一、問題的提出
浙江省義烏市何斯路村出名已有年頭了，每天來這里休閑旅游或學習考察的人絡繹不絕，而讓這個村莊出名的關鍵人物------村書記何允輝自然也是風生水起、人氣見漲。何允輝大多數(shù)時間不是在本村向各路來取經(jīng)的人不厭其煩講述何斯路村的“發(fā)家”故事，就是應邀在全國各地考察調(diào)研和傳經(jīng)送寶。何允輝這個人很特別，他與一般的明星村書記很不一樣，因為他不僅會干，而且還會寫會說，他經(jīng)常受邀到全國各地高�；蜞l(xiāng)村講課，也多次被叫到北京給一些決策機構提意見。何允輝經(jīng)常寫一些與當前農(nóng)村工作有關各類文章，他的文章在微信公眾號推出閱讀量很容易就上三五千甚至更多，因為他寫的文章接地氣，而且粉絲眾多，自然轉發(fā)的人就多。如果僅從文字表述能力、寫作水平和文章的思想性、實用性看，實事求是地說，一般的大學研究生、大學教師以及政府官員也未必能強過何允輝。去年何允輝在一篇文章中說，2023年他要成為一名鄉(xiāng)村振興的布道者......
今年4月27日，何允輝《做鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，要賺市場的錢，不是賺政府的錢》一文在微信公眾號“鄉(xiāng)踐與鄉(xiāng)見”推出，在圈內(nèi)頗受關注。筆者也轉發(fā)了該文并加了評論：【摘】在浙江鄉(xiāng)村運營成了貶義詞，很多政府一聽是鄉(xiāng)村運營的，就知道是來騙錢的。----而就在前不久，浙江還評出鄉(xiāng)村運營“十大教頭”……
何允輝這篇在文章中了一提出個非常重要但卻被嚴重忽視的問題：“不能過分依賴政府來發(fā)展產(chǎn)業(yè)”。該文有這樣一段話：“不可否認，能夠利用政府的資源去發(fā)展產(chǎn)業(yè)，肯定能夠事半功倍，必然能夠更快成功，但是短暫的成功以后是什么？是被市場撕的片甲不留。無數(shù)血淋淋的事實都在過去或者未來會呈現(xiàn)。大量依靠政府資源導入的產(chǎn)業(yè)必將走向滅亡，留下一地的尸首......等待歷史的審判�！�
何允輝這篇文章傳到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，該部政策研究室相關人員對該文反映的問題有一些不同的看法，但也承認這些問題值得關注。于是，他們給何允輝打電話，希望何允輝提出更多更具體的建議。何允輝私信筆者，希望筆者就“集體經(jīng)濟邊界和政府作用邊界”給他一些提示。要說清“集體經(jīng)濟邊界與政府作用邊界”并不容易，但這個的確是具有巨大挑戰(zhàn)性又有重要現(xiàn)實意義的問題，因此，筆者試著從實踐的角度提出一些個人見解，供何允輝書記參考。公開這些個人見解，是希望拋磚引玉，引發(fā)大家討論。
二、集體經(jīng)濟邊界
（一）什么是新型集體經(jīng)濟？集體所有制是憲法規(guī)定的基本經(jīng)濟制度的重要構成，無論贊成還是反對，在法理和現(xiàn)實層面，農(nóng)村集體經(jīng)濟都是一個巨大的存在。因此，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟是理論界和實踐界共同的使命。然而，當前對于如何發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟、怎么拓寬發(fā)展集體的路徑等，社會各界尚未達成共識。
要探討集體經(jīng)濟邊界先要了解什么是“新型集體經(jīng)濟”，以區(qū)別改開前三十年的集體經(jīng)濟和從改開到十八大的集體經(jīng)濟。目前比較權威的解釋是：新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，是指黨的十八大以來，在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下，適應社會主義市場經(jīng)濟要求，通過農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革建立起產(chǎn)權清晰、成員明確、運行規(guī)范、分配合理的地域性集體經(jīng)濟組織，主要利用農(nóng)村集體所有的資源資產(chǎn)，開展多種形式的合作與聯(lián)合，促進集體資產(chǎn)保值增值，實現(xiàn)集體成員共同發(fā)展的一種經(jīng)濟形態(tài)。
（二）發(fā)展新型集體經(jīng)濟的途徑。2023年中央一號文件提出，鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革成果......探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、資產(chǎn)參股等多樣化途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。也就是說，中央已明確了發(fā)展新型集體經(jīng)濟的四條主要途徑。
不過，中國農(nóng)村發(fā)展集體的實際狀況與官方在文件中的表述存在巨大差距。就全國農(nóng)村總體情況而言，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革并沒有取得官方所宣傳的成果，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革主要是針對一些地方集體經(jīng)營性資產(chǎn)歸屬不明、經(jīng)營收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權缺乏保障等突出問題而進行的，然而，實際情況是，我國中西北部大部分農(nóng)村幾乎沒有集體經(jīng)營性資產(chǎn)，過去的集體資產(chǎn)差不多都分光了、賣光了。
在這種情況下，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革在中西北部大部分農(nóng)村就是走過場，虛掛一塊“股份經(jīng)濟合作社”牌子，“有牌子，沒組織”。相當一部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬面上除了已經(jīng)發(fā)包給農(nóng)戶的承包土地數(shù)據(jù)外沒有其他經(jīng)營性資產(chǎn)，除了上級有關部門撥付的建設資金外也沒有任何集體經(jīng)營性收入。這些地方的村兩委，實事求是地說，能夠發(fā)揮“維持會”功能，維持本村正常的生產(chǎn)生活秩序就很不錯了。
（三）發(fā)展新型集體經(jīng)濟的途徑早已存在。2023年中央一號文件提出的發(fā)展新型集體經(jīng)濟的四種方式：資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、資產(chǎn)參股等其實并不是新東西，也不是十八大以后才有的，而是從上世紀80年初農(nóng)村改革開放以來就廣泛存在。這四種發(fā)展集體經(jīng)濟的基本形式，也不是政府規(guī)定或在政府指導下形成的， 而是市場經(jīng)濟下派生出來的，是市場無形之手自然促成的。上世紀80年代的“東莞模式”、“順德模式”等就包含了資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、資產(chǎn)參股等多種集體經(jīng)濟形式。
（四）發(fā)展集體經(jīng)濟的廣東經(jīng)驗。廣東是中國改革開放第一省，在波瀾壯闊的改革大潮中，廣東搶得先行之利,扮演排頭兵角色，贏來了中國第一經(jīng)濟大省的殊榮。廣東經(jīng)過改革開放40多年的探索和實踐，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟方面上下形成了一種共識，這種共識就是村組集體原則上不宜直接投資興辦和經(jīng)營企業(yè)，這個企業(yè)包括工業(yè)企業(yè)，也包括農(nóng)業(yè)企業(yè)。廣東較早推行了集體土地入市改革，通過轉讓土地使用權，集體收租金或開發(fā)后房產(chǎn)分成，或村集體自建廠出租等。集體農(nóng)用地則是通過網(wǎng)上交易平臺（過去設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)在多地方已升級到地級市）向全社會公開招標出租。這就形成了廣東珠三角特有的“吃租經(jīng)濟”現(xiàn)象。筆者在廣東調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣東在脫貧攻堅戰(zhàn)中，貧困村對于來自政府和社會的扶貧款也不直接投資辦經(jīng)濟實體，而是入股可靠的金融機構吃分紅。
（五）發(fā)展集體經(jīng)濟的邊界。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接進入風險大、收益不穩(wěn)的競爭性領域和產(chǎn)業(yè)，將會面臨較大的經(jīng)濟、政治和社會風險。因此，根據(jù)2023年中央一號文件提出的發(fā)展新型集體經(jīng)濟的四條主要途徑以及廣東、浙江等發(fā)達省份幾十來發(fā)展集體經(jīng)濟的經(jīng)驗，作為一般原則，發(fā)展集體經(jīng)濟的邊界就是原則上不直接參與到競爭性領域和產(chǎn)業(yè)。
當然，有條件的村集體經(jīng)濟組織可以通過出資組建有限責任公司、股份有限公司或其他經(jīng)濟組織，公司法人以其出資財產(chǎn)按比例承擔有限責任。一旦投資失敗，土地使用權等在期限內(nèi)償債，期限屆滿土地所有權恢復完整，不會沖擊集體所有制。有條件的村莊還可以聘用職業(yè)經(jīng)理人專業(yè)化打理集體經(jīng)濟。
需要指出的是，近年來，我國多數(shù)農(nóng)村都實行了村黨組織、村委會、村經(jīng)濟組織“三位一體”的運轉模式，在這個模式之下，不少地方尤其是北方通過把已承包到戶的農(nóng)地重新流轉到集體經(jīng)濟組織，由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一組織生產(chǎn)和管理。不可否認，在當?shù)卣拇罅Ψ龀窒�，這種接近過去“吃大鍋飯”經(jīng)營方式也有一些成功的案例，如山東、內(nèi)蒙等地推行的村黨支部領辦合作社等，但從總體上看，在新形勢下這種經(jīng)營模式不具有可復制性和可持續(xù)性。筆者兩年前曾在四川省平武縣高村鄉(xiāng)調(diào)研了幾個類似的村集體合作社，結果這幾個合作社都造成了嚴重虧損，欠下大筆土地流轉費，空殼村變成了負債村。
三、政府作用邊界
政府經(jīng)濟職能從“看不見的手”指揮下的“守夜人”，到“看得見的手”對經(jīng)濟的全面干預，再到“新自由主義”主導下的有限干預，均說明： 經(jīng)濟發(fā)展離不開政府。但政府對經(jīng)濟的干預不夠或過度，都將產(chǎn)生負面影響。
集體經(jīng)濟“小散弱”更離不開政府的干預，政府對集體經(jīng)濟發(fā)展的干預主要體現(xiàn)在政策引導、資金扶持和進行監(jiān)管。
（一）政策引導的邊界
強化責任落實，把發(fā)展村級集體經(jīng)濟工作納入縣鄉(xiāng)村三級領導班子政績考核內(nèi)容是有必要的，但制定指令性計劃，提出消滅“空殼村”和村級積累年增10%（也有的地方提出年增10——20萬元）的目標，實行高壓緊逼就做過頭了。
如廣西自治區(qū)發(fā)文，明確要求南寧市完成10萬元、20萬元、50萬元集體經(jīng)濟收入的村分別達到400個、185個、90個。去年底，吉林省遼源市召開了專門的會議，要求年底前務必全面消除集體經(jīng)濟收入10萬元以下的村。
在高壓政策下，一些地方被逼沒辦法只能采取弄虛作假、虛報浮夸的辦法應付上面檢查。如有的地方縣財政給每個村撥5萬元發(fā)展集體經(jīng)濟的扶持資金，也不讓村里動，這樣上級檢查，年年村集體經(jīng)濟收入超5萬元。
政策引導的邊界為：不搞不切實際的高指標，不實行高壓緊逼機制。
（二）資金扶持邊界
進入本世紀，隨著以工補農(nóng)時代的到來，中央財政投到農(nóng)村的錢越來越多，每年各級財政投到農(nóng)村的資金累計約3萬億，其中就包括扶持集體經(jīng)濟和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但這塊財政投入問題最大，主要是低效和無效投資問題。直白地說，就是這塊各級財政投的錢大多數(shù)都浪費掉了，這是很多了解農(nóng)村又有良知的社會有識之士（尤其是基層老黨員、老干部）最痛心、最看不下去的地方。
正如前面引用何允輝所描述的“依賴政府來發(fā)展產(chǎn)業(yè)”的結果，筆者這些年在全國各地農(nóng)村調(diào)研，見證了太多政府投資失敗項目的案例。如江蘇宿遷和山東蘭陵兩個國家級農(nóng)業(yè)公園項目，每個項目投資都在幾個億，現(xiàn)在已建成五六年了，項目運行效果如何？一年門票等收入連水電費都不夠，就這一點點可憐的收入還要靠政府相關部門每年策劃若干活動。當?shù)卣磕暌a貼幾百上千萬來維持這個項目運轉，可謂不堪重負，苦不堪言。全國類似的項目太多了，在網(wǎng)上也經(jīng)常能看到這樣的報道，如“特色小鎮(zhèn)：從批量建設到批量死亡“。政府扶持的種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)也始終走不出“趕了豬來羊漲價”的困局。過去五六年，在全國精準扶貧過程中由政府投資的扶貧產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在仍在發(fā)揮作用的有多少？
資金扶持的邊界為：大幅減少或停止政府向農(nóng)村競爭性領域和產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)直接投資尤其全額投資。政府這方面的資金應投在哪？諾獎獲得者舒爾茨在他的《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》一書認為：改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的辦法是引進新的生產(chǎn)要素和進行人力資本投資。新興經(jīng)濟模式下，除了傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，還有以知識為特征的技術、智力、人才、大數(shù)據(jù)等新型生產(chǎn)要素。政府財政扶持的著力點就是要充當新的生產(chǎn)要素的主要研究者和供給者，并創(chuàng)造一套激勵農(nóng)民引進生產(chǎn)要素的好制度。同時，要對農(nóng)民進行教育、在職培訓以及提高健康水平等。
同時，可探索“投改股”新模式，即政府投向產(chǎn)業(yè)的部分資金，以入股的形式與社會資本合作，股權由村級集體經(jīng)濟組織代持，投資收益歸村集體經(jīng)濟組織。
（三）監(jiān)管邊界
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織需要政府監(jiān)管，這是毋庸置疑的。但從各地實踐看，政府監(jiān)管常常超越了邊界。如筆者在山東某市調(diào)研了解到，該市要求只要涉及集體的“三資”都必須納入政府“三資”管理平臺進行監(jiān)管，其中在資金方面，要求凡是5萬元以上的支出都必須經(jīng)過“四議兩公開”程序，否則就無法通過“三資”管理平臺的審核關。當?shù)馗刹颗e了一個例子：某村農(nóng)產(chǎn)品加工廠有一次進行單凍機調(diào)試，急需一種叫“氟里昂”的原材料，廠里已和濟南一廠家聯(lián)系好了，需要馬上把貨款打過去，而且這筆款項年初已向鄉(xiāng)里“三資”管理辦公室報備，但因為沒有“四議兩公開”相關手續(xù)，鄉(xiāng)里“三資”管理辦公室審核通不過，錢打不出去。
還有，該市集體經(jīng)濟組織的薪酬和獎勵管理辦法等都必須報鄉(xiāng)“三資”管理辦公室審批。更離譜的是，山東全省早在幾年前就把村兩委公章收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一保管。這些做法說嚴重一些，就是本末倒置、喧賓奪主、越俎代庖。政府這種超越邊界的監(jiān)管在一定程度上干擾了集體經(jīng)濟組織正常的生產(chǎn)經(jīng)營秩序，窒息了集體經(jīng)濟組織發(fā)展的動力和活力。
監(jiān)管邊界為：政府監(jiān)管邊界為保障集體經(jīng)濟組織成員參與民主管理、民主監(jiān)督權力。政府必須明白，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織監(jiān)管的主體是集體經(jīng)濟組織成員而不是政府本身。
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