出的主要來源，地方支出中的一半左右長期依賴中央轉(zhuǎn)移支付（見圖3）。

四、凈汲取與凈補(bǔ)助

我們可以把中央從一個(gè)地區(qū)汲取的財(cái)政收入與對(duì)該地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助之差稱為中央從該地區(qū)的凈汲取（或凈補(bǔ)助）。東部地區(qū)是創(chuàng)造全國財(cái)政收入的主體，中央對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助主要來源于從東部地區(qū)的財(cái)政汲取。1994年，中央從東部地區(qū)凈汲取財(cái)政收入就達(dá)998億元，此后逐年增長，但2000年之前增速比較緩慢。所得稅分享改革后，中央從東部地區(qū)的凈汲取規(guī)模急速上升，2000年僅1700多億元，2005年就超過8000億元，2010年則達(dá)到2萬億元以上，2017年更是高達(dá)4.6萬億元（見圖4）。

1994年，中央從中部地區(qū)凈汲取130多億元，1997年增長到180多億元，1998年下降到80多億元。1999年開始，中央對(duì)中部地區(qū)轉(zhuǎn)為凈補(bǔ)助，當(dāng)年凈補(bǔ)助230多億元，此后凈補(bǔ)助規(guī)模逐年增大，但增長速度并不快，到2005年也僅660多億元。但是，從2006年開始，中央對(duì)中部地區(qū)的凈補(bǔ)助規(guī)模迅速增加，2006年達(dá)到1100多億元，2010年增長到4600多億元，2017年則超過9000億元。1994年，中央從西部地區(qū)也凈汲取9.9億元；但從1995年開始，中央對(duì)西部地區(qū)即轉(zhuǎn)為凈補(bǔ)助，但增長速度比較緩慢，到2000年也僅為690多億元。所得稅分享改革后，中央對(duì)西部地區(qū)的凈補(bǔ)助規(guī)模迅速擴(kuò)大，2005年達(dá)到1500多億元，2010年增加到6600多億元，2017年則高達(dá)1.46萬億元�？梢�，中央從東部地區(qū)凈汲取的財(cái)政收入規(guī)模越來越大，向中西部地區(qū)的凈補(bǔ)助規(guī)模也越來越大。2017年，中央從東部地區(qū)凈汲取4.6萬億元，向中西部地區(qū)凈補(bǔ)助超過2.4萬億元，二者之間的差額是中央本級(jí)支出的主要來源。

我們可進(jìn)一步分析中央凈汲取或凈補(bǔ)助占各地區(qū)財(cái)政支出的相對(duì)比重，以深入理解其重要性。分稅制改革初期，中央從東部地區(qū)凈汲取財(cái)政資金約占地方財(cái)政支出的50%，20世紀(jì)90年代中后期，這一比重下降到30%左右（見圖5）。但進(jìn)入21世紀(jì)后，中央從東部凈汲取的財(cái)政資金占地方財(cái)政支出的比重又迅速上升，2008年達(dá)到81%。自2010年以來，受經(jīng)濟(jì)危機(jī)和經(jīng)濟(jì)增速放緩的影響，這一比重略有下降，但也長期保持在65%左右。因此，分稅制改革初期，中央從東部地區(qū)凈汲取的財(cái)政資金相當(dāng)于東部地區(qū)創(chuàng)造的財(cái)政總收入的30%以上，2008年達(dá)到50%左右，2010年后長期保持在40%以上。截至2017年，中央對(duì)東部地區(qū)所有省份都是凈汲取關(guān)系。1998年之前，中部地區(qū)也是中央凈汲取地區(qū)，但中央凈汲取占地方財(cái)政支出比重非常小。1999年開始，中部地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政凈補(bǔ)助地區(qū)，凈補(bǔ)助占當(dāng)年地方財(cái)政支出比重為8.65%，此后穩(wěn)步增長，2001年達(dá)到18.62%，2002—2005年略有回落，但自2006年開始再次快速增長，2009年達(dá)到23.8%，此后長期維持在20%以上。西部地區(qū)自1995年開始就是財(cái)政凈補(bǔ)助地區(qū)，當(dāng)年凈補(bǔ)助占地方財(cái)政支出比重僅0.36%，但此后快速增長，2000年就達(dá)到26.6%，2001年高達(dá)35.66%。2002—2005年略有回落，但此后迅速增長，2009年達(dá)到35.67%的高位。2010年之后，中央凈補(bǔ)助占西部地方財(cái)政支出的比重一直在30%以上。截至2017年，中央對(duì)中西部所有省份都是凈補(bǔ)助關(guān)系，其中絕大部分省份都在1994—2001年先后成了凈補(bǔ)助省份，河北和山西2009年才徹底轉(zhuǎn)為凈補(bǔ)助。

可見，當(dāng)前中央與東部和中西部地區(qū)形成了兩種性質(zhì)不同的財(cái)政關(guān)系。中央對(duì)東部是一種凈汲取關(guān)系，對(duì)中西部是一種凈補(bǔ)助關(guān)系。深層來看，中央對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付由兩部分組成：一是中央從中西部地區(qū)汲取上來的財(cái)政資金，這部分全部轉(zhuǎn)移了回去；另一部分是中央從東部地區(qū)汲取并轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)的財(cái)政資金。厘清財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的這兩個(gè)部分，有助于更加深入地理解中央和地方、東部和中西部間財(cái)政關(guān)系。那么，中央凈補(bǔ)助在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中到底起到多大作用？1999年，中部地區(qū)成為財(cái)政凈補(bǔ)助地區(qū)，當(dāng)年中央凈補(bǔ)助占轉(zhuǎn)移支付總量的比重為19.05%，此后增長迅速，2001年達(dá)到35.86%，2002—2005年明顯回落，2006年開始重新上升，2010年后一直在40%左右。西部地區(qū)自1995年開始成為凈補(bǔ)助地區(qū)，當(dāng)年中央凈補(bǔ)助占轉(zhuǎn)移支付總量的比重僅0.64%，此后快速增長，2001年達(dá)到56.03%，2002—2005年明顯下降。2006年開始重新上升，2010年之后一直在50%以上，2016年達(dá)到57.53%�？梢�，2010年后，在中央對(duì)中部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中有40%來自中央凈補(bǔ)助，西部地區(qū)則超過50%。

因此，中央和地方之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付包含雙重意涵：它一方面是中央和地方間財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容，中央從地方汲取財(cái)政收入并在全國范圍內(nèi)重新再分配；它同時(shí)也是對(duì)東部和中西部地區(qū)間財(cái)政關(guān)系的調(diào)節(jié)，中央從東部地區(qū)汲取財(cái)政收入轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)進(jìn)行支出，在此過程中完成對(duì)區(qū)域間財(cái)力不平等的均衡。由中央統(tǒng)籌的對(duì)中西部地區(qū)的大規(guī)模凈補(bǔ)助，是區(qū)域間財(cái)力差距得以有效均衡的體制基礎(chǔ)。

下面運(yùn)用不平等指數(shù)分解的方法進(jìn)一步分析財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)。

五、區(qū)域間財(cái)力差距的動(dòng)態(tài)演變

（一）變異系數(shù)分解

各省財(cái)政收入和財(cái)政支出之間的差異主要由四部分組成：地方上解、稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。為更加準(zhǔn)確地衡量一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)間財(cái)力差距的均衡效應(yīng)，我們將各省“地方財(cái)政收入+稅收返還-地方上解”定義為各省自有財(cái)力，這是各省獲得一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之前能夠自主支配的財(cái)政資源。在此基礎(chǔ)上，借鑒已有研究的做法（Huang & Chen，2012；Liu et al.，2014），我們分步納入一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，據(jù)此分析二者對(duì)均衡地區(qū)間財(cái)力差距的不同貢獻(xiàn)。為消除通脹影響，我們以2017年為基準(zhǔn)，利用各年分省CPI指數(shù)對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行價(jià)格平減處理。

從變異系數(shù)分解結(jié)果來看（見圖6），歷年各省自有財(cái)力變異系數(shù)明顯小于財(cái)政收入變異系數(shù)，2000年前尤為明顯。由于稅收返還是分稅制改革對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的讓步，一定程度上強(qiáng)化了地區(qū)間財(cái)力差距，這里的變異系數(shù)縮小主要是由地方上解所產(chǎn)生的均衡地區(qū)間財(cái)力差距的功能，其他研究也證實(shí)了這一點(diǎn)（賈曉俊、岳希明，2015；王瑞民、陶然，2017）。2000年后，尤其是2005年后，稅收返還和地方上解的相對(duì)比重均大為下降，兩條變異系數(shù)曲線間的差距也顯著縮小。加入一般性轉(zhuǎn)移支付后，各年變異系數(shù)均大幅下降。相對(duì)而言，2000年之前的降幅更小，這表明一般性轉(zhuǎn)移支付的均衡效應(yīng)較小；2000年之后，變異系數(shù)下降幅度顯著增大，一般性轉(zhuǎn)移支付在均衡區(qū)域間財(cái)力差距方面的作用顯著增大。進(jìn)一步加入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付后，各年變異系數(shù)繼續(xù)下降，但下降幅度較加入一般性轉(zhuǎn)移支付后要小很多，這表明專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付雖然對(duì)地區(qū)間財(cái)力差距具有一定均衡效應(yīng)，但比一般性轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)明顯要小。加入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)曲線和各省人均財(cái)政支出變異系數(shù)曲線已高度重合。

從動(dòng)態(tài)趨勢(shì)來看，從1995年到2004年，地方人均自有財(cái)力變異系數(shù)曲線一直在快速上升，加入各種轉(zhuǎn)移支付后人均財(cái)力變異系數(shù)也在波動(dòng)上升。這表明，雖然一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)均衡地區(qū)間財(cái)力差距發(fā)生了顯著作用，但各省人均財(cái)政收支差距仍然在不斷擴(kuò)大，財(cái)力不平衡的擴(kuò)大趨勢(shì)未能緩解。大致從2005年開始，變異系數(shù)曲線均開始同步下降，尤其是加入各種轉(zhuǎn)移支付后，各條變異系數(shù)曲線下降非常明顯。到2013年，各變異系數(shù)均下降到了一個(gè)低點(diǎn)，與1995年相比，2013年人均自有財(cái)力變異系數(shù)明顯更高，但人均財(cái)政支出變異系數(shù)卻明顯更低，這主要得益于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的巨大均衡作用。

從2014年開始，各省人均財(cái)政收支的變異系數(shù)又開始小幅上升，這主要與全國大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策有關(guān)。大規(guī)模的減稅降費(fèi)對(duì)東部和中西部地區(qū)的影響力度不一樣，東部地區(qū)人均財(cái)政收入繼續(xù)快速增長，但中西部地區(qū)增速明顯放緩，這使三大區(qū)域人均財(cái)政收入差距擴(kuò)大。同時(shí)，大規(guī)模減稅降費(fèi)使中央從東部地區(qū)凈汲取財(cái)政資金的增速放緩，對(duì)中西部地區(qū)凈補(bǔ)助規(guī)模的增速亦放緩，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)均衡地區(qū)間財(cái)力差距的效應(yīng)有所減小。結(jié)果不同省份間人均財(cái)政收支差距又重新略微拉大。

我們同時(shí)用基尼系數(shù)分解對(duì)上述結(jié)果進(jìn)行了穩(wěn)健性檢驗(yàn)。由于篇幅所限，此處不再仔細(xì)呈現(xiàn)基尼系數(shù)分解的圖表及細(xì)致分析過程。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在總體演變趨勢(shì)上，基尼系數(shù)分解測(cè)算結(jié)果與變異系數(shù)高度一致。但由于兩個(gè)測(cè)量指標(biāo)的特點(diǎn)不同，變異系數(shù)針對(duì)高收入地區(qū)和低收入地區(qū)對(duì)不平等的影響均給予了較大權(quán)重，而基尼系數(shù)則對(duì)高收入地區(qū)的影響給予了較大權(quán)重，對(duì)低收入地區(qū)的權(quán)重較小（梁進(jìn)社、孔健，1998）。因此，基尼系數(shù)測(cè)量與變異系數(shù)測(cè)量相比存在一個(gè)細(xì)微差異：2000年之前一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)均衡地區(qū)間財(cái)力差異所起作用非常微弱，1995—1997年加入一般性轉(zhuǎn)移支付后基尼系數(shù)還有微弱的上升，1998—1999年一般性轉(zhuǎn)移支付也只是略微減小了基尼系數(shù)。

（二）基尼系數(shù)邊際效應(yīng)分析

僅僅用不平等指數(shù)變化來衡量財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)并不完全準(zhǔn)確，還需要深入分析不同類型財(cái)力來源對(duì)不平等程度的邊際效應(yīng)（尹恒等，2007）。根據(jù)勒曼（Lerman）和伊扎奇（Yitzhaki）提出的基尼系數(shù)分解方法，各省人均總財(cái)政收入的基尼系數(shù)G可被分解為:G=∑^k₁S_kG_kR_k,其中S_k為財(cái)政收入來源k在總財(cái)政收入中的比重，G_k為收入來源k自身的基尼系數(shù)，R_k為收入來源k與總財(cái)政收入的基尼相關(guān)系數(shù)(Gini correlation coefficient)。由此可以將轉(zhuǎn)移支付對(duì)總財(cái)政收入不平等的貢獻(xiàn)分為三部分：一是各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的相對(duì)規(guī)模S_k，二是各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部的不平等程度G_k，三是各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分布與總財(cái)政收入分布的相關(guān)程度R_k（Lerman & Yitzhaki，1985）。而且，由此可求得在其他條件不變時(shí)，某種類型收入的增加對(duì)財(cái)力不平等的邊際影響。經(jīng)計(jì)算轉(zhuǎn)換，該邊際效應(yīng)等于S_k （R_kG_k/G-1），當(dāng)值為負(fù)時(shí)表明該項(xiàng)收入的增加會(huì)降低地區(qū)間財(cái)力不平等，反之，則擴(kuò)大地區(qū)間財(cái)力不平等（王瑞民、陶然，2017）。

運(yùn)用以上分解方法測(cè)算的結(jié)果顯示：1995—2000年，在各省人均自有財(cái)力的基礎(chǔ)上，單位一般性轉(zhuǎn)移支付的增加會(huì)帶來省際財(cái)力不平等的增加，即一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)省級(jí)財(cái)力基尼系數(shù)的邊際效應(yīng)為正，也就是說一般性轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大了財(cái)力不平等；但自2001年開始，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)基尼系數(shù)的邊際效應(yīng)開始轉(zhuǎn)為負(fù)，即單位一般性轉(zhuǎn)移支付的增加可以降低省際財(cái)力不平等，一般性轉(zhuǎn)移支付開始發(fā)揮均衡區(qū)域財(cái)力不平等的作用。在各省人均自有財(cái)力的基礎(chǔ)上，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則對(duì)基尼系數(shù)的邊際效應(yīng)一直為負(fù)，即單位專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的增加可帶來省際財(cái)力不平等的下降，起到均衡財(cái)力差距的作用。

可見，無論是變異系數(shù)、基尼系數(shù)的分解測(cè)算，還是對(duì)各類轉(zhuǎn)移支付的邊際效應(yīng)分解，都得出高度一致的結(jié)果，證明了這一結(jié)論的穩(wěn)健性。

（三）地區(qū)間財(cái)力差距的動(dòng)態(tài)演變

綜上，分稅制改革后，伴隨中國經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長，中央實(shí)質(zhì)財(cái)政能力日益增強(qiáng)。為均衡地區(qū)間財(cái)力差距，中國逐步建立了一個(gè)復(fù)雜龐大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，地區(qū)間財(cái)力差距經(jīng)歷了一個(gè)從不斷擴(kuò)大到逐步收斂的動(dòng)態(tài)過程，并呈現(xiàn)出一些明顯的時(shí)間節(jié)點(diǎn)特征。

從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)間財(cái)力差距的均衡效應(yīng)來看，2000年前后是一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。2000年之前，中央實(shí)質(zhì)財(cái)政能力仍然較弱，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政收入的比重長期在30%以下，轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出的比重很低；轉(zhuǎn)移支付分配在一定程度上仍偏向于東部地區(qū)，對(duì)地區(qū)間財(cái)力差距的均衡作用非常微弱。但是，進(jìn)入21世紀(jì)后中央財(cái)政能力很快得到實(shí)質(zhì)性強(qiáng)化，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政收入的比重迅速上升，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配也大力向中西部地區(qū)傾斜，對(duì)中西部地區(qū)的凈補(bǔ)助迅速增加，對(duì)地區(qū)間財(cái)力差距的均衡力度顯著增強(qiáng)。

從區(qū)域間財(cái)力差距來看，2005年前后是一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。2000年之前，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均衡力度很小且不穩(wěn)定，地區(qū)間財(cái)政收入差距也逐年拉大，地區(qū)間財(cái)政支出差距明顯快速擴(kuò)大。2000—2005年，雖然財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)間財(cái)力差距的均衡力度日益增強(qiáng)，地區(qū)間財(cái)政支出的不平等程度較財(cái)政收入不平等明顯減小，但是由于地區(qū)間財(cái)政收入不平等仍然在快速擴(kuò)大，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均衡效應(yīng)遠(yuǎn)趕不上收入不平等的擴(kuò)大速度，地區(qū)間財(cái)政支出不平等程度仍然在繼續(xù)擴(kuò)大。大約從2005年開始，一方面，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)間財(cái)力差距的均衡力度持續(xù)增強(qiáng)，對(duì)平衡地區(qū)間財(cái)力差距起到顯著作用；另一方面，西部大開發(fā)等區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略開始發(fā)揮明顯作用，地區(qū)間財(cái)政收入差距的不平等程度也開始逐步縮小，結(jié)果地區(qū)間人均財(cái)政支出差距開始顯著下降，地區(qū)間財(cái)力差距明顯有效收斂。

六、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度邏輯

可見，自分稅制以來，地方間財(cái)力差距明顯經(jīng)歷了一個(gè)從擴(kuò)大到收斂的動(dòng)態(tài)過程。在這個(gè)過程中，所得稅分享改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革的完成具有關(guān)鍵性意義。所得稅分享改革的主要目的之一就是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕，中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入，全部用于對(duì)地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。中央一般性轉(zhuǎn)移支付以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主體，2005年后，所得稅分享改革中央所獲得的增量部分占均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重已達(dá)95%以上（李萍，2010：60）。進(jìn)入21世紀(jì)后，國家財(cái)政能力大為增強(qiáng)，這為全面推動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革并最終取消農(nóng)業(yè)稅奠定了基礎(chǔ)。農(nóng)村稅費(fèi)改革的重難點(diǎn)都在中西部地區(qū)，農(nóng)村稅費(fèi)改革的成本主要由中央政府買單，這部分財(cái)政資金來自中央從東部地區(qū)的汲取。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革形式上是國家與農(nóng)民、中央和地方關(guān)系的調(diào)整，實(shí)際上也是東部和中西部地區(qū)間財(cái)政關(guān)系的協(xié)調(diào)，是中央政府通過分稅制在發(fā)達(dá)地區(qū)汲取財(cái)政資金并轉(zhuǎn)移到中西部農(nóng)村地區(qū)支出的一個(gè)系統(tǒng)工程。

經(jīng)過分稅制后近30年，尤其是21世紀(jì)以來20余年的發(fā)展和完善，中國當(dāng)前形成了世界上規(guī)模最大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系之一，中央和地方間財(cái)政關(guān)系也呈現(xiàn)出一些看似相互矛盾的特征。一方面，它體現(xiàn)為收入相對(duì)集權(quán)與支出高度分權(quán)的結(jié)合。若以地方支出占比衡量，中國已經(jīng)是世界上最分權(quán)的國家之一，但是中西部地區(qū)地方支出的很大部分又來自具有明確中央“意圖”的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。另一方面，它又體現(xiàn)為收入組織高度統(tǒng)一與支出過程高度差異化的結(jié)合。在收入組織方面，中央政府負(fù)責(zé)制定高度統(tǒng)一的財(cái)政收入組織規(guī)則并直接征收稅收，以保證全國市場(chǎng)統(tǒng)一和公平競(jìng)爭；但在財(cái)政支出過程中，中央政府又針對(duì)不同地區(qū)、不同政策和不同項(xiàng)目給予地方高度差異化的財(cái)政補(bǔ)助，以促進(jìn)地區(qū)間財(cái)力和基本公共服務(wù)均等化。因此簡單以傳統(tǒng)收入法或支出法來衡量中國中央和地方間財(cái)政關(guān)系（Oates，1985）都難以得出準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，深入理解財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度邏輯就成了其中的關(guān)鍵。

（一）轉(zhuǎn)移支付的政治邏輯

鄧小平同志認(rèn)為，社會(huì)主義有兩大原則：發(fā)展生產(chǎn)和共同富裕（鄧小平，1993：172）。這也可以稱為發(fā)展問題和分配問題。中國處于社會(huì)主義初級(jí)階段，只能先集中解決發(fā)展問題，再將重點(diǎn)放在分配問題上。越到晚年，他對(duì)分配問題越加重視，進(jìn)而反復(fù)指出：只有“實(shí)現(xiàn)共同富裕，社會(huì)才能穩(wěn)定，才能發(fā)展”；否則“民族矛盾、區(qū)域間矛盾、階級(jí)矛盾、中央和地方矛盾都會(huì)發(fā)展，就可能出亂子”；“解決的辦法之一，是先富起來的地區(qū)多交點(diǎn)利稅，支持貧困地區(qū)的發(fā)展”�！跋雀黄饋淼牡貐^(qū)多交點(diǎn)利稅”就是通常所說的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)前，中央對(duì)地方一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都主要指向了中西部地區(qū)，二者均具有顯著的均衡地區(qū)間財(cái)力差距的功能。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付的主要政策目標(biāo)是“保運(yùn)轉(zhuǎn)”，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則主要聚焦于“保民生”（焦長權(quán)，2020）。

中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不僅具有重要經(jīng)濟(jì)功能，更具有重大政治功能�！氨＿\(yùn)轉(zhuǎn)”關(guān)乎地方政府的基本運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)前，若沒有中央大規(guī)模一般性轉(zhuǎn)移支付，中西部不少地區(qū)的基層政府將陷入嚴(yán)重財(cái)政困境，無法維持政權(quán)基本運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至威脅社會(huì)政治穩(wěn)定�！氨Ｃ裆�”同樣是重大政治問題，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生支出具有很強(qiáng)的剛性。中央之所以將大量民生支出確立為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，主要原因是地方政府在財(cái)政支出中具有很強(qiáng)的“生產(chǎn)性支出”偏向，財(cái)政支出經(jīng)常偏向于以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)，而對(duì)民生領(lǐng)域則容易選擇性忽視（呂冰洋，2021）。中央希望以專項(xiàng)資金的形式對(duì)以民生為代表的地方支出中的薄弱地帶予以有效保障。若沒有大規(guī)模專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，不少地區(qū)的民生支出將下降到難以想象的極低水平。因此，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)中西部地區(qū)民生支出的兜底，對(duì)地方財(cái)政支出的生產(chǎn)性支出偏向起到了關(guān)鍵彌補(bǔ)和底線保障功能，對(duì)確保地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮著關(guān)鍵作用，對(duì)維持政治社會(huì)穩(wěn)定也具有重要意義。

可見，中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付從一開始就注入了明確的政治“意涵”，最核心的是“共同富�！焙蛥^(qū)域平衡發(fā)展的政治理念，它成了推動(dòng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大和體系逐漸完善的深層動(dòng)力，這可以稱為轉(zhuǎn)移支付的政治邏輯�！肮餐�富�！焙蛥^(qū)域平衡發(fā)展是新中國成立后七十多年的探索和實(shí)踐所形成的重要政治理念，是社會(huì)主義新傳統(tǒng)的重要組成部分。鄧小平同志提出“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想，就是希望分階段地解決發(fā)展和分配問題，“一部分地區(qū)先富起來”的最終目標(biāo)是“共同富�！�，到“二十世紀(jì)末達(dá)到小康水平的時(shí)候，就要突出地提出和解決這個(gè)問題”（中共中央文獻(xiàn)研究室編，2004：1356-1357,1364）。過去四十余年的中央和地方間財(cái)政體制變遷，尤其是分稅制實(shí)施以來的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐清晰地展現(xiàn)了這一歷史過程。

（二）轉(zhuǎn)移支付的治理邏輯

當(dāng)前，若僅從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配結(jié)果來看，它確實(shí)有效貫徹了中央的政治邏輯，地區(qū)間財(cái)力差距得以顯著收斂。但是，僅僅是財(cái)政資金大規(guī)模轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)并不意味著其治理目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，它還需要一個(gè)漫長復(fù)雜的治理過程，才能真正扎根落地并發(fā)揮治理功能。這在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中體現(xiàn)得尤其明顯。公共財(cái)政項(xiàng)目的分配和實(shí)施是一個(gè)中央與地方、財(cái)政部門與支出部門、政府與民眾等多元主體的復(fù)雜互動(dòng)過程，它能否有效實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)高度依賴這一治理過程，這可以稱為轉(zhuǎn)移支付的治理邏輯。社會(huì)學(xué)界對(duì)項(xiàng)目制的系列研究就是對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的治理邏輯的重要闡述（折曉葉、陳嬰嬰，2011；渠敬東，2012；周飛舟，2012；周雪光，2015）。

總體而言，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的治理邏輯主要包括兩方面：一是財(cái)政資金的支出效率（efficiency），即能否實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的高效使用；二是財(cái)政資金的支出效果（effectiveness），即能否真正與公眾需求偏好有效對(duì)接，為社會(huì)提供公共品和公共服務(wù)。當(dāng)前，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在這兩方面都還面臨不少嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

從支出效率來看，一方面，由于大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在年初無法細(xì)化預(yù)算到具體地區(qū)和項(xiàng)目，必須在年中預(yù)算執(zhí)行中進(jìn)行“二次分配”，這極大影響了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施效率，形成大規(guī)模資金沉淀和浪費(fèi)。另一方面，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算和執(zhí)行過程不規(guī)范和不透明，使分管專項(xiàng)資金的政府部門擁有很大自由裁量權(quán)，造成了地方政府大規(guī)模的“跑部錢進(jìn)”行為。在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的申請(qǐng)、競(jìng)爭、審批、實(shí)施、檢查等一系列環(huán)節(jié)中，地方政府不得不花費(fèi)很大力氣，這不僅引起大量灰色交易和官員腐敗，更是對(duì)財(cái)政資金的支出效率造成很大影響（范子英、張軍，2010）。

就支出效果而言，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在回應(yīng)公共需求、將政府項(xiàng)目體系與公眾需求偏好有效對(duì)接方面也存在諸多問題。首先，中國是一個(gè)廣土眾民的大國，地方和民眾的公共需求極其多元分散，并因具體情況而動(dòng)態(tài)變化，一些中央轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目在設(shè)立之初就和實(shí)際公共需求有較大偏離。其次，地方政府經(jīng)常有意將大量項(xiàng)目資金集中到一個(gè)地點(diǎn)實(shí)施，以“壘大戶”的方式打造“亮點(diǎn)”。這直接導(dǎo)致“亮點(diǎn)”地區(qū)的項(xiàng)目資金過分扎堆，大量普通地區(qū)卻難以得到有效投入，形成“馬太效應(yīng)”（楊善華，2017）。再者，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都由相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)管理，基本在中央和地方同一部門內(nèi)相對(duì)封閉地分配實(shí)施，經(jīng)常形成相關(guān)部門的部門利益，由此造成公共服務(wù)供給的嚴(yán)重“碎片化”。

在實(shí)踐過程中，上述因素經(jīng)常疊加作用，使項(xiàng)目制的實(shí)踐效果經(jīng)常偏離其治理目標(biāo)，與公共需求偏好發(fā)生嚴(yán)重錯(cuò)位，造成財(cái)政資金的大規(guī)模浪費(fèi)耗散；甚至出現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付逐年大規(guī)模增加，地方公共品和公共服務(wù)卻沒有明顯改善，治理績效也沒有顯著提升，形成“內(nèi)卷化”現(xiàn)象（陳鋒，2015）。

應(yīng)該說，學(xué)界從公共財(cái)政項(xiàng)目的治理邏輯切入，對(duì)項(xiàng)目制的反思性批評(píng)是深刻而有力的。為提高項(xiàng)目制的治理績效，真正實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)，對(duì)某些過于分散的項(xiàng)目資金予以歸并整合，清理取消一些過時(shí)或不符合實(shí)際的項(xiàng)目，加強(qiáng)項(xiàng)目資金預(yù)算和執(zhí)行過程的規(guī)范性和透明性，這些都非常及時(shí)必要。但是，我們也不能因此對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付全面否定，因?yàn)樗�還承擔(dān)著極其重要的政治功能。

質(zhì)言之，中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系同時(shí)蘊(yùn)含著政治和治理的雙重制度邏輯。中央政府更聚焦于政治邏輯，即更關(guān)心區(qū)域平衡發(fā)展和共同富裕所承載的政治意義，典型地體現(xiàn)在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)中西部地區(qū)“保運(yùn)轉(zhuǎn)”和“保民生”所帶來的政治穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧等政治功能中。相反，地方政府則更關(guān)注轉(zhuǎn)移支付的治理邏輯，即轉(zhuǎn)移支付在實(shí)踐過程中的支出效率與支出效果，這反過來又會(huì)影響其政治功能的達(dá)成。因此，政治邏輯和治理邏輯不是截然分離的，二者可以說是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的制度邏輯的“一體兩面”：政治邏輯為其注入政治動(dòng)力和演進(jìn)方向，治理邏輯則確保其治理效果和運(yùn)行效率。但是，二者在實(shí)踐中也存在一定張力和矛盾，需要有效的結(jié)合與平衡。當(dāng)前，如何在確保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政治功能的同時(shí)提高財(cái)政資金的支出效率，優(yōu)化治理效果，真正實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)，這是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐面臨的重大挑戰(zhàn)。

七、結(jié)語

改革以來，中國區(qū)域發(fā)展格局經(jīng)歷了兩個(gè)不同的階段，每個(gè)階段分別約二十年時(shí)間。中國區(qū)域間財(cái)力差距也經(jīng)歷了一個(gè)從擴(kuò)大到收斂的動(dòng)態(tài)過程。改革之初，中央和地方間實(shí)行了多樣化的“財(cái)政承包制”，中央財(cái)政統(tǒng)籌能力急劇下降，對(duì)區(qū)域間財(cái)力差距的均衡力度大為弱化，不同地區(qū)間財(cái)力差距顯著擴(kuò)大。進(jìn)入21世紀(jì)后，分稅制的體制效應(yīng)充分釋放，中央實(shí)質(zhì)財(cái)政能力顯著強(qiáng)化，對(duì)地區(qū)間財(cái)力差距的均衡力度明顯增強(qiáng)，2005年后區(qū)域間財(cái)力差距開始有效收斂。

決定中國區(qū)域發(fā)展格局的因素主要有兩方面。一是國家關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的政治“理念”，即中央是采取以區(qū)域平衡取向?yàn)橹鞯陌l(fā)展戰(zhàn)略還是區(qū)域不平衡為主要取向的發(fā)展戰(zhàn)略。二是中央和地方間關(guān)系，這是貫徹中央發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素，中央和地方間財(cái)政關(guān)系又是其中的樞紐環(huán)節(jié)：中央和地方間收入分享體制決定了中央財(cái)政汲取能力，而中央和地方間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制則是均衡地區(qū)間財(cái)力差距的體制基礎(chǔ)。中央和地方間財(cái)政體制深度嵌入于政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)行政分權(quán)相結(jié)合的“分權(quán)型集權(quán)體制”，也是這一政治經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分�！胺謾�(quán)型集權(quán)體制”為中央在轉(zhuǎn)移支付體系中注入“共同富�！钡恼�治理念提供了根本性的制度基礎(chǔ)，同時(shí)也塑造了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的雙重制度邏輯。

目前，本文仍然遺留了不少問題，其中比較關(guān)鍵的包括：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政治邏輯與治理邏輯的內(nèi)涵外延及其復(fù)雜關(guān)系，大規(guī)模財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在實(shí)踐中如何有效轉(zhuǎn)化為人民群眾的真實(shí)獲得感，新時(shí)代財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的新特點(diǎn)和新挑戰(zhàn)，等等。這些都有待于更多的數(shù)據(jù)積累與更進(jìn)一步的深入探討。