再造一個新廣東，高質(zhì)量發(fā)展是關鍵。而全面推進鄉(xiāng)村振興，則是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的“壓艙石”。土地是鄉(xiāng)村最重要的生產(chǎn)要素，也是助力鄉(xiāng)村振興的重要資源。由于土地用途管制制度的某些缺陷以及相關配套制度不完善，導致許多地方縣域經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設都普遍面臨無地可用的問題。而與此同時，農(nóng)村集體建設用地利用方式較為粗放、閑置浪費以及未利用地、四荒地沒有得有效利用的現(xiàn)象十分突出。據(jù)自然資源部監(jiān)測數(shù)據(jù)，僅閑置宅基地一項，2018年底全國約有7000多萬處、3000余萬畝。這樣就出現(xiàn)了“產(chǎn)業(yè)發(fā)展找不到土地”與“農(nóng)村土地閑置”的雙重矛盾。
近數(shù)年來，筆者兩度應聘到廣東農(nóng)村政策研究機構工作，期間多次深入廣東農(nóng)村調(diào)研，這次為寫好本調(diào)研報告，筆者設計了一份問卷調(diào)查表，表中設置了10個與用地難相關的問題，珠三角和粵東西北26個村參與了這次問卷調(diào)查。調(diào)查顯示，用地難問題在相當程度上已成為制約廣東鄉(xiāng)村振興的最大障礙，也是基層干部群眾反映最強烈的問題之一。尤其是在農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展方面，三產(chǎn)融合發(fā)展新業(yè)態(tài)衍生出更多元化的用地保障訴求，但鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地要經(jīng)過層層審批與重重阻礙，無法直接與資本和市場相連，導致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目難于落地。
廣東作為改革開放的排頭兵、先行地、實驗區(qū)，尤其是廣東錨定“走在前列”的總目標，按照中央“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的要求，廣東要實現(xiàn)“走在前列”的總目標，鄉(xiāng)村振興必須率先“走在前列”。而廣東要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興新突破，就必須解決鄉(xiāng)村振興“用地難”問題。因此，深化土地管理制度改革，為鄉(xiāng)村振興提供土地要素保障，助推鄉(xiāng)村振興，并為全國提供“廣東經(jīng)驗”，是廣東當前和今后一個時期實施“百千萬工程”中的一項重要而緊迫的任務。
就今年工作而言，破解鄉(xiāng)村振興“用地難”問題，也是貫徹中央一號文件，落實習近平總書記關于做好三農(nóng)工作的重要指示，“有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興”“集中力量抓好辦成一批群眾可感可及的實事”的題中之義。
一、用地難，難于上青天！
用地難，難于上青天！這是很多人對于鄉(xiāng)村振興“用地難”問題發(fā)出的感慨。那么用地難，到底難到什么程度？用一句形象的話來說，就是“一些農(nóng)民別說蓋房搞產(chǎn)業(yè)，如今連種地也不知道該怎么種了�！鼻岸螘r間某大學教授在一個三農(nóng)工作微信交流群發(fā)言：在廣東掛職期間感受到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民對在農(nóng)村做點事情總是受制于用地指標非常無奈，簡直恨到了咬牙切齒的程度。在遼闊的農(nóng)村大地，沒有土地可用，真是個怪現(xiàn)象！
無法解決供地以及農(nóng)地轉用、占補平衡指標問題，項目難以落地是一個帶有普遍性的突出問題。問題不止于此，實踐中各項用地審批進程緩慢，受制于建設用地指標和規(guī)模，而市場機遇稍縱即逝，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)尤其是休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等前期投入成本較高，項目主體往往在獲得用地審批之前先行開工建設，因此造成違章用地和違法建設屢禁不止。
廣東農(nóng)業(yè)強于全國的是珠三角現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個重要載體就是設施農(nóng)業(yè)，但隨著近數(shù)年來土地管理趨緊，設施農(nóng)業(yè)用地政策“大轉向”（從“大放松”到“大收緊”），再疊加防止耕地“非糧化”、“非農(nóng)化”政策，珠三角現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系受到一定程度的沖擊。有些村經(jīng)濟社土地租賃合同到期后，因為這個政策原因土地租不出去。如佛山市南海區(qū)里水鎮(zhèn)賢魯島，前年有個經(jīng)濟社土地招租信息在交易平臺掛了一年多沒人報名。
再說一個眾所周知的事，幾年前一些經(jīng)營主體打土地政策“擦邊球”，借助“設施農(nóng)業(yè)”延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、拓展農(nóng)業(yè)功能，但大棚房整治潮來襲，從郊區(qū)到農(nóng)村，一場轟轟烈烈的拆違建之后，無數(shù)園區(qū)變成了空棚，過去一點一滴鋪設起來的地面和很多配套設施毀于一旦。6年前，筆者曾到山東省微山縣歡城鎮(zhèn)東村調(diào)研，該村從2010年開始，利用國家采煤塌陷區(qū)復墾治理政策搞設施農(nóng)業(yè)，創(chuàng)建“東大農(nóng)業(yè)園”，總投資1.5億元。2017年，經(jīng)過多年培育，農(nóng)業(yè)園實現(xiàn)營業(yè)收入0.66億元，就這樣一個項目也難逃在大棚房整治潮中被拆除的命運......設施農(nóng)業(yè)政策轉向太快，大棚房整治行動存在過猶不及之嫌，傷透不少農(nóng)業(yè)人的心，也打擊了一部分農(nóng)業(yè)人參與三產(chǎn)融合發(fā)展的積極性。
鄉(xiāng)村振興推進過程中的困難，缺地勝過缺錢，這是很多地方基層干部群眾的真實感受。當然，這個現(xiàn)象不只廣東存在，全國各地都一樣。江蘇大學教授莊晉財曾在海南省�？谑�4個區(qū)的大概10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，跟農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)者、下鄉(xiāng)的工商資本企業(yè)家以及縣區(qū)干部交流，得到一些跟教科書不一樣的認識：如今鄉(xiāng)村振興的困難，不是大家常說的“人往哪里去”和“錢從哪里來”的問題，而是“哪里的土地可以用”的難題！
二、用地難，難在哪些方面？
（一）指標“僧多粥少”，城市地區(qū)優(yōu)先
據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2023年，全國國有建設用地供應總量74.9萬公頃，比上年下降2.1%�！笆奈濉逼陂g，全國新增建設用地規(guī)模將控制在2950萬畝，比“十三五”期間壓減約300萬畝。過去數(shù)年間，國內(nèi)每年批準新增建設用地計劃大約在500萬--600萬畝之間。然而，長期以來，在我國以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展理念指引下，新增建設用地指標大部分被投放到城市地區(qū)，能夠用于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的指標所剩無幾。2018年，廣東省《關于推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施意見》明確要求，涉農(nóng)市縣各級每年安排不少于 10%的用地指標，保障鄉(xiāng)村振興新增建設用地需求。去年，自然資源部公布的《鄉(xiāng)村振興用地政策指南（2023年）》明確，省級制定土地利用年度計劃時，應安排至少 5%新增建設用地指標保障鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目用地。用地指標之少、分配比例之不均衡可見一斑。至于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標，本來就是將農(nóng)村建設用地整理復墾為耕地和其他農(nóng)用地(即拆舊)時產(chǎn)生的建設用地指標用于城鎮(zhèn)建設(即建新)。
（二）有地沒規(guī)劃，項目難以落地
國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃存在沖突，不少地方農(nóng)保地的范圍和實際耕地范圍不一致，宅基地、魚塘和山坡地也被列入農(nóng)保地范疇，村莊規(guī)劃中用地性質(zhì)和實際用地性質(zhì)存在差異。還有，鄉(xiāng)村規(guī)劃僅聚焦于鄉(xiāng)村的一部分空間或要素，缺乏對區(qū)域功能結構、設施體系和鄉(xiāng)村風貌等方面的統(tǒng)籌�？傮w規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃缺乏有效銜接，全面的村莊規(guī)劃編制進度滯后、整體周期偏長，規(guī)劃難以在區(qū)域內(nèi)及時發(fā)揮應有作用，導致項目缺乏土地指標和相關配套要求的支撐，難以有效實施。主要原因是在規(guī)劃編制過程中，機械照抄照搬，沒有考慮到基層特別是村級經(jīng)濟發(fā)展和建設需求編制規(guī)劃。在這種情況下要讓項目落地，只能通過調(diào)規(guī)的辦法解決，但調(diào)規(guī)并非易事，需要提出強有力的調(diào)整理由，很多項目就卡在調(diào)規(guī)上，導致項目被推遲或無法實施。東莞市橫瀝鎮(zhèn)一些村干部反映，村莊規(guī)劃未將村小組和村民預留的宅基地納入規(guī)劃，村委會與村民小組的公共建設用地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地也未做出規(guī)劃等。
（三）有集體土地，缺經(jīng)營性建設用地
按照《土地管理法》的規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途有三類：農(nóng)用地、建設用地、未利用地。農(nóng)村建設用地是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設所使用的土地。集體建設用地分為三大類，包括宅基地、公益性公共設施用地和經(jīng)營性用地。其中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地是具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和招商引資用地。一個村莊有價值的是經(jīng)營性建設用地，因為只有經(jīng)營性建設用地可以直接增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，還可以通過盤活釋放用地空間，提高土地資源利用效率。但大部分村集體，除農(nóng)民宅基地、村委辦公樓占地和少量公共服務用地外，沒有或者極少有集體經(jīng)營性建設用地，因此嚴重制約了集體經(jīng)濟的發(fā)展。
（四）有建設用地，缺存量建設用地
目前已經(jīng)是建設用地的叫存量建設用地，剛剛批準從農(nóng)用地或未利用地轉為建設用地的叫新增建設用地。存量建設用地一般是指在變更調(diào)查數(shù)據(jù)中為建設用地或在農(nóng)轉用有效期內(nèi)完成農(nóng)轉用審批的地塊。不過，這只是字面解釋，其實質(zhì)含義或者說它精確的范圍，應當是指現(xiàn)狀建設用地利用不合理、利用率不高的那部分建設用地，包括由于歷史原因導致的批而未征、征而未供及供而未用、已建土地手續(xù)不全、低效利用的土地、零星分布的用地等。如在集體土地上建的廠房及其他配套設施用地，但企業(yè)倒閉了，這些存量建設用地就可以盤活，其中就包括入市。根據(jù)自然資源部最新文件規(guī)定，集體經(jīng)營性建設用地入市范圍，僅限于存量集體經(jīng)營性建設用地。這就是說，一個村莊即使有很多建設用地，但如果沒有存量建設用地，要想通過入市或其他方式盤活土地的方式提高集體建設用地的配置效率，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入也是很困難的。
（五）有存量建設用地，缺合法合規(guī)手續(xù)
村集體有存量建設用地，如過去村集體自建或由土地承租人建的各類廠房，其中多數(shù)為簡易廠房，現(xiàn)在廠房破舊，有的合同到期由村集體收回，村里計劃以“工改商”或“工改工”的形式，對這些低效用地進行改造，推動存量空間的二次開發(fā)，引入科技型企業(yè)等，為當?shù)馗哔|(zhì)量發(fā)展騰挪空間，但由于歷史的原因，這些破舊廠房等沒有用地手續(xù)，如房產(chǎn)證或土地使用證等，改造升級得不到政策支持。村民的祖屋及其他建筑物等也存在這種情況，因此也沒辦法拆建，再就是報建程序復雜、資料繁多、審核周期長等，有些資料群眾無法提供。廣州市基層干部反映這方面問題比較多。
（六）農(nóng)業(yè)型村莊，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限
從事農(nóng)業(yè)耕種的村莊在中國仍然占據(jù)絕大多數(shù)，廣東亦然。農(nóng)業(yè)型村莊，由于歷史和地理的原因，過去沒有或很少辦村集體企業(yè)，也沒有招商引資辦廠，因此集體絕大多數(shù)農(nóng)地都劃為農(nóng)保地，村里除少量的公益性公共設施用地，經(jīng)營性建設用地幾乎沒有，這類村莊要走一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展之路難度可想而知，因為這類村莊很難拿到建設用地指標。農(nóng)業(yè)型村莊過去沒有享受到城鎮(zhèn)化、工業(yè)化時代的紅利，邁入鄉(xiāng)村振興新時代，它們的發(fā)展依然受限。這就是農(nóng)業(yè)型村莊與工業(yè)型村莊、城鎮(zhèn)郊區(qū)村莊“貧富不均”的一個最重要原因。我們必須承認，這樣的一種制度設計對于農(nóng)業(yè)型村莊來說是不公平、不公正的。永久基本農(nóng)田的劃定意味著國家為了公共利益的需要（這里主要表現(xiàn)為“糧食安全”）永久性地剝奪這些土地的開發(fā)權（我國法律規(guī)范中的“建設用地使用權”），并因此限制了這些土地的所有權人以及土地承包經(jīng)營權人乃至本地經(jīng)濟的發(fā)展機會。
“點狀供地”是相對于傳統(tǒng)的“片狀供地”而言的一種新型供地方式，通俗說：“點狀供地”是建多少，供多少，用多少土地指標，算多少容積率。為什么要搞“點狀供地”？主要是鄉(xiāng)村振興類項目實行“片狀供地”走“招拍掛”流程，成本高、耗時長的用地指標審批程序，同時還涉及農(nóng)地轉用、占補平衡指標等問題，項目實施困難重重，在這種形態(tài)下，“點狀供地”的土地政策應運而生。2023年4月，廣東省自然資源廳出臺了《關于實施點狀供地助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的通知》，但基層普遍反映，“點狀供地”政策未宣傳到村莊，村干部對相關政策及流程不清楚。市縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門認為，“點狀供地”存在以下幾個問題：一是上級要求編制“點狀供地”實施方案，并且需要提供水土保持、項目環(huán)評、地質(zhì)災害危險性評估及壓覆礦產(chǎn)資源等報告，而編制這一系列報告費用比較高且耗時長，這對于那些本來就是想通過發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)脫貧致富的村莊來說難以承受。二是由于村莊規(guī)劃優(yōu)化提升未能全面覆蓋，現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃的規(guī)劃規(guī)模尚未明晰，導致部分“點狀供地”項目缺乏用地規(guī)劃的支撐。三是從目前擬實施的項目看，項目主體雖有意向，但由于未實際取得土地，前期不敢大規(guī)模投入資金進行勘探、設計，具體地塊的地質(zhì)條件、建筑物位置等存在不明確性，從而可能導致后續(xù)建設不能按照審批的地塊范圍建設等。
（八）建設用地入市，配套機制不完善
自 1995年開展試點以來，農(nóng)村集體建設用地入市改革經(jīng)歷了 20余年的發(fā)展歷程，但至今配套機制仍不完善。由于涉及征地制度改革，相關部門未能形成共識，相關政策配套不到位，改革進展緩慢。市縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門認為，集體建設用地“入市難”的主要原因，一個是集體土地所有權主體的法律地位缺失，《物權法》對農(nóng)民集體的定性不明確，其與集體經(jīng)濟組織之間的關系不清。另一個是集體經(jīng)營性建設用地入市范圍過窄，城鄉(xiāng)建設用地“同等入市、同權同價”的規(guī)則不清。廣東廣清接合片區(qū)作為國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)之一，被賦予5項重點試驗任務，其中之一就是建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度。廣清接合片區(qū)各縣（區(qū)）積極開展探索、出臺相關實施細則，已累計完成集體經(jīng)營性建設用地入市13宗，但自然資源部門去年公布的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點地區(qū)范圍僅將廣清接合片區(qū)中的花都區(qū)、增城區(qū)納入，廣清接合區(qū)其他縣（區(qū)）此項改革因缺乏上位政策而難以繼續(xù)推進。國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)尚且如此，其他地方就更不用說了。
（九）設施農(nóng)業(yè)用地，規(guī)定與需求不匹配
伴隨多功能農(nóng)業(yè)的到來，三產(chǎn)融合加速，農(nóng)業(yè)的邊界開始模糊，在有的領域甚至已經(jīng)難以區(qū)分。發(fā)展設施農(nóng)業(yè)是促進三產(chǎn)融合新業(yè)態(tài)發(fā)展的重要手段，但隨著土地政策收緊和防止耕地“非糧化”、“非農(nóng)化”政策出臺，設施農(nóng)用地范圍收窄，難以滿足產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展對設施農(nóng)用地的實際需要。目前，設施農(nóng)業(yè)用地限定為直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的項目用地，其他經(jīng)營性用地均不能作為設施農(nóng)業(yè)用地審批。例如，以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所，農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售等所需的收儲倉庫、廠房、營業(yè)用房等均被納入建設用地管理，排除在設施農(nóng)業(yè)用地之外。我們來看一個直觀的例子，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管護房與田園風光保護肯定存在沖突，但政策要求只能做成實際使用的管護房，必然影響田園休閑觀光的效果。還有，設施農(nóng)業(yè)用地等在建設過程中不可避免要占用少量零星的永久基本農(nóng)田，但這將會被視為違法違規(guī)占用耕地并受到處罰。再一個與設施農(nóng)業(yè)用地相關的問題，就是由于相關改革措施協(xié)同問題，導致項目投資資產(chǎn)確權難，種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)投入高，但這些投入的資金辦理產(chǎn)權登記比較困難，投入資產(chǎn)的權益得不到保障，企業(yè)投入資金無法形成資產(chǎn)進行融資或貸款抵押等。
（十）城鎮(zhèn)村邊界外，項目實施受限制
自然資源部印發(fā)的《土地征收成片開發(fā)標準(試行)》規(guī)定，成片開發(fā)須位于國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設區(qū)，而鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目等由于未納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，所以無法辦理相關征收手續(xù)。因此，用地需求和政策限制之間的土地保供矛盾在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外農(nóng)村地區(qū)日益凸顯。還有，在鄉(xiāng)村振興實施過程中，部分鄉(xiāng)村基礎設施、旅游休閑、三產(chǎn)融合等項目在村莊建設邊界內(nèi)外均有用地需求，而當前市縣國土空間總體規(guī)劃編制以“三調(diào)”確定的村莊范圍（203）作為村莊建設邊界，但邊界外可否新增建設空間、可新增空間量未明確，影響了邊界外鄉(xiāng)村振興用地保障。
三、用地難， 問題的根源在哪？
2023年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率達到66.2%，大量農(nóng)村人口向城市轉移，農(nóng)村常住人口持續(xù)減少，很多地方空心村、土地拋荒等現(xiàn)象非常嚴重，在這種情況下還出現(xiàn)上述比較嚴重的用地難問題，實在讓人費解。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？我們需要思考這個現(xiàn)象背后的深層原因。
我國實行最嚴格的耕地保護制度，目的是要保護耕地免遭破壞，確保國家糧食安全，但這個目的達到了嗎？20多年來，“以土地利用總體規(guī)劃為框架，以年度建設用地標準為抓手，以國家壟斷土地一級市場和耕地保護為目標”的土地用途管制制度，為我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了重大貢獻，但也帶來一些嚴峻的問題。最重要的問題就是“保護耕地”目標并沒有得到很好地落實，耕地破壞和非法占用的現(xiàn)象大量存在，與“土地用途管制”前相比，甚至有增無減。
具體來說，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一個是全國土地利用總體規(guī)劃所確定的耕地保護目標屢屢被突破（政府目標為“到2000年，耕地總面積（應）保持在19.40億畝以上；2010年，耕地總面積保持在19.20億畝以上�！比欢�2002年全國耕地保有量就只剩下18.9億畝，2006年又減少到了18.27億畝）；另一個是突破年度建設用地指標的大規(guī)模違法占用耕地現(xiàn)象不斷出現(xiàn)（僅2012—2016年五年間，全國每年的違法用地數(shù)量都保持在6萬件以上，涉及占用耕地面積最低年份2016年為13.1萬畝，涉及占用耕地面積最高年份2014年為20.1萬畝）[1]。這還只是官方公布的數(shù)據(jù)，實際情況比官方公布的數(shù)字要嚴重得多。2017年，筆者根據(jù)不完全的調(diào)查分析，H縣改革開放30多年來，無論是耕地面積還是糧食產(chǎn)量，減幅都在30%左右，但在H縣統(tǒng)計局的報表里，這兩項數(shù)據(jù)一直沒有大的變動，就是接近在H縣耕地面積最多、糧食產(chǎn)量最高年份的數(shù)字[2]。
事實上，一直以來，違規(guī)占地、違約用地、違法賣地（買地者能夠辦理合法手續(xù)）、強力征地等所謂“四地問題”在全國各地農(nóng)村不同程度存在，有些地方特別嚴重，尤其是在城鎮(zhèn)郊區(qū)，大量良田被毀建房或改作他用，現(xiàn)場觸目驚心、令人痛心！然而，對種現(xiàn)象大家卻都選擇視而不見，保持沉默，包括當?shù)卣賳T......這種現(xiàn)象在江西一些地方也比較嚴重，如筆者老家江西省撫州市的一些區(qū)縣。
從土地的主人----農(nóng)民的角度分析，上述現(xiàn)象的產(chǎn)生與土地承包關系的期限關系很大，根據(jù)筆者長期在農(nóng)村工作實踐和調(diào)研情況看，大凡堅持土地承包關系長期不變，甚至自從上世紀八十年代初分田到戶之后就沒有動過地的地方，農(nóng)民認地私有，土地破壞情況通常比較嚴重，而那些堅持三四年一小調(diào)、五八年一大調(diào)的地方，農(nóng)民認為公有，不敢輕易破壞土地，也不敢改作他用，土地保護反而是最好的。當然，我國農(nóng)村地域遼闊，各地差異很大，這種現(xiàn)象在南方諸省比較多見。
今年全國兩會上，全國政協(xié)委員、民建中央常委、民建福建省委會主委吳志明針對“鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村用地難題及破解”提出“應允許地方根據(jù)實際定期調(diào)整基本農(nóng)田布局的建議”。吳志明委員認為，多數(shù)省份90%耕地劃為基本農(nóng)田，一些地方為完成任務將房前屋后、周邊零星耕地甚至25度以上山地都劃入基本農(nóng)田，因此出現(xiàn)了基本農(nóng)田“圍屋”“圍村”“圍城”“上山下�！钡痊F(xiàn)象。“劃定比例過高且占用要求過嚴，大量縣道、村道、國道等農(nóng)村民生公建項目難以避讓，此舉在相當程度上制約了地方發(fā)展，也讓地方政府左右為難，有的地方政府為民生發(fā)展被逼‘鋌而走險’，如此又增加了自然資源部門的執(zhí)法難度�！彼�認為，在土地管理問題上，一味采用高壓政策、大棒政策效果并不理想，應更多從群眾利益出發(fā)，保持適度彈性，切實解決群眾合理訴求，引導農(nóng)民珍惜和合理利用土地。吳志明委員反映的情況和建議，應當說具有較強的代表性。
馬克思主義認為，在人類社會發(fā)展過程中，生產(chǎn)力起著決定性作用，同時生產(chǎn)關系對生產(chǎn)力具有反作用，上層建筑對經(jīng)濟基礎也具有反作用。這意味著，在人類社會發(fā)展過程中，我們不僅要關注生產(chǎn)力因素，同時要關注生產(chǎn)關系和上層建筑。上述鄉(xiāng)村振興“用地難”問題，從某種程度上說，可以看成是生產(chǎn)關系和上層建筑對生產(chǎn)力和經(jīng)濟基礎的“反作用”，不過，這個反作用是打引號的，即在某些方面和一定程度上阻礙了生產(chǎn)力和經(jīng)濟基礎的發(fā)展。
農(nóng)村土地政策與實際脫節(jié)，與這些年來在農(nóng)村政策制定過程中，沒有充分聽取基層干部群眾的意見建議、吸收基層干部群眾的創(chuàng)造性實踐，也不太重視對鄉(xiāng)村振興用地需求及供給的政策方案和地方探索經(jīng)驗及時上升為法律，以法律形式把改革成果固化下來等有較大關系。改革開放以來的實踐表明，農(nóng)村問題終究要尊重農(nóng)民的創(chuàng)造性與主體性，必須尊重農(nóng)民的主體地位和首創(chuàng)精神，頂層設計要與基層探索結合起來。
2013年11月，黨的十八屆三中全會提出開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革（簡稱“三塊地”改革），但“三塊地”改革推進了10之久，依然“猶抱琵琶半遮面”，顯然，改革不達預期�！叭龎K地”改革為何步履蹣跚？是改革被政治正確裹挾嗎？不得而知，但我國城鄉(xiāng)二元的社會結構和土地財產(chǎn)權制度，使農(nóng)村土地負載了本不該由其承擔的社會保障職能，無疑是一個重要原因。
理論研究落后于實踐發(fā)展也是一個比較突出的問題。對國土空間的開發(fā)利用實行用途管制，這是國際上比較通行的做法，國土空間用途管制有很多好處，但是就如同風一樣，風會熄滅蠟燭，卻也能使火越燒越旺，國土空間用途管制也是一把雙刃劍。其中的一個問題是，有關國土空間用途管制與生產(chǎn)率關系的問題，長期以來對這個問題的爭論備受關注，多數(shù)研究者認為國土空間用途管制與企業(yè)競爭力之間存在著“魚與熊掌不可兼得”的矛盾。在美國，由于20世紀70年代實施了嚴厲的環(huán)境管制，美國制造業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)率增長下降了30%（Grayetal.，1996）[3]。
浙江省近20年的實踐表明，通過“折抵指標（復墾指標）有償調(diào)劑”“基本農(nóng)田易地有償代�！焙汀案匾椎赜袃斞a充”等措施，放松國土空間用途管制，對杭州、寧波、溫州、臺州等耕地資源匱乏地區(qū)快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，起到了十分重要的推進作用。作為長三角南翼最重要的杭州、寧波兩大都市區(qū)和浙南溫州、臺州經(jīng)濟的迅速發(fā)展，吸納了1000多萬省際遷移人口和省內(nèi)遷移人口的絕大部分，2019年杭州和寧波的GDP均超過1萬億元，與放松國土空間用途管制的政策創(chuàng)新，從而保障了建設用地的供給是密不可分的。浙江的成功實踐似乎可以反證，由于存在信息不對稱和不確定性，嚴格的國土空間用途管制，會影響生產(chǎn)力和區(qū)域競爭力[4]。
干部工作作風也是一個不能不提的問題。解決鄉(xiāng)村振興“用地難”問題太重要了，這是一個帶根本性的問題，事關鄉(xiāng)村振興事業(yè)的成敗和農(nóng)民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益，但對這樣一個問題，一些領導干部并沒有給予足夠的重視。廣州市番禺區(qū)一位街道分管農(nóng)口的領導通過微信給筆者發(fā)了一條語音：鄉(xiāng)村振興“用地難”是農(nóng)村一個很大的問題，不是一般的大，是一個要命的問題，但上面還是漠視、很漠視......
四、用地難，如何破局？唯有改革！
在40多年的改革歷史中，廣東抓住先行之利，在農(nóng)村改革領域取得過多個率先突破，其中每一項突破都不僅僅關系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村現(xiàn)代化的純“農(nóng)”字號話題，而且成了改革開放的重要策動源，是工業(yè)化、現(xiàn)代化全局最重要的突破口和支撐點之一[5]。如果沒有上世紀90年代初，以南海農(nóng)村土地股份制改革探索為標志，廣東率先開展集體建設用地使用權流轉制度改革，廣東晉級為中國經(jīng)濟第一大省可能難以想像。正所謂：農(nóng)村改革取得新突破，改革大局全盤皆活。
今天，我們“再造一個新廣東、再創(chuàng)讓世界刮目相看的新奇跡”，土地改革依然是一個重要的突破口，它的成功與否，將在較大程度上決定我們既定的目標能否實現(xiàn)。
破解鄉(xiāng)村振興“用地難”問題，在觀念上要避免自我設限，不盲目排斥某種事物和做法；在思維上注重雙向互動而不是單向流動；在路徑上拆除土地之間的樊籬積極整合，既要擴展增量更要挖掘存量；既要做大“ 蛋糕” ，也要分好“ 蛋糕”，前者是基礎,后者是關鍵[6]。
筆者認為，新形勢下廣東土地管理制度改革需要在兩個層同時推開：一個是取得中央政府的授權在廣東開展土地管理綜合改革（由廣東省政府專題向中央打報告，取得中央政府的授權和相關部委的支持），在嚴格保護耕地、保障糧食安全的前提下，對土地管理中上位政策沒有明確、沒有顧及、暫不允許，但因形勢變化在實際工作中迫切需要解決的問題進行改革探索，為國家土地管理頂層制度設計提供依據(jù)。
（一）更新國土空間規(guī)劃編制的理念和技術方法。由于國土空間用途管制制度在制定過程中存在著信息、技術、目標三方面的不確定性，在制度實施過程中又存在著外部環(huán)境的不確定性，國土空間用途管制的制度設計必須充分考慮彈性空間，這也是國際上國土空間用途管制制度演變的基本趨勢。為此，國土空間用途管制應該從傳統(tǒng)意義上的精確型，向以方向性構想為主的框架性戰(zhàn)略國土空間用途管制轉變，引入各種可供選擇的政策性思路，豐富對未來國土空間開發(fā)利用多種可能性的描述，并制定一系列與彈性國土空間用途管制相配套的區(qū)域彈性發(fā)展政策，變被動執(zhí)行為主動謀劃[7]。對已編制的國土空間規(guī)劃，也需要增加國土空間用途管制制度彈性，適當擴大開發(fā)邊界的規(guī)模和調(diào)整布局，使之向鄉(xiāng)村振興傾斜。
（二）擴大農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點范圍。首先是在國家和省級城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)全域開展集體經(jīng)營性建設用地入市試點，然后在總結試點經(jīng)驗的基礎上，進一步擴大試點范圍。其次是積極探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價的實踐機制。其三是探索擴大集體經(jīng)營性建設用地的來源，把可從事經(jīng)營性生產(chǎn)的公共設施用地、農(nóng)民自愿有償退出的宅基地等納入農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的范疇。其四是探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配機制和集體土地資產(chǎn)處置管理辦法，維護好國家、集體與個人三者之間的利益關系，讓農(nóng)民分享更多改革紅利。
（三）探索城鎮(zhèn)開發(fā)邊界鄉(xiāng)村振興項目的落地政策。取消成片開發(fā)納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界集中建設區(qū)的要求，項目只要符合國土空間規(guī)劃即可，無需要求成片開發(fā)范圍必須納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的集中建設區(qū)。同時建立城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的動態(tài)維護機制，在保障國家重大項目的同時，允許地方通過編制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界動態(tài)維護方案，加強對省、市各級重大項目的空間保障，處理好邊界的剛性管控與適度彈性引領的關系。與此同時，在村莊范圍（203）外也需要合理新增村莊建設用地空間。
（四）探索永久基本農(nóng)田動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化制度。建立一套必要的制度和機制，對因鄉(xiāng)村振興需要而實施的農(nóng)村道路、高標準農(nóng)田建設、耕地提質(zhì)改造、設施農(nóng)業(yè)等項目，允許占用少量零星的永久基本農(nóng)田，但要確保定期補充劃足永久基本農(nóng)田。同時，適當放松在耕地上修建的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施設備的監(jiān)控標準，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。
（五）探索建立永久基本農(nóng)田建設用地準用權制度。為了對永久基本農(nóng)田的劃定實際上讓這些土地的權利人為了公共利益而做出的“特別犧牲”進行補償，可以借鑒美國的土地開發(fā)權轉移制度（the Transfer of Development Rights），允許永久基本農(nóng)田的土地承包經(jīng)營權人通過市場交易的方式將其建設用地使用權轉移出去，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。這種做法類似“碳排放交易”，更與重慶的“地票交易”制度接近。永久基本農(nóng)田建設用地使用權的轉移與重慶“地票交易”的不同之處在于：永久基本農(nóng)田的土地承包經(jīng)營權人無須進行復墾，就可以直接到建設用地使用權交易平臺上進行建設用地使用權指標競拍，競得人可以到全國任何一個區(qū)域憑借該項權利辦理容積率變更手續(xù)，從而增加其建設面積[8]。
（六）探索農(nóng)村三產(chǎn)融合用地保障機制。在全國新增建設用地規(guī)模逐年遞減的背景下，建設用地指標“僧多粥少”的局面很難改變，在這種情況下靠“均衡城鄉(xiāng)之間建設用地指標分配”也難以解決三產(chǎn)融合用地難問題。因此，解決農(nóng)村三產(chǎn)融合用地難問題必須另辟蹊徑，建議在建設用地控制指標之外開一個“口子”，增設一個鄉(xiāng)村振興“三產(chǎn)融合用地指標”，也就是說把“三產(chǎn)融合用地”單列出來，把它與其他普通的建設用地區(qū)別開來。這樣做的理由是，三產(chǎn)融合用地不同于其他居住用地、公共設施用地、工業(yè)用地等建設用地，也不同于農(nóng)村單純的二三產(chǎn)業(yè)用地；三產(chǎn)融合催生出大量的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，用地打破了常規(guī)的一二三產(chǎn)業(yè)用地分類，表現(xiàn)出土地功能復合和農(nóng)用地、建設用地的相互交叉，使農(nóng)業(yè)用途與非農(nóng)業(yè)用途、經(jīng)營性建設用地與農(nóng)業(yè)設施用地交織在一起，這種復合交融的用地表現(xiàn)已成為三產(chǎn)融合的主要用地特征，傳統(tǒng)的分類供地方式已經(jīng)難以適應新要求�；诖�，改變傳統(tǒng)的分類供地思維，創(chuàng)新土地供給方式已成為保障三產(chǎn)融合發(fā)展用地的客觀要求[9]。
另一個層面的土地管理制度綜合改革是廣東省政府根據(jù)法定職責，依據(jù)現(xiàn)行土地管理政策，結合廣東實際，以問題為導向，以改革創(chuàng)新精神，著力破解廣東鄉(xiāng)村振興“用地難”問題，為鄉(xiāng)村振興“走在前列”提供重要的制度支撐。
（一）完善“點狀供地”配套政策。廣東自然資源廳雖然出臺關于支持“點狀供地”的相關文件，但按現(xiàn)有的文件要求，要在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外推動“點狀供地”，只有先做村莊規(guī)劃，或先使用預支規(guī)模，但這兩者都受制于資金、時間、規(guī)模等限制，客觀上難以快速落地，企業(yè)用地需求難以充分滿足。因此建議實行“點狀供地”項目容缺審批，盡快解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�；�(jīng)營對設施農(nóng)用地的迫切需求。
（二）明確“三清三拆三整治”后空置宅基地用途。廣東一些村莊開展農(nóng)村人居環(huán)境整治“三清三拆三整治”，但拆除老舊、廢棄房屋后，騰出的空置宅基地被自然資源部門轉為基本農(nóng)田或耕地，造成農(nóng)民無法在原來的宅基地上建房。建議出臺政策，明確清拆后的空置宅基地用途，在加強統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，優(yōu)先滿足農(nóng)民合理建房需求。
（三）簡化鄉(xiāng)村振興建設用地審批程序�，F(xiàn)有農(nóng)村建設用地申請審批程序手續(xù)較多、耗時較長、費用較高，無法滿足鄉(xiāng)村振興項目建設需要，尤其是社會資本投資農(nóng)旅融合、露營樂園、農(nóng)產(chǎn)品深加工等項目的時效性較強，嚴苛且復雜的審批程序使得很多項目難于落地，從而影響了社會資本投資鄉(xiāng)村振興的積極性和主動性。因此，建議優(yōu)化鄉(xiāng)村振興建設項目用地審批程序，縮短審批時限，以此鼓勵和引導社會資本參與鄉(xiāng)村振興。
（四）強化村莊規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接。允許通過編制“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的國有用地進行管控，參照控制性詳細規(guī)劃明確相關的管控要求、制定國有用地管控圖則，以便為國有土地出讓提供支撐。針對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界分割問題，建議大部分建設用地在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的村莊，編制控制性詳細規(guī)劃進行管控；村域范圍內(nèi)部分已覆蓋控制性詳細規(guī)劃的，將尚未覆蓋控制性詳細規(guī)劃的部分劃定為村莊規(guī)劃管理范圍。國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制及調(diào)整必須經(jīng)過實地調(diào)研，不能完全依靠衛(wèi)星遙感技術，要結合本地實際情況，對村莊各類用地進行科學規(guī)劃、合理布局。
（五）保障“戶有所居”和落實“一戶一宅”。解決村民建房難問題是廣東很多地方農(nóng)民群眾最迫切的要求。目前存在的主要問題是，很多地方村民符合一戶一宅條件，但苦于沒有符合建房條件的宅基地。很多地方村民分的新村建房用地基本都是一般耕地或農(nóng)保地，但在這些土地上建房批不下來。因此，這些地方的基層干部群眾迫切要求通過土地調(diào)規(guī)，讓村民有地建房。還有基層干部群眾建議采取“積分制”、“紅白名單制”等管理辦法，把村民在村里的表現(xiàn)和貢獻作為宅基地分配、福利分紅的重要依據(jù)，以此鼓勵先進、鞭策落后。
（六）給農(nóng)業(yè)型村莊分配必要的建設用地指標。農(nóng)業(yè)型村莊也有發(fā)展權，也需要發(fā)展，要發(fā)展就要給建設用地指標，這也是廣東基層干部群眾反映強烈，迫切希望解決的一個突出問題。其中的道理前面已闡述過了，建議對土地用途規(guī)劃進行適當調(diào)整，給每個農(nóng)業(yè)型村莊安排一定數(shù)量的建設用地指標，用于民生公益類和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)類項目，支持村莊和集體經(jīng)濟發(fā)展等。同時，本著因地制宜的原則，在保證各類用地面積不變、耕地質(zhì)量不下降和不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，允許零散耕地、園地、林地及其他農(nóng)用地之間進行空間置換和優(yōu)化布局。
（七）著力解決征地留用地歷史遺留問題。廣東征地留用地是個突出問題，而且多年沒有理順，有的十多年過去了手續(xù)還沒辦好。廣東在集體留用地政策落實上“欠賬”較多，有些指標有但落地難。主要原因是現(xiàn)行土地開發(fā)利用政策主要是針對國有土地設計，因此造成集體建設用地規(guī)劃治理效能低下，制約了集體建設用地的開發(fā)利用�；鶎悠毡榉从沉粲玫刂笜藘冬F(xiàn)落地手續(xù)繁瑣、審批流程復雜、辦理周期長，他們懇請上級政府對于留用地指標兌現(xiàn)操作程序給予指導，并簡化相關流程，完善相關用地審批手續(xù)，盡快將指標兌現(xiàn)落地。
（八）切實解決基層反映強烈的突出問題。廣東“一省三世界”，各地農(nóng)情差異很大，因此除了上述帶普遍性的問題外，各地還有一些特殊性問題需要解決。如廣州市一些基層干部群眾反映比較強烈的問題有：一是大量村集體低效用地因為沒有合規(guī)用地手續(xù)而無法進行改造升級。二是村集體建設用地被誤調(diào)為非建設用地，村里申請恢復原樣困難重重，手續(xù)繁多且費用高昂，嚴重阻礙這些集體土地的開發(fā)利用。三是現(xiàn)行控制性規(guī)劃、道路網(wǎng)絡規(guī)劃等已經(jīng)不適應當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，很多民生公益類和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)類項目難以落地，尤其是南沙港快速路（征地只到路肩，但開通后路肩至100米的區(qū)域被劃為嚴控地段，禁止新增廠房等建筑；100---500米的區(qū)域則被劃為嚴管地段，容積率被限制在1.0）、生態(tài)廊道規(guī)劃控制范圍（道路兩側各500米）和高壓線安全距離等，嚴重影響了相關地段土地權利的實現(xiàn)。四是城中村停車難問題比較嚴重，希望加大支持利用自有用地增建停車設施工作的力度。五是一些鎮(zhèn)街農(nóng)村政策宣傳不到位、政策實施過程中不公平、政策與實際脫節(jié)等。
參考文獻
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[2] 李昌金，警惕糧食安全保障危機，社會觀察，2013（10）
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求是學刊，2020（5）
[5] 南方日報評論員，在新一輪農(nóng)村改革中率先突破，南方日報，2013.10.26
[7][8]秩名，國土空間用途管制的幾點評論，河北自然資源廳官網(wǎng)，2021.06.16https://zrzy.hebei.gov.cn/heb/gongk/gkml/kjxx/kjfz/10602498656613330944.html
[9] 陳美球,“三產(chǎn)融合”用地保障關乎鄉(xiāng)村振興,2023.3.20
https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_22374144
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