一、引言
陳錫文先生作為我國三農領域的權威專家，其政策研究與學術觀點長期發(fā)揮著“壓艙石”的重要作用。他深度參與改革開放以來多數農村政策的制定過程，其論述不僅系統(tǒng)梳理了我國農村制度的歷史脈絡與國情適配性，也對匡正輿論場中的激進思潮、抵御脫離實際的“私有化”主張，起到了關鍵的思想引領作用。對于廣大青年學者與實踐者而言，理解陳錫文的觀點，是理解中國農情、把握政策演進邏輯的重要路徑。
作為一名長期在基層從事三農觀察與研究的工作者，筆者雖未曾有幸與陳主任深入交流，但也通過會議、論壇及文獻持續(xù)學習其思想。近日，陳主任在第十七屆CAER-IFPRI國際學術年會上所作題為《關于農村土地集體所有權的組織保障》的演講，在三農圈內再引熱議。
該演講高屋建瓴，對當前農村土地制度具有重要指導意義。然而，從基層實踐的角度審視，其中某些觀點或許仍有進一步探討與完善的空間。筆者不揣淺陋，愿結合自身多年農村工作與生活經驗，嘗試提出幾點補充與商榷，以期引發(fā)更深入、更貼近田野現實的討論。
二、理論框架：陳錫文對集體土地所有權的基本論述
據第17屆CAER-IFPRI國際學術年會相關新聞通稿報道：第十三屆全國人大常委會委員、農業(yè)與農村委員會主任委員陳錫文以“關于農村土地集體所有權的組織保障”為主題進行了演講。陳錫文在系統(tǒng)回顧新中國成立以來土地制度變遷的基礎上指出，農民對集體土地所有權的認知源于土改以來的歷史實踐，具有鮮明的“內公外私”特征和以自然村為邊界的認同慣性�，F實中，由于集體經濟組織的長期缺位，導致土地所有權缺乏有效的組織保障，與農民對土地權利真實認知和訴求存在偏差。
陳錫文進一步提出，應依據《農村集體經濟組織法》所確立的特別法人地位，加快健全以實際土地所有權為基礎的農村集體經濟組織，明確其代表集體行使所有權的法律主體地位。他強調，在城鄉(xiāng)結構深刻變革與村莊格局不斷變化的背景下，只有夯實集體經濟組織這一載體，才能有效保障農民權益，維護農村社會穩(wěn)定。
三、實踐審視：基于基層經驗對陳錫文集體土地所有權核心論斷的反思
陳錫文主任的論述高屋建瓴，為理解農村土地制度提供了關鍵框架。然而，基于筆者在基層的長期觀察，其中某些觀點或可結合更豐富的實踐圖景進行補充與探討。
（一）關于“內公外私”特征的再審視
陳主任提出的“內公外私”特征，生動刻畫了農民集體土地產權認知的一個核心面向，即對外具有排他性，對內具有共有性。這一概括極具啟發(fā)性，但基層實踐的復雜性表明，這一認知并非靜態(tài)與絕對，其內涵會隨歷史階段與政策情境動態(tài)變化。
第一，“內公外私”的邊界與前提。這一認知的存在，有其明確的時空與組織邊界。它主要活躍于“農村”場域之內，以及“此集體”與“彼集體”之間。換言之，它準確描述了我村我組土地屬于我村我組村民這一橫向的、社群之間的權益界限。然而，一旦超出這個相對封閉的范疇，進入“國家-集體-個人”的縱向權利視野，農民的認知便呈現出另一番圖景。
第二，“內公”內涵的動態(tài)演變。“內公”觀念并非一成不變，而是深受土地經營制度變遷的影響。在改革開放前、實行集體統(tǒng)一經營時期，“內公”觀念在農民心中最為牢固。而家庭聯產承包責任制普遍推行后，農民對土地的認知開始發(fā)生深刻分化。
在那些自“大包干”以來從未或極少進行土地調整的地區(qū)，承包關系近乎固化。農民在長期、穩(wěn)定的承包經營中，形成了強烈的“土地私有”觀念。在這些地區(qū)，承包戶隨意處置土地、改變用途甚至變相買賣的現象時有發(fā)生，導致耕地保護面臨巨大壓力。與之形成鮮明對比的是，那些堅持“三年一小調、五年一大調”的村莊，通過周期性的土地調整，不斷強化著“土地是集體的”這一共有觀念。在這里，集體所有權不僅是法律條文，更是村民的切身實踐——即便土地被征收，補償款也歸集體統(tǒng)一分配，集體所有權在現實中得以彰顯。
第三，超越“內公外私”：縱向的“國家-集體-個人”認知維度。除了橫向的“內公外私”，農民對土地權屬還存在一個縱向的政治認知結構，可概括為“個人小私有—集體中公有—國家大公有”。這種觀念深植于“普天之下，莫非王土”的傳統(tǒng)政治文化，并在當代國家的治理實踐中得到強化。
若在宏觀層面提問，許多農民，尤其是老一輩，在終極意義上仍普遍認為土地是“國家的”。這種認知解釋了為何在過去“交公糧、繳農業(yè)稅”的時代，農民會視其為天經地義的“皇糧國稅”，極少拖欠。當年隨處可見的標語，如“壞糧不出村，好糧交國家”、“交足國家的，留夠集體的，剩下的才是自己的”，正是這一深層認知的官方話語體現。
更重要的是，政府的土地管理政策在客觀上強化了這種認知�，F行以國家壟斷土地一級市場為核心的土地用途管制與征收制度，在實踐中使得農地轉用后的絕大部分增值收益流向地方政府與中央稅收，作為法定所有者的農民集體僅能分得其中很小一部分。這種利益分配格局，猶如“禿子頭上的虱子——明擺著”，在農民看來，恰恰坐實了土地終極所有權歸于國家的現實。
（二）關于“以自然村為邊界的認同慣性”特征的現實復雜性
陳錫文主任指出農民對集體土地所有權的認同存在“以自然村為邊界的認同慣性”，這一概括捕捉到了傳統(tǒng)農情的重要特征。然而，基層實踐顯示，這一認知結構與現實中的產權安排存在更為復雜的交錯關系。
根據1987年農業(yè)部對1200個村的調查，土地所有權屬行政村層級的占34%，屬村民小組的占65%，屬自然村或聯隊的僅占1%。這表明，法律上的土地所有權多數情況下歸屬于村民小組（其范圍常與傳統(tǒng)自然村相關，由人民公社時期的生產隊演變而來），但并非完全與自然村重疊。
特別是在南方地區(qū)，一個村民小組管轄數個自然村的情況頗為普遍。以筆者家鄉(xiāng)江西省宜黃縣鳳岡鎮(zhèn)馬停橋村王家組為例，該村民小組內部就包含了付家、王家、李家三個自然村。這種“一組多村”的格局意味著，法律上的所有權行使人（村民小組）與農民基于歷史情感形成的認同單位（自然村）并不完全重合。因此，所謂“以自然村為邊界的認同慣性”，更多是一種文化心理上的歸屬感，而非現行產權制度下的精確法律邊界。
（三）關于集體經濟組織“長期缺位”判斷的實踐反思
陳錫文主任認為“由于集體經濟組織的長期缺位，導致土地所有權缺乏有效的組織保障”，這一判斷點出了一個問題，但其歸因的準確性以及解決方案的普適性，在基層實踐中面臨一些疑問。
1. 村民委員會的代行職能與廣東“政經分離”的探索
首先，在過去沒有獨立集體經濟組織的情況下，村民委員會依法代行了集體土地所有權等經濟管理職能。因此，嚴格意義上并非“組織缺位”，而是職能行使主體是否專設的問題。實踐也對此提出了挑戰(zhàn)，例如廣東珠三角地區(qū)曾大力推行“政經分離”，在村、組普遍設立獨立于村“兩委”的經濟社或經濟聯社。然而，改革后普遍出現了黨支部、村委會與經濟組織三套班子權責不清、相互掣肘的矛盾，反而影響了決策效率與鄉(xiāng)村發(fā)展。近五六年來，當地多數地區(qū)又調整回歸到“三套班子一肩挑”的模式，這反映出在基層，純粹的“政經分離”可能面臨水土不服。
2. “掛牌”合作社與所有權的真實行使
其次，近年來通過農村集體產權制度改革，絕大多數行政村都掛牌成立了村股份經濟合作社等新型集體經濟組織。但在廣大的中西部地區(qū)，許多這類組織僅是“一塊牌子”，其運行機制、管理方式與掛牌前并無二致，未能實質性地承擔起代表集體行使所有權的職責。當集體經濟組織無法有效經營資產或保障成員權益時，其“有與無”對農民而言，實際感受的差異確實不大。
3. 村小組層級的組織建設盲區(qū)
再者，一個關鍵點在于，南方地區(qū)大部分土地所有權實際落在村民小組（村小組）一級。然而，各級政府的政策設計與資源投入，大多著眼于行政村層級的集體經濟組織建設，對于在更為基層、與土地產權關系更直接的村小組層面如何組建和運行有效的經濟組織，缺乏深入的研究與具體的政策支持。2018年廣東省推動治理力量下沉至村小組的實踐，雖取得一定效果，但此類探索仍屬鳳毛麟角。所有權的根基在小組，而組織建設的著力點卻在村里，這種錯位不可避免地削弱了改革措施的實效。
綜上所述，盡管今年生效的《農村集體經濟組織法》意義重大，旨在為集體所有權提供堅實的組織載體，但基于上述實踐中的復雜性與結構性難題——從“政經分離”的探索困境，到大量合作社的“掛牌”空轉，再到村小組層級的組織建設盲區(qū)——其實際效果的顯現很可能滯后于立法預期。在可預見的將來，許多地區(qū)或許難有立竿見影的深刻變化，改革的真正落地仍需在化解這些深層矛盾上尋求突破。
四、結語
陳錫文主任對于農村土地集體所有權的論述，以其深厚的歷史視野與制度洞察力，為理解中國農地問題提供了關鍵的理論坐標。他提出的“內公外私”認知特征、“自然村認同慣性”以及集體經濟組織缺位等問題，的確深刻觸及了當前農地制度運行的核心困境。這種系統(tǒng)性的學理構建，對凝聚共識、防范改革風險具有不可替代的指引價值。
然而，法律與政策的生命力，終究植根于紛繁復雜的實踐土壤。本文基于基層視角的幾點商榷，并非意圖否定陳主任的整體判斷，而是希望揭示農地制度在具體時空情境中所呈現的多樣性與動態(tài)性——無論是“內公外私”觀念在縱向國家認同與橫向村社治理間的張力，是自然村情感歸屬與村民小組法律行權之間的錯位，還是集體經濟組織從“形式掛牌”到“實質運轉”之間的漫長路途，都提醒我們：任何頂層設計在落地時，都必須正視并回應基層現實的復雜性。
因此，《農村集體經濟組織法》的生效，是新征程的起點，而非終點。其真正效力的發(fā)揮，并不取決于法條的完善與否，而在于能否激活村社層級的組織能動性，能否精準適配不同區(qū)域的產權結構，并最終與農民對土地的真實認知與權利訴求相契合。未來的研究與實踐，或需更多地俯身傾聽田野的脈動，在尊重地方性知識的基礎上，探索出更具韌性、也更富生命力的集體所有權實現形式。這既是對學者智慧的考驗，更是對中國鄉(xiāng)村治理現代化的一場深遠叩問。
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